Moçambique herdou do colonialismo uma administração completamente centralizada em que a Província ou mesmo o Distrito não tinha nenhuma autoridade de elaborar planos de desenvolvimento. Elas recebiam um plano de orientações que tinham de cumprir. A descentralização significa inverter esse processo em que, em termos de governação os governos provinciais e distritais já têm alguma autoridade e podem decidir sobre certo nível; já podem contratar pessoal, elaborar o seu plano e aprovar e podem solicitar recursos para alimentá-lo. Isto tudo é um poder administrativo e até certo ponto econômico – o que significa reforço do poder local. O local nesse caso é a autoridade nos níveis de província e distrito de gerir os seus próprios recursos e o seu próprio desenvolvimento. Hoje temos os distritos com a autoridade para contratar pessoas e definir as suas políticas de desenvolvimento, tem orçamento próprio e limite financeiro e decidem o que fazer e onde aplicar os seus recursos financeiros. Podem arrecadar receitas e tem a autoridade de gerir 20% dessa receita. Isso por si só, significa reforço da
26 A missão da IDA é apoiar os programas eficientes e eficazes para a redução da pobreza e melhorar a qualidade de vida nos seus países membros mais pobres. A IDA ajuda os países a constituírem o seu capital humano, e a estabelecerem políticas, instituições e infra-estruturas físicas necessárias para o crescimento equitativo e sustentável. O objeto da IDA é reduzir as disparidades existentes entre os países e promover o acesso equitativo aos benefícios do desenvolvimento.
39 ―democracia local‖ porque estes órgãos já não dependem em grande medida de seus níveis subalternos para decisões locais. Eles podem e tem certa autonomia para decidir.
Parte importante das expectativas postas na descentralização está associada à noção de que uma proximidade maior entre prestadores de serviços e usuários viabilizaria maior accountability dos governos em relação aos cidadãos e, por esta razão, maior responsiveness daqueles em relação às necessidades destes. Nessa perspectiva, a descentralização passaria a ser um dos elementos da reforma do Estado pelo qual seriam combatidos os problemas de ineficiência alocativa postos pelo clientelismo e fortaleceria o poder local (OSBORNE & GAEBLER: 1994, grifo nosso).
Com isso, a questão do poder local está rapidamente emergindo para se tornar numa das questões fundamentais da nossa organização como sociedade. Referido como ―local authority‖ em inglês, ―communautés locales‖ em francês, ou ainda como ―espaço local‖, o poder local está no centro de um conjunto de transformações que envolvem a descentralização, a desburocratização e a participação bem como as chamadas novas ―tecnologias urbanas‖. No caso dos paises subdesenvolvidos, a questão se reveste de particular importância na medida em que o reforço do poder local permite, ainda que não assegure criar equilíbrios mais democráticos frente ao poder absurdamente centralizado das elites (DOWBOR, 2008; pp. 4). Assim, Dowbor conceitua poder local de maneira ampla e sucinta como a capacidade de autotransformação econômica e social [grifo nosso].
A descentralização é tida como parte de uma necessária reforma e reposicionamento do Estado, muito centralizador, mas incapaz de potenciar o desenvolvimento, frequentemente ausente ou considerado como tal em muitas regiões do país, substituído muitas vezes pelos chefes tradicionais, ONGs, instituições religiosas, e outros em atividades e funções que caberiam tradicionalmente ao Estado, como a prestação de serviços básicos. A perda de credibilidade e legitimidade do Estado, decorrente da ausência ou incapacidade da administração, tem segundo alguns críticos implicações negativas ao nível da manutenção e reforço da unidade nacional. No contexto de Moçambique, muitos consideram que é preciso mais e melhor Estado, devido também aos problemas de natureza conjuntural e estrutural que afetam o país (o desemprego, a falta de competitividade da indústria nacional, a insuficiente dimensão do mercado), que pode
40 ser potenciado por uma descentralização gradual que tenha em conta as especificidades locais. Defendem que o governo deve ser o elemento mobilizador e dinamizador de todas as forças vivas e inteligências nacionais para o desenvolvimento do país (FARIA & CHICHAVA: 1999; pp. 5).
Prioritariamente, a descentralização em Moçambique é vista por muitos entrevistados como parte do processo de pacificação e democratização do país, e uma necessidade absoluta para poder dar resposta aos objetivos de desenvolvimento e redução da pobreza. Na medida em que pretende criar estruturas econômicas e administrativas capazes de favorecer a prestação de serviços e potenciar o desenvolvimento; na medida em que potencia também o diálogo entre as estruturas do Estado e a sociedade civil nas suas várias formas de organização, a descentralização contribui para a reconstrução do estado, a minimização de conflitos e a consolidação da paz. Por se tratar de um poder mais próximo do cidadão a descentralização potencia uma maior participação e responsabilização dos cidadãos na resolução dos problemas e no desenvolvimento local, reforçando a democracia ou pelo menos aproximando os cidadãos do centro da decisão. Alguns doadores partilham desta visão e objetivo da descentralização, enquanto processo que potencia uma contínua democratização do país e de uma maior participação e envolvimento da sociedade civil na gestão pública local. Para reforçar estes argumentos, Osborne & Gaebler (1994, passim) descrevem que, ―a tarefa do governo consiste mais em levar o timão da nave (em tomar decisões políticas) que em remar (prestar serviços)...‖. Para o reforço do poder local, necessita-se pelo menos da criação de cidadãos, que percebem sua relação recíproca com o líder para que crie em si sua capacidade para atuar. Perante estes argumentos Osborne & Gaebler (1994) concluem que ―bons clientes fazem maus cidadãos. Bons cidadãos, em mudança, fazem comunidades fortes‖.
