Climate change is movement: Moving slowly or runaway?

Os investigadores que sublinharam a importância dos contextos político e institucional da sociedade de acolhimento provaram que a empresarialidade não é explicada apenas por recursos étnicos, e a relação entre a oferta e a procura (Kloosterman et al., 1999, Kloosterman e Rath 2001). Por outras palavras, o sucesso do empreendedorismo – e, consequentemente, também os seus efeitos – é contingente com inúmeras condições sociais, políticas e económicas (Rath 2002b). Conforme apresentado no modelo heurístico (capítulo 5), a complexidade dos processos empresariais impede a apresentação do empreendedorismo como um fenómeno simples e unidimensional. Os imigrantes têm de ter acesso às oportunidades do mercado da sociedade de acolhimento e têm de ter a possibilidade de beneficiarem dos seus recursos próprios e/ou intracomunitários, o que nem sempre é o caso.

O contexto político e legal no qual o empreendedorismo imigrante se desenvolve, bem como as instituições que o governam ou enquadram, são relevantes para o presente estudo. Estas instituições relacionam-se tanto com regulações formais como informais. Neste âmbito, importa atender, conforme discute Engelen (2001), à distinção e complementaridade existente entre legislação e regulação. As ações económicas são sempre reguladas de uma forma ou de outra, mesmo em situações em que a legislação parece ser omissa – como na economia informal (Rath, 2002). Para Engelen (2001) vários modos de regulação existem, de formal a informal, e várias agências assumem um papel no processo, variando entre agências estatais (local, regional, nacional e internacional) e organizações sem fins lucrativos ou associações voluntárias.

Devem atender-se ainda a mudanças do contexto (neste caso o português) e discutir-se o papel dos contextos políticos e institucionais na promoção ou inibição do desenvolvimento de atividades empresariais entre imigrantes nas várias regiões do país.

As políticas da sociedade de acolhimento podem ter um papel fundamental nas iniciativas empresariais dos imigrantes. Quatro situações podem ocorrer: 1) políticas restritivas ao investimento empresarial de imigrantes,110 2) condições de mercado e políticas que favorecem empresários imigrantes,111 3) políticas passivas sem medidas específicas para

110 _{“Germany, for example, immigrant workers cannot open a business until they have obtained a residence}

permit, which they may only receive after more than eight years of labor migrant status in the country”. (Aldrich and Waldinger, 1990:121). Barrett et al. (2001) ilustram ainda como regulações concretas verificadas na Inglaterra afetaram em determinados períodos de tempo o desenvolvimento de negócios de pequena e média dimensão de imigrantes.

111_{Caso de Haia na Holanda com o projeto City Mondial (Santokhi, 2002) e detalhes em} http://www.citymondial.nl/

imigrantes,112 e finalmente, 4) imigrantes que dependem de redes informais e criam atividades empresariais dentro do grupo étnico, tornando-se por isso indiferentes às características e condições do contexto político e institucional da sociedade de acolhimento.113 Esta última situação ilustra a economia subterrânea ou informal que é sempre possível. Kloosterman e outros (1999) e Rath (2000:3) exemplificam para o caso holandês como é que as atividades informais e as práticas ilegais podem emergir (fraudes fiscais, contratação de imigrantes ilegais, etc.) no caso de imigrantes que contornam as normas.

Por outro lado, como inúmeros investigadores provaram, os contextos político e institucional estão bastante relacionados com o sistema de assistência social – welfare system (Freeman, 1986, Esping-Andersen, 1990, Kloosterman, 2000, Mateos, 2000). Mateos, seguindo a tipologia de Esping-Adersen sugere a existência de quatro sistemas de assistência social na Europa: o sistema de democracia social dos países escandinavos; o sistema conservador a Europa continental; o sistema de democracia liberal do Reino Unido; e o sistema dos países da Europa do Sul, caracterizado (segundo a autora) por um sistema de benefícios subdesenvolvido, e sem cobertura geral para a população (Mateos, 2000:115-116). Kloosterman (2000) ilustra como é que diferentes sistemas de assistência social podem influenciar também as iniciativas empresariais de imigrantes, distinguindo apenas dois sistemas: europeu e norte-americano. Porque o sistema de assistência social norte-americano é fraco (segundo o autor) e os empregos oferecidos no mercado de trabalho são caracterizados por baixos salários, os imigrantes desde muito cedo são incentivados a desenvolverem atividades empresariais para criarem o seu próprio emprego. Já o modelo europeu, com um sistema de assistência social forte caracterizado por benefícios sociais (e.g. rendimento mínimo garantido e subsídios de desemprego), desincentiva a iniciativa empreendedora entre os nacionais e os imigrantes, ou seja, porque os indivíduos em caso de desemprego beneficiam de subsídios e apoios sociais não têm tanta motivação para correrem riscos e criarem o seu próprio emprego (Kloosterman, 2000:105, Freeman e Ögelman 2000:120-122, Barrett et al. 2001:243).

