Blankholm-utvalget

No segundo capítulo desta pesquisa, a definição e desenvolvimento da democracia semidireta já foram brevemente analisados, bem como alguns dos mais relevantes questionamentos aventados pela doutrina no que tange às suas vantagens e inconvenientes. Neste tópico, serão abordados os efeitos da democracia semidireta consagrada em alguns dos países que mais fazem uso de seus mecanismos (Estados Unidos e Suíça, principalmente) sobre as minorias das sociedades desses Estados.

Na Suíça, Estado federal constituído por etnias diversas, as instituições representativas e semidiretas foram sendo adaptadas para permitir a coexistência da autonomia dos cantões e comunidades que formaram a Federação com a necessária integração delas ao Estado unificado. No que concerne à democracia semidireta, o país adotou a regra da dupla maioria (Doppelmehr) para os referendos obrigatórios sobre reforma constitucional, ratificação de tratados internacionais ou adesão a organizações supranacionais. Tal regra exige para a aprovação a maioria dos votos e também a maioria dos cantões, visando originalmente a que os grupos minoritários do país aumentassem seu poder de influenciar as decisões coletivas, em que pese alguns autores critiquem as distorções – deletérias, e não favoráveis, à união das comunidades – que esse instituto pode gerar e a falta de renovação dele em face da realidade hodierna da Suíça (PAPADOPOULOS, 2002, p. 48; 59-60).

Não obstante as diversas reações das instituições jurídico-políticas à necessidade de fazer o processo decisório da democracia mais acessível às minorias, é vasta a doutrina acerca dos efeitos da democracia semidireta sobre o estatuto reservado às minorias num governo cuja ordem jurídico-política seja crescentemente determinada por mecanismos de democracia semidireta. Há estudos empíricos que demonstram que, realmente, a adoção de instrumentos de democracia semidireta aproxima a implementação de políticas governamentais das preferências da maioria do eleitorado (BOCHSLER; HUG, 2009, p. 7-8).

Destarte, retoma-se a já antiga dúvida sobre se as minorias poderiam ver suas preferências e direitos esmagados numa democracia sem mediação e controles entre os cidadãos e a tomada de decisões coletivas (MOORE; RAVISHANKAR, on line).

A controvérsia doutrinária sobre os inconvenientes da democracia semidireta é persistente e ainda não conclusiva (MADUZ, 2010, p. 8). Seja entre os teoristas, onde tem destaque a dúvida sobre se a democracia “direta” favorece ou obstaculiza a efetiva deliberação, seja entre os pesquisadores do comportamento dos eleitores em referendos e iniciativas populares, encontram-se posicionamentos variados e até opostos (BOCHSLER; HUG, 2009, p. 3). Devido a isso, serão avaliadas algumas das hipóteses mais importantes sobre essa questão sem a pretensão de constatar uma interpretação “verdadeira” desse fenômeno que é cada vez mais estudado à medida que também cresce o interesse pela democracia semidireta.

A Suíça constitui uma democracia semidireta que importa abordar, pois aproximadamente metade dos referendos nacionais do planeta ocorre ali, e o país foi historicamente formado por várias etnias – algumas delas minorias tradicionais – e possui atualmente uma significativa população de origem não nacional (REICH, 2008, p. 3-5).

Adrian Vatter (2000) aduz que os procedimentos de democracia “direta” favorecem a distribuição de poder em Estados com uma maioria política dominante e são de fato mais utilizados pelas minorias como vias alternativas para influir no processo decisório. Segundo Reich (2008, p. 4-5; 22-24), houve na Suíça uma adaptação institucional para estruturar uma correlação entre instituições representativas (governo, Assembleia, partidos, etc.) e de participação direta, permitindo que os referendos e iniciativas ocorram sem opressão das minorias tradicionais e com deliberação mais bem organizada e clara para os cidadãos, ao contrário do “estilo californiano” de direct democracy. De modo geral, os estudos têm identificado efeitos negativos da democracia semidireta sobre o estatuto jurídico das minorias nos Estados Unidos, mas não, pelo menos com igual intensidade, na Suíça (BOCHSLER; HUG, 2009, p. 5; CHRISTMANN; DANACI, on line, p. 2).

