Bruken av utbyggingsavtaler er svært utbredt Det har lenge vært kjent at bruken av

Sendo as Nações Unidas um foro propositivo, seu traço mais importante talvez seja a possibilidade de que qualquer Estado ou grupo de Estados que julgue determinada questão importante para a comunidade como um todo, encontre espaço para levá-la à consideração dos demais. O sucesso ou fracasso dessas proposições dependerá do chamado “soft power”, ou seja, da capacidade de convencimento, de argumentação, de mobilizar pela atratividade das ideias. É importante, contudo, ter em mente que a defesa de uma proposição sofre a influência de outros fatores.

Um desses fatores é a oportunidade da proposta, o que aponta para sua relação com temas de preocupação emergente e que possivelmente em momentos anteriores não receberiam acolhida favorável. É o caso, por exemplo, da temática ambiental que começa a ganhar força como preocupação internacional a partir dos anos 90. Outro fator seria a sintonia com segmentos atuantes da sociedade transnacional sobre determinados tópicos e a capacidade de uma proposta para atrair e mobilizar a opinião pública em torno da incorporação desses tópicos às regras da comunidade internacional.

Um fator funcional é a capacidade dos interessados em formular suas proposições de tal modo que mostrem a intenção de contribuir para o bem comum. Faz parte dessa

capacidade a habilidade em amealhar argumento de peso que sensibilizem potenciais aliados sem provocar antagonismos radicais em eventuais discordantes. Mesmo propostas nascidas das necessidades de um pequeno grupo de Estados podem apresentar elementos de persuasão que apontem para benefícios comuns, ainda que a expressão desses

benefícios seja lenta ou de caráter essencialmente moral como a promoção da equidade e justiça. Pode-se avaliar que o processo para obtenção da Declaração sobre TRIPS e Saúde Pública conjugou vários desses elementos de persuasão.

Embora tratados possam ser celebrados por iniciativa de um grupo de Estados ou atendendo a interesses específicos de uma região, nenhum foro para criação de regras multilaterais é mais completo e ativo do que as Nações Unidas. Sendo um espaço de proposição nenhum Estado encontra restrições para apresentar suas sugestões,

proposições ou pontos de vista aos demais, desde que estes sejam compatíveis com as regras da organização. Além de oferecer oportunidade para apresentação de novas questões, a Organização possui ainda uma agenda muito completa de temas

contemplando grande parte dos interesses e necessidades de seus Estados membros. Segundo a Convenção de Viena sobre os Direitos dos Tratados (66) o termo se define como “um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica”. Nessas denominações se incluem acordos, convenções protocolos, ajustes e outros instrumentos que se incluam nos parâmetros da definição.

Tratados internacionais abrangentes, reunindo grande parte da comunidade internacional são de importância capital. Ser parte de um desses tratados é motivação atraente para todos os Estados. Tratados de forte conteúdo político concedem ao Estado uma

identidade internacional importante para sua projeção no cenário internacional. Tratando- se, contudo do difícil ajuste entre interesses e necessidades particulares e uma

interpretação do que seria o bem comum, essa motivação pode não ser suficiente para que um Estado avalie não estar preparado para assumir determinadas obrigações em função dos resultados que serão obtidos.

Não obstante a decisão de se estabelecer um tratado internacional ao abrigo das Nações Unidas não é um processo simples ou expedito. Embora tomadas de decisão nesse sentido não se mostrem triviais pode-se dizer que constituem um processo regular no âmbito da Organização, um processo que leva em conta não apenas a igualdade jurídica entre os Estados (cada Estado, um voto), mas a oportunidade que cada um possui de vencer pelo argumento. A possibilidade do voto não equivale, contudo, à capacidade de influência para que a criação de regras sobre determinado tema venha a ser aceita.

Embora o Secretário Geral da ONU possua condições para mobilizar os membros da Organização por meio de uma forte máquina burocrática e por uma rede de contatos políticos decorrentes do prestígio da própria organização, essa força não é suficiente para convencer os Estados Membros sobre a oportunidade do estabelecimento de novas regras onde pareçam existir lacunas importantes. Essa constatação significa, por um lado que nem sempre o sistema democrático de tomada de decisões nas Nações Unidas é capaz de vencer interesses individuais arraigados. Por outro lado, ela nos permite vislumbrar a razão de muitas ações da ONU, sobretudo nas áreas de segurança, se processarem em condições de relativa irregularidade.

