Após descrever a ciência econômica em seus conceitos básicos e a história do pensamento econômico, o cenário econômico brasileiro pré-constituição de 1988 passa a ser objeto do presente estudo visando aclarar como foram absorvidas internamente as escolas de pensamento econômico consagras em economia. Ainda, como forma de conectar a economia à análise que se fará da Constituição 1988, será também estudado o cenário político que deu lugar a promulgação da nova Carta.
O Brasil tornou-se independente do colonizador português em 7 de setembro de 1822, e esteve sob o império da família portuguesa até a proclamação da República, em 15 de novembro de 1889. Até o século XX a economia brasileira caracterizava-se como colonial e predominantemente agrícola, alternando em alguns momentos com as atividades de mineração e extrativismo. O Brasil exportava produtos básicos como o café e importava produtos manufaturados, de maior valor agregado. A construção de identidade nacional, em que o desenvolvimento da nação suplantasse a condição de colônia parecia distante, e eram pontuais as ações políticas e econômicas nesse sentido.
Traço marcante dessa situação é a longevidade da escravidão, abolida por completo apenas em 13 de maio de 1888, pela Lei Imperial n.º 3353. A escravidão era justificada no velho continente pelas vitórias de guerra, mas no Brasil existia em uma versão ainda mais cruel, e sem nenhuma razão sócio-cultural. A opção foi simplesmente econômica, com total desconsideração do ser humano africano aqui trazido, num momento em que o mundo já havia concluído que a escravidão era moralmente reprovável. O resultado dessa combinação, entre atividade econômica predominantemente agrícola, com grande importação de produtos manufaturados e força de trabalho escrava, que avançou nos séculos, foi à desorganização social que surge com o abandono da escravidão, e do escravo à própria sorte, uma dependência externa nunca eliminada, e o desenvolvimento cultural e social tardio.
Contudo, a Revolução Francesa e o ideal liberal se fez sentir no Brasil, e àquele tempo, em que filhos de famílias portuguesas abastadas estudavam na Europa, infiltraram-se por aqui ideias de liberdade, igualdade, que resultaram na abolição da escravatura e na posterior independência política do Brasil. Possui um razoável grau de aceitação, entretanto, a ideia de que a abolição da escravidão teria advindo da influência inglesa para o aumento de mercado consumidor no Brasil mediante a introdução do trabalho assalariado. Já foi destacado que a
economia mercantilista e clássica, cujas raízes são inglesas, concede grande ênfase às exportações como forma de enriquecimento do Estado.
A respeito da precariedade da industrialização no Brasil, Caio Prado Júnior97 ressalta que a ausência de infra-estrtura ou fonte energética também foi um fator determinante para esse atraso. De fato o carvão mineral, principal fonte energética da indústria a época, era escasso no país. Também eram escassos a energia hidrelétrica, o carvão vegetal. Além disso o mercado consumidor brasileiro para produtos industrializados era voltado para os produtos importados. Por outro lado, favoreceram a industrização, a mão de obra barata e a a abundância de matéria-prima como por exemplo o algodão, responsável pelo surgimento da indústria textil, uma das primeiras a se desenvolver no país. Contudo até meados do séc. XIX, a indústria nacional permanece incipiente.
O crescimento do mercado consumidor interno, ainda que lento, constituiu-se como um dos fatores determinantes para o início de industrialização. As dificuldades crescentes na importação, tanto pela redução ou desaceleração das receitas de exportação, quanto pela aplicação de tarifas alfandegárias a partir de 1844, tendentes a favorecer a industrialização.
Assim, no último decênio do império (1880-1889), as indústrias brasileiras saltaram de pouco mais de duzentos estabelecimentos em 1881 para mais de seiscentos no final da monarquia, sendo que sessenta por cento da indústria nacional era têxtil. A República trouxe consigo uma política deliberada pela industrialização, inclusive com elevação das taxas alfandegárias e, em 1907, já havia 3.258 (três mil duzentos e cinquenta e oito) estabelecimentos no país.
A primeira grande guerra (1914-1918) provocou dificuldades de importação de produtos manufatureiros, ao se considerar a escassez de oferta mundial o que favoreceu o mercado interno. Ao mesmo tempo, a queda no câmbio tornou o produto brasileiro mais competitivo, contribuindo para o desenvolvimento da indústria nacional. Assim, em 1920, os estabelecimentos industriais já somavam 13.336 (treze mil, trezentos e trinta e seis).