De acordo com Dowbor (2008, pp. 8), estamos acostumados a que a intervenção do cidadão sobre a transformação social se dê através de dois eixos fundamentais: o eixo político- partidário e, em menor escala, o eixo sindical-trabalhista. O primeiro tem como instrumento central a eleição de representantes, e como palco de luta o parlamento e as estruturas executivas do Governo. O segundo utiliza o instrumento que constitui a negociação empresarial e a greve, e tem como palco a empresa, visando à apropriação mais equilibrada do produto social. Penetrou muito pouco ainda na nossa consciência a importância de um terceiro eixo que surge com força,
41 que tem como instrumento a organização comunitária, e como espaço de ação o bairro, o município, o chamado ―espaço local‖.
2.8.1. As Autarquias Locais
Em Moçambique as Autarquias Locais foram criadas em 1997. No conjunto que constitui o Pacote Autárquico, há a destacar a Lei n° 2/97 de 18 de Fevereiro que cria o quadro jurídico para implementação das autarquias locais. A referida lei define as autarquias locais como pessoas coletivas públicas, dotadas de órgãos representativos próprios, que visam a prossecução dos interesses das populações respectivas e sem prejuízo dos interesses nacionais e da participação do Estado. Estas são instituições dotadas de autonomia administrativa, patrimonial e financeira. Elas realizam as suas atividades respeitando a Constituição da República, ou seja, no quadro da unidade nacional e unicidade do Estado; portanto, elas não têm autonomia política.
A definição das circunscrições territoriais a autarcizar resultou de um estudo que verificou as condições mínimas que cada uma das unidades territoriais candidatas reunia. De acordo com Pereira, este estudo analisou o que existia no terreno em termos de infra-estruturas econômicas e sociais. O objetivo era de que as unidades escolhidas tivessem um mínimo de condições para serem sustentáveis. Contudo, e reconhecendo a necessidade de garantir um mínimo de condições para que as autarquias funcionem, o Estado, para além de algumas infra-estruturas postas à disposição dos municípios, tem atribuído uma verba designada por Fundo de Compensação Autárquica - FCA (PEREIRA: 2008; pp. 7).
Com isso, o esforço do governo moçambicano têm sido no sentido de realizar várias discussões de nível nacional para aconselhar os autarcas a circunscreverem os limites dos municípios às áreas onde seja possível providenciar um mínimo de serviços públicos. Todavia, julga-se importante a revisão do critério para a atribuição do Fundo de Compensação Autárquica (FCA), que deverá incluir dentre outros o critério de maior necessidade e o de acelerar o desenvolvimento local. De acordo com Pereira (2008, pp. 8), desde início definiu-se que o processo de descentralização e autarcisação seriam gradual, tanto no número de unidades territoriais, como no conteúdo dos poderes a transferir para os órgãos locais. Com isso pretende- se que, a medida que o processo se vai consolidando e haver maior capacidade do Estado e dos órgãos autárquicos, se criem autarquias locais e se atribuam mais responsabilidades e
42 capacidades a estes órgãos. Os dados das entrevistas revelam que presentemente decorrem estudos para a introdução de mais circunscrições territoriais que sejam autarcizáveis. Neste estudo e no quadro do gradualismo, espera-se que sejam introduzidas as autarquias locais do tipo povoação.
Muitos estudos acadêmicos defendem que, junto à descentralização deve dar-se como contraparte o fortalecimento municipal ou das autarquias locais, que se tem expressado numa estratégia de desenvolvimento institucional para a reconversão do seu aparato administrativo e a capacitação de seu pessoal, que permita aos municípios perceberem-se por si mesmo como autênticos líderes dos órgãos de governo local e eficazes na promoção de novas atividades econômicas, sociais, políticas e culturais, em coordenação, concertação ou co-gestão com as forças produtivas ou atores da comunidade. Nesse sentido, o Município deve constituir-se como instância de governo em agente facilitador e promotor do crescimento e desenvolvimento local, que é o processo de criar bem-estar político, econômico e social através da mobilização de recursos humanos, financeiros, físicos, de capital, naturais entre outros, para prover bens e serviços à população (CARUCCI: 1995 apud ALBURQUERQUE: 2004, passim).
Para isso, Alburquerque (2004) defende que, a autarquia local deve melhorar sua eficiência, seus órgãos de decisão têm de ser redesenhados e submetidos a um processo intensivo de desenvolvimento institucional e organizacional que lhe permita a adoção de novos parâmetros de gestão estratégica, descentralizada, participativa, eficaz e promotora de concertação, para exercer novas funções e papéis que se lhe designam que vão mais além dos serviços urbanos clássicos, como são as políticas sociais e desenvolvimento econômico produtivo. É o mesmo que dizer, ser desenhador da Estratégia de Desenvolvimento que se expressa no Plano de Gestão Local, que lhe exige pôr em prática a instrumentação de mecanismos de planificação para identificar problemas prioritários e aproveitar oportunidades, com a participação dos atores e novas formas institucionais, capazes de estimular e integrar o potencial de iniciativas existentes na sociedade local [grifo nosso].
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CAPÍTULO III: