2. Teori
2.2 Komparativ lingvistikk
2.2.1 Kontrastiv lingvistikk
Em 1993, o Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap) iniciou o projeto de pesquisa denominado “Terra Incógnita: Funcionamento e Perspectivas do Congresso Nacional”, o qual pode ser considerado como a inauguração dos chamados Estudos do Legislativo no Brasil.
O descompasso de cerca de trinta anos entre o surgimento da Ciência Política no país, o que se deu em meados da década de 1960 (AVRITZER; MILANI; MENEGUELLO, 2013; FORJAZ, 1997), e os primeiros estudos sobre o poder legislativo brasileiro é justificado porque, como afirmou Limongi (1995), não havia sentido algum em se estudar o Congresso Nacional existente entre 1964 e 1985 pois se estava diante de um sistema político cujo funcionamento era, para dizer o mínimo, anômalo.
Esse projeto de pesquisa rendeu frutos que contrariaram os pessimistas prognósticos tecidos sobre o funcionamento da democracia no Brasil.
Para os responsáveis pela pesquisa, ainda que os períodos compreendidos entre 1946 e 1964 e entre 1988 e 2010 possam ser considerados igualmente democráticos, os legisladores do pós-constituinte mantiveram em funcionamento diversos mecanismos desenvolvidos ao longo do regime militar que aumentaram as prerrogativas do presidente da
República e concentraram uma série de poderes nas mãos dos líderes partidários no Congresso Nacional. Tais mecanismos deram grande previsibilidade ao sistema político brasileiro.
Os estudos sobre a aplicação da Teoria Distributivista e de sua conexão eleitoral ao caso brasileiro começaram a sofrer críticas. Figueiredo e Limongi (2002) se posicionaram contra a importação promovida por Ames (2001, 2003) do modelo de Mayhew (1974, 2004) para o Brasil por considerarem:
a) que o Congresso Nacional é constituído por membros que perseguem objetivos diversos e que adotam diferentes estratégias de atuação parlamentar14;
b) que as supostas características da arena eleitoral que possibilitariam uma atuação mais individual dos parlamentares devem ser analisadas com mais cautela;
c) que a concentração de poderes nas mãos dos líderes partidários na arena legislativa não pode ser desconsiderada; e
d) que há uma restrição à intervenção do Congresso na confecção do orçamento, restrita aos gastos com investimentos, a qual traz um viés às análises da conexão eleitoral baseadas nas emendas orçamentárias.
No tocante ao funcionamento interno do Congresso Nacional, Figueiredo e Limongi (2001) observaram, ao analisar os resultados das votações nominais na Câmara dos Deputados, que as indicações dos líderes partidários pareciam ser determinantes na decisão do voto dos parlamentares individuais. Esse padrão seria, segundo os autores, decorrente da concentração de poderes nas mãos dos líderes partidários promovidas pelos regimentos internos editados nas duas Casas do Congresso após 1988, poderes esses sintetizados no Quadro 2.2.
Associando-se a isso, as prerrogativas conferidas ao presidente da República pelos constituintes de 1988 deram a ele preponderância no controle da agenda e geraram incentivos para que os parlamentares se aproximem do poder executivo (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001; PEREIRA; MUELLER, 2000).
14 Os autores, a um só tempo, se distanciam de Mayhew (1974, 2004) e se aproximam da posição de Fenno Jr.
(1973), o qual defende que, além da preocupação com a reeleição, os congressistas tem outros propósitos, como por exemplo ocupar postos relevantes no poder legislativo e produzir políticas públicas de qualidade.
