Bakgrunn og utgangspunkter

Givertjenester, ofringer m.m. til Den norske kirke summerte seg i 2016 til ca. 310 mill.

kroner. Beløpet omfatter gaver ikke bare til menighetene, men også til kirkelige formål utenfor menighetene, blant annet til frivillige kristelige organisasjoner. Gaver til Den norske kirke er omfattet av den generelle ordningen for skattefradrag for gaver til frivillige

organisasjoner.

vedlikeholdsetterslepet og den store andelen kulturhistorisk verdifulle kirkebygg, tilsier at forhold rundt kirkebyggenes forvaltning og finansiering blir godt belyst som innledning til drøftingen av finansieringsordningene for Den norske kirke. Det vises ellers til kapittel 11, der det er gitt en mer utførlig omtale av de kulturhistorisk verdifulle kirkebyggene.

9.4 Den norske kirkes lokale organisering, inndelingen i sokn og lovkravene til kirkebygg

9.4.1 Bakgrunn

Ved de seneste endringene i kirkeloven ble tidligere lovbestemmelser om Den norske kirkes regionale og sentrale organer endret. De regionale bispedømmerådene var tidligere

lovregulert, der det i lov var angitt hvilket ansvars- og myndighetsområde rådene hadde. Slike bestemmelser er nå i det store og hele opphevet. Med unntak for enkelte oppgaver

bispedømmerådene har innen gravplassforvaltningen, som er regulert i gravferdsloven, er det Kirkemøtet som nå bestemmer hvilke oppgaver bispedømmerådene skal ha.

Den norske kirkes lokale organisering og inndeling i sokn er i dag regulert i kirkeloven. Også forhold som berører kirkebyggene er regulert der. Det gjelder blant annet lovkrav om

kirkebyggets størrelse, om når det skal bygges kirke, om godkjenning av kirketomt, tegninger m.m. Som nevnt er det en sammenheng mellom disse bestemmelsene og bestemmelsene i kirkeloven § 15 om kommunenes økonomiske ansvar.

Av forarbeidene til endringene i kirkeloven i 2016 går det fram at departementet mente at spørsmål om Den norske kirkes lokale organisering, kirkens inndeling i sokn og bestemmelser om kirkebygg burde tas opp i neste reformfase, dvs. under arbeidet med rammelovgivningen for Den norske kirke. Departementet framholdt at slike spørsmål henger tett sammen med lovreguleringen av det kommunale finansieringsansvaret og burde vurderes i sammenheng med ny lovgivning. I lovproposisjonen, jf. Prop. 55 L (2015–2016) side 14, uttalte

departementet:

Departementet antar at kirken under denne reformfasen bl.a. vil gjennomgå kirkens

organisering og soknenes plass i kirkeordningen, kirkens forvaltningsnivåer og de kirkelige organenes innbyrdes myndighetsfordeling, med sikte på at slike spørsmål blir regulert i en kirkeordning som Kirkemøtet gjør vedtak om. En rekke bestemmelser i kirkeloven vil da kunne oppheves og statens lovregulering reduseres til en kortfattet rammelovgivning for kirken. En slik rammelovgivning for Den norske kirke vil reise spørsmål om en omlegging av dagens finansieringsordninger for kirken, slik at kirken også på det økonomiske området blir mer fristilt og selvstendig. Det er særlig spørsmålet om endringer i dagens bestemmelser i kirkeloven § 15 om kommunenes økonomiske oppgaver overfor Den norske kirke som da er aktuelle å ta opp. I dag innebærer kirkeloven § 15 begrensninger i kirkens myndighet til blant annet å treffe vedtak om kirkens organisering, den kirkelige inndelingen og om kirkebyggene.

Dette er bestemmelser som ikke foreslås endret ved de lovforslagene som nå legges fram.

Som bakgrunn for departementets forslag om å oppheve lovreguleringen på de nevnte områdene, er det i det følgende gitt en oversikt over dagens bestemmelser.

9.4.2 Gjeldende rett

9.4.2.1 Kirkens lokale inndeling og organisering

Med kirkelig inndeling menes i denne sammenhengen kirkens inndeling i sokn. Soknet er geografisk avgrenset. Alle kirkens medlemmer som har bostedsadresse i soknet, tilhører soknet. Soknet er den grunnleggende enheten i Den norske kirke, med en rettslig og økonomisk selvstendighet (eget rettssubjekt). Soknet kan ikke løses fra Den norske kirke.

Etter kirkeloven § 5 skal ethvert sokn ha et menighetsråd og egen kirke. Det er

menighetsrådet som i utgangspunktet representerer soknet. I de tilfellene det er to eller flere menighetsråd i en kommune, skal menighetsrådene velge et kirkelig fellesråd, som da er et fellesorgan for soknene. Den norske kirke har rundt 1 200 sokn og 415 kirkelige fellesråd.

Før kirkeloven kom i 1996 var det kommunene som i de fleste administrative, økonomiske og personalmessige forhold representerte soknene. Ved loven i 1996 ble ansvaret for denne typen oppgaver overført fra kommunen til soknet. Behovet for et kirkelig organ som på vegne av de enkelte soknene i kommunen kunne ta imot disse oppgavene, var bakgrunnen for lovfestingen i 1996 av kirkelig fellesråd. Fellesrådet representerer soknene i de sakene som etter loven er lagt til fellesrådet. Menighetsrådets og fellesrådets ansvars- og myndighetsområde framgår av kirkeloven § 9 (menighetsrådet) og § 14 (kirkelig fellesråd).

Fellesrådet skal på vegne av soknene i kommunen blant annet motta de kommunale

bevilgningene til kirkens virksomhet og disponere disse. Under fellesrådets ansvarsområde hører gravplassforvaltningen og forvaltningen av kirkebyggene. De fleste lokalkirkelige stillinger er organisert under fellesrådet, som dermed også har ansvaret for de

personaladministrative oppgavene. Gjennom lovens bestemmelser om fellesrådets oppgaver er fellesrådets geografiske virkeområde bundet til kommuneinndelingen.

9.4.2.2 Kommunenes ansvar etter kirkeloven § 15

Bestemmelsene i kirkeloven § 15 forplikter kommunene til å dekke utgifter som gjelder kirkebyggene og gravplassene (drift, vedlikehold og nybygg/nyanlegg) og til personell som trengs for å benytte kirkebyggene til gudstjenester og kirkelige handlinger. Kommunen skal også dekke administrative utgifter (kontorlokaler, utstyr, administrativt personell) til

menighetsrådene og det kirkelige fellesrådet. Med unntak for visse utgifter til

konfirmasjonsopplæring har ikke kommunene økonomiske forpliktelser til trosopplæring, diakoni, kirkemusikk eller annen kirkelig virksomhet. Kommunene kan likevel gi økonomisk støtte til slike formål.

De kommunale budsjettvedtakene er normalt ikke spesifisert på de enkelte utgiftsformålene som er nevnt i § 15. Hovedregelen er at det kirkelige fellesrådet mottar et rammetilskudd fra kommunen som skal dekke de utgiftene som kommunen er forpliktet på etter § 15. Selv om kommunene kan stille vilkår ved tildelingen, er det i alminnelighet de kirkelige fellesrådenes ansvar å prioritere og fordele midlene på de enkelte utgiftsformålene.

Det framgår av § 15 at kommunene kan yte tjenester til de kirkelige fellesrådene. Disse kommer da utenom de finansielle overføringene. For det meste gjelder dette IKT-tjenester og tjenester innen regnskap, men kan også være tjenester innen personalforvaltning og annen økonomiforvaltning. Ofte får dessuten fellesrådene levert tjenester fra kommunens tekniske

framgå i fellesrådenes regnskaper. Verdien av ytelsene, på linje med de finansielle

overføringene, skal inngå i beregningen av tilskuddet til andre tros- og livssynssamfunn som har medlemmer bosatt i kommunen. Ifølge fellesrådenes regnskaper var ytelsene verdsatt til 126 mill. kroner i 2016. I 2005 var ytelsene verdsatt til rundt 85 mill. kroner. Veksten skyldes antakelig en stadig mer korrekt verdsetting og regnskapsføring av ytelsene, ikke en reell vekst i ytelsene.

Bestemmelsen i § 15 om kommunal tjenesteyting har sin bakgrunn i at det de fleste steder ikke fantes noen egen kirkelig administrasjon i kommunene før vedtakelsen av kirkeloven i 1996, som lovfestet et kirkelig fellesråd i hver kommune. Fram til da hadde den kirkelige forvaltningen oftest vært en del av kommuneforvaltningen. Gjennom den nevnte

bestemmelsen i § 15 kunne de praktiske, tekniske og administrative løsningene for kirken som kommunene sørget for, fortsette.

Ved selvstendiggjøringen av kirken fra kommunene gjennom kirkeloven fra 1996 måtte det avklares hvilke bestemmelser som skulle gjelde for menighetsrådenes og de kirkelige

fellesrådenes regnskaper og økonomiforvaltning. Departementet fikk i medhold av kirkeloven myndighet til å gi nærmere bestemmelser om dette. Slike bestemmelser er fastsatt i forskrift nr. 1215 av 25. september 2003 Om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og

menighetsråd i Den norske kirke. Forskriften er basert på og ligger tett opp til tilsvarende forskrift for kommunene.

9.4.2.3 Kirkelovens bestemmelser om kirkebygg

Som nevnt stiller kirkeloven krav om at det skal være kirke i hvert sokn. I § 21 er det stilt krav blant annet om antallet sitteplasser i ny kirke som bygges. Disse bestemmelsene innebærer at det ikke kan treffes vedtak om utskilling av sokn uten at kommunen forplikter seg til å finansiere oppføringen av nytt kirkebygg i det nye soknet, dersom det ikke allerede finnes et egnet og stort nok kirkebygg i det nye soknet. Ved utskillingen av nytt sokn vil det komme også andre merutgifter, blant annet til administrasjon av det nye soknet og til driften av det nye kirkebygget, noe kommunen også er forpliktet til å bære utgiftene for.