Não por isso a dependência externa arrefeceu e já se podia sentir a consequência do que Caio Prado Júnior denominou de Imperialismo98: o capital estrangeiro torna-se apátrida e as indústrias de outras nações decidem não mais exportar, mas sim se estabelecer no território
97 PRADO JÚNIOR, Caio. História Econômica do Brasil. 1. ed.. São Paulo: Brasiliense. 2008. p. 257 a 269. 98 Ibid.: p. 270 a 300.
nacional, aproveitando a mão-de-obra barata, a proximidade do mercado consumidor e a possibilidade de assimilar características específicas desse mercado.
Quando da crise financeira iniciada em 1929, sentiu-se os efeitos da fuga de capitais, e também da queda das exportações. Igualmente se robustece a indústria nacional como forma de resposta a crise internacional. Essa sazonalidade no robustecimento da indústria nacional teria duas explicações fundamentais, conforme expõe Granoud et. al.99. A primeira são as crises, decorrentes de fenômenos como a Primeira Guerra Mundial e a quebra da Bolsa de Nova Yorque, que dificultaram as importações para o Brasil, inclusive de bens de consumo, girando a demanda doméstica em busca da produção interna. A segunda seriam os períodos de expansão da economia agrícola cafeeira, responsáveis pelo crescimento da massa de trabalhadores assalariados e a expansão da base de consumidores, contribuindo para o desenvolvimento industrial. Contudo, a industrialização brasileira e o crescimento da economia permaneceram fortemente atrelados ao setor externo.
Essa realidade foi estudada por Maria da Conceição Tavares apud Granoud et. al. 100 e denominada modelo de desenvolvimento voltado para fora, verificado no Brasil e em vários países da América latina. Alguns aspectos desse modelo de desenvolvimento, em contraposição às características dos países centrais, são destacados por estes autores. Nos países latinos americanos e periféricos a renda nacional tem forte dependência das exportações; já nos países centrais as exportações têm grande importância, mas a renda nacional é também baseada no investimento associado ao progresso tecnológico. Enquanto nas economias periféricas as importações são baseadas em uma pequena variedade de produtos (base estreita), em geral primários, nas economias centrais a pauta de importações exibe grande quantidade de produtos manufaturados, e o que se exporta não é tão diferente do que se consome internamente.
Quanto às importações, essas representam fonte imprescindível ao atendimento do consumo interno dos países periféricos enquanto que nas economias centrais apenas parte do consumo interno é atendido pelas importações. Além disso, a pauta de importações dos países latinos agrega produtos e matéria prima de origem natural, bens de consumo e de capital. Embora a estrutura de exportações nos países centrais seja semelhante a dos latinos, existe algo para que essa equação não seja tão prejudicial para os países centrais cuja a base de consumo é
99 GREMOUD, Amaury Patrick; VASCONCELOS, Marco Antônio Sandoval de; TONETO JUNIOR, Rudiney.
Economia Brasileira Contemporânea. 7. ed. São Paulo: Atlas. 2011. p. 342-344.
semelhante a sua base produtiva. Nos países latinos americanos periféricos, a pauta de exportação não compõe o consumo interno enquanto a pauta de importação não encontra similar nacional, ou seja, o produto que é exportado não é vendido no mercado interno e o que é importado não é produzido pela indústria nacional.
Nesse arranjo, eventuais problemas externos impactam fortemente os países latino- americanos, travando o consumo via queda de exportações e consequente dificuldade de importação. Portanto, os países latinos tornam-se vulneráveis às crises e dependentes economicamente e, por consequência, politicamente, em relação aos países centrais.
Outra questão de extrema relevância são as exportações baseadas em produtos primários, dificultando o investimento e progresso tecnológico. No pós-guerra o Estado passa, nitidamente, a participar do desenvolvimento do Brasil, através de políticas públicas. Desse modo, se as escolas mercantilista e liberal influenciaram o Brasil a abolir a escravidão e a proclamar a República, vê-se no pensamento Keynesiano uma influência crescente na economia brasileira no século XX, especialmente a partir da segunda metade.
