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A avaliação da educação tem seu início marcado na primeira metade do século XX, principalmente nos Estados Unidos e na Europa, a partir dos estudos de

Tyler. (LIMA, 2005). No Brasil, os fatores contextuais que contribuíram para a discussão, expansão e implementação dos programas e, posteriormente, de sistemas de avaliação no ensino superior estão ligados ao projeto neoliberal de reestruturação do Estado; à falta de recursos para a educação; as transformações que ocorreram em nível de mercado de trabalho, em razão do desenvolvimento tecnológico, científico, econômico e cultural; à busca pela qualidade e pela pesquisa prementes ao desenvolvimento educacional e às mudanças necessárias para atender ao mercado de trabalho brasileiro. (ANDRADE; LIMA; TORDINO, 2001).

O marco referencial da história da avaliação da educação no Brasil teve o seu início com o regime militar, que aspira ao desenvolvimento de uma política de avaliação da pós-graduação. (BERTOLIN, 2004). Tal política foi implementada na década de 1970, especificamente em 1977, quando a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) passou a avaliar todos os cursos de mestrado e doutorado, adotando uma classificação com conceitos (máximo de 5 para programas de mestrado e/ou até o conceito 7 para os programas de doutorado). Essa classificação nortearia a distribuição dos recursos financeiros para os programas, especificamente por meio da conversão de bolsas de estudo e de financiamentos de projetos, bem como definir a validade dos diplomas.

Essa metodologia de avaliação tem suas raízes epistemológicas nos estudos realizados pelo sociólogo norte-americano Robert Merton na década de 1940. Trata- se de uma metodologia quantitativa e objetivista, chamada de bibliometria, que pela quantificação e impacto da produção científica busca medir o número de trabalhos, publicações em órgãos reconhecidos, número de citações recebidas, entre outros aspectos que objetivam evidenciar prestígio. (BERTOLIN, 2004).

De maneira incipiente, nesse mesmo período, a Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e a Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) entenderam que o processo de avaliação poderia também se estender ao ensino de graduação, realizando experiências por conta própria no âmbito da avaliação institucional. (PAULO; RIBEIRO; PILATTI, 1992).

Foi nos primeiros anos da década de 1980 que surgiram as primeiras propostas de avaliação dos cursos de graduação, de avaliação institucional e do sistema de educação superior. (DIAS SOBRINHO, 2003). Os debates que antecederam esse momento, e que se seguiriam posteriormente, emergiram do meio acadêmico para, somente depois, passar às esferas institucionais do Estado. Tais

debates decorreram da questão relacionada à necessidade de uma maior qualidade para o ensino superior brasileiro. (LIMA, 2005).

No ano 1983, o MEC criou o Programa de Avaliação da Reforma Universitária (Paru), que seria extinto já no ano seguinte por falta de apoio do próprio MEC. (BERTOLIN, 2004). O Paru focou dois aspectos principais: a gestão e a produção e disseminação de conhecimentos produzidos pelas IES. Baseado em questionários direcionados para o corpo docente, discente e gestores, foi a primeira iniciativa brasileira na busca de indicadores em instituições universitárias. Indicadores de desempenho, como, por exemplo, taxa de evasão, tempo médio para formar um graduado, custo/aluno, custo/graduado, foram, então, elaborados. (PAULO; RIBEIRO; PILATTI, 1992). O Paru também teve como objetivo estudar o impacto da Reforma Universitária de 1968. (LIMA, 2005).

A Nova República apontou novos rumos para a educação superior brasileira. Nesse cenário a avaliação passou a ser vista pelo governo como um meio eficaz de regulação e controle. Em 1985 o então presidente da República, José Sarney, constituiu a Comissão de Notáveis, que apresentou o relatório Uma nova política para a educação superior. (PAULO; RIBEIRO; PILATTI, 1992; BERTOLIN, 2004). Este relatório norteou muitas das ações que nos anos subsequentes seriam implementadas, como, por exemplo, a abertura para a privatização, a diversificação e diferenciação institucionais, a autonomia vinculada ao desempenho, a valorização da ideologia da excelência, da eficácia, da produtividade e da gestão eficaz. (DIAS SOBRINHO, 2003; BERTOLIN, 2004). Foi uma proposta de avaliação controladora calcada na racionalidade quantitativa e objetivista, que já vinha sendo implementada na Inglaterra e nos Estados Unidos. (BERTOLIN, 2004).