Não obstante, os mecanismos do governo semidireto, na Suíça, também já foram usados para restringir a ação de minorias, especialmente no caso da iniciativa, que não passa por nenhuma “filtragem” no processo legislativo junto aos órgãos representativos e, por isso, já veiculou tanto propostas progressistas quanto reacionárias. A primeira iniciativa bem sucedida na Suíça, inclusive, teve por objeto a proibição do abate de carne kosher, tendo por alvo indireto os costumes dos judeus (REICH, 2008, p. 20-21). Christmann e Danaci (on line, p. 19) aduzem que, a partir de 34 consultas populares suíças sobre a ampliação dos direitos de

minorias religiosas, podem ser identificados nítidos efeitos negativos da democracia “direta” quando a medida em exame afeta minorias excluídas (outgroups) – e não minorias integradas da sociedade (ingroups) – e nos Estados cujo eleitorado é mais conservador.

Considerando a limitação da jurisdição constitucional em algumas matérias no sistema suíço (tratados internacionais, por exemplo), Reich (2008, p. 5) não vê evidências para defender a desnecessidade das garantias constitucionais aplicadas pelos órgãos jurisdicionais a fim de proteger as minorias não integradas do Estado. Acerca do relativo déficit de inclusão política dos cidadãos não natos na democracia semidireta suíça, o autor afirma que, ao contrário das instâncias representativas, que podem ver vantagens na ampliação de sua base eleitoral com o aumento da inclusão política, os processos da democracia semidireta, no tocante à distribuição de poder, implicariam um jogo de “soma zero”: a inclusão de um grupo implica automaticamente a perda proporcional de influência do outro (REICH, 2008, p. 24-26).4

Barbara Gamble (1997, p. 248) também ressalta, em que pese se referindo aos Estados Unidos, que as medidas em prol dos direitos das minorias frequentemente buscam alterar a distribuição de poder político, o que incitaria um conflito de interesses e, pois, estimularia os cidadãos da maioria a votar pensando primariamente em si mesmos. Poder-se- ia, assim, cogitar se a democracia semidireta impõe mais obstáculos a mudanças que alterem as relações de poder político. Entretanto, os resultados progressistas e inclusivos de várias iniciativas e referendos na Suíça poderiam também indicar o contrário (REICH, 2008).

Reich (2008, p. 26-30) não considera o histórico da legislação direta claro o bastante para determinar se a participação popular direta causa ou não uma “tirania da maioria” face às minorias. Ressalta que os estudos empíricos chegam a conclusões contraditórias e pondera que o efeito positivo ou negativo, para os direitos das minorias, dos procedimentos democráticos não pode ser destacado dos fatores socioeconômicos, religiosos ou culturais, do mesmo modo que Christmann e Danaci (on line, p. 6-7) afirmam que as preferências do parlamento e do eleitorado são decisivas para que ocorram eventuais efeitos negativos. Parece-nos que essas são constatações esperadas, pois a democracia semidireta inevitavelmente traz para o processo decisório os homens concretos, suscetíveis às influências de seu meio social, e não cidadãos ideais.

4 _{Importa relembrar que, conforme já mencionado neste estudo, a ordem jurídica suíça exige a realização de}

Um fator importante de prejuízo para o estatuto de certas minorias – as que a Suprema Corte dos Estados Unidos já designou “minorias discretas e insulares” (REICH, 2008, p. 28) – seria o fato de que, para os partidos e políticos, pode não ser vantajoso, diante de todo o eleitorado, apoiar os interesses de algumas minorias, eis que, pelo menos nos referendos, a possibilidade de influir no processo legislativo aumenta com o apoio de representantes. Parlamentares, atentos à vontade manifestada pelo povo em votações prejudiciais a alguma minoria, podem gerar para ela mais um efeito negativo, indireto, ao evitar promover medidas em favor da minoria e contra a opinião da maioria, visto que os mecanismos semidiretos podem facilitar que esta “impeça” medidas pró-minorias com as quais não concorde (BOCHSLER; HUG, p. 5-6; CHRISTMANN; DANACI, on line, p.7).

Outro fator seria a exclusão de muitas minorias da cidadania nos casos em que apenas parte de sua população desfruta dos direitos políticos. Esses grupos estariam, assim, no que Reich (2008, p. 26-30) chama de “ponto cego” da democracia direta, e o autor conclui que esses casos demonstram não ser recomendável que a decisão pela via da participação popular afaste totalmente o controle de constitucionalidade.