Assim, nos relata Vianna101 que em dezembro de 1950 foi criada a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU). Sua proposta era a de elaborar projetos concretos que seriam financiados por instituições como o Banco de Exportação e Importação (Eximbank) e o Banco Mundial, aproveitando assim o sistema que se originou em Bretton Woods por influência de Keynes. Os financiamentos seriam voltados para os gargalos de infraestrutura, especialmente no setor de energia, portos e transportes. Com isso, acreditava-se também na ampliação do fluxo de capitais para o Brasil, trazendo investimentos diretos e captando novos empréstimos junto àquelas instituições.
Como não poderia deixar de ser esses empréstimos estavam acoplados a exigência de equilíbrio de contas do Estado (austeridade) e ao controle da Inflação. Há esse tempo foram criados o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e a Petróleo Brasileiro S. A. (Petrobrás), quando também foi definido o arranjo segundo o qual o Brasil seria o extrator do petróleo, e as empresas estrangeiras seriam os distribuidores de derivados, assinala Vianna102.
101
VIANNA, Werneck Salvador Teixeira, Desenvolvimento econômico e Reformas Institucionais no Brasil:
Considerações Sobre a Construção Interrompida, Tese de doutorado em Economia, UFRJ, 2007. p. 10 et.
seq.
O passo seguinte da economia brasileira é significativo no entendimento da dinâmica brasileira e de suas relações internacionais. Os Estados Unidos da América, após a independência das nações latino-americanas, toma a posição de irmão mais velho, que fornece empréstimos e conselho para todos. Contudo, o comportamento dos americanos é oscilante. Nos momentos em que são governados pelo partido democrata tornam-se bem humorados nas relações internacionais e, quando governado por republicanos, tornam-se mal humorados. Por exemplo, em 1952, quando o Partido Republicano venceu as eleições nos Estados Unidos, o apoio financeiro ao Brasil foi menor, e os empréstimos de que dependíamos para seguir adiante com os investimentos ficaram mais escassos, e as condições para concessão, mais duras.
Consequentemente, nesse tempo uma das grandes preocupações estatais está voltada, para a taxa de câmbio. É essencial para o Brasil que a moeda estrangeira, especialmente o dólar, ingresse no país. Ocorre que em seus compromissos externos, decorrentes de empréstimos ou importações, tanto o Estado brasileiro quanto o setor privado que participa desse tipo de transação ao pagar suas obrigações, devem fazê-lo em moeda estrangeira. Como o Brasil não imprime moeda estrangeira deve obtê-la de outra forma, por exemplo com as exportações, com os empréstimos junto a bancos estrangeiros privados ou organismos internacionais, e ainda com a emissão de títulos públicos no mercado externo. Por essa razão ocorre a crescente interferência no câmbio desde nos períodos posteriores a 1952, sendo o marco desse controle a Instrução 70 da Sumoc, de 9 de outubro de 1953 que reflete a preocupação então consolidada com a oscilação cambial. Vianna103 destaca as principais mudanças no câmbio com essa instrução, a saber:
(1) o restabelecimento do monopólio cambial do Banco do Brasil; (2) a extinção do controle quantitativo das importações e a instituição de leilões de câmbio; e (3) (quanto às exportações) substituição das taxas mistas por um sistema de bonificações incidentes sobre a taxa oficial.
Nessa nessa fase inicial da economia republicana, se sucederam diversos governos eleitos, a exceção de Getúlio Vargas em 1937, que retorna ao posto em 1951. O Governo de Getúlio à época, primeira metade da década de 1950, dá um passo significante economicamente. Apoiado por seu Ministro do trabalho, João Goulart, procedeu ao aumento de cem por cento do salário mínimo, enquanto o necessário para recompor a inflação era trinta e cinco por cento, tendo esse ato levado a tensões que resultaram na saída emblemática de
Getúlio Vargas do Governo e da vida. Não obstante, verifica-se que mesmo podendo ser considerado um ato populista do governo de então, essa medida por certo encontrava respaldo no trabalho de Keynes que tinha entre suas bases o foca na demanda, ou seja, manter, incentivar e aumentar o número de consumidores para aumentar a produção.
Após o interregno do governo interino de Café Filho, cujo maior mérito teria sido o de conseguir postergar os problemas brasileiros por meio da obtenção de mais empréstimos no exterior, inicia-se um período de crescente abertura ao capital internacional. O problema inflacionário, contudo, continuava se agravando.
