O século XX se caracterizou por uma expressiva presença do Estado na economia e nas relações sociais. A era da regulação, do plano, na qual as instituições democráticas se alternaram com estruturas corporativistas, é mais bem percebida justamente quando entra em crise. Somos espectado- res, neste último quartel do século, da crise generalizada do consenso key- nesiano e do fim do planejamento tecnocrático a médio e longo prazos. No Brasil, em especial, assistimos à reestruturação do papel intervencionista do Estado na economia e ao gradual desaparecimento das formas tradicio- nais de relação entre empresários urbanos e Estado. O corporativismo, en- tendido como uma relação de mão dupla entre o Estado e a entidade de classe, e que desde os anos 30 teve papel importante na interação de tra- balhadores e empresários industriais com o Estado, começou a perder im- portância desde a década de 70, sendo descaracterizado pela Constituição de 1988, que desatrelou o Estado dos compromissos com as entidades cor- porativas.
Os anos 30 trouxeram para a agenda do Estado brasileiro políticas de caráter intervencionista e regulador, inspiradas em idéias nacionalistas e de- senvolvimentistas partilhadas por várias forças sociais. Com o governo Var- gas, em 1930, surgiu um novo referencial orientador das políticas governa- mentais: esse referencial unia os ideais nacionalistas, cada vez mais dissemi- nados entre a elite brasileira depois da I Guerra Mundial, às idéias protecio- nistas nascidas nos países de industrialização tardia (Alemanha, Estados Unidos) e reforçadas com a crise de 1929. Acreditar na capacidade de mu- dança através de um Estado forte e interventor, capaz de adotar medidas para promover um desenvolvimento voltado para dentro, tendo a industria- lização como mecanismo propulsor da mudança econômica e social, signifi-
cava partilhar das idéias da modernidade e inserir-se no clima intelectual en- tão vigente em boa parte do mundo capitalista, descrente das idéias do livre mercado.
Em 1930, o Brasil ajustou-se aos novos tempos, criando um desenho institucional para o Estado, que se foi tornando mais centralizado, mais in- tervencionista e regulador das atividades fundamentais da economia (café, indústria, comércio exterior, moeda, câmbio e dívida externa).
Vargas contou inicialmente com o apoio político e militar dos tenentes para implementar esse redesenho institucional. Defendendo idéias keynesia- nas antes mesmo de Keynes tornar suas propostas conhecidas,1 os tenentes agregaram ao redor do Clube 3 de Outubro empresários industriais, políticos e intelectuais (como Oliveira Viana) que partilhavam do referencial naciona- lista-desenvolvimentista-intervencionista.
Em torno das áreas de políticas macroeconômicas fundamentais foi-se formando um grupo técnico, uma elite burocrática, que atuava nas agências recém-criadas e nos novos ministérios (Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio e Ministério da Educação e Saúde). Essa elite burocrática passou a fazer parte de uma área de administração moderna do Estado, que contou com a atuação do Departamento de Administração do Serviço Público (Dasp), responsável pelo recrutamento por concurso dos burocratas da ala moderna do Estado.
Entre 1930 e 1937 criaram-se as condições para o funcionamento de uma administração centralizada e baseada num corpo de técnicos capacitados e recrutados por concurso para as novas agências governamentais. Para tratar das políticas agrícolas, industriais e de comércio exterior, criaram-se comis- sões dentro dos ministérios, nas quais burocratas discutiam com empresários de cada setor as políticas referentes a seus interesses. Implantaram-se no ní- vel federal políticas antes adotadas regionalmente. Criaram-se anéis burocrá- ticos, reunindo em conselhos, institutos e departamentos funcionários gover- namentais e empresários (como no caso do café, do açúcar, do cacau, do mate etc.). Os ministérios da Fazenda e do Trabalho tiveram papel fundamen- tal nesse processo de incorporação dos interesses de setores sociais nas polí- ticas do Estado. Ali ficavam as comissões de legislação trabalhista e sindical, a Comissão de Tarifas, a Comissão de Similares e o importante Conselho Fe- deral de Comércio Exterior.2
Dentre as arenas dinâmicas da nova burocracia técnica surgida nos anos 30, destacavam-se aquelas ligadas às áreas monetária, de comércio ex- terior, de planejamento e de políticas de infra-estrutura industrial. Novas agências foram ganhando poder e destaque na cena econômica, como o Con-
1 Foi Otávio Gouveia de Bulhões que assim explicou a entrada do Brasil na era keynesiana, pelas
mãos dos tenentes, inspirados mais em Auguste Comte do que em Keynes. Ver Bulhões, 1990:23.
selho Federal do Comércio Exterior (criado em 1934), o Conselho Nacional do Petróleo (1938), o Conselho de Águas e Energia (1939), a Comissão Exe- cutiva do Plano Siderúrgico Nacional (1941), a Carteira de Exportação e Im- portação do Banco do Brasil — Cexim (1941), a Comissão do Vale do Rio Doce (1942), a Comissão de Mobilização Econômica (1942) e a Superinten- dência de Moeda e Crédito — Sumoc (1945). Quando já se antevia o final da II Guerra, o governo Vargas organizou duas agências em diferentes ministé- rios para pensar os rumos da economia brasileira no pós-guerra: a Comissão de Planejamento Econômico e a Comissão de Política Industrial e Comercial (1945). Nelas se travou o conhecido debate entre Roberto Simonsen e Eugê- nio Gudin sobre as alternativas da economia brasileira: protecionismo indus- trial, desenvolvimentismo e intervencionismo governamental (planejamento) versus economia de livre mercado.3
Enquanto o Ministério do Trabalho dava início a uma onda legiferante, criando regulamentos sobre o trabalho na indústria e no comércio, num pro- cesso de construção de uma cidadania regulada4 que incorporava trabalha- dores na ordem social e política através das leis trabalhistas, sindicais e pre- videnciárias, os empresários eram chamados a também se organizarem em associações de classe de caráter corporativo. A adesão ao modelo corporati- vista, com a formação de entidades reconhecidas como representativas da classe pelo Ministério do Trabalho, abriu o acesso dos empresários industriais — os primeiros a se adequarem ao apelo governamental — às agências deci- sórias nas áreas de política industrial, legislação trabalhista e sindical, comér- cio exterior e política tributária. A representação corporativa dos industriais viabilizou assim a sua participação nas políticas fundamentais dos anos 30 e 40, as quais se formulavam nas agências do Executivo. Mas ela também se fez sentir no Legislativo, através das bancadas corporativas que tiveram represen- tantes na Assembléia Constituinte de 1934 e no Congresso, de 1934 a 1937. Ao lado de parlamentares representando a agricultura, o comércio, o funcio- nalismo público e os profissionais liberais, os deputados indicados pela indús- tria formavam a maior bancada classista.5
Neste trabalho, discutimos a trajetória de algumas políticas econômicas dos anos 30 e 40 que são centrais para a redefinição do modelo econômico, o qual transita da economia agroexportadora para uma economia mais diversi- ficada. Nesta, a pauta de exportação se expande, e a industrialização substi- tutiva de importações ganha cada vez mais espaço. O Estado Novo prossegue e aprofunda essa transformação, sob um novo formato político mais autori- tário e centralizador, orientado para a inserção do Brasil no conflito mundial que tem início em 1939.
3 Ver Simonsen & Gudin, 1977. 4 O conceito é de Santos (1979). 5 Ver Gomes, 1978; e Leopoldi, 1984.
O papel dos setores empresariais diretamente envolvidos nas políticas governamentais é aqui examinado para se avaliar o grau de integração entre o Estado e os diversos segmentos econômicos, bem como o nível de organi- zação corporativa dos setores empresariais e a efetividade ou não de sua ação. A partir de breve análise da política do café — centro das preocupações do governo Vargas, dada a importância desse produto de exportação para a economia brasileira —, discutem-se as políticas do Estado Novo para o mundo urbano: a política de industrialização e a de fomento do setor de ban- cos e seguros. Analisam-se também três estratégias diferentes de interação dos empresários (indústria, bancos e seguros) com o governo, em especial no período do Estado Novo.
A ditadura estado-novista buscou fortalecer o mecanismo de represen- tação corporativa dos interesses empresariais, que envolvia ao mesmo tempo um movimento em direção ao Estado, de participação nas decisões estratégi- cas para cada setor, e um movimento de controle do Estado sobre as entida- des de classe.6 Cada um dos três setores aqui estudados reagiu de forma di- versa às tentativas do regime ditatorial de Vargas de agregar os interesses econômicos em torno do Estado. O sonho da Constituição de 1937 — fundar uma ordem corporativa cujo órgão máximo seria um grande conselho for- mado por representantes corporativos, tomando o lugar do Congresso e dos partidos políticos — nunca se realizou. Como veremos, a indústria foi o único setor empresarial a adotar uma estrutura corporativa de três níveis (sindica- tos locais, uma federação estadual eclética reunindo todos os sindicatos e uma confederação nacional agregando todas as federações estaduais) até o fim do Estado Novo. O comércio importador e exportador e os agricultores, que desde o final do século XIX já se haviam organizado em associações co- merciais, na Sociedade Rural Brasileira e na Sociedade Nacional da Agricul- tura, lutaram durante o Estado Novo para preservar suas entidades de caráter privado.7 O setor dos bancos e seguros chegou a formar sindicatos no Rio de Janeiro e em São Paulo, onde se concentrava sua atuação. Por serem ainda setores de pequeno ou médio porte, onde poucos empresários se destacavam e tinham bom relacionamento com a elite política, sua atuação associativa não foi além da formação de sindicatos de bancos e seguros.
Ao reorientar o modelo econômico brasileiro, o governo Vargas favo- receu o crescimento do setor produtivo e de serviços nas áreas urbanas. As- sim, indústria, bancos e seguros iriam crescer a partir de 1930 sob a prote- ção de um Estado intervencionista, regulador, nacionalista e desenvolvimen- tista.
6 Philippe Schmitter (1971) denominou essa relação de mão dupla corporativismo estatal,
enquanto Guillermo O’Donnell (1974) explicou-a usando o conceito de corporativismo bifronte.
7 O setor do comércio acompanhou a indústria na adesão ao corporativismo, mas só ao final do