As propostas a serem desenvolvidas no projeto executivo apresentado para o financiamento disponibilizado pelo BID (2003), foram desenvolvidas em cima de cinco principais leituras da situação do Centro. São elas, a desvalorização imobiliária e a perda da população residente, a mudança do perfil econômico e social, a degradação do ambiente urbano e por fim, a dificuldade de transporte e da circulação. Adiante, serão apresentados os diagnósticos apresentados no Marco de Referência do Programa. (BID; PMSP - Marco de referencia, s/d)
A desvalorização imobiliária e a perda da população residente foram detectadas através de alteração no IPTU que teve entre 1996 e 2001 diminuição na arrecadação, como é possível notar no quadro 3.1 abaixo, na existência de cerca de 42.000 unidades habitacionais desocupadas em toda a área central e a mudança do uso misto para basicamente comercial.
Quadro 3.1 – Variação do IPTU (1996-2001)
1996 2001 Variação 1996/2001 Sé 1,07 0,94 -12% República 1,6 1,3 -19% Área Central 14,4 13,1 -9%
Fonte: PMSP (Marco de referência)
A tabela, através da alteração no IPTU, demonstra a desvalorização imobiliária e a perda da população residente da área.
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Já a mudança do perfil econômico e social foi diagnosticada através da migração da sede de grandes empresas para outras áreas da cidade, a substituição deles por serviços que agregam menos valor econômico, como o comércio informal, comprovado no quadro 3.2 adiante, que demonstra a redução de captação de Imposto Sobre Serviços (ISS) nesta área.
Quadro 3.2 – Variação do ISS lançado (1996-2001)
1996 2001 Variação 1996/2001 Sé 3,2 2,8 -12,5% República 4,4 2,6 -40,9% Área Central 22,0 19,9 -9,5% Fonte: PMSP (Marco de referência)
Ainda sobre o perfil econômico e social, a PMSP, no momento em que propõe o empréstimo, demonstra que naquele momento atuavam no centro da cidade uma média de 5.000 vendedores ambulantes e 4.000 pessoas vivendo nas ruas, usando recursos da mesma para sobrevivência e excluídos de qualquer atenção de serviços municipais, como habitação, saúde, alimentação e educação. Estes dados apresentados pela PMSP ao BID (2003) eram usados para demonstrar uma parte do perfil social existente e acrescentavam ainda que a população que vivia em outras áreas da cidade evitava o uso do Centro, pois a presença desta população demonstrava uma ideológica falta de segurança.
Já com relação à degradação do ambiente urbano, foi colocado que estava atrelado à baixa qualidade do ar causada por automóveis, a deficiência de drenagem, a falha na limpeza pública devido à dificuldade de os veículos de coleta acessarem as vias, ao déficit de área verde e a manutenção inadequada por falta de gestão, equipamentos e mão de obra qualificada.
Por fim, relativo aos problemas de transporte e circulação, foi apontado que este destino era 8 % do total da cidade, o que representa 2 milhões de pessoas transitando por dia no Centro. Colocava, também, a estrutura rádio concêntrica como dificuldade no fluxo de passageiros que cruzam o Centro e por fim, o excessivo número de calçadões, que também dificulta o acesso de veículos.
Esta leitura crítica foi desenvolvida com base em levantamentos da Prefeitura, e se nota que em todos os eixos nada foi descrito sobre a grande obsolescência da região e sim, a
A redução de ISS aponta a migração de empresas para outras áreas da cidade.
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mudança de uso, o perfil econômico e a degradação do ambiente urbano. Além deste diagnóstico, foi feita uma pesquisa qualitativa buscando descobrir a percepção que diferentes grupos sociais possuíam sobre a região. A pesquisa apresentada foi ao encontro do que a municipalidade havia diagnosticado, como é possível notar no quadro 3.3.
Quadro 3.3 – Pesquisa com grupos sociais
Pesquisa com grupos sociais
Empresários Movimentos Populares Servidores do
Município • A a do o pelo poder público • falta identidade • Perda da Fu ção Residencial
• falta visão de planejamento dos governantes
• Lei de zo ea e to de 97 • Falta de Esta io a e tos
• Falta de ha itação so ial • Expulsão da População de baixa renda • Ausê ia de ovi e to noturno • Falta de li peza ur a a e coleta de lixo
• Cir ulação o fusa e tre automóveis, ambulantes e pedestres • Perda do significado cultural • Se sação de insegurança • Perda da Função Residencial • Ausê ia do Estado • Falta de identidade
Fonte dos dados: BID; PMSP – São Paulo downtown renew program s/d. Nota: Tradução livre do autor (tabela original em Inglês)
A pesquisa desenvolvida pela prefeitura apresenta a visão que os grupos sociais possuem da área central.
Com base no diagnóstico, o programa foi desenvolvido em cinco componentes, para cada um deles foram definidas propostas e o planejamento de desembolso financeiro, a fim de atingir o objetivo principal, que de acordo com a apresentação no Resumo Executivo do BID, tinha como propósito criar condição de atração e suporte de atividades compatíveis com o centro metropolitano, proporcionando reabilitação urbanística e ambiental da área com inclusão social.
“The objective of the program is to promote economic and social development with diversity in downtown São Paulo. The purpose is to spur development and create conditions that will attract and support activities compatible with the metropolitan downtown area, fostering urban renewal, environmental remediation, and social mainstreaming.” (BID; PMSP – São Paulo downtown renew program, s/d)
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O montante de recurso para implantação dos cinco componentes apesentados adiante, totalizou em US$167,4 milhões, sendo US$100,4 milhões provenientes do financiamento e US$67milhões de contrapartida. Normalmente, a contrapartida requisitada pelo BID é de 50% do valor total do empréstimo e de acordo com Somekh (2015) neste caso foi possível 40% pois o programa possuía muitos componentes sociais, principalmente de geração de trabalho e renda.
A estruturação do Programa de Reabilitação Ação Centro partiu da leitura dos principais problemas a serem enfrentados tendo como foco a questão habitacional entendida de maneira mais ampla: moradia e mais condições urbanas que incluem trabalho e emprego, primeiro problema constatado a desvalorização imobiliária e afetiva da área central. (SOMEKH, 2008, p.5)
A aprovação de um programa no BID é feita com base em um documento chamado de Marco Lógico. Esta é uma ferramenta desenvolvida pelo banco e consiste em uma lista de ações a serem desenvolvidas, sendo que para cada ação são estipulados indicadores de resultados e meios de verificação. No Programa de Reabilitação da Área Central de São Paulo, as quase 130 ações foram subdivididas em cinco componentes que são: 1 - Revisão da desvalorização imobiliária e recuperação da função residencial, 2- Transformação do perfil econômico e social, 3- Recuperação do ambiente urbano, 4- Transporte e circulação, 5- Fortalecimento institucional do município.
A seguir, serão apresentados os cinco componentes, os principais eixos de ação, os indicadores de resultados definidos para a avaliação e valores previstos para cada componente17. Para isso, foram usados como referências a proposta de empréstimo e
Marco Lógico, ambos aprovados e disponibilizados, em 2003, pelo BID.
O componente 1, Revisão da desvalorização imobiliária e recuperação da função
residencial, era composto por três eixos de ação, são eles: 1º- A elaboração de propostas
de legislação urbanísticas, que se tratava de análise da atual legislação urbanística, estudos para Operação Urbana Diagonal Sul e desenvolvimento de planos diretores para Sé e Mooca. 2º- Intervenções urbanísticas, que deveria desenvolver projetos para áreas específicas e estudos de renovação e promoção imobiliária. 3º- Morar no Centro, que previa a inclusão do Programa de Arrendamento Residencial (PAR)18 e a produção e
17 Os valores apesentados aqui são aproximados, ao longo do capítulo serão apresentados os valores
detalhados com a finalidade de conhecer quais as prioridades deste programa.
18 O Programa PAR é um Programa do Governo Federal que busca adquirir imóveis em construção ou para
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elaboração de modelos de gestão para locação social e moradia transitória, já previstas no Programa Reconstruir o Centro descrito no início deste capítulo. De acordo com o relatório PÓLIS/CARE (2008), também foram incluídos no componente, por exigência do BID, mecanismos de incentivo à moradia de classe média através de incentivos para áreas comuns e fachadas.
