Bakgrunn

Barnehageloven § 23 stiller krav til private barnehagers bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling. Bestemmelsen kom inn i loven 1. januar 2021 og var ment å videreføre tidligere § 14a.¹²⁵ Ny § 23 første ledd lyder Barnehagen skal bare dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen. Endringen var ment å klargjøre rettstilstanden.

Dersom et rettssubjekt driver flere barnehager, og/eller det drives annen type virksomhet i det samme rettssubjektet, vil det imidlertid være svært krevende for tilsynsmyndighetene å kontrollere hvorvidt denne bestemmelsen overholdes. Dette fordi det er vanskelig å få oversikt over eiendelene, gjelden og egenkapitalen som tilhører barnehagen som har mottatt tilskudd fra kommunen, og hva som tilhører den andre virksomheten og/eller andre barnehager.

Våren 2019 sendte derfor Kunnskapsdepartementet på høring, et forslag om å innføre krav om at alle private barnehager som mottar tilskudd skal organiseres som et eget rettssubjekt, og at det skal være forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt.

Utvalgets flertall er av den oppfatning at det med dagens regelverk, slik det fremgår av barnehageloven § 23 og økonomiforskriften, ikke på en tilfredsstillende måte er mulig å kontrollere hvorvidt kravene som oppstilles i barnehageloven følges. Som alternativ til krav om eget rettssubjekt har utvalget vurdert innføring av krav om regnskapsmessig skille og utvidet BASIL-rapportering. Dagens BASIL-rapportering anses av et samlet utvalg til ikke å være tilstrekkelig. Utvalget finner derfor ikke grunn til å gå inn på et såkalt «null-alternativ», det vil si å beholde dagens regulering.¹²⁶

Det er i dag tillatt å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som private barnehager.

Mange private barnehager er registrert som en underenhet i et rettssubjekt som driver flere barnehager og/eller andre virksomheter. Pliktene etter regnskapsloven og bokføringsloven retter seg mot rettssubjektet. Disposisjoner innenfor rettssubjektet er

125 §14a første ledd lød: «Offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode»

126 Se Veileder for utvalgsarbeid i staten pkt. 3.1 med henvisning til Finansdepartementets rundskriv om samfunnsøkonomiske analyser (R-109/14) pkt. 5; nullalternativet er en videreføring av dagens situasjon og er referansen som de øvrige tiltakene skal sammenlignes med.

ikke underlagt rapporterings- og dokumentasjonsplikt etter disse lovene. Private barnehager som er underenheter til en annen enhet, er derfor bare underlagt kravene til regnskapsrapportering og dokumentasjon i barnehageloven § 23 og økonomiforskriften til barnehageloven.

Selv om lovbestemmelsen er klar, er det vanskelig for tilsynsmyndighetene å kontrollere om loven etterleves. De private barnehagene har ikke rapporterings- og dokumentasjonsplikt etter regnskap- og bokføringsloven. Det innebærer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kan bli brukt til å dekke kostnader som er knyttet til annen virksomhet enn barnehager, uten at dette er mulig for tilsynsmyndigheten å avdekke.

BDOs rapport Kapitalstruktur i private barnehager (2018) viser at mange private barnehager har svært høy gjeld, samtidig som det bygges opp store verdier for eierne i form av egenkapital.¹²⁷ Når det er tillatt å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt, kan rettssubjektet som barnehagene inngår i ha tatt opp lån til andre formål enn godkjent barnehagedrift. Etter barnehageloven § 23 er det ikke tillatt å kostnadsføre renter og avdrag på slike lån i barnehagens regnskap, men det er svært vanskelig å etterprøve fordi det er tillatt med blandet virksomhet i samme rettssubjekt. I alle tilfelle kan kreditorer til rettssubjektet ta beslag i barnehagenes midler når barnehagen er en underenhet, også når beslaget gjelder annen virksomhet enn barnehagevirksomheten.

Utvalgets mindretall peker på at høy gjeld i mange tilfeller vil være knyttet til nybygg eller vedlikeholdsprosjekter. Mindretallet mener videre at det er naturlig at barnehagene bygger opp kapital for å være forberedt på variasjoner i tilskuddsnivå og fremtidig vedlikeholdsbehov. I tillegg mener mindretallet at det er meget lav utbyttegrad i barnehagesektoren. Det innebærer at det meste av overskuddskapitalen blir liggende igjen i barnehagene til fremtidig disponering.

Utvalget mener at for administrative funksjoner som gjelder for hele virksomheten, må eieren vurdere hvor store lønnskostnader som skal føres i barnehagens regnskaper.

