3 Utvikling og organisering
3.2 Barnehagereformen
Driften av barnehager har etter vedtaket om barnehageloven i 1975 blitt drevet av private og det offentlige.
Knapphet på barnehageplasser hadde vært et vedvarende problem siden 1970-årene, og var den direkte foranledningen for barnehagereformen.12 Den økte etterspørselen medførte at Stortinget våren 2003 behandlet St. melding nr. 24 (2002–2003) Barnehagetilbud til alle – økonomi, mangfold og valgfrihet, samt endringer i barnehageloven. Under behandlingen av meldingen ble det fremmet endringsforslag. På dette tidspunktet sto om lag 23 000 barn på venteliste til barnehageplass. Med den nye reformen skulle alle familier som ønsket det, få tilbud om barnehageplass i løpet av 2005.
De tre sentrale komponentene i barnehagereformen var
₋ Utbygging av flere barnehager
₋ Likebehandling av offentlige og private barnehageeiere, samt kommunalt samordnet opptak av barn
₋ Redusert pris for barnehageopphold (makspris)
10 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester
11 St.meld. nr. 8 (1987-88) Barnehager mot år 2000. Forbruker- og administrasjonsdepartementet
12 St.meld. nr. 24 (2002-2003) Barnehagetilbud til alle - økonomi, mangfold og valgfrihet, Kunnskapsdepartement
Det ble satt mål om utbygging av 12 000 barnehageplasser i 2003 og 2004, og at utbygging av tilstrekkelig antall barnehageplasser skulle være ferdig i løpet av 2005.
Barnehagereformen og et bredere forlik om barnehagepolitikken, la til rette for at flere småbarnsforeldre, særlig mødre, kunne arbeide heltid. Den tidligere uregulerte dagmammaordningen gikk mot avvikling. Reformen var startskuddet for full barnehageutbygging, og innebar også retten til barnehageplass som ble lovfestet i 2009.
Ti år etter barnehagereformen, i forbindelse med fremleggelsen av Meld. St. 24 (2012-2013) Framtidens barnehage, ble barnehagereformen beskrevet slik
«Barnehagereformen er det største og viktigste løftet som er gjort i det norske velferdssamfunnet de siste tiårene.» 13
I meldingen ble samarbeidet mellom kommunene og privat sektor trukket frem som avgjørende for å nå de ambisiøse målene for barnehagesektoren.14 Kunnskapsdepartementet og KS inngikk en avtale der partene blant annet forpliktet seg til å få etablert et tilstrekkelig antall barnehageplasser, klargjøre kommunenes rolle som lokal barnehagemyndighet og gå over til rammefinansiering av sektoren når full barnehagedekning var oppnådd. Både kommunene og private barnehageeiere bidro i utbyggingen av nye, og utvidelse av eksisterende barnehager.
Det har i årene siden barnehagereformen blitt innført en rekke nye krav til barnehagene.
Stadige endringer i reguleringer og finansieringssystem har preget sektoren. Blant annet har det, som en konsekvens av en kompetansestrategi for barnehageansatte finansiert via statsbudsjettet, blitt både flere barnehagelærere og barne- og ungdomsarbeidere. De siste årene har ny rammeplan, skjerpet pedagognorm og bemanningsnorm, satt nye rammer for driften av både kommunale og private barnehager.
3.2.1 Styring og økonomi
Etter barnehageforliket var det nødvendig å bygge ut kapasiteten i sektoren raskt. Det ble opprettet offentlige finansieringsordninger som skulle gi sterke insentiver til å bygge og drive private barnehager. Reformen betydde et større press på kommunene til utbygging, og kommunene fikk nå lovfestet plikt til å tilby nok barnehageplasser. I de første årene etter forliket, sto private barnehager for nesten to av tre nye plasser.15
13https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/kd/vedlegg/barnehager/faktaark/faktablad_framtidens_barnehage.pdf
14 Meld. St. 24 (2012-2013) Framtidens barnehage, Kunnskapsdepartement
15 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester
Barnehagereformen, i form av økt offentlig finansiering, gjorde det mer attraktivt for private, også enkeltpersoner, å bygge opp barnehagevirksomheter. Private aktører som ønsket å bygge barnehager, fikk først tilgang til et stimuleringstilskudd, som senere ble endret til investeringstilskudd. De første årene hadde barnehagene også mulighet til delvis momskompensasjon, senere utvidet til full kompensasjon. Sektoren har også hatt tilgang til lån i Husbanken inntil 1. januar 2021. Noen private aktører fikk tilgang til rimelige tomter i enkelte kommuner. Det er ingen nasjonal oversikt over hvor utbredt dette er.
