1. Innledning
1.3 Begrepsavklaring
Ao longo dos primeiros anos do pós-constituinte, uma série de estudos apontou a fragilidade do sistema político brasileiro, o qual traria graves problemas à governabilidade, sobretudo levando-se em conta que o país rotineiramente vivenciava períodos de crise econômica ou política.
Dentre esses estudos, encontra-se o de Lamounier (1994), o qual chamou a atenção para a baixa institucionalização do sistema partidário pátrio. Essa característica do sistema seria decorrente, entre outros fatores, da falta de continuidade dos partidos políticos ao longo do tempo. Observando-se que o estudo do autor é de 1994, faz-se necessário um breve retrospecto histórico do sistema partidário brasileiro então vigente.
Após o fim do Estado Novo em 1945, foi reimplantado o multipartidarismo no país, o qual foi extinto logo no segundo ano do regime militar pelo Ato Institucional no 2, de 27 de outubro de 1965 (BRASIL, 1965). Criou-se, na ocasião, um bipartidarismo artificial no qual os parlamentares alinhados ao governo se filiaram à Aliança Renovadora Nacional (Arena), ao passo que os deputados federais e senadores que se encontravam na oposição se uniram no Movimento Democrático Brasileiro (MDB).
Durante a fase de flexibilização do regime militar, foi reintroduzido o multipartidarismo no país pela Lei no 6.767, de 20 de dezembro de 1979 (BRASIL, 1979). Nessa ocasião, foram criadas regras bastante flexíveis para a criação de novas legendas e para o desmembramento das existentes, o que certamente se deu como contraponto ao cenário tão restritivo existente anteriormente.
Essa postura flexível foi mantida no processo constituinte ocorrido cerca de uma década depois e, como consequência dela, ocorreu a pulverização tanto do partido da situação, quanto do partido da oposição. Com efeito, depois de 1979, foram criadas diversas novas agremiações partidárias (como foi o caso do Partido dos Trabalhadores – PT), bem como houve a subdivisão de partidos surgidos em 1979 (como foi o caso da criação do Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB, a partir de uma dissidência do Partido do Movimento Democrático Brasileiro) 9.
9 Lamounier (1994) chegou a afirmar que se dois ou mais membros do Congresso se reunissem seria bem
Em decorrência dessa facilidade de instituição de novos partidos e de rearranjo dos existentes surgiu um Congresso altamente fragmentado e incapaz de assegurar uma adequada governabilidade.
Outra característica negativa do sistema político brasileiro foi apontada por Mainwaring (1990a), o qual observou que os deputados federais brasileiros possuíam um quase incomparável grau de autonomia em relação a seus partidos.
Essa autonomia seria decorrente, por um lado, da existência no país de um sistema de representação proporcional de lista aberta e, por outro, da chamada regra da candidatura nata, prevista no § 1o do art. 8o da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, segundo a qual aqueles que detinham mandatos de deputado federal, estadual ou distrital, ou de vereador, bem como aqueles que tivessem exercido tais cargos em qualquer período da legislatura em curso no período pré-eleitoral, teriam assegurado o registro de candidatura no novo pleito para o mesmo cargo pelo partido a que estivessem filiados nessas ocasiões.
Lembra-se aqui que a autonomia dos membros do poder legislativo em relação a seus partidos foi exatamente uma das características que levou Mayhew (1974, 2004) a desenvolver a chamada conexão eleitoral, segundo a qual os próprios congressistas seriam os responsáveis por suas reeleições, de modo que se voltariam a políticas distributivistas, ou seja, atuariam sobretudo no atendimento de interesses dos eleitores dos distritos nos quais obtêm seus votos.
Em outro estudo, Mainwaring (1990b), argumentou que em um regime presidencialista multipartidário seria mais difícil a formação de coalizões de governo, o que acabaria por gerar frequentes embates entre executivo e legislativo.
No caso do presidencialismo brasileiro esse fator seria agravado, segundo o autor, porque em regimes presidencialistas não se pode substituir um governo minoritário com problemas de governabilidade, salvo em casos excepcionalíssimos que justifiquem um processo de impedimento do presidente (impeachment).