Dersom barnehagen drives i samme lokaler som andre virksomheter, må eieren også fordele kostnader til varer og tjenester som husleie, strøm, inventar, vedlikehold og lignende. Dette betyr at når private barnehager inngår i rettssubjekter som også driver annen type virksomhet, kan offentlige tilskudd og foreldrebetaling bli brukt til å dekke tap fra andre virksomheter enn barnehagedriften, og/eller subsidiere annen virksomhet.

Dersom flere barnehager/andre virksomheter er organisert i samme rettssubjekt, skal det

127 BDO, på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet, 2018. «Kapitalstruktur i private barnehager for Kunnskapsdepartementet.» Notat 22. oktober 2018

kunne identifiseres entydig hvilke kostnader, inntekter, eierandeler og gjeld som tilhører hver enkelt barnehage/virksomhet. Dette er viktig for tilsynsmyndigheten.

Utvalgets flertall mener det også er viktig for kommunen som gir tilskudd. Kommunen skal kunne vite om tilskuddene de gir til barnehagen i sin kommune blir brukt i den barnehagen det gis tilskudd til.

Utvalgets mindretall vil vise til at eiere med barnehager i flere kommuner har mulighet til å subsidiere barnehager i andre kommuner som for eksempel har lave tilskudd eller kostnader over gjennomsnittet. Det er en mangel ved finansieringssystemet at forskjellene i tilskudd er store, og at kravene er nasjonale og finansieringen lokal. Med jevnere tilskudd hadde intern subsidiering i mindre grad vært nødvendig.

Utvalget mener regelverket bør bygge opp under

1. Mulighet for demokratisk kontroll med kommunale midler, noe som forutsetter innsyn om de økonomiske forhold, både i den enkelte barnehage og på

konsernnivå

2. Effektivisere reguleringens samlede styringskostnader, det vil si summen av barnehagenes administrative rapporteringsbyrder og myndighetenes ressursbruk på tilsyn

3. De rapporterte økonomiopplysningene må være etterprøvbare og sporbare 4. Tilrettelegge for effektivt tilsyn, gjennom standardisering, digitalisering og

effektive rapporteringsløsninger

5. Tydelig plassering av det juridiske og økonomiske ansvaret, samt begrense det økonomiske ansvaret til den enkelte barnehage

6. Ansvarsplassering for styrende organer i barnehagen

7. Sikre tilsynsmyndigheten god dokumentasjon ved en eventuell rettstvist 8. Mulighet til å føre kontroll og vedlikeholde data hos offentlige myndigheter 9. Gode kontrollrutiner internt for den enkelte barnehage

10. God kontroll for ekstern revisor

Regnskapsrapportering og dokumentasjon etter barnehageloven skal godkjennes av revisor. En rapport fra KPMG Optimalisering av BASIL-rapportering (2020) utarbeidet på oppdrag fra PBL, påpeker at revisors attestasjon på BASIL-rapporteringen innebærer at revisor har kontrollert at det ikke foreligger vesentlige brudd på barnehageloven § 14a (dagens lovhenvisning er § 23) som stiller krav til at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode.¹²⁸ Revisors rolle i kontroll av offentlige tilskudd og foreldrebetaling er beskrevet i kapittel 3.3.2.

128 KPMG, på oppdrag fra PBL, 2020. «Alternativer til krav om at private barnehager skal være egne rettssubjekter – Optimalisering av BASIL-rapporten.» Notat 31.1.2020

En effektiv revisorkontroll avhenger av klarheten i regelverkets utforming. I praksis har det svært sjelden blitt meldt fra om mulige regelverksbrudd fra revisorer.¹²⁹ Det kan tyde på at revisors kontroll har vært av begrenset verdi for å avdekke brudd på regelverket, der det forefinnes brudd. De fleste økonomiske tilsyn hos private barnehager er ikke initiert av revisor, men er etablert på eget initiativ i kommunene. BDOs rapport Markedssvikt, lønnsomhet og gevinstrealisering i barnehagesektoren (2018) påpekte enkelte mulige brudd på regelverket og disse er blant annet fulgt opp av kommune og statsforvalter.¹³⁰ Som grunnlag for tilsyn er det i enkelte tilfeller innhentet nummererte brev fra revisor som inneholder vesentlig informasjon om regnskapsmessige forhold av betydning for tilsynsmyndigheten.

Økonomiforskriften til barnehageloven inneholder ingen krav til at barnehagene må rapportere balansetall. Det gjør at mange av regnskapspostene er vanskelige å etterprøve. For eksempel er det vanskelig å etterprøve om barnehagene har blitt belastet renter og avdrag på lån som er ment å finansiere investeringer som ikke er relevante for barnehagedriften. Slik regnskapsføring vil være i strid med barnehageloven § 23.

På bakgrunn av listen over, har utvalget vurdert tre ulike modeller; eget rettssubjekt, regnskapsmessig skille og utvidet BASIL rapportering.