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Quadro 2.2 - Prerrogativas dos Líderes Partidários - Câmara dos Deputados
PRERROGATIVA MODO TAMANHO DA BANCADA, BLOCO, OU GRUPO DE LÍDERES Alteração da Ordem do Dia
Inclusão de proposições que tratam de relevante e inadiável interesse
nacional na ordem do dia Requerimento 257 votos
Inclusão de proposição considerada urgente na ordem do dia Requerimento 171 votos Alteração dos Processos de Votação e Discussão
Adiamento de discussão e votação por dez sessões Requerimento - Adiamento de discussão e votação de proposição urgente por duas
sessões Requerimento 52 votos
Destaque de bancada para votação em separado de emenda ou
subemenda Requerimento 52 votos
Dispensa de discussão de proposição com pareceres favoráveis Requerimento -
Encerramento de discussão Requerimento 26 votos
Submissão de matéria a votação nominal Requerimento 31 votos Submissão de matéria a votação nominal antes do interstício de uma
hora da votação nominal anterior Requerimento 52 votos Submissão de matéria a votação secreta Requerimento 52 votos Submissão de matéria não emendada a votação em segundo turno Requerimento -
Convocação de Sessões
Convocação de sessão secreta Requerimento -
Convocação de sessão solene Requerimento 52 votos
Criação de comissão especial Requerimento -
Funcionamento de Comissões
Designação de Membro de Comissão Permanente ou Temporária Indicação - Fonte: Miranda (2008, 2010).
Elaboração: Autor.
Segundo Figueiredo e Limongi (2001), a possibilidade de aproximação entre legisladores e presidente faz com que o presidencialismo brasileiro no período posterior a 1988 funcione quase que como um regime parlamentar multipartidário15:
O Executivo organiza o apoio à sua agenda legislativa em bases partidárias. Em moldes muito similares àqueles encontrados em regimes parlamentaristas, o chefe do Executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas são membros do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto é, devem votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo. (FIGUEIREDO; LIMONGI, 2001, p. 13)
15 Segundo Figueiredo e Limongi (2001), o presidencialismo pode funcionar de modo bastante parecido com o
presidencialismo, o que contraria a posição de Tsebelis (1995), o qual traça uma rígida distinção entre esses dois sistemas de governo. Segundo este autor, nos regimes parlamentares o controle da agenda e a formulação das políticas públicas estão a cargo do executivo, cabendo ao legislativo a aprovação ou rejeição das proposições apresentadas por aquele. Por outro lado, ainda segundo Tsebelis (1995), nos regimes presidenciais a elaboração das propostas cabe ao legislativo, ficando o presidente restrito a sancioná-las ou vetá-las. Silva (2012) apresenta uma revisão do debate acerca da distinção entre presidencialismo e parlamentarismo e aponta que os regimes presidenciais conseguem se reinventar e superar as críticas que recebem, aproximando-se dos regimes parlamentares de tal modo que a rígida distinção entre ambos precisa ser reconsiderada.
No tocante às medidas provisórias, Figueiredo e Limongi (2001) concordam com Shugart e Carey (1992) no sentido de que esses decretos com força de lei limitam as possibilidades de intervenção dos membros do Congresso nas políticas públicas assim veiculadas. Apesar disso, consideram que a edição de uma medida provisória não permite ao presidente impor sua vontade à maioria dos membros do Congresso.
Para Figueiredo e Limongi (2001), as medidas provisórias são editadas em um ambiente de delegação legislativa no qual os membros do Congresso permitem que o executivo edite decretos com força de lei quando isso lhes é vantajoso. Um exemplo de vantagem apontado pelos autores é aquele em que as medidas provisórias são utilizadas para veicular políticas impopulares16. Assim, ao fazer uso de tal instrumento normativo, o presidente da República poupa os parlamentares de sua base de governo das críticas que podem surgir em virtude das alterações no status quo.
Em resumo, segundo Figueiredo e Limongi (2001) o Congresso Nacional, titular que é da prerrogativa de legislar, concede um mandato ao poder executivo, para que este edite atos com força de lei (EPSTEIN; O’HALLORAN, 1999; KIEWIET; MCCUBBINS, 1991; MCCUBBINS; NOLL; WEINGAST, 1989). Com isso, os deputados federais passam a atuar sobremaneira na supervisão do exercício de tal prerrogativa.