Maksimalprisen for foreldrebetaling ble innført i 2004.16 Satsen vedtas hvert år av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. Samtidig fikk også kommunene et lovpålagt finansieringsansvar for private barnehager. Som hovedregel skulle kommunene dekke alle kostnader som ikke ble dekket av foreldrebetalingen og de statlige tilskuddene. Den samlede offentlige finansieringen skulle på dette tidspunktet utgjøre minst 85 prosent av tilskuddene til tilsvarende kommunale barnehager, uavhengig av kostnadsnivået i barnehagen. De statlige tilskuddene ble fastsatt etter bestemte satser og differensiert mellom private og kommunale barnehager. De var noe høyere til barn i private barnehager enn til barn i tilsvarende kommunale barnehager.
Dette skyldes at de private barnehagene samlet sett ikke fikk dekket like mange kostnader som de kommunale.17
Kommunene ble pålagt å finansiere alle godkjente private barnehager som oppfylte minstekravene. Forutsatt at disse minstekravene ble oppfylt, var det fri etableringsrett.
Kommunene styrte deler av etableringen av barnehager gjennom areal- og reguleringsplaner for nye barnehagebygg. Kommunene hadde liten påvirkning på etableringer av barnehager der eksisterende bygg og tomter allerede var regulert og ble brukt til formålet, men fikk fra 2011 større mulighet til å regulere private nyetableringer.
Da retten til barnehageplass ble innført, ble det bestemt at det var kommunen som skulle oppfylle denne retten for barna som er bosatt i kommunen. I 2011 overtok kommunene derfor også hele finansieringsansvaret for barnehagesektoren. De statlige øremerkede tilskuddene som før ble betalt direkte til barnehagene, falt bort. Barnehagene ble heretter finansiert ved at både de statlige skjønnsmidlene og de statlige øremerkede driftstilskuddene ble innlemmet i rammefinansieringsmodellen. Kommunene ble forpliktet til å behandle private og kommunale barnehager likeverdig.18
16 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester
17 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester
18 NOU 2020:13 Private aktører i velferdsstaten, Velferdstjenesteutvalgets delutredning I og II om offentlig finansierte velferdstjenester
De to sterkeste styringsverktøy staten har, er styring gjennom finansiering og styring gjennom lovgivning. Som følge av at nasjonale myndigheter la finansiering av barnehagene inn i rammefinansieringen av kommunene, ønsket regjeringen en gjennomgang av barnehageloven. Utvalget som utredet styring av barnehagesektoren, ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 25. juni 2010. Mandatet var å foreta en gjennomgang av barnehageloven med forskrifter for å se om styringsverktøyet var godt nok tilpasset dagens og fremtidens barnehagesektor. Utvalget mente det var behov for å styrke barnehageloven og la derfor frem et forslag til en ny og helhetlig lov i NOU 2012:1 Til barnas beste, fremfor en endringslov.19
3.2.2 Økonomisk likeverdig behandling
Prinsippet om økonomisk likeverdig behandling av private og kommunale barnehager har siden barnehageforliket vært et mål i seg selv og et virkemiddel for å nå full behovsdekning. Økonomisk likeverdig behandling innebar at private barnehager skulle behandles likeverdig med kommunale barnehager med tanke på offentlige tilskudd.
Barnehagelovens § 19 slår fast prinsippet om økonomisk likeverdig behandling mellom kommunale og private barnehager. Dette betyr at alle godkjente barnehager skal behandles likeverdig når det gjelder offentlige tilskudd. Dette uavhengig av om tilskuddet kommer fra staten, kommunen eller fylkeskommunen.
Barnehageforliket ga regler om økonomisk likeverdig behandling, og en nasjonal vedtatt maksimalpris for foreldrebetaling. Det var ikke noe garantert minstenivå for tilskudd til private barnehager før denne loven kom på plass. Det ble etablert en ordning med garanti om minst 85 prosent offentlig støtte sammenlignet med kommunale barnehager, en prosentandel som gradvis skulle trappes opp til 100 prosent. De statlige øremerkede midlene ble innlemmet i rammefinansieringsmodellen 1. januar 2011. Samtidig forsvant etableringsfriheten ved at kun private barnehageplasser etablert før 1. januar 2011 hadde rett på offentlig tilskudd.
19 NOU 2012:1 Til barnas beste - Ny lovgivning for barnehagene
Boks 3.1 Lov om barnehager (barnehageloven)
§ 19. Kommunalt tilskudd til godkjente private barnehager Kommunen kan gi tilskudd til godkjente private barnehager.
Kommunen skal behandle private barnehager som mottar tilskudd, likeverdig med kommunale barnehager. Departementet kan gi forskrift om hva som er likeverdig behandling.