Segundos dados da ACNUR, em 2017, o Brasil registrou cerca de 10.141 refugiados reconhecidos, possuindo atualmente cerca de 86 mil pedidos de refúgio a serem analisados . Dentre os refugiados reconhecidos, 18% são compostos por104 crianças e adolescentes (de 0 a 18 anos incompletos), cerca de 80% por jovens e adultos (de 18 a 60 anos incompletos) e apenas cerca de 2% por idosos (acima de 60 anos) . O país sempre foi reconhecido internacionalmente como modelo quando105 o assunto é refúgio, tendo sido o primeiro na América Latina a regular essa questão, através da Lei 9.474\97, a qual implementa condições para a efetividade do Estatuto dos Refugiados de 1951.
104FRANCO, Marina. Brasil tem 86 mil estrangeiros aguardando resposta sobre refúgio e 14
funcionários para avaliar pedidos: Ministério da Justiça aumentou funcionários que processam casos, mas demanda cresceu muito entre 2016 e 2017. Enquanto esperam, migrantes têm garantidos direitos como acesso a saúde e educação públicas. 2018. Disponível em: <https://g1.globo.com/mundo/noticia/brasil-tem-86-mil-estrangeiros-aguardando-resposta-sobre-refugi o-e-14-funcionarios-para-avaliar-pedidos.ghtml>. Acesso em: 03 março 2018.
105SANTOS, Júlio Edstron Secundino; CALSING, Renata de Assis; SILVA, Viviane Luiza. Refugiados
no Brasil: Estamos preparados para a proteção humanitária daquelas pessoas?. Revista Nomos, Fortaleza, v. 37, n. 2, p. 187-214, jul-dez. 2017. Disponível em: <http://periodicos.ufc.br/nomos/article/view/9298/71804>. Acesso em: 25 maio 2018.
Logo em seu art. 1º vê-se que a Lei utiliza-se do conceito de refugiado trazido pelo referido Estatuto, em conjunto com o Protocolo de 1967 e a Declaração de Cartagena de 1984, já que reconhece como refugiados pessoas perseguidas ou com fundado temor de perseguição por motivos de raça, religião, grupo social, nacionalidade ou opiniões políticas, abrangendo também situações de grave e generalizada violação de direitos humanos.
A Lei garante ao estrangeiro o direito de solicitar refúgio às autoridades migratórias, ainda que esteja em situação de ingresso irregular no país. Nesse sentido:
O atual Direito Internacional dos Direitos Humanos não permite que os direitos fundamentais dos estrangeiros possam ser minimizados ou vulnerados em virtude de eventual situação administrativa irregular, uma vez que são frutos da própria condição humana. 106
Em regra, a solicitação de refúgio é feita perante a Polícia Federal, logo quando o estrangeiro adentra as fronteiras brasileiras. Em seguida, a Polícia Federal emitirá o Protocolo de Refúgio, que servirá como documento de identificação provisório do seu titular (enquanto não decidido o processamento do pedido de refúgio), servindo principalmente para garantir o gozo de direitos assegurados aos estrangeiros no país e para a obtenção de uma Carteira de Trabalho e Previdência Social provisória.
Após a solicitação, o estrangeiro deverá ser notificado para prestar declarações, momento no qual serão analisadas a documentação e as provas indicadas por ele para a comprovação da situação de risco. O processo, então, será encaminhado ao Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), ao qual compete decidir acerca da concessão do refúgio. O art. 12 da referida Lei traz ainda outras atribuições desse órgão, tais como decidir acerca de eventual cassação ou perda da condição de refugiado e orientar e coordenar ações necessárias à proteção, assistência e apoio jurídico aos refugiados.
106RAMOS, André de Carvalho. Direitos dos Estrangeiros no Brasil: a Imigração, Direito de Ingresso e os Direitos dos Estrangeiros em Situação Irregular. In: SARMENTO, Daniel; IKAWA, Daniela; PIOVESAN, Flávia (Coords.). Igualdade, Diferença e Direitos Humanos. P. 721-754. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 743.
