Toda teoria, como não pode deixar de ser, acaba por simplificar a realidade, pois foca um aspecto para explicar o mundo social em detrimento de outro. É dentro dessa chave analítica que podemos entender as diferenças entre as escolas pluralista e de regulação econômica e aquelas que focam as instituições. Ambas buscam explicar como interesses sociais e instituições políticas interagem para produzir resultados políticos (Moe, 1987a). A questão fundamental, no entanto, é que cada uma dá um peso diferente a esses aspectos. Enquanto as primeiras enfatizam os interesses dos grupos sociais, as últimas priorizam o funcionamento das instituições30.
No âmbito da regulação, a teoria da captura buscou explicar os fatos políticos a partir da ênfase nos grupos econômicos poderosos, cujos interesses acabariam por se traduzir quase que naturalmente em políticas públicas que os beneficiassem. Não é à toa que seus teóricos tinham uma visão negativa da regulação e da influência dos grupos de interesse. Contraposta a essa vertente teórica, conforme vimos, está a teoria positiva das instituições, cujo foco recai
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sobre as estratégias dos atores no âmbito das instituições e sobre como as regras moldam a atuação desses atores31.
Parece-nos claro que a teoria econômica aportou relevantes contribuições ao debate, mostrando como importantes grupos sociais são capazes de influenciar decisões de políticas públicas, pois é evidente que a elite política que se move no interior das instituições ressaltadas pelos institucionalistas não age no “vácuo”, descolada dos interesses sociais, que inclusive são responsáveis, muitas vezes, pela eleição dos representantes políticos. No entanto, é difícil aceitar que toda regulação seja formulada e implementada em benefício dos grupos empresariais. Chega a ser simplória a própria ideia de que a assimetria de poder na sociedade seja espelhada diretamente no ambiente político. Se assim fosse, seriam inconcebíveis todas as regulações postas em marcha pelos governos para salvaguardar interesses de cidadãos com a mais variada gama de demandas, desde o meio ambiente à proteção social. Isto ocorre não apenas porque outros grupos de interesse competem pelos mesmos objetivos, fato, aliás, já notado pela própria teoria econômica, mas em função de os atores estatais atuarem com relativa autonomia no processo decisório. Um presidente eleito, por exemplo, tem grande poder de agenda e está respaldado por grupos variados na sociedade, de modo que pode dispor de certa autonomia para implementar projetos outros que não os defendidos pelos grupos de interesse mais poderosos.
As regras das instituições também afetam a definição de quem serão os ganhadores e os perdedores na disputa política, conforme acentuado pelos neoinstitucionalistas. Nesse sentido, a própria criação de certas instituições políticas pode ser pensada de modo a coibir a captura por certos grupos econômicos (Weingast e Moran 1983 apud Carrigan e Coglianese, 2011). Os autores neoinstitucionalistas, no entanto, em que pese seu papel fundamental em argumentar pela relevância de atores e instituições, acabaram por focar demais as mediações institucionais, pois acreditam que “the omitted translation processes are in fact the keys to an understanding of politics; they want to focus on models of elite decision making and political structure” (Moe; 1987a, p. 238).
Não é que esses autores desconsiderem o papel dos interesses sociais, até porque políticos e burocratas agem em função das preferências dos eleitores e dos grupos de
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Embora utilizemos o termo “contraposta”, cabe esclarecer que, segundo Terry Moe (1987a), a teoria positiva das instituições não nasce como resposta às teorias que desconsideram as instituições, mas surge na esteira da teoria da escolha social, que voltava sua atenção às regras de votação e, principalmente, às instabilidades e paradoxos da regra da maioria. Ver também nota de rodapé no 7 de Levine e Forrence (1990).
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interesse. Mas o fato é que os interesses sociais acabam por se traduzir em políticas de modo muito indireto, diluído, de tal forma que esses interesses acabam sublimados em meio à ação de atores políticos operando no interior das instituições estatais. Tanto é assim que os autores da corrente neoinstitucionalista não se preocupam com a possibilidade de controle ou captura pelo lado dos interesses organizados, tentando inferir apenas a capacidade dos entes estatais de controlar a burocracia.
2.6 Conclusão
Isto significou, tanto do ponto de vista teórico como empírico, uma grande desatenção à ação política e influência dos grupos de interesse, peças fundamentais no jogo político regulatório. Embora os interesses sociais sejam representados, de uma forma ou de outra, pelos atores políticos que interagem no âmbito das instituições, como o Congresso Nacional e o Executivo com sua burocracia e agências, é fundamental que se traga a lume que grupos são esses e se explicite como atuam politicamente acionando essas instituições em defesa de seus interesses. Além disso, esses grupos se organizam para atuar diretamente junto a essas arenas políticas, buscando exercer pressão e influenciar as questões que lhes são atinentes. Isso também deve ser investigado com maior profundidade. Quem pontuou essa questão mais cristalinamente foi Kerwin (1996), que, ao analisar a teoria do agente-principal, afirmou que
os grupos de interesse nunca são considerados os principais, mas influenciam profundamente essas outras instituições. Suas ações estimulam e por vezes motivam as do Congresso, da Casa Branca e dos tribunais. Quando ameaçados pela ação ou inação dos burocratas, os grupos de interesse vão ao Congresso e à Casa Branca pedir ajuda (Kerwin; 1996, p. 297).
Diferentemente das análises da captura, de cunho mais teórico e focadas em modelos de relação entre grupos de interesse e agências, estudos mais empíricos sobre a influência real exercida por esses grupos na burocracia são bem-vindos para uma compreensão mais abrangente do fenômeno regulatório. O que ocorreu nas teorias que tratam da regulação foi um movimento pendular que passou de um extremo de ênfase aos interesses sociais a um extremo de atenção às instituições, sem conseguir articular uma teoria mais equilibrada que
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desse conta de balancear interesses e instituições. Não pretendemos aqui esboçar qualquer teoria que dê conta de abarcar esses dois elementos fundamentais para a compreensão das políticas públicas32. Nosso objetivo é mais modesto, embora intentemos completar uma lacuna no debate atual. Buscamos apenas analisar a ação política dos grupos de interesse ao longo da tramitação de uma resolução no âmbito da Anvisa, focalizando suas estratégias de ação e aferindo sua influência no processo.
Objetivamos, assim, por um lado, recuperar a importante contribuição das teorias econômicas da regulação ao enfatizar a ação dos grupos de interesse para a obtenção da regulação desejada33. Por outro lado, não nos furtaremos a incorporar os ensinamentos da teoria neoinstitucionalista, atentando para a autonomia burocrática da Anvisa e o possível controle exercido por outros atores institucionais, como o Executivo federal, o Congresso Nacional e o Poder Judiciário, acionados pelos grupos de interesse, de modo a alcançar a tradução política mais fiel possível do jogo político por trás dessa resolução.
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Isso já foi tentando alhures. Moe (1985 e 1987a) buscou reconciliar esses dois elementos na reconstituição da história do “National Labor Relations Board” (NLRB). Da mesma forma, Levine e Forrence (1990) e Laffont e Tirole (1991) buscaram integrar os avanços teóricos das duas correntes.
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Cabe esclarecer que, diferentemente dos teóricos da captura, não enxergamos, a priori, a atuação política desses grupos para influenciar a política regulatória como algo ruim em si. Ao contrário, entendemos ser positiva e própria da democracia a participação ativa de grupos sociais afetados pelas políticas implementadas. Não é em outro sentido que os mecanismos de participação criados nas agências reguladoras foram pensados.
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