Acresce que os contextos político e institucional não são estáveis ao longo do tempo podendo, por isso, constranger de diferentes formas as estratégias de inserção económica de

112 _{“In other countries, such as the United States, restrains on commercial competition are weak and}

apprenticeship requirements lax, with the result that ethnic entrepreneurs can more easily move into supportive markets.” (Aldrich and Waldinger, 1990:122). Por outro lado, como Razin e Scheinber discutem para o caso de Israel “this less regulated business environment may seem like a jungle to the prospective immigrant entrepreneurs who lack the knowledge of unwritten norms and practices among Israeli small businesses” (2001: 274).

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imigrantes em diferentes momentos (Barrett et al. 2001, ilustram para o caso inglês). É ainda sugerido por alguns investigadores que as relações entre as dinâmicas empresariais de imigrantes e os contextos institucional e político podem ser distintos em diferentes níveis de análise: nacional, regional ou local (Kloosterman e Rath, 2001). Para Rath (2002c) a regulação influência as oportunidades que os empresários imigrantes têm de várias formas. A regulação governamental e não-governamental afeta também a estrutura de oportunidades a vários níveis: supranacional, nacional e local (Rath 2002c: 181-182). O nível internacional de análise pode ser também determinante, em especial se atendermos ao contexto mais global da União Europeia. Em particular, quando inúmeros imigrantes usam a livre circulação na Europa como uma oportunidade empresarial para novos mercados de consumo, para diversificar os fornecedores e como fonte de apoio financeiro e de trabalhadores (Oliveira, 2003). Portes et al. (2002) ilustram também as estratégias empresariais de imigrantes a um nível transnacional.

Os governos nacionais ou locais podem variar na criação de condições – restritivas ou não – em que a atividade empresarial imigrante pode se desenvolver. Numa análise comparada de vários países, Waldinger e associados (1990: 31) identificam que enquanto há países onde é requerido ao potencial empreendedor que prove e/ou justifique a necessidade do seu negócio em determinado mercado local antes de ser autorizada a sua abertura formal; noutros o direito legal de criar um negócio é contingente com a obtenção de um título de residência, que é adquirido após alguns anos de trabalho assalariado.

Ora o caso português, pelas mudanças que foi tendo no contexto legal e institucional, desde meados da década de 1990, mostra-se particularmente interessante de analisar, salientando diferentes implicações e consequências na iniciativa empresarial imigrante em função das políticas promovidas. Nas últimas décadas Portugal experienciou várias posições: de uma lei de estrangeiros que era omissa para os empresários imigrantes até 1998, para uma lei que inibia o empreendedorismo a alguns títulos ou ao fim de alguns anos de trabalho assalariado (desde 1998), para ainda uma lei que contempla (desde 2007 e reforçada em 2012) títulos especiais para investidores e empresários. Importa, pois, analisar estas mudanças e os seus impactos nas iniciativas empresariais imigrantes no país ao longo do tempo.

Esta análise é diacrónica uma vez que, conforme é ilustrado no estudo da OCDE acerca do empreendedorismo de migrantes (Mestres, 2010: 51), a forma como os imigrantes entram nas sociedades de acolhimento e/ou os títulos de que dispõem afetam as suas possibilidades de participarem no mercado de trabalho e de integração laboral: “Migrants with different entry categories might then face different labour market prospects and rely to different

degrees on self-employment as a way to improve their situation in the host-country labour market.”