O Governo Juscelino Kubitschek, iniciado em 1956, por sua vez adota políticas desenvolvimentistas tendo lançado o seu Plano de Metas-PM, considerado um marco de comprometimento com desenvolvimento. A respeito merece destaque o resumo apresentado por Orenstein e Sochaczewski104:
O PM era um plano quinquenal e a maioria de seus projetos estava baseada nos diagnósticos e definições do CMBEU e dos programas CEPAL/BNDE. Ao contrário dos planos anteriores, no setor público. As áreas de atuação pública e privada ficavam definidas de forma a “... realizar as inversões de capital público em obras de natureza denominada básica ou infraestrutural e... facilitar e estimular as atividades e investimentos privados”. Em um plano mais geral, os objetivos eram os de “... elevar o quanto antes o padrão de vida do povo, ao máximo compatível com as condições de equilíbrio econômico e estabilidade social” e também ...observadas as condições no nível interno de emprego, principalmente do capital, e do balanço de pagamentos com o exterior” (Conselho do Desenvolvimento, 1959, pp. 14 e 21).
Apesar do acelerado desenvolvimento da economia brasileira no período, Juscelino Kubitschek deixou uma perversa herança para seus sucessores: déficit público, inflação e deterioração nas contas externas, como assinala Villela.105 Segundo os autores, a política de gastos elevados a curto prazo, a despreocupação inflacionária e a crença de que a vontade pública tudo pode, deixando para o próximo governo o papel de vilão para estabilizar as contas públicas e a inflação, voltando cinco anos depois com as contas saneadas, fez escola no país. O plano de metas não teria contemplado a educação básica e teria promovido à concentração de renda, restringindo-se ao crescimento econômico.
Isso poderia explicar, em parte, os motivos pelos quais Jânio Quadros renunciou, e João Goulart, vice-presidente que quase não tomou posse. Sua posse só foi possível graças ao
104 ABREU, Marcelo de Paiva et. al. A ordem do progresso: cem anos de política econômica republicana, 1889-
1989. 16 tiragem. Rio de Janeiro: Campus, 1990. p. 176-177.
105 VIANNA, Werneck Salvador Teixeira, Desenvolvimento econômico e Reformas Institucionais no Brasil:
movimento das forças legalistas lideradas por seu cunhado e governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola. Não obstante o movimento legalista ter possibilitado a posse de João Goulart, quando foi aceito no país a adoção do parlamentarismo, após o retorno do presidencialismo novamente o cenário se torna tenso e os militares tomam para si o poder depondo o presidente eleito e assumindo o governo do país em março de 1964.
Pode-se dizer que o cenário e as consequências dos anos desenvolvimentistas de Juscelino Kubitschek provocaram uma instabilidade indomada por seus sucessores, que passaram a pensar seriamente, assim como os trabalhadores de então, no apelo comunista. A resposta a esse panorama foi à suspensão da democracia.
O período militar da história econômica do Brasil iniciado em 1964 traz a tona o economista Roberto Campos que, embora tenha participado dos governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek e João Goulart, tem sua imagem ligada ao regime militar e a uma inclinação política de direita. De fato, no período militar, Roberto Campos teve um importante papel na economia, realizando reformas estruturais, a exemplo da reforma tributária. Foi também por esse tempo que se criou o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço em substituição à estabilidade de emprego, considerada um entrave ao crescimento econômico, destaca a crítica de Hermann.106
A reforma tributária de Campos tinha por objetivo aumento e racionalização da arrecadação. Vale destacar um resumo dessa reforma, traçada por Hermann, quanto às principais medidas implementadas:
(1) instituição da arrecadação de impostos através da rede bancária; (2) extinção dos impostos do selo (federal), sobre profissões e diversões públicas (municipais); (3) criação do ISS (Imposto Sobre Serviços), a ser arrecadado pelos municípios; (4) substituição do imposto estadual sobre vendas, incidente sobre o faturamento das empresas, pelo ICM (Imposto Sobre Circulação de Mercadorias), incidente apenas sobre o valor adicionado a cada etapa de comercialização do produto; (5) ampliação da base de incidência do imposto sobre a renda de pessoas físicas; (6) criação de uma série de mecanismos de isenção e incentivos a atividades consideradas prioritárias pelo governo à época – basicamente aplicações financeiras, para estimular a poupança, e investimentos (em capital fixo) em regiões e setores específicos; e (7) criação do Fundo de Participação dos Estados e Municípios (FPEM) através do qual parte dos impostos arrecadados no nível federal (no qual se concentrou a arrecadação) era repassada às demais esferas de governo.