Em um terceiro estudo, Mainwaring (1997) apontou outra característica do sistema político brasileiro a qual contribuiria ainda mais para a dispersão do poder que decorre do fragmentado sistema partidário. Trata-se do fato de que o Brasil se organiza como uma federação.
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Dado que os governadores e prefeitos possuem significativa autonomia em relação ao governo central e, além disso, dispõem de consideráveis recursos ao seu dispor, o autor argumenta que os governadores (e, em menor extensão, os prefeitos) podem influenciar os deputados federais e os senadores de seus Estados a serem favoráveis ou contrários aos interesses do governo federal no Congresso Nacional.
Todas essas características trazem como resultado dificuldades na governabilidade. A fragmentação do sistema partidário faz com que o partido do presidente da República seja incapaz de deter, sozinho, a maioria dos assentos no Congresso. A autonomia dos deputados federais e senadores causa problemas de baixa coesão e de indisciplina partidária. Por fim, o fato de partidos de oposição governarem grandes Estados brasileiros acaba tendo reflexos no Congresso Nacional, a exemplo do aumento de suas respectivas bancadas.
Essas dificuldades na governabilidade obrigariam o executivo a rotineiramente construir coalizões informais de governo a fim de obter no poder legislativo a maioria necessária à aprovação de sua agenda.
A baixa confiança na capacidade de governo em um sistema político assim estruturado fez com que, em 1988, os legisladores constituintes dotassem o presidente da República de diversas prerrogativas legislativas extraordinárias (SHUGART; CAREY, 1992).
Uma das prerrogativas legislativas que os presidentes comumente possuem é a de vetar, total ou parcialmente, os projetos de lei aprovados pelo Congresso. Para Shugart e Carey (1992), o veto é a conexão mais direta e consistente do executivo com o processo legislativo nos regimes presidenciais. Trata-se, no caso, de um poder legislativo negativo, o qual permite ao presidente da República retirar da agenda legislativa itens que divergem de suas preferências.
No caso brasileiro, essa prerrogativa é considerada fraca, pois para que ocorra a rejeição de vetos no país basta apenas a deliberação da maioria absoluta dos membros do Congresso, enquanto em outros países exige-se quórum mais qualificado, a exemplo do voto de dois terços dos membros do legislativo10 (SHUGART; CAREY, 1992).
10 Conforme Amorim Neto (2006), na Argentina, na Bolívia e nos Estados Unidos, exige-se o quórum de dois
terços em todos os casos; na Colômbia em algumas matérias (e em outros maioria absoluta) e na Costa Rica, apesar da regra do quórum de dois terços, o orçamento não pode ser vetado.
Dado o fato de que a prerrogativa do veto é um poder reativo (ou negativo), pois serve apenas para bloquear proposições legislativas, ela não permite que o presidente contorne eventual paralisia ou obstrução do Congresso ou o chamado problema da governabilidade. Cientes desse fato, os legisladores constituintes concederam ao chefe do executivo enormes prerrogativas de cunho ativo (ou positivo).
Três dessas prerrogativas deram ao presidente da República um protagonismo no sistema político quase sem precedentes. A primeira delas foi a competência privativa para iniciar projetos de lei sobre que versem sobre:
a) a fixação ou modificação dos efetivos das Forças Armadas;
b) a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou o aumento de sua remuneração;
c) a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
d) assuntos relativos aos militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva;
e) a organização administrativa e judiciária, a matéria tributária e orçamentária, os serviços públicos e o pessoal da administração dos Territórios11;
11 É bastante comum na literatura defender-se que apenas o presidente pode iniciar projetos de lei tributários.
Podem-se citar, a título de exemplo, os trabalhos Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003, p. 559), de Figueiredo e Limongi (2001, p. 25), de Lemos (2001, p. 577), de Miranda (2008, p. 101) e de Santos (2010, p. 18) nos quais afirma-se exatamente isso.
Ocorre que esses autores fazem uma leitura equivocada do disposto no inciso II, alínea "b", do § 1º do art. 61 da Constituição de 1988, o qual prevê que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre a organização administrativa e judiciária, a matéria tributária e orçamentária, os serviços públicos e o pessoal da administração dos Territórios. Esse dispositivo, ao contrário do que possa parecer, não determina que cabe ao Presidente a exclusividade de iniciativa sobre qualquer matéria tributária e orçamentária, mas apenas a da matéria tributária e orçamentária dos Territórios.