Os Estados que desejam ver seus interesses e necessidades contemplados irão procurar formulá-los de modo a que se apresentem com interesses multilateralizaveis, tanto em termos de proposição como de defesa. Tendo em vista tratar-se de um exercício de busca de consenso para tomada de decisões, o caráter político desse diálogo evita em grande parte a sustentação de impasses radicais, ou o isolamento em determinadas posições que não se mostram de aceitação geral.

Sendo as Nações Unidas um foro propositivo, seu traço mais importante talvez seja a possibilidade de que qualquer Estado ou grupo de Estados que julgue determinada

questão importante para a comunidade internacional como um todo, encontre espaço para levá-la à consideração dos demais. O sucesso ou fracasso dessas proposições dependerá do chamado “soft power”, ou seja, da capacidade de convencimento, de argumentação, de mobilizar pela atratividade das idéias. É importante, contudo, ter em mente que a defesa de uma proposição sofre a influência de uma série de outros fatores.

Um desses fatores é a oportunidade da proposta, o que aponta para sua relação com temas de preocupação emergente e que possivelmente em momentos anteriores não receberiam acolhida favorável. É o caso, por exemplo, da temática ambiental que começa a ganhar força como preocupação internacional a partir dos anos 90. Um outro fator seria a sintonia com segmentos atuantes da sociedade transnacional sobre determinados tópicos de interesse e a capacidade da proposta de atrair e mobilizar a opinião pública em torno da oportunidade de incorporação desses tópicos às preocupações efetivas da comunidade internacional. Um fator funcional é a capacidade dos interessados em formular suas proposições de tal modo que mostrem a intenção de contribuir para o bem comum.

A influência de Estados fracos ou emergentes pode ser potencializada na defesa de uma proposição pela agregação de interesses. Propostas apresentadas ou apoiadas por grupos de Estados já carregam em si mesmas um elemento de vantagem para aceitação. Mesmo propostas nascidas das necessidades de um pequeno grupo de Estados podem apresentar elementos de persuasão que apontem para benefícios comuns, ainda que a expressão desses benefícios seja lenta ou de caráter essencialmente moral como a promoção da equidade e justiça.

A percepção do que seja um interesse multilateralizavel não nasce, contudo, de especulações abstratas, mas da cuidadosa observação das vias de convivência

internacional e do potencial de aceitação de determinas proposições. Vale notar que os interesses dos Estados são também influenciados por outros atores com maior ou menor capacidade de pressão. Empresas e mídia transnacionais e uma sociedade civil

globalizada são fatores poderosos na decisão de se incorporar determinados temas à agenda das Nações Unidas.

Nem todas as proposições recebem apoio imediato e há temas que necessitam um período relativamente longo de maturação para que sejam assumidos como responsabilidade da comunidade internacional. O resultado de todo esse jogo de forças em torno de uma proposição seria a abertura de negociações para a construção de um tratado internacional. 5.3.2. A decisão de negociar

A decisão de se discutir determinado tema é, portanto o primeiro momento do processo pelo qual se exercita a capacidade de encontrar, entre diferentes visões particulares, aquelas julgadas de interesse comum. Essa decisão, portanto constitui o marco inaugural do que se conhece como processo de negociação, o exercício multilateral a partir do qual serão estabelecidas novas regras internacionais.

Esse primeiro passo não necessariamente representa facilidade ou garantia de conclusão bem sucedida de uma negociação. Os Estados podem concordar sobre a importância e necessidade de estabelecer um processo negociador sem estar necessariamente de acordo sobre a forma de conduzi-lo. Os interesses particulares não se dissolvem com essa primeira aceitação e cada qual deve avaliar as possibilidades de ceder parte de seus interesses em função de um benefício comum.

Na visão de muitos, o multilateralismo seria uma forma de garantir aos Estados segurança jurídica suficiente e legitimidade a suas ações no âmbito internacional. Regras

compartilhadas podem representar salvaguardas para países de menor poder relativo diante antagonismos ou intimidação por parte de potências agressivas na defesa de seus interesses. A regra teria, portanto essa condição de impedir ou evitar o abuso em determinadas situações. A regra concede ainda a capacidade de contestar, por meios pacíficos, atitudes consideradas inadequadas pelos Estados afetados.