Nos Estados Unidos, alguns autores vêm entendendo que a democracia semidireta (ou direct democracy, na terminologia anglo-saxã) é, ao menos parcialmente, um meio de pôr em pauta os direitos das minorias ou, até mesmo, uma reação de parte dos cidadãos ao suposto “excesso de atenção” dado pelos parlamentos aos interesses das minorias raciais e étnicas (MOORE; RAVISHANKAR, on line, p. 3). Algumas iniciativas populares foram submetidas ao povo com o intuito de restringir faculdades reconhecidas a grupos minoritários, do que é exemplo a série de votações sobre a proibição do casamento homossexual realizada em onze Estados norteamericanos em 2004, onde a medida foi aprovada pela maioria do eleitorado (LEIB, 2006). Ao revés, outros autores, sem negar os riscos da “tirania da maioria”, entendem que não há demonstração qualquer de que as minorias estejam mais em perigo na democracia “direta” que na representativa (ARNON, 2008, p. 45).

John C. Brittain (1997) cita vários casos submetidos à Suprema Corte dos Estados Unidos a respeito de medidas sujeitas a referendos ou veiculadas por iniciativa popular, nos quais o tribunal ponderou os direitos políticos (de exercício da direct democracy) em relação aos direitos individuais de minorias, tendo reconhecido, em vários precedentes, o intento discriminatório de ditas medidas. Brittain salienta que vários outros autores, tais como Derrick Bell, têm arguido que os brancos amiúde procuraram assegurar, pela via do

referendum ou da iniciativa, seu tradicional estatuto majoritário à medida que os parlamentos foram reconhecendo os direitos civis de minorias (sobretudo, dos negros).

Com efeito, significativa parte da doutrina estadunidense que se debruçou sobre a legislação direta (iniciativas e referendos) produzida nas últimas décadas conclui que as minorias têm tido um mau desempenho na democracia semidireta quando o objeto das propostas envolve direitos das minorias, tais como educação bilíngue, casamento entre homossexuais e outros temas (MOORE; RAVISHANKAR, on line, p. 15; 21).

Em polêmico estudo, Gamble (1997) aduziu que, após a análise da legislação direta produzida nas três décadas anteriores, encontrara forte evidência de que a maioria fez uso dos procedimentos de democracia semidireta para restringir os direitos civis de minorias em questões como fim da segregação em escolas, uso exclusivo do idioma inglês, políticas de moradias e relativas à AIDS. Por sua vez, o sistema judicial ter-se-ia mantido deferente para com a legislação diretamente estatuída pelo povo, oferecendo proteção tão-só parcial para as minorias. Segundo a autora, a taxa de aprovação das iniciativas populares desfavoráveis aos direitos civis de grupos minoritários foi bem superior à média geral de aprovação, o que pode ter sido impulsionado pelo fato de que as questões sobre direitos de minorias não são técnicas e podem ser bastante submetidas a paixões e manipulações.

Não tardaram a surgir contestações. Donovan e Bowler (1998) analisam as conclusões de Gamble e, de posse de dados de 11 ballot measures sobre restrições a direitos civis de homossexuais ocorridas entre 1972 e 1996, argumentam que a proporção de propostas aprovadas foi menor que a média de medidas aprovadas nos Estados pesquisados. Isso indicaria que, ao menos quanto à minoria homossexual, não haveria viés “antiminoria” nas iniciativas populares.

Ademais, quanto às perspectivas de êxito das minorias nos resultados dos instrumentos de democracia “direta”, os autores concluem que o cenário favorável às minorias (no caso, homossexuais) é bem mais provável nas unidades políticas maiores e com populações com alto nível de educação. A primeira constatação sugeriria que a preocupação de Madison com o tamanho da unidade política e a consequente facilidade de se obter homogeneidade de interesses e maiorias coesas, expressa em algumas passagens de O

Federalista, está correta5. A segunda, por sua vez, demonstraria que a elevação da educação

5 _{No número 51 de O Federalista, James Madison (1993a, p. 351; 353) explicita essa preocupação ao afirmar}

que os únicos meios de “proteger uma parte da sociedade contra a injustiça da outra” são o estabelecimento de um poder da sociedade independente da maioria, que não é confiável, ou o método de inserir “na sociedade um número tão grande de categorias distintas de cidadãos que tornaria muito improvável, se não impraticável, o conluio injusto de uma maioria”. Em seguida, o autor usa como referência a própria república nascente: “Na extensa república dos Estados Unidos, e em meio à grande variedade de interesses, partidos e seitas que ela abarca, o conluio de uma maioria de toda a sociedade raras vezes poderia ocorrer com base em outros princípios que não os da justiça e do bem geral”.

aumenta a tolerância a minorias e, portando, assegura para elas um estatuto mais favorável na ordem jurídico-política.