Segundo Rath (2002c) a regulação que afeta a posição e as possibilidades dos empresários imigrantes pode ser tipificada em três formas: (1) situação de ignorância das instituições reguladoras face aos contornos em que se define empreendedorismo imigrante; (2) situação de suporte público ativo à iniciativa empresarial; e (3) regulação apertada e não

permissiva. Rath distingue nesse âmbito as regulações que afetam a definição de empresas,

das regulações dos fluxos migratórios. O autor admite, no entanto, que: “of course, the local situation is much more complicated than this simple description of ideal typical situations suggests. After all, regulation is not static, it is not in the hands of a monolithic entity, and it certainly is not without contradictions.” (Rath, 2002c:182).

Ora, uma vez que não há hoje dúvidas de que as políticas governamentais influenciam os fluxos migratórios e as suas características114, importa caracterizar para o caso português os determinantes dos contextos institucional e legal nos empresários imigrantes.

A maioria dos países da OCDE desenvolveu ou adotou na última década políticas e medidas para os empresários imigrantes ou para os imigrantes que pretendem desenvolver um negócio na sociedade de acolhimento. Estas medidas e políticas têm sido desenhadas com o intuito do cativar imigrantes ou investidores que podem contribuir para o crescimento da economia nacional a se fixarem na sociedade. Duas ordens de medidas e políticas têm sido desenvolvidas (OCDE 2011: 140):

(1) medidas dirigidas a empresários imigrantes ou potenciais empresários que já se encontram na sociedade de acolhimento. Estas medidas têm essencialmente como objetivo criar condições iguais ou equilibradas para a criação ou desenvolvimento de um negócio por imigrantes e nacionais, combatendo por isso os desequilíbrios ao nível humano, social, financeiro, burocrático que possam existir.

(2) medidas e políticas criadas para atrair empresários imigrantes e investidores para as sociedades de acolhimento. Estas medidas jogam-se mais ao nível das políticas económicas e de controlo de fronteiras que definem canais especiais e atrativos para esses imigrantes, pretendendo-se que esses empresários e investidores respondam a necessidades da economia da sociedade de acolhimento.

Entre as medidas e políticas desenvolvidas para imigrantes empresários podem encontrarem- se critérios de admissão específicos e/ou mais simplificados para a autorização à entrada,

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permanência e renovação de títulos; programas de incentivo à criação do próprio emprego por imigrantes; medidas de acesso ao crédito ou de incentivo a acesso a canais de financiamento; medidas de apoio à formação e à literacia financeira de imigrantes empreendedores ou potenciais empresários de forma a aumentar as taxas de sobrevivência dos projetos empresariais, etc. (OCDE 2010: 18-19).

Se o primeiro grupo de medidas procura essencialmente dar resposta a obstáculos e constrangimentos à atividade empresarial dos imigrantes em contexto de acolhimento (e.g. barreiras legais e institucionais decorrentes dos estatutos legais da imigração, dificuldades de acesso ao crédito, desconhecimento das leis e do mundo dos negócios no país de receção, dificuldades de reconhecimento de qualificações), o segundo grupo de medidas intervém normalmente para cativar investimentos de empresários que ainda não se encontram na sociedade de acolhimento.

Os primeiros países a desenvolverem programas de admissão e de atração de empresários imigrantes e investidores estrangeiros foram o Canadá e a Austrália, ainda na década de 1970, seguidos dos Estados Unidos da América e Nova Zelândia, na década de 1990. Durante as décadas que se seguiram estes programas transformaram-se em regulações mais complexas, procurando captar as categorias de imigrantes economicamente mais relevantes que contribuíssem para a criação de emprego e crescimento económico (OCDE, 2011: 164). Outras políticas de admissão específicas dirigidas a empresários imigrantes e investidores foram só introduzidas noutros países da OCDE mais recentemente, tendo acelerado e intensificado durante a última década, com base nas necessidades económicas dos países (em especial onde a crise e o aumento da dívida pública teve maior impacto na economia) e na monitorização das características de capital humano e financeiro dos candidatos imigrantes.