Ato contínuo, o solicitante é encaminhado às Cáritas , que são centros de 107 acolhida aos refugiados, nas quais passará por uma nova entrevista, agora perante advogados, sendo elaborado um Parecer para envio ao CONARE. Ao final, o CONARE decidirá o pedido de refúgio, por meio de um ato meramente declaratório, sujeito a recurso ao Ministro de Justiça em 15 (quinze) dias, no caso de negativa.
A decisão do Ministro de Justiça, por sua vez, é irrecorrível. Caso haja a concessão do refúgio, o refugiado será registrado e receberá sua cédula de identidade pertinente, que não fará menção à situação de refúgio . Em caso de 108 negativa, por sua vez, a condição do solicitante será regulada conforme o Estatuto do Estrangeiro, garantindo-se a sua não devolução.
É importante mencionar que a previsão de recurso administrativo ao Ministro da Justiça não impede o controle jurisdicional da decisão, conforme decidiu o STF. 109 O STJ, por sua vez, entende que esse controle deve se limitar a questões de legalidade.110
Em sua parte final, a Lei também faz menção às soluções duráveis, visto o caráter temporário do instituto do refúgio. Nesses termos, prevê a repatriação, a integração local e o reassentamento. A repatriação ocorre com o retorno voluntário do refugiado ao seu país de origem, quando cessada a ameaça ou violência. A integração local concentra-se na “inserção cultural e social do refugiado na comunidade recebedora” . Já o reassentamento consiste na realocação do111
107A Cáritas é uma organização sem fins lucrativos instituída pela Igreja Católica em 1950 com a função ampla de atender as populações nas suas necessidades, atuando em cerca de 154 Estados, havendo parceria com a ACNUR em 21 deles.
108 A importância disso se deve ao fato de que qualquer menção à sua condição poderia dar azo a situações discriminatórias.
109Informativo 558, STF. Brasília, DF, 31 de agosto a 11 de setembro de 2009 – Ext 1.085/Governo da Itália – Rel. Min. Cezar Peluso. In: PORTELA, 2013, p. 968. “Não obstante a Corte, em princípio e incidentalmente, houvesse declarado, no julgamento da Ext 1.008/Governo da Colômbia (DJE de 17.8.2007), a constitucionalidade do art. 33 da Lei 9.474/97 (“o reconhecimento da condição de refugiado obstará o seguimento de qualquer pedido de extradição baseado nos fatos que fundamentam a condição de refúgio.”), e independentemente da estima e do acerto, ou não, dessa decisão, destacou que ficariam por esclarecer as condições que a outorga de refúgio extinguiria o processo de extradição”.
110 PORTELA, 2013, p. 969.
111 SANTOS, Júlio Edstron Secundino; CALSING, Renata de Assis; SILVA, Viviane Luiza.
Refugiados no Brasil : Estamos preparados para a proteção humanitária daquelas pessoas?. Revista
refugiado em um terceiro país acolhedor, quando se verifica que o mesmo não conseguiu se integrar ao país em que solicitou o refúgio e estando descartada a possibilidade de repatriação devido à persistência dos conflitos.
Destaca-se, também, que todo o acompanhamento jurídico da solicitação será feito pela Defensoria Pública da União , por meio da assistência jurídica gratuita 112 concedida aos solicitantes de refúgio, independentemente de serem adultos ou menores, ou mesmo pelos próprios advogados das Cáritas, garantindo-se a ampla defesa, o contraditório e a inafastabilidade da jurisdição.
Nos dias atuais, é importante observar a crescente entrada de venezuelanos no país. Nesse contexto, a DPU tem tido uma participação fundamental, evitando a deportação de 450 venezuelanos no ano de 2016 . A instituição também entrou 113 com pedido para ingressar como amicus curiae na Ação Civil Originária proposta pelo Governador de Roraima no Supremo Tribunal Federal visando o fechamento da fronteira do Brasil com a Venezuela ou a limitação da entrada desses migrantes. Na ACO, o Governador destaca que “a entrada desordenada de 50 mil venezuelanos teria resultado, entre outros, em aumento da criminalidade, pressão sobre o sistema de saúde do estado e retorno de doenças com potencial epidêmico, como o sarampo, antes erradicado no país” . Vê-se, assim, que um dos principais114
problemas enfrentados no Brasil diz respeito ao preconceito e à inserção e acomodação adequadas desses migrantes em solo nacional.