Para atingir o resultado, foram previstos US$ 28,9 milhões e os indicadores de avaliação mediriam a variação no valor de mercado dos imóveis residenciais e não residenciais do perímetro e de todo o município, a diminuição da taxa de desocupação dos imóveis e o aumento de 10% da superfície aprovada para construções de imóveis residenciais. Além disso, para cada um dos componentes deveriam ser executadas atividades dentro de prazos pré-estabelecidos, como a aprovação dos planos urbanísticos, os estudos e as etapas da sua implantação.
Neste componente foram feitas críticas com relação à sua ambiguidade, e ao mesmo tempo em que se propunham habitações de baixa renda, existia uma pressão de valorização imobiliária, como é possível notar nos indicadores de avaliação estipulados. Isso ocorreu dentro de um embate entre o BID e os técnicos da municipalidade. Pois enquanto o banco visava o retorno financeiro através da valorização, o governo visava atender os interesses da população local. (PÓLIS/CARE, 2008; MOTISUKE, 2008)
No componente 2, Transformação do Perfil Econômico e Social, o objetivo era divulgar a área central e atrair investimentos privados, reverter o processo de exclusão social e tratar os aspectos de violência e segurança pública. Assim, as ações foram divididas em cinco eixos com atividades bem variadas, em que o 1º, Criação do mecanismo de articulação com o setor privado, visava a criação de uma agência de desenvolvimento, implantar sistemas de informações empresarias e seria contratada mão de obra especializada para atuação. O 2º tratava-se de divulgação do programa e o 3º, da regularização do comércio informal através da capacitação, quiosques e subsídios. O 4º, Centro Seguro, previa bases comunitárias e ocupação da Guarda Civil Municipal para impedir o comércio informal, campanhas de comunicação, intercâmbios internacionais e estudos. Por fim, o 5º, de Atenção a Grupos Vulneráveis, que se constituía em estudar a realidade, criar e expandir bases e serviços de apoio, qualificar profissionais e destinar
empreendimentos adquiridos se destinam à oferta de moradias, sob a forma de arrendamento residencial com opção de compra, às pessoas físicas enquadradas no Programa.
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edifícios desativados da municipalidade para a Oficina Boracéia, centro de atenção a jovens, crianças e italianos. Para estas atividades seriam destinados US$ 19,2milhões.
O 3º componente, Recuperação do ambiente urbano, era composto por cinco eixos de ação, em que: O 1º, de gestão da operação, visava o fortalecimento da Subprefeitura da Sé. O 2º, a requalificação do espaço público e o 3º, requalificação de edifício, que previa um conjunto de obras de reforma e restauro. O 4º, o controle de inundação, definiu a execução de dois piscinões e o 5º, resíduos sólidos recicláveis, previa ações de limpeza urbana e coleta seletiva.
Dentro do projeto, este foi o eixo com maior verba destinada, foram US$ 62,9 milhões e conforme proposta de projeto enviada ao BID em 2003, como um dos eixos fundamentais para mudança do perfil econômico e das atividades do centro, como a qualidade de vida da população residente e flutuante. Como o principal indicador de avaliação, foi definido o aumento do uso da população nos espaços públicos e a opinião pública.
O 4º componente, Transporte e Circulação, foi dividido entre quatro eixos: 1º, Fortalecimento institucional, que visava a qualificação dos agentes e informações de planejamento. O 2º, Circulação e facilidades de acesso, e diferentemente dos projetos apresentados, priorizava menos a necessidade de garagens e valorização do automóvel, propondo a adequação de vias e circulação de pedestres, renovação das calçadas e sinalização. O 3º, Transporte Público, que propunha obras de terminal e o 4º, Operação de Trânsito, que visava a aplicação de controle e estratégia, sistema piloto de gestão, obras de vias na então Favela do Gato. Por fim, a avaliação da obra que previa em orçamento US$ 38,5 milhões, seria através da satisfação da população com entrevistas desenvolvidas pela SPTRANS.
Para Somekh, em artigo público em 2008, o problema do trânsito está na prioridade ao transporte individual e até então, a implantação de terminais estimulava o comércio ambulante.