No ano seguinte, o MEC criaria o Grupo Executivo para a Reforma da Educação Superior (Geres), que amplia o relatório dos Notáveis. A avaliação, na perspectiva do Geres, é compreendida como uma contrapartida da autonomia (BERTOLIN, 2004), estando vinculada à avaliação individual do aluno, dos cursos e da instituição, com base em indicadores de eficiência e produtividade. Seu resultado torna-se elemento relevante para que sejam estabelecidos os critérios para a distribuição dos recursos públicos, os quais passam a priorizar as melhores instituições avaliadas. (DIAS SOBRINHO, 2002; LIMA, 2005). O relatório do Geres apresenta os pressupostos, antecipando em dez anos o que viriam a ser o Exame Nacional dos Cursos (ENC), a Análise das Condições de Oferta (ACO) e a Análise

das Condições de Ensino (ACE), concretizando-se, assim, o atrelamento da educação aos ideais do projeto neoliberal. (DIAS SOBRINHO, 2003).

Cabe enfatizar que, nesse período, a resistência da academia às propostas de avaliação lançadas pelo Geres, atingiu proporções discutíveis, pois o jornal Folha de São Paulo publicou em 05 de março de 1988, a lista dos improdutivos da Universidade de São Paulo (USP), tornando a avaliação sinônimo de execração. (CHAUÍ, 2001a). No entanto, iniciativas isoladas e próprias de algumas universidades emergiram nesse ambiente, as quais, posteriormente, tornar-se-iam referências para outras universidades. A experiência com a avaliação é importante especialmente do ponto de vista de a universidade assumir a sua autonomia, buscando o autoconhecimento, correções e o aperfeiçoamento dos processos e ações institucionais. (DIAS SOBRINHO, 2003). Podem ser citadas como exemplo a Universidade de Brasília (UnB), em 1986, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em 1988, a Universidade de São Paulo (USP), em 1988, e a Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) em 1991.

Os anos que seguiram foram de amplo debate filosófico e de construção de princípios, valores, diálogos e negociações entre o MEC e a Associação das Instituições Federais do Ensino Superior (Andifes), cujo objetivo era transformar a cultura de resistência à avaliação. (BERTOLIN, 2004). Em 1993 o MEC recebeu do Fórum de Pró-Reitores uma proposta de avaliação, instituindo uma comissão nacional para desenvolver e propor um novo sistema de avaliação superior, que resultou em julho de 1993, no Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub), com orçamento próprio e livre adesão das universidades. (LIMA, 2005).

O Paiub previa três etapas: a primeira consistia numa autoavaliação, a ser realizada pela comunidade interna em cada instituição; a segunda uma avaliação externa, realizada por pares acadêmicos e também por representantes da sociedade; a terceira, uma reavaliação, a ser realizada pela própria instituição com o objetivo de revisar criticamente os caminhos anteriormente percorridos. (BERTOLIN, 2004). A matriz conceitual e teórico-metodológica do Paiub é semelhante à dos modelos de avaliação desenvolvidos na década de 1960 nos Estados Unidos. O objetivo foi à participação e a negociação, elevadas ao campo científico pela fenomenologia, antropologia, etnografia, hermenêutica e outras disciplinas das

ciências sociais, que valorizavam as metodologias qualitativas, as abordagens naturalistas, os significados, os contextos e os processos. (DIAS SOBRINHO, 2002).

O programa definia avaliação como um processo “contínuo de aperfeiçoamento acadêmico”; uma ferramenta para “o planejamento da gestão universitária”; um processo “sistemático de prestação de contas à sociedade”; um processo de “atribuição de valor [...] a partir de parâmetros derivados dos objetivos”; “um processo criativo de autocrítica”. (RISTOFF, 2003, p.27). O Paiub recebeu inúmeras críticas em razão de não produzir ranqueamento, de não ser norteador para os programas de financiamento e de não possibilitar a publicização. (BERTOLIN, 2004). Assim ano de 1995 foi implantado um novo sistema de avaliação do ensino superior, baseado nos seguintes instrumentos de avaliação: Exame Nacional de Cursos (ENC) - popularmente conhecido como Provão; Análise das Condições de Ensino (ACE) - conhecido como as visitas das comissões de especialistas - e a Avaliação Institucional de Centros Universitários.

O novo sistema de avaliação despertou as instituições para a necessidade de investimentos na infraestrutura e na capacitação docente, ao mesmo tempo em que tornou pública à sociedade a ideia da avaliação dos cursos de graduação. Como crítica a este sistema de avaliação apontou-se a questão da competitividade entre universidades, uma vez que a mídia passou a divulgar o ranking classificatório das instituições. (BERTOLIN, 2004). A partir desse momento, iniciou-se uma acirrada discussão no âmbito da educação brasileira sobre a mercantilização do ensino e um sistema de avaliação exclusivamente quantitativo.