Já análises como as Moore e Ravishankar (on line) e de Hajnal, Gerber e Louch (2002, p. 156-157) consideram que é insuficiente avaliar o estatuto gozado pelas minorias no governo semidireto tendo em consideração apenas a legislação que afeta diretamente seus interesses e direitos. Por conseguinte, seria necessário estudar a probabilidade de as minorias fazerem valer preferências suas em outras decisões coletivas mais abrangentes, nas quais seus interesses podem também divergir, por suas condições particulares, da opinião da maioria. De fato, só uma pequena parcela – porém significativa – dos referendos e iniciativas populares diz respeito aos direitos das minorias.

A partir da análise de pesquisas de opinião do jornal Los Angeles Times sobre

ballot propositions realizadas na Califórnia entre 1978 e 2000, Hajnal, Gerber e Louch (2002, p. 156; 174) concluíram que as minorias raciais (negros, latinos e asiáticos) não haviam tido desempenho inferior ao dos brancos nas consultas populares em geral nem naquelas que eles afirmavam ser de grande importância para eles. Entretanto, foi percebido um claro viés contra as minorias no pequeno número de iniciativas explicitamente voltadas para as minorias raciais, mas algumas das propostas supostamente restritivas dos direitos das minorias haviam recebido apoio de boa parte dos próprios integrantes delas (GERBER; HAJNAL; LOUCH, 2002, p. 157-158). Portanto, conforme a conclusão desse estudo, a “tirania da maioria”, se não descartada, estaria reduzida apenas às situações em que as relações entre maioria e minoria estão diretamente em discussão (BOCHSLER; HUG, 2009, p. 4-5), o que, deve-se acrescentar, não deixa de ser significativo.

Ao contrário, utilizando métodos distintos para estimar os dados faltantes no conjunto de dados analisado por Hajnal e seus colegas, Moore e Ravishankar (on line) concluíram que, embora a maior desvantagem se verifique mesmo nas propostas sobre direitos das minorias, os negros, latinos e asiáticos têm também menor probabilidade de ver seus interesses e opiniões acolhidos pela via do referendo ou iniciativa quando o objeto não se refere diretamente às minorias, mas sim a questões eleitorais, tributárias, ambientais ou de saúde, por exemplo. Conjugando a significativa diferença de desempenho nas minority-

targeted propositions e a disparidade um tanto menor nas demais propostas, as minorias teriam, em regra, menor probabilidade de estarem no “lado vencedor” nos procedimentos da

direct democracy californiana (MOORE; RAVISHANKAR, on line, p. 18-23).

Num dos poucos estudos sobre os efeitos dos referendos e iniciativas sobre as minorias em âmbito internacional – com base em procedimentos de legislação direta de 52

Estados democráticos –, Bochsler e Hug (2009, p. 22) concluem que “the political effect of

referendums and initiatives is not a genuinely positive or negative one, but rather, it depends on the preferences of the median voter”. Dessa forma, as minorias poderiam ser

desfavorecidas pelos mecanismos de decisão direta do povo apenas nos locais onde o “cidadão médio”, pertencente ao grupo de preferência majoritária, cultivasse posições contrárias às minorias, pois, normalmente, as políticas adotadas seriam mais próximas da opinião da maioria na democracia semidireta que nos países onde não são realizados referendos e iniciativas.

Ainda que os estudos teóricos e empíricos não tenham chegado a um consenso, a crescente atenção dada à relação entre a ampliação do uso da democracia semidireta e o estatuto das minorias na sociedade permite identificar algumas das hipóteses mais factíveis e, com isso, orientar os doutrinadores e legisladores no sentido de buscar o aprimoramento, sempre necessário e incompleto, da democracia.

Algumas das evidências mais importantes são, como visto, que a forma como os cidadãos entendem e praticam os valores e processos democráticos, bem como o seu nível de educação podem influir nos efeitos da democracia semidireta sobre as minorias não dominantes. Ademais, apesar das controvérsias, pode-se afirmar que é vasta a literatura acadêmica a afirmar que as minorias, pelo menos nas questões diretamente relacionadas a elas, possuem uma menor probabilidade de terem seus interesses favorecidos em referendos e iniciativas populares.

Por fim, as evidências de que os efeitos negativos da democracia semidireta para as minorias podem-se estender, como efeitos indiretos, às instâncias representativas, afetando todo o sistema democrático, reforça a importância de estudar os meios de conciliar duas legítimas aspirações tipicamente democráticas e que podem se chocar na democracia semidireta: de um lado, a busca por participação dos cidadãos; de outro, a assertiva defesa dos direitos individuais, sociais e políticos das minorias.