“Hoje São Paulo enfrenta grandes problemas de trânsito decorrentes da priorização do transporte industrial em detrimento do transporte coletivo. A reformulação do sistema geral da cidade reduziu a necessidade de passagem das linhas de ônibus pelo centro, aumentando a interligação entre bairros e reorganizando a implantação de terminais de ônibus. Esta última ação reduziu o tráfego de passagem, entre terminais, que constitui estímulo para a existência dos vendedores do comércio de rua. Além da
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O 5º e último componente, o Fortalecimento Institucional do Município, que seria também avaliado pela opinião pública. Com entrevistas de 2004 a 2008, foi dividido em dois eixos de ação, o 1º, Fortalecimento dos sistemas de planificação urbana do município, através da organização e sistematização de dados existentes em conjunto da formação dos técnicos e o 2º, Apoio para translado de órgãos municipais ao centro. Foram, então, previstos US$ 7,8 milhões a este componente. Para Somekh era preciso um claro programa de gestão, pois não adianta uma lei desarticulada da gestão.
“Um quinto eixo de trabalho foi construído com base na compreensão de que a legislação urbanística é desarticulada, tornando-se um instrumento não efetivo de regulação. De nada adiantam os instrumentos do Estatuto da Cidade sem um programa claro de gestão urbana, investimentos públicos consideráveis alavancando instrumentos privados e o esforço coletivo da sociedade na implementação das ações. ” (SOMEKH, 2008, p.7)
Diferentemente da OUC, este projeto apresenta características que vão ao encontro à definição de uma intervenção urbana, aponta interdisciplinaridade, ações direcionadas ao desenvolvimento social e econômico das áreas, participação popular, diversidade de usos e planejamento de gestão compartilhada.
O orçamento previsto para o Programa Ação Centro demonstra através da distribuição de recursos que o maior direcionamento de renda era para o componente 3 - Recuperação do ambiente urbano, circulação e o Componente 4 - Transportes e reversão da desvalorização imobiliária, como é possível identificar isso nas tabelas 4.1 e gráficos 4.2. Podemos, a priori, fazer duas leituras com relação a isso: a primeira de que estes são os componentes com eixos de execução mais custosos, pois envolvem obras em edificações, espaços públicos e malha viária, como a tabela e o gráfico 4.1 demonstram. Porém, é possível referenciar-se na mesma ideia da OUC e de demais autores como Cuenyea (2013), que melhorando o ambiente urbano é possível atrair mais investimentos da iniciativa privada para a região. Assim, questionando Somekh, presidente da Emurb, como foi feita a distribuição de recursos, ela apontou que:
Haviam projetos já iniciados, principalmente na Secretaria de Habitação, que já contava com parte da verba proveniente de outros recursos. Assim, os projetos em que já haviam
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estudos, foram os primeiros a entrar no programa. A todo o tempo a prioridade foi nos projetos sociais e nos de habitação, porém os projetos de restauro e melhorias no ambiente urbano eram necessários e precisavam de estudos, projetos e obras mais demoradas e custosas. (Nadia Somekh, entrevista)
Quadro 3.4 – Previsão orçamentária por componente
Fonte: Elaborado pela autora com base nos dados do Marco Lógico-BID (s/d)
Valor %
1. Revisão da desvalorização imobiliária e
recuperação da função residencial 19.308.030,00 9.607.050,00 28.915.080,00 17,3
1.1. Elaboração de Propostas de Legislação
Urbanistica 108.570,00 0 108.570,00 0,1
1.2. Intervenções urbanísticas 180.000,00 2.707.050,00 2.887.050,00 1,7
1.3. Morar no Centro 19.019.460,00 6.900.000,00 25.919.460,00 15,5
2. Transformação do Perfil Econômico e Social 11.684.480,00 7.507.150,00 19.191.630,00 11,5
2.1. Criação do mecanismo de articulação com o
setor privado 0,00 100.000,00 100.000,00 0,1