Não obstante, todos os participantes têm consciência de que o espaço da negociação é o que irá definir de forma concreta o resultado da decisão de negociar. Numa negociação, portanto, cada Estado busca otimizar a possibilidade de que seus interesses e

necessidades sejam vistos como multilateralizaveis, contando com a possibilidade de “barganhar” junto aos demais. Nesse sentido barganhar significa ceder em pontos de menor importância para alcançar a aceitação de outros que para o Estado em questão se mostraria essencial.

Quando há antagonismos sobre aspectos da regulamentação que se deseja promover, faz parte do processo negociador a busca de alternativas para resolver ou contornar os diversos pontos de vista. Essas tentativas podem envolver desde mudanças no formato da negociação até a proposta de redações menos precisas, mas capazes de acomodar as diferenças. Essas soluções explicam, muitas vezes a presença de linguagem relativamente dúbia ou ambígua quando o interesse em obter uma regra internacional se sobrepõe a questões demasiado específicas para obter compromisso consensual.

Alguns Estados podem colocar em dúvida a oportunidade da regulamentação, mas não julgar politicamente viável uma oposição direta à negociação. Nesses casos costumam empregar diferentes estratégias como forma de retardar seu desenvolvimento e/ou desestimular o empenho dos demais negociadores. A negociação pode perder força e levar à conclusão de que se tratou de uma iniciativa inadequada, inoportuna ou sem real interesse para a comunidade internacional. Há, no entanto, princípios, tidos como

universalmente reconhecidos pela Convenção de Viena sobre a negociação de tratados. o primeiro o de que se negocia com livre consentimento e o segundo de que se negocia de boa fé. Estratégias protelatórias necessitam, portanto, ser bem dosadas de modo a não comprometer esses princípios essenciais.

5.3.3. Negociação

Considerando que interesses, necessidades e valores dos Estados diferem essencialmente, o simples fato de se estabelecer uma negociação já representa um avanço. Não obstante, ao engajar-se em um processo negociador cada Estado deve ter em mente que estará disposto a aceitar constrangimentos à sua vontade soberana o que só ocorrerá na medida em que percebe os benefícios a serem auferidos em troca dessa aceitação. Ainda que o constrangimento possa ser seja ínfimo e o benefício, de pequena monta, são

considerações que todos levam em conta numa negociação, sobretudo quando novas propostas são colocadas na mesa. Novas propostas sempre costumam suscitar uma reavaliação de posições

Cada Estado, em maior ou menor grau procurará desenvolver sua habilidade em amealhar argumentos de peso que sensibilizem potenciais aliados sem provocar antagonismos radicais em eventuais discordantes. Nesse aspecto é importante contar com capacidade

multilateral, ou seja, pessoal preparado para redigir propostas e negociar, habilidade para usar a memória dos antecedentes uma vez que vários desses processos se arrastam por longo tempo e são cumulativos, facilidade em relacionar diferentes processos

negociadores, influência sobre o Secretariado, proximidade com grupos de pressão externos à negociação e bom transito entre os demais negociadores. Com o crescimento da complexidade dos temas negociados tem se tornado ainda indispensável contar com recursos de conhecimento especializado que incorporem visões políticas de seus respectivos setores, como forma de prover suporte aos argumentos apresentados na negociação.

Em princípio, contudo, a abertura de uma negociação é fenômeno de grande atratividade que mobiliza praticamente todos os Estados. Mesmo os que eventualmente tenham sido contrários ao seu estabelecimento não deixarão de participar e de tentar influenciar seu desenvolvimento. Há ocasiões em que determinados Estados, ainda que partícipes de negociações internacionais, não se vejam dispostas a aceitar constrangimentos mínimos, que percebem como um impedimento às suas ações no plano internacional.

Por outro lado, Estados com déficit de poder podem empenhar-se pela oportunidade de defender posições que permitam seu alinhamento com potencias de maior importância obtendo vantagens nessa projeção. Outros, a que são atribuídos epítetos como Estados inviáveis, falidos, bandidos ou albergadores de terroristas, podem apoiar negociações internacionais com o intuito de disporem de regras universalmente aceitas. No caso específico a comprovação de cumprimento dessas regras lhes permitiria melhorar ou reverter a deterioração de sua reputação perante os demais. Esses Estados tendem a ser flexíveis quando avaliam que a negociação possa estar ameaçada independentemente do perfil de seus resultados.

Negociações podem ser interrompidas e retomadas sempre que tal procedimento seja julgado necessário. Podem ainda ser desdobradas na negociação de instrumentos menores conforme já mencionado. Politicamente, o processo de negociação no âmbito das Nações Unidas é não apenas constante como permanente.