Apesar de não enunciarem explicitamente esse ponto, considera-se que os autores defendem que esse processo de delegação legislativa na edição de medidas provisórias é intermediado pelos líderes partidários que compõem a coalizão de governo e não pelos líderes partidários como um todo. Essa consideração se dá em virtude de três características do sistema político brasileiro segundo os autores. O primeiro é o de que os autores consideram que o presidente não pode agir contra os interesses da maioria dos membros do Congresso. O segundo é o de que eles consideram que os líderes influenciam as posições dos membros das bancadas partidárias. O terceiro e último é o de os autores entendem que o presidencialismo brasileiro funciona de modo semelhante a um regime parlamentar multipartidário, a partir da formação de coalizões majoritárias de governo. Parece claro, nesse cenário, que a oposição tem sua importância diminuída no desenho das políticas públicas.
16 Um exemplo que de pronto vem à mente é o do plano de estabilização econômica denominado Plano Collor
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Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) são mais explícitos quanto a este ponto ao adaptarem a Teoria do Cartel Legislativo elaborada nos Estados Unidos por Cox e McCubbins (1993, 2005, 2007) ao caso brasileiro. Passa-se à exposição da adaptação promovida pelos autores de tal teoria.
Em sistemas bipartidários como o norte-americano, um cartel legislativo corresponde ao partido que possui a maioria dos assentos no Congresso ou a um grupo majoritário dentro desse partido que controla o processo decisório no Congresso como um todo17. Essa maioria de assentos permite a tal grupo, como mencionado no Capítulo 1, o monopólio das regras do processo legislativo e do desenho substantivo da agenda.
No momento em que um cartel legislativo se alinha com o executivo, o que nem sempre ocorre em regimes presidenciais dada a separação entre este poder e o legislativo, surge um cartel de agenda.
Em regimes multipartidários, tal como se dá no caso brasileiro, é bastante difícil que um único partido consiga, ao mesmo tempo, eleger o presidente da República e a maioria dos membros do Congresso Nacional. Essa dificuldade torna necessário construir coalizões de governo a fim de se assegurar a governabilidade.
Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) apontam que em regimes multipartidários o presidente tem diante de si duas opções. Uma delas é governar mediante o apoio de uma coalizão minoritária no Congresso, o que exime o presidente da República de negociar o conteúdo de sua agenda com a maioria18. A outra opção, segundo os autores, é a de construir uma coalizão majoritária, com a distribuição dos ministérios aos partidos que compõem a coalizão no Congresso e o compartilhamento da agenda legislativa.
17 Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) admitem que dentro de um mesmo partido político pertencente ao
cartel parlamentar é possível a existência de um subgrupo majoritário o qual, pode ser considerado essencial para a existência não apenas do cartel, como também do próprio partido. Situação concreta bastante próxima à apontada pelos autores foi a da saída em 1988, de 45 membros do PMDB para a criação do PSDB sob a alegação de que não concordavam com a introdução, no plenário da Assembleia Nacional Constituinte, da ampliação do mandato presidencial para cinco anos (“A Bancada da Dissidência”, 1988, “A Terceira Bancada no Congresso”, 1988). Esse fato deixou claro que havia um grupo no partido que dominava o processo decisório e apoiava o mandato presidencial mais longo, mas a governabilidade acabou sendo comprometida após esse autêntico “êxodo” de membros do PMDB durante o mandato de Sarney.
18 Ames (2001, 2003) considera que o Congresso Nacional funciona dessa forma, com a construção de coalizões
Ao se construírem coalizões majoritárias, como se vê, o presidencialismo brasileiro pode funcionar de modo análogo a um regime parlamentar, tal como defendido por Figueiredo e Limongi (2001). Diante de uma coalizão dessa natureza é possível, segundo Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003), o surgimento de um cartel parlamentar de agenda, ou seja, um cartel de agenda composto por múltiplos partidos19.
A fim de que uma coalizão majoritária possa ser considerada um cartel parlamentar de agenda é necessária a observância de dois requisitos. O primeiro é o de que cada partido seja essencial (pivotal) à própria existência da coalizão ou, por outras palavras, que a defecção de um dos partidos acarrete a perda da maioria dos assentos no Congresso e, portanto, o fim do próprio cartel. O segundo requisito é o de que cada um dos partidos que compõem o cartel tenha poder de veto sobre o conteúdo da agenda legislativa.