2.2. Divulgação do Problema 857.140,00 571.430,00 1.428.570,00 0,9
2.3. Regularização do comércio informal e atenção 2.267.550,00 720.000,00 2.987.550,00 1,8
2.4. Segurança Pública 1.176.080,00 571.430,00 1.747.510,00 1
2.5. Atenção a grupos vulneráveis 7.383.710,00 5.544.290,00 12.928.000,00 7,7
3. Recuperação do ambiente urbano 36.689.920,00 26.166.330,00 62.856.250,00 37,5
3.1. Gestão da operação visava o fortalecimento da
Subprefeitura da Sé 1.428.570,00 3.902.860,00 5.331.430,00 3,2
3.2. Requalificação do espaço público 8.829.050,00 6.249.950,00 15.079.000,00 9,2 3.3. Requalificação de edifícios 11.731.190,00 6.889.300,00 18.620.490,00 11,1
3.4. Controle de inundações 13.360.220,00 8.906.810,00 22.267.030,00 13,3
3.5. Resíduos sólidos e recicláveis 1.340.890,00 217.410,00 1.558.300,00 0,9
4. Transporte e circulação 21.788.130,00 16.714.290,00 38.502.420,00 23
4.1. Fortalecimento Institucional 428.570,00 142.860,00 571.430,00 0,3
4.2. Circulação e acessibilidade 0,00 2.414.290,00 2.414.290,00 1,4
4.3. Transporte Público 6.976.420,00 857.140,00 7.833.560,00 4,7
4.4. Operação de Trânsito 14.383.140,00 13.300.000,00 27.683.140,00 16,5
5. Fortalecimento Institucional do Município 4.700.120,00 4.422.090,00 9.122.210,00 5,4
5.1. Fortalecimento dos sistemas de planificação
urbana do município 2.641.060,00 4.022.090,00 6.663.150,00 4
5.2. Apoio para translado de órgãos municipais ao
centro 1.001.720,00 400.000,00 1.401.720,00 0,8
5.3. Formação de gerentes sociais 1.057.340,00 0,00 1.057.340,00 0,6
Administração, supervisão e custos financeiros 6.242.860,00 2.593.690,00 8.836.550,00 4,7
A Administração e supervisão 5.242.860,00 2.593.690,00 7.836.550,00 4,1
A.1. Administração e supervisão 4.242.860,00 2.593.690,00 6.836.550,00 4,1
A.2. Auditoria externa 1.000.000,00 0,00 1.000.000,00 0,6
B. Custos Financeiros 1.000.000,00 0,00 1.000.000,00 0,6
Sub total 100.413.540,00 67.010.600,00 167.424.140,00 100
Percentual 60% 40% 100%
Valor orçado (US$) BID Aporte local
78 Gráfico 3.2 – Previsão orçamentária por componente
Fonte: Gráfico elaborado pela autora com base nos dados do Marco Lógico-BID (s/d)
O gráfico aponta a maior distribuição de recursos à recuperação do ambiente urbano e transporte, e à
recuperação da função residencial.
A execução do programa ficou a cargo da Emurb e a subexecução, das secretarias envolvidas19. De acordo com o Marco de Referência (2003), ficou estabelecido que a PMSP
enviaria relatórios semestrais ao BID. Devido à distribuição de responsáveis e documentação entre várias secretarias da Prefeitura, foi preciso para o desenvolvimento desta pesquisa recorrer a documentos oficiais, como o balanço de ações em 2004, entrevistas dos atores envolvidos na transição de governo em 2005, relatório da Missão de Administração do BID em 2009 onde ficam estabelecidos novos componentes, Informe de seguimento do processo em 2013. Ademais, foi usado como referência a bibliografia existente sobre o assunto, como o relatório desenvolvido pelo instituto Pólis e pela CARE.
19 As secretarias envolvidas no programa eram: a- Secretaria Municipal de Planejamento (SEMPLA), b-
Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), c- Secretaria Municipal de Assistência Social (SAS). d- Secretaria Municipal do Desenvolvimento, Trabalho Solidário (SMDTS) e- Secretaria Municipal de Serviços Urbanos (SMSU), f- Subprefeitura da Sé, g- Secretaria de Governo (SG), h- Secretaria de Infraestrutura Urbana (SIURB), i- Secretaria Municipal de Transportes (SMT), j- Secretaria de Negócios Jurídicos (SNJ), k- Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), l- Secretaria Municipal de Cultura (SMC), m- Secretaria de Serviços e Obras (SSO), n- Secretaria Municipal de Abastecimento (SEMAB).
Observação: Todas as secretarias listadas aqui estão com a nomenclatura de 2003 quando o programa foi aprovado.
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