Em virtude de sua trajetória e experiência no que tange aos assuntos universitários, bem como das discussões acirradas sobre as questões relativas à avaliação do ensino superior, o Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (CRUB) submeteu à apreciação dos reitores38 um Programa de Avaliação Institucional. O programa teve por objetivo assessorar as instituições de ensino superior no sentido de melhor se conhecerem, levando cada uma a identificar a sua marca e o seu potencial de desenvolvimento, dentre outros objetivos. Para tanto, o método proposto compreendeu procedimentos tanto qualitativos como quantitativos, pressupondo uma dinâmica que permitia a avaliação interna e externa, combinando análises de processos e de resultados. Estabeleceu quatorze dimensões a serem

avaliadas, devendo as conclusões estar centradas nas questões referentes à qualidade do ensino e da formação oferecida pelas instituições, bem como demonstrar a sua relevância social e a sua eficiência gerencial e organizacional. (CRUB, 2004).

Em 1995, Dias Sobrinho apresentou os primeiros pressupostos do que, posteriormente, viria a ser os Sinaes, no momento em que definiu avaliação como um empreendimento sistemático que busca a compreensão global da universidade, pelo reconhecimento e pela integração de suas diversas dimensões. (RISTOFF, 2003).

Essa definição de Dias Sobrinho traz três importantes aspectos a serem destacados: o primeiro diz respeito à ideia de que “a avaliação, pela sua dimensão, não é apenas mais um estudo sistemático, mas um empreendimento, ou seja, algo laborioso e difícil, algo que necessita de decisão e vontade política para ser executado”; o segundo diz respeito à “resistência a avaliações centradas em compreensões parciais, baseadas em alguns poucos indicadores que em ato contínuo, tornam-se representativos do todo para decretar o estado de uma instituição”; como terceiro ponto, trata da “compreensão de que não basta apenas reconhecer as diferentes dimensões de uma instituição, é necessário ver até que ponto estas funções estão integradas ou organicamente articuladas entre si.” (RISTOFF, 2003, p.27).

É possível perceber a complexidade da avaliação tendo como referência os pressupostos de Dias Sobrinho. Não é possível conceber o todo universitário sem considerar os aspectos relativos à administração universitária e suas implicações diretas sobre o ensino, a pesquisa e a extensão; nem conceber as atividades-fim da universidade sem as articulações com a dimensão administrativa, como, por exemplo, a infraestrutura (qualidade das livrarias, bibliotecas, etc.), assim como as oportunidades de produção e disseminação do conhecimento e a dimensão da política na universidade. (RISTOFF, 2003).

Na esteira dessa visão crítica, Dias Sobrinho (2003) propõe duas concepções de avaliação institucional que poderiam ser adotadas pelas IES: a primeira, como instrumento de regulação, e a segunda, de caráter emancipatório. Na visão do autor, a avaliação na educação deve se basear nos seguintes pressupostos: globalidade e integração, processo pedagógico e formativo, ênfase qualitativa, flexibilidade, credibilidade e legitimidade, institucionalidade, continuidade e adequação aos níveis

nacional e de cada instituição. O autor defende uma avaliação de caráter emancipatório nos níveis da avaliação interna e externa, levando à reavaliação e à meta-avaliação, que constituem momento de retomada crítica de todo o processo desenvolvido, ligando o passado avaliado com o futuro projetado.

Assumindo a concepção emancipatória, a avaliação deve ser democrática e participativa, uma vez que a “educação está comprometida com as necessidades e interesses públicos que são de responsabilidade coletiva da comunidade educativa e do Estado.” (DIAS SOBRINHO, 2003, p. 44). Desse modo, a avaliação assume o caráter global (busca de compreensão do conjunto) e de continuidade, devendo-se evitar as análises fragmentadas, por ser a avaliação um processo contínuo de construção da qualidade, pois o que realmente importa é a compreensão do conjunto, do todo universidade.

Desse modo, é premente que a comunidade acadêmica participe institucionalmente de todo o processo de avaliação, tanto nas “discussões sobre a concepção, as finalidades e o desenho da avaliação, quanto no levantamento e organização das informações e dados quantitativos, nas pesquisas, interpretações e valorações de caráter qualitativo.” (DIAS SOBRINHO, 2003, p.47). Desse conjunto de ações deverão emergir informações estruturadas que permitam uma visão global dos processos sociais, pedagógicos e científicos das IES e, também, que possam identificar as causalidades dos problemas e as potencialidades para torná-las melhores.

Considerando essas perspectivas, no ano de 2003 surgiria à nova proposta de avaliação do ensino superior para o Brasil, o Sinaes. O MEC (BRASIL, 2005) destaca que a avaliação, fundamentada numa concepção formativa, necessita adotar procedimentos metodológicos que respeitem a história e a cultura da instituição; as características do entorno e as formas de inserção regional e/ou nacional da instituição; a sua identidade e complexidade; a participação dos diversos atores no processo de avaliação dos cursos e da instituição.

2.5 SISTEMA NACIONAL DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR (SINAES)