Arbeidstakers forhold

Este é um tema que descreve as ações realizadas antes da descentralização e o momento da mudança. Ele revela as condições do trabalho executado, estrutura e processo das ações básicas, ações restritas à capacidade operacional do município, que foram modificadas.

“Quando houve a mudança com a Constituinte, vieram as normas operacionais básicas de acordo com a legislação básica de saúde, que são as famosas, que implementam o sistema único de saúde, quer dizer, que oficializam o sistema único de saúde, dando as diretrizes do sistema. Estava em fase embrionária aqui. Depois, aqui, a gente recebia era o PAB, o Piso de Atenção Básica, que era o pagamento per capita por atendimento e foi quando começou a fazer um pouco dos atendimentos.” (M5)

A descentralização foi desencadeada na década de 1990 tendo como referências jurídicas a lei nº 8.080 de 19 de setembro de 1990 e a lei 8142 de 28 de dezembro de 1990.

94 Para regular o processo de descentralização, as Normas Operacionais Básicas do Sistema Único de Saúde (NOB/SUS) foram editadas.

A NOB SUS 01/93 definiu o repasse “fundo a fundo” para municípios habilitados e o estabelecimento das instâncias intergestoras (Comissão Intergestores Bipartite - CIB e Comissão Intergestores Tripartite – CIT), determinando aos municípios a responsabilidade das ações básicas de VISA. Entretanto, não definiu precisamente as características destas ações básicas (LUCCHESE, 2001).

A NOB SUS 01/96 redefiniu as responsabilidades dos Estados, Municípios e União em relação às suas atribuições no SUS, determinou novas formas de gestão de acordo com o grau de responsabilidades assumidas pelo gestor (Gestão Plena da Atenção Básica e Gestão Plena do Sistema) e inseriu o Piso de Atenção Básica (PAB). No financiamento das ações de VISA, introduziu a transferência regular e automática de recursos e a remuneração por serviços produzidos, configurando o Teto Financeiro de Vigilância Sanitária (TFVS). A transferência regular foi operacionalizada pelo Piso Básico de Vigilância Sanitária (PBVS) - recurso financeiro para o custeio de ações básicas de VISA, calculado a partir de um valor per capita a ser multiplicado pela população de cada município. A portaria nº 1.882/GM de 18 de dezembro de 1997 extinguiu o PBVS e criou novo incentivo para ações de VISA.

A NOB 96 atribuiu a execução de ações pelos municípios, a normalização e organização das ações de VISA. Ao Estado foi atribuída a coordenação de ações, cooperação técnica e financeira, com a realização de ações de média e alta complexidade em municípios não habilitados para execução dessas ações. Descreveu, de forma genérica, as atribuições de cada esfera de governo nas ações de VISA, mas não definiu as ações básicas de média e alta complexidade (LUCCHESE, 2000).

M5 descreve este processo, no município, com as ações realizadas associadas à complexidade dos processos e procedimentos, das atividades e dos estabelecimentos inspecionados.

“A gestão era ainda com a atenção básica, não tinha distinção dos grupos especializados, como tem hoje: produtos, alimentos, estabelecimentos de saúde [...] Ainda não tinha um critério de risco também.” (M5)

As ações realizadas antes da descentralização referem-se às inspeções em estabelecimentos de alimentos e em situações que envolviam questões ambientais. Não havia a distinção dos grupos especializados de trabalho nem o critério de risco para nortear as ações. As ações básicas atendiam ao critério de baixa complexidade e os estabelecimentos de alta complexidade eram fiscalizados pela VISA Estadual, como descreve M5:

95 “Então, ações de baixa complexidade são voltadas, por exemplo, para o saneamento básico, para questão das zoonoses, da relação homem-animal domestico ou animal selvagem, a questão dos alimentos de comercio varejista e não industrializados. Os industrializados ficavam com o grupo especifico para inspeção em indústria de alimentos, eram sob a supervisão do governo do Estado”. (M5)

A Portaria SAS/MS n° 18, de 21 de janeiro de 1999, apresentou uma nova tabela de procedimentos do SUS, fixou o valor total a ser utilizado como referencial de cobrança da execução das ações de saúde representada pelos procedimentos, especificando os procedimentos em VISA de maneira hierarquizada, em média e alta complexidade, estabelecendo a lógica de atuação por complexidade, mas sem conceituá-las. Por não haver um consenso, esta hierarquização das ações de VISA semelhante à assistência, passou a ser criticada.

Em 2004, um grupo de trabalho da ANVISA foi constituído para estabelecer um consenso sobre a interpretação desta classificação. Este grupo, propondo uma reformulação das ações da VISA, considerou a categorização complexa para elaborar apenas uma lista de procedimentos e apontou um elenco básico de vigilância sanitária para contemplar as necessidades e direitos coletivos, como segurança alimentar, e os aspectos singulares locais que deveriam ser pactuados regionalmente. Este elenco básico é composto por ações decorrentes dos produtos, serviços, meio ambiente e ambiente de trabalho existente no município (BRASIL, 2005).

As ações básicas realizadas, conforme relatam M1 e