Não obstante, a reforma foi regressiva, ou seja, mais contundente nos impostos indiretos, o que fez a arrecadação pesar sobre as classes mais baixas. Além disso, foi
centralizadora, tirando poder dos estados federados e municípios e concentrando-os na União. Retirou-se o princípio da anualidade para os impostos indiretos e contribuições. Consequentemente, a relação entre PIB e carga Tributária aumentou de dezesseis por cento para vinte e um por cento.
Ocorreu uma ampla reforma do sistema bancário, criando-se nesse período o Banco Central do Brasil (BCB), e a Comissão de Valores Mobiliários (CVM,) com o objetivo de regular a atividade financeira ante a diversificação e flexibilização do sistema. No início do regime militar, os tempos são de estabilidade econômica e crescimento moderado do Produto, ressalta Hermann107. A partir de 1968 e até 1973, o Brasil viveu o milagre econômico. O país crescia a taxas de onze por cento ao ano, baseando-se na expansão do setor de bens de consumo duráveis e, em menor medida, na expansão do setor de bens de capital. A taxa de investimento em relação ao PIB ficou entre 19% e 20%. As taxas de inflação e o balanço de pagamentos não constituíram entraves a esse período de crescimento acelerado.
Delfim Neto é o grande idealizador da política econômica do período, conduzindo o Plano Estratégico de Desenvolvimento (PED), sustentado nas seguintes premissas, conforme assinala Hermann108:
(1) a estabilidade dos preços, mas sem fixação de metas explícitas de inflação; (2) o fortalecimento da empresa privada visando à retomada dos investimentos; (3) a consolidação da infra-estrutura, a cargo do governo; e (4) a ampliação do mercado interno, visando a sustentação da demanda de bens de consumo, especialmente dos duráveis.
Para investimentos de infraestrutura, o governo se utilizou das empresas estatais, que, à época, não eram incluídas no cálculo do déficit primário. Embora 1973 se inicie com uma inflação de quinze por cento ao ano, alguns fantasmas sobrevêm ao milagre econômico. Começando pela indexação, que se foi boa para viabilizar a estruturação do mercado de crédito e de formas de poupança, foi perversa, posteriormente, ao manter e propagar a inflação. Também houve novamente um grande endividamento externo, levando a vulnerabilidade e dependência econômica do capital internacional.
Essa herança levou ao colapso do modelo de desenvolvimento então utilizado conforme Hermann109:
107 VIANNA, Werneck Salvador Teixeira, Desenvolvimento econômico e Reformas Institucionais no Brasil:
Considerações Sobre a Construção Interrompida, Tese de doutorado em Economia, UFRJ, 2007. p. 80 a 83.
No plano econômico, o período de 1974-84 marca o auge e o esgotamento do modelo de crescimento vigente no país desde os anos 50, isto é, do modelo de industrialização por substituição de importações (ISI), comanda pelo Estado (através de investimentos e créditos públicos) e fortemente apoiada no endividamento externo.
Ainda em 1973 ocorre a crise do petróleo, impondo dificuldades ao balanço de pagamentos brasileiro, interrompendo o ciclo de expansão do milagre econômico. O governo de Geisel a partir de 1974 tenta realizar um ajuste estrutural, ao mirar elevação da produção de bens de capital e de petróleo no mercado interno, o que minimizou os problemas do período.
Entretanto, tais medidas não foram suficientes para conter a inflação e a instabilidade econômica coincide com o início da redemocratização a partir de 1974. Quanto aos anos seguintes, houve uma tentativa de se prosseguir com os investimentos, o que sustentou a economia diante do agravamento da crise externa e da inflação.
Um segundo choque do petróleo, com forte elevação de preços em 1979, e a brusca mudança da política monetária americana, acarretando elevação da taxa de juros internacional, acarretam uma série de obstáculos à economia brasileira no início dos anos 1980, culminando com a crise da dívida externa. Demarca-se a transição de quatro décadas de crescimento acelerado e taxas de inflação aceitáveis para um período de estagnação, hiperinflação e bloqueio ao crédito externo.
A pouca disposição dos organismos internacionais em conceder novos créditos ao