Entre os requisitos mais frequentes exigidos aos candidatos imigrantes desses programas constam: experiência empresarial (particularmente relevante no caso do Canadá e Austrália no sistema de pontos de admissão), domínio da língua do país de acolhimento (e.g. Reino Unido), provas de rendimento ou capital disponível, capital a investir (este é um critério fundamental nos Estados Unidos da América e em inúmeros países da União Europeia, definindo-se mesmo em alguns programas um valor mínimo de investimento115), número de postos de trabalho a criar ou criados na sociedade acolhimento (OCDE, 2011: 165). Alguns

115 _{Os valores exigidos variam muito de país para país. Na análise da OCDE (2011: 167) os valores variavam}

países optaram também por introduzir quotas anuais à entrada de trabalhadores por conta própria estrangeiros (e.g. Áustria, Itália, Suíça e Estados Unidos).

Muito embora estes critérios sejam criados na base do país necessitar de ter formas de monitorizar as características e recursos humanos, sociais e financeiros destes empresários e investidores, que se pretende que contribuam com atividades empresariais bem-sucedidas, podem, por outro lado, tornar alguns países menos atrativos para esses imigrantes, perdendo por isso importantes contribuições empresariais.

Ainda assim, como é alertado pela OCDE (2011: 166), a maioria dos países que definem programas de atração de empresários imigrantes e de investidores estrangeiros não definem critérios precisos para a concessão de autorizações de residência, tendo as autoridades locais por vezes decisões discricionárias em função da contribuição que potencialmente esses imigrantes podem ter para o crescimento económico do país. Para este perfil de imigrante pode variar também a autoridade competente que analisa o processo e decide a sua entrada no país – os países da OCDE têm desde a autoridade que regula os fluxos de entrada, a autoridades com competências económicas, ou ainda a comités especiais com representantes de várias instituições públicas do país de acolhimento.

Nestes programas são também normalmente concedidos alguns privilégios diferenciadores dos restantes perfis imigrantes: alguns programas concedem ao imigrante logo autorização de residência permanente (e.g. Canadá), enquanto outros estabelecem um limite temporal mínimo da atividade empresarial (entre 3 e 5 anos) para a concessão desse título permanente (OCDE, 2011: 170). Na maioria dos programas são concedidas também condições mais simplificadas para o reagrupamento familiar, estendendo o direito a trabalhar e a estudar na sociedade de acolhimento aos familiares do investidor ou empresário imigrante (e.g. Austrália, Canadá, Dinamarca, Reino Unido, Estados Unidos da América). Apesar de em alguns dos países da OCDE, as políticas e medidas não tiveram os impactos esperados (aumento dos empresários imigrantes e/ou investimento imigrante com dinamismo das económicas nacionais e locais), esses investimentos públicos provaram ser particularmente importantes e necessários para responder aos problemas e dificuldades específicas dos empresários imigrantes, por comparação aos empresários nacionais. Globalmente demonstrou-se que tanto as políticas desenhadas para reduzir obstáculos ao empreendedorismo e à criação de negócios, como as políticas de promoção do crescimento económico nos países de acolhimento, são tão importantes como as políticas de integração gerais de imigrantes e/ou de incentivo do empreendedorismo imigrante (OCDE 2010:19).

É, pois, atendendo a estas duas ordens de medidas e políticas – para empresários imigrantes já residentes e de atração de potenciais investidores e de empresários para virem para o país - que será analisado e caracterizado o contexto institucional e legal europeu (subcapítulo 9.1.), primeiro, e depois o contexto português (subcapítulo 9.2).

9.1. O Contexto de receção da União Europeia para empresários e investidores imigrantes

Para Castles e Miller (1998: 9) uma das principais tendências desta “era das migrações” é o crescimento da politização das migrações. A comparação dos movimentos migratórios por todo o mundo permitiu aos autores concluírem que, na generalidade dos países, o crescimento dos movimentos de migrações internacionais tem provocado variadas tentativas de gestão dos fluxos através do incremento de acordos entre países e regiões, de políticas de regulação de entrada, saída e permanência de populações e de políticas securitárias e de controlo de fronteiras.