Ao se formar um cartel parlamentar de agenda, esta é desenhada, segundo Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) em dois estágios. No primeiro deles, os itens que a compõem são negociados entre os diferentes partidos que integram o cartel. No segundo estágio, a agenda assim negociada é imposta aos demais membros do Congresso.
Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) consideram, assim como Amorim Neto e Tafner (2002) antes deles, que o presidente editará menos decretos com força de lei sempre que constrói uma coalizão majoritária de governo. Segundo os autores, isso se dá pelo fato de que uma agenda compartilhada entre executivo e legislativo não precisa ser imposta aos parlamentares, pois o conteúdo substantivo da mesma é objeto de negociações com os deputados federais e senadores já nos gabinetes ministeriais. Essa posição, contudo, desconsidera o fato de que a Teoria do Cartel Legislativo pressupõe a imposição da agenda aos membros do Congresso que não compõem o cartel, bem como o fato de que é interessante aos integrantes da coalizão majoritária de governo a edição de uma medida provisória porque esta limita as possibilidades de modificação do status quo dada sua eficácia imediata.
19 Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) usam três diferentes definições de cartel. A primeira delas é a de cartel
legislativo, em que um único partido majoritário detém a maioria dos cargos em uma Casa do Congresso (ou em ambas) e, em razão disso, consegue definir a agenda e os procedimentos no seio do poder legislativo. A segunda é a de cartel de agenda (agenda cartel), a qual se verifica quando, em regimes bipartidários, o partido majoritário no Congresso está alinhado com o poder executivo, de modo que os ministérios e os postos de comando no legislativo cabem a tal partido. A terceira é a de cartel parlamentar de agenda (parliamentary
agenda cartel), em que um conjunto de partidos (ou de subgrupos dentro dos partidos) se une ao executivo e,
a partir da distribuição proporcional dos postos de comando nos ministérios e no legislativo, logra êxito em definir a agenda e os procedimentos. No presente trabalho, os três termos serão usados indistintamente, salvo expressa menção em contrário.
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Talvez por essa razão Pereira, Power e Rennó (2005) considerem que diante de carteis legislativos é de se esperar que as medidas provisórias floresçam. É de se notar que os autores não se baseiam nos dois motivos apontados acima (imposição de agenda e eficácia imediata), mas sim no de que a existência da coalizão majoritária faz cair a controvérsia em torno das políticas públicas veiculadas por meio de tais decretos com força de lei. Esse motivo, de todo modo, equivale ao primeiro estágio do desenho da agenda exposto por Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003).
É de se notar que a adaptação da Teoria do Cartel Legislativo promovida por Amorim Neto, Cox e McCubbins (2003) não é isenta de críticas. Acerca do assunto, Santos e Almeida (2005) afirmam o seguinte:
Na aplicação da teoria do cartel ao caso brasileiro, Amorim Neto et alii não incorporam dois elementos que, a nosso ver, podem dificultar seriamente o
funcionamento do cartel na implementação de sua agenda legislativa. O primeiro é
institucional: os autores não levam em consideração que postos-chave do processo decisório na Câmara, tal como presidências das comissões permanentes, são sistematicamente controlados pela oposição, em virtude do
critério proporcional de alocação de cargos. O segundo é comportamental: os
autores não especificam como o cartel lida com o problema da indisciplina partidária entre os seus membros, o que se faz necessário especialmente porque
ele continha partidos pouco disciplinados (PMDB, Partido Trabalhista Brasileiro – PTB e, a partir de abril de 1996, o Partido Progressista Brasileiro – PPB). (SANTOS; ALMEIDA, 2005, p. 706, sem destaque no original)
Santos e Almeida (2005) consideram que a vontade da maioria dos membros do plenário, manifestada pelos líderes partidários como um todo, e não apenas as dos líderes de uma suposta coalizão majoritária de governo é o fator determinante para a maior ou menor aceitação por parte dos parlamentares, para a edição de medidas provisórias pelo presidente da República.