Etter kirkeloven § 21 skal departementet godkjenne oppføring, ombygging, utvidelse og nedlegging av kirke, og dessuten kirketomt, tegninger, kostnadsoverslag og finansieringsplan.

Bakgrunnen for at departementet er gitt godkjenningsmyndighet på disse områdene, er det kommunale utgiftsansvaret for kirkebyggene. Ofte er det kirkelige instanser som forbereder og utreder planer om nybygg, utvidelser eller andre endringer. Kirkelige instanser skal ikke i slike planprosesser kunne treffe vedtak som binder kommunen, uten at departementets godkjenning foreligger. I tillegg skal departementet påse at kirkelovens bestemmelser om kravene til et kirkebygg blir ivaretatt, at det tas antikvariske hensyn ved ombygginger m.m.

9.4.3 Departementets vurderinger

Departementet mener at Den norske kirke selv bør bestemme sin sokneinndeling og at dagens lovbestemmelse om at det skal være kirke i hvert sokn, bør utgå fra lovgivningen. Det samme gjelder lovkravet til kirkebyggenes størrelse og om når det skal bygges kirke. Departementet kan ikke se det er grunn for staten til å lovregulere slike forhold.

Departementet kan heller ikke se at staten i framtiden bør være godkjenningsinstans ved oppføring av kirkebygg, og heller ikke ved påbygg, ombygging o.l. av kirkebygg – med

unntak for de tilfellene der hensynet til kulturminnevernet krever tillatelse av antikvariske myndigheter. Hvilke vilkår som skal stilles for utskilling av sokn, og hvilke prosedyrer for godkjenning av nye kirkebygg som skal gjelde, bør etter departementets syn bestemmes av kirkelige myndigheter.

Departementet mener at også andre av kirkelovens bestemmelser om kirkebygg bør oppheves.

Det gjelder blant annet bestemmelsene i § 18 om at kirker ikke kan avhendes, pantsettes eller påheftes bruksretter. Bestemmelsen om at departementet kan samtykke i salg av kirke, bør også utgå. Eventuelle vilkår for salg m.m. bør etter departementets syn fastsettes av vedkommende kirkelig myndighet.

Også bestemmelsen i § 21 om at det i spredtbygd område ikke kan være bebyggelse nærmere enn 60 meter fra en kirke uten at det foreligger tillatelse fra departementet, bør etter

departementets syn utgå fra lovgivningen. Dette er et spørsmål som på vanlig måte bør avklares gjennom kommunale reguleringsplaner og kommunens behandling av byggesaker.

Departementet mener at lovgivningen fortsatt bør regulere soknet som den grunnleggende enheten i Den norske kirke, med samme rettsstilling som i dag, og at det av denne grunn er nødvendig å lovfeste menighetsrådet som organ for soknet. Ved utforming av ny lovgivning bør det samtidig legges til rette for at Den norske kirke får større frihet til organisere seg slik kirken finner hensiktsmessig. Departementet kan etter dette ikke se at et fellesorgan for soknene, i dag det kirkelige fellesrådet, i framtiden bør være regulert i lov. Bestemmelser om et slikt felleskirkelig organ for soknene bør etter departementets syn gis i den kirkeordningen som Kirkemøtet fastsetter, ikke av staten gjennom lov. Kirkemøtet vil da stå fritt til å

videreføre bestemmelsene om kirkelig fellesråd eller gi nye bestemmelser om et fellesorgan for soknene. Tilsvarende bør det ikke lenger være staten gjennom lov som regulerer

myndighets- og ansvarsdelingen mellom soknets organer, jf. kapittel 8. I tråd med dette bør også menighetsrådets oppgaver, myndighet og ansvar reguleres i den kirkeordningen som Kirkemøtet fastsetter.

Etter departementets forslag vil Kirkemøtet få myndighet til å bestemme den lokale kirkes organisering, noe Kirkemøtet ikke har i dag. Departementet kan ikke se at Stortinget, ved sin lovgivningsmyndighet, er nærmere eller bedre egnet enn Kirkemøtet til å regulere slike

spørsmål i Den norske kirke. Når det ellers gjelder soknets rettslige stilling, vises til kapittel 8.

For det nasjonale rettssubjektet for Den norske kirke gjelder regnskapsloven. For soknene gjelder i dag departementets forskrift om økonomiforvaltningen for kirkelige fellesråd og menighetsråd. Departementet kan ikke se at staten i framtiden bør gi egne regler på dette området. Om ikke annet bestemmes særskilt i lov, vil regnskapsloven gjelde også for soknene.

Departementets lovforslag på de omtalte områdene er inntatt i lovutkastet §§ 10 og 13, med slik ordlyd:

§ 10 annet ledd

Kirkemøtet gir nærmere bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig inndeling, kirkelige organer og om valg til disse.

§ 13 annet punktum

Kirkemøtet gir regler om krav til kirke, forvaltning av kirke og tilhørende fond, kirkens inventar

De lovendringene som foreslås, etablerer etter departementets syn et nytt grunnlag for utformingen av den offentlige finansieringen av Den norske kirke.

9.5 Forvaltningen og finansieringen av kirkebyggene