Atualmente, o desenvolvimento de competências e iniciativas empreendedoras é uma prioridade em inúmeros países europeus, por força dos contextos económicos e sociais, mas também por sensibilização formal da própria da Comissão Europeia. Em 2001 a Comissão Europeia desencadeou um estudo piloto (Apitzsch et al., 2001) com o principal objetivo de fornecer uma base sistemática de identificação de boas práticas para a promoção de iniciativas empresariais de “minorias étnicas” (terminologia adotada nessa altura pela Comissão) nos Estados-membros. Em consequência desse estudo, realizou-se em Bruxelas a 26 de junho de 2003, uma conferência sobre “Empresários de Minorias Étnicas” que mobilizou cerca de duzentos participantes de países membros, países candidatos e alguns países da EFTA, tendo sido definido como prioridade o início do debate europeu acerca do potencial económico dos empresários de minorias étnicas. Para o efeito definiram-se como metas principais: (1) a Comissão Europeia procurar fortalecer a cooperação entre o Parlamento Europeu e outras instituições europeias em assuntos relacionados com empresários de minorias étnicas; e (2) a Direção-Geral de Empresas e Indústria da Comissão atuar no sentido de incentivar a criação de redes que promovem a empresarialidade de minorias étnicas. Em consequência, a Comissão Europeia e os Estados-membros decidiram criar em dezembro de 2003 a Rede

Europeia de Empresários de Minorias Étnicas, que integrou decisores políticos,

investigadores, administradores e representantes de organizações empresariais, com o objetivo de melhorar a interação e a troca de boas práticas nesta matéria entre os Estados-

membros, sensibilizando-os para as virtudes das iniciativas empresariais dos imigrantes para as sociedades europeias. No âmbito das suas reuniões, a rede promoveu a partilha de informação sobre os desenvolvimentos políticos e económicos que afetam o empreendedorismo de minorias étnicas e de programas e medidas que promovem a atividade empresarial dessas populações (Oliveira, 2004: 118-119; Jaegers, 2008: 303).

Em 2005 a Comissão preparou ainda o lançamento de um segundo estudo para identificar boas práticas na área do empreendedorismo étnico (Niekerk et al., 2008), tendo os resultados deste trabalho sido apresentados e discutidos numa conferência em Bruxelas, a 5 de março de 2008, perante mais de uma centena de representantes de diferentes ministérios dos diversos Estados-membros, de autoridades regionais e locais, de associações empresariais, de instituições da União Europeia, investigadores e empresários.116 Tanto deste estudo como dos trabalhos da rede (que durante cerca de 5 anos reuniu semestralmente com os vários Estados- membros), resultaram recomendações para política pública a serem promovidas pela Comissão e pelos diferentes países. Algumas recomendações foram também dirigidas à sociedade civil que tem vindo a promover inúmeros programas de apoio e incentivo ao empreendedorismo imigrante. No essencial, em 2008, as recomendações da Rede europeia de

Empresários de Minorias Étnicas117 na vertente do empreendedorismo de imigrantes eram: - sendo o empreendedorismo de minorias étnicas e de migrantes um fenómeno que esconde uma considerável diversidade de realidades, não se pode adotar uma abordagem uniforme e global porque não será bem-sucedida;

- os programas e serviços de apoio a este grupo alvo devem atender às necessidades dos indivíduos (e.g. dificuldades linguísticas), mas consideram também as relações dos indivíduos com as suas comunidades (e.g. prestadores de serviços ganharem a confiança e credibilidade dos líderes das comunidades, programas de mentoria com empresários das comunidades como exemplos de referência);

- as instituições de apoio aos imigrantes e minorias étnicas não devem tornar-se estruturas isoladas, mas integraram os empresários e os negócios criados na economia geral da sociedade de acolhimento;

- é necessário dar a conhecer aos empresários e potenciais empreendedores os recursos e apoios disponíveis na sociedade de acolhimento, bem como sensibilizar as instituições públicas, privadas e da sociedade civil para o contributo que estes empresários podem dar às economias europeias;

- é necessário reforçar a formação e competências empresariais (e.g. literacia financeira) destes empreendedores;

116 _{Tendo C. R. Oliveira sido uma das keynote speakers com uma comunicação acerca de “Factors that}

Encourage or Discourage Immigrants' Entrepreneurial Behaviour”.

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