Nomos, Fortaleza, v. 37, n. 2, p. 187-214, jul-dez. 2017. Disponível em: <http://periodicos.ufc.br/nomos/article/view/9298/71804>. Acesso em: 25 maio 2018.
112BRASIL.Lei Complementar n. 80, de 12 de janeiro de 1994. Organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados, e dá outras providências. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 13 jan. 1994. Seção 1. art. 4, V.
113DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. DPU discute no Senado medida provisória sobre
acolhimento de imigrantes. Disponível em:
<http://www.dpu.def.br/noticias-defensoria-publica-da-uniao/233-slideshow/42082-dpu-discute-no-sen ado-medida-provisoria-sobre-acolhimento-de-imigrantes>. Acesso: 20 maio 2018.
114DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. DPU pede ingresso em ação sobre fechamento de
fronteira com Venezuela. Disponível em:
<http://www.dpu.def.br/noticias-defensoria-publica-da-uniao/233-slideshow/41998-dpu-pede-ingresso- em-acao-no-stf-sobre-fechamento-de-fronteira-com-venezuela>. Acesso em: 20 maio 2018.
Dessa forma, observa-se que o procedimento adotado na legislação brasileira para a concessão de refúgio obedece garantias basilares do Estado Democrático de Direito, também previstas no Parecer Opinativo nº 21 da CIDH, tais como a duração razoável do processo, o respeito à dignidade da pessoa humana, a fundamentação adequada das decisões, o duplo grau de jurisdição, o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, o direito de recorrer, a gratuidade do procedimento e o direito à unidade familiar.
Dessarte, certas disposições brasileiras são louváveis. Nesse sentido, é válido destacar que, ainda em 1990, foi estabelecido o direito da criança em solicitar diretamente o estado de refugiada, através do Estatuto da Criança e do Adolescente. Disciplinando tal direito, a Cartilha para Solicitantes de Refúgio no Brasil dispõe acerca do direito do menor separado ou desacompanhado de obter um guardião para velar por seus interesses . No entanto, tal Cartilha não possui força de lei, o115 que prejudica a efetividade do direito.
Ademais, a nova Lei de Migração prevê que será autorizada a entrada no País de criança ou adolescente desacompanhado, independentemente do documento que portar, devendo ser encaminhados ao Conselho Tutelar ou à instituição competente . 116
A reunificação familiar, por sua vez, é garantida por meio da Resolução Normativa nº 16 expedida pelo Comitê Nacional para Refugiados (CONARE), adotando um conceito amplo de Família, senão vejamos:
Art. 1º No caso de refugiados com a sua condição reconhecida pelo Estado brasileiro, tendo em vista o disposto no artigo 226 da Constituição Federal e Art. 2º da Lei 9.474, de 22 de julho de 1997, serão estendidos, a título de reunião familiar, desde que se encontrem em território nacional, os efeitos da condição de refugiado a:
I - Cônjuge ou companheiro (a); II - Ascendentes;
III - Descendentes;
115ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS.Cartilha para Solicitantes
de Refúgio no Brasil. Brasília: ACNUR, 2014. p. 13. Disponível em:
<http://www.acnur.org/t3/fileadmin/scripts/doc.php?file=t3/fileadmin/Documentos/portugues/Publicaco es/2015/Cartilha_para_solicitantes_de_refugio_no_Brasil_2015>. Acesso em 18 de abril de 2018. 116BRASIL.Lei Nº 13.445, DE 24 de maio de 2017 . Institui a Lei de Migração. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 25 maio 2017.
IV - Demais integrantes do grupo familiar que dependam economicamente do refugiado. 117
Contudo, percebe-se que tal disposição faz uma restrição indevida, uma vez que a extensão da condição de refugiado depende da entrada do familiar em território nacional. Isso acaba por esvaziar a efetividade do direito de união familiar, uma vez que seu núcleo central visa garantir que os demais membros da família consigam sair do país em que se acham ameaçados e adentrem as fronteiras do território que lhes concedeu proteção.