Exatamente nesse sentido foi a decisão do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade no 2.447/MG:
"A reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, § 1º, II, b, da Constituição, somente se aplica aos Territórios federais." (STF. Plenário. ADI 2.447/MG. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julgamento: 4 mar 2009. Publicação: 4 dez 2009).
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f) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; e
g) a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública. A segunda prerrogativa legislativa de caráter positivo concedida pelo constituinte de 1988 ao presidente da República foi a de editar leis delegadas, instrumento normativo surgido no Brasil com a Emenda Constitucional no 4, de 2 de setembro de 1961, mas que pouco foi utilizado desde então: entre setembro e outubro de 1962 foram editadas onze dessas leis e no período posterior a 1988 apenas outras duas leis de tal natureza.
A terceira e mais poderosa prerrogativa de cunho ativo concedida ao chefe do executivo em 1988 foi a de editar decretos com força de lei. Apesar de os legisladores constituintes considerarem que os decretos-leis eram um “entulho autoritário” do regime militar (POWER, 1998), fizeram a previsão, na Constituição de 1988, de que pudessem ser editados tais decretos, denominados medidas provisórias, em casos relevantes e urgentes.
A criação do instrumento normativo denominado medida provisória se deu em virtude da preocupação com a governabilidade. Segundo Power (1998), muitos legisladores temiam as consequências que poderiam advir da eliminação dos decretos-leis do ordenamento jurídico brasileiro e, por essa razão, mantiveram a possibilidade de o presidente editar decretos com força de lei. As justificativas para tanto foram as seguintes:
a) considerava-se que o Congresso era naturalmente lento na aprovação das leis;
b) temia-se que a eleição de Presidentes sem maioria no Parlamento viesse a se tornar uma característica permanente da nova democracia em virtude da elevada fragmentação partidária que existe no país; e
c) reconhecia-se a necessidade extraordinária de o presidente agir em caso de crise, o que era frequente no Brasil (POWER, 1998, p. 201-202).
A possibilidade de edição de medidas provisórias foi inspirada na Constituição italiana de 1947, cujo art. 77 prevê a possibilidade de edição de decretos com força de lei denominados, naquele país, procedimentos provisórios (ALVES JR, 1997). A busca de tal paradigma em um país parlamentarista se deu porque durante catorze dos vinte meses em
que funcionou a Assembleia Nacional Constituinte brasileira, pretendia-se a adoção desse regime de governo no Brasil (POWER, 1998).
O Quadro 2.1 apresenta o desenho das regras constitucionais das medidas provisórias e dos procedimentos provisórios italianos.
Quadro 2.1 - Constituições Brasileira de 1988 e Italiana de 1947 Edição
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República
poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, [...]
Art. 77. [...] Quando, em casos extraordinários de necessidade e urgência, o Governo adotar, sob sua
responsabilidade, procedimentos provisórios com força de lei, [...] Envio ao
Congresso
[...] devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando
em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no
prazo de cinco dias.
[...] deve no mesmo dia apresentá-los à conversão por parte das Câmaras as
quais, se dissolvidas, serão imediatamente convocadas e se
reunirão em cinco dias. Perda de
Eficácia
Parágrafo único. As medidas provisórias perderão eficácia, desde a
edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de
sua publicação, [...]
Os decretos perderão a eficácia desde o início, se não forem convertidos em
lei em sessenta dias a contar da publicação.
Regulação dos Efeitos
[...] devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas
decorrentes.
As Câmaras podem, todavia, regular por lei os efeitos das relações jurídicas estabelecidas sob a égide do
decreto não convertido em lei. Fonte: Brasil (1988a) e Itália (2014).
Elaboração: Autor.
Power (1998) argumenta que o art. 62 da Constituição de 1988, em sua redação original, é um exemplo de como não se deve atribuir poderes legislativos extraordinários ao presidente da República. Isso porque o dispositivo faz uso de conceitos vagos para justificar o exercício de tal prerrogativa (relevância e urgência), não estabeleceu quais seriam as matérias em relação às quais ela seria exercida e, por fim, não regulou se as medidas provisórias poderiam ou não ser reeditadas.