Ainda assim, há uma grande lacuna na legislação brasileira acerca dos direitos das crianças migrantes. Essa problemática já se inicia na própria definição de refugiado trazida pela Lei, que ainda se mostra deficitária, uma vez que, como apontado pelo Comitê da ONU sobre os Direitos da Criança, a definição de refugiado
[...] deve ser interpretada de uma forma que considere a idade e o gênero, analisando os motivos, formas e manifestações particulares da perseguição vivenciada pelas crianças. Perseguição de parentes, recrutamento de menores, tráfico de crianças para prostituição, e exploração sexual ou sujeição à mutilação genital feminina, são algumas das formas e manifestações de perseguição específicas contra crianças que podem justificar o reconhecimento da condição de refugiados, se tais atos estiverem relacionados aos elementos da Convenção de Refugiados de 1951. Assim, os Estados devem dar atenção especial a essas formas e manifestações de perseguição específicas contra a criança, assim como à violência com base em gênero, nos procedimentos nacionais de determinação da condição de refugiado. 118
Em atenção a essa lacuna legislativa, o CONARE tem procurado minimizar os prejuízos dessa situação a partir do estabelecimentos de normas próprias. Assim, foi expedida em 2017 a Resolução Conjunta nº 1 , envolvendo esta instituição e a 119
117COMITÊ NACIONAL PARA REFUGIADOS.Resolução Normativa nº 16, de 24 de setembro de
2013. Estabelece procedimentos e Termo de Solicitação para pedidos de Reunião Familiar. Disponível em: <http://www.dpu.def.br/images/stories/Infoleg/2018/01/10/resol.pdf>. Acesso em: 24 maio 2018.
118ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA OS REFUGIADOS. Diretrizes sobre
proteção internacional n. 08: Solicitações de Refúgio apresentadas por Crianças, nos termos dos Artigos 1(A)2 e 1(F) da Convenção de 1951 e/ou do Protocolo de 1967 relativos ao Estatuto dos
Refugiados. Disponível em:
<http://www.unhcr.org/publications/legal/50ae46309/guidelines-international-protection-8-child-asylum- claims-under-articles.html>. Acesso em: 12 abril 2018.
119SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA E CIDADANIA. Resolução Conjunta nº 1, de 9 de
agosto de 2017 . Estabelece procedimentos de identificação preliminar, atenção e proteção para criança e adolescente desacompanhados ou separados, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.dpu.def.br/images/stories/Infoleg/2017/08/18/resol_mj.pdf>. Acesso em: 25 maio 2018.
Secretaria Nacional de Justiça e Cidadania, a qual estabelece procedimentos de identificação preliminar, atenção e proteção de crianças e adolescentes desacompanhados ou separados.
Nesse contexto, é fixado o direito de participação e notificação, prioridade de julgamento, interesse superior da criança, não devolução, convivência familiar e representação adequada. No que se refere à notificação para a adequada participação no processo, o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE) estabeleceu que “No caso de crianças e adolescentes desacompanhados, as respectivas notificações poderão ser remetida para as entidades responsáveis, desde que comprovada a guarda, a tutela ou a curatela por parte da instituição” . 120
A Resolução determina, também, a identificação imediata da criança ou adolescente separado ou desacompanhado, possibilitando um atendimento em linguagem compreensível e adequada, segundo a qual:
Art. 9º A autoridade de fronteira, no momento do controle migratório, que receber a criança ou adolescente com indícios de estar desacompanhado ou separado, deverá:
I - registrar a ocorrência;
II - realizar identificação biográfica preliminar que compreenderá o nome, gênero, data de nascimento, filiação e nacionalidade, extraídos dos documentos que a criança ou adolescente portar ou mediante declaração; III - realizar a identificação biométrica para fins de consulta a órgãos internacionais de investigação criminal e a bancos de dados visando localização dos responsáveis legais;
IV - proceder ao registro de entrada no controle migratório; V - notificar a Defensoria Pública da União;
VI - notificar representação do Conselho Tutelar para adoção das medidas protetivas cabíveis; e
VII - notificar o Juízo e a Promotoria da Infância e Juventude.
§ 3º Deverão ser envidados esforços para preservação dos vínculos de parentesco ou afinidade entre crianças e adolescentes desacompanhados ou separados, em especial no processo de acolhimento institucional ou familiar. 121
120COMITÊ NACIONAL PARA REFUGIADOS.Portaria nº 1, de 25 de janeiro de 2018 . Dispõe sobre o procedimento de notificação previsto no artigo 18 da Lei nº 9.474, de 22 de julho de 1997. Disponível em: <http://www.dpu.def.br/images/stories/Infoleg/2018/01/26/cnrefug.pdf>. Acesso em: 25 maio 2018.
121 SECRETARIA NACIONAL DE JUSTIÇA E CIDADANIA. Resolução Conjunta nº 1, de 9 de
agosto de 2017 . Estabelece procedimentos de identificação preliminar, atenção e proteção para criança e adolescente desacompanhados ou separados, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.dpu.def.br/images/stories/Infoleg/2017/08/18/resol_mj.pdf>. Acesso em: 25 maio 2018.
A entrevista inicial deverá ser conduzida por membro da Defensoria Pública, que deverá considerar a situação de especial vulnerabilidade da criança, suas necessidades específicas de proteção, avaliar possíveis hostilidades, tais como exploração sexual, adoção ilegal, tráfico e situação análoga a escravo. Tal determinação tem grande relevância, por se considerar que esses profissionais possuem maior capacidade para lidar com crianças em situação de risco.
Repise-se o entendimento fixado no Parecer Opinativo nº 21 da CIDH, anteriormente criticado, segundo o qual a criança tem direito a realizar diretamente a solicitação do refúgio, mas qualquer procedimento só terá início após a nomeação de um tutor.
Assim, o procedimento verificado no Brasil tem sido o seguinte: a Polícia Federal, antes de receber formalmente a solicitação de refúgio, encaminha a criança para atendimento nas Cáritas, ocasião na qual voluntários ou mesmo membros da Igreja Católica iniciam o processo de guarda provisória da criança, para que, somente após a decisão judicial, o tutor nomeado possa proceder ao pedido de refúgio. Devido a isso, passam-se meses até que o processo judicial da guarda seja sentenciado, o que atrasa o processamento do pedido de refúgio . 122
Ademais, durante esse tempo o menor se estabelece no país sem qualquer documento de identificação, uma vez que este somente é emitido após o recebimento da solicitação de refúgio pela Polícia Federal, prejudicando, portanto, seu interesse superior, bem como a fruição de direitos essenciais.
Outrossim, tem-se que o documento de identificação provisório concedido ao refugiado, em regra, é a Carteira de Trabalho e Previdência Social. No entanto, esse documento não é expedido para crianças, devido à vedação de trabalho por elas. Assim,
somente após a concessão do pedido de Refúgio é concedido o devido documento de identificação. O longo processo burocrático não consegue
122 VILLELA, Flávia.Burocracia dificulta atendimento a crianças refugiadas desacompanhadas.
2016. Disponível em:
<http://agenciabrasil.ebc.com.br/direitos-humanos/noticia/2016-06/burocracia-dificulta-atendimento-cri ancas-refugiadas>. Acesso em: 24 maio 2018.
responder de forma eficaz às imediatas exigências da criança e do adolescente refugiados. Privados de seus direitos fundamentais – como identidade, saúde e educação –, eles se encontram ao relento de todos os diplomas e dispositivos, constitucionais e ordinários, que lhes dizem respeito
. 123
Nesse ponto, a Resolução Conjunta nº 1 anteriormente citada é de grande relevo, por prever que o Defensor Público tem competência para requerer documentos para a criança que sejam indispensáveis à sua proteção, conforme segue:
Art. 16 O Defensor Público da União terá competência também para representar, para fins de apresentação de pedidos de regularização migratória, solicitação de documentos e demais atos de proteção e garantia de direitos, às crianças e adolescentes desacompanhados ou separados que se encontrarem em território de jurisdição brasileira, aplicando-se para essas hipóteses, no que couber, os termos desta Resolução. 124
Percebe-se, portanto, que a ausência de normas específicas relacionadas a crianças refugiadas afeta o exercício de direitos existenciais mínimos, tais como o direito à educação, saúde, lazer, dentre outros. No entanto, a atuação do CONARE na expedição de atos normativos tem sido essencial para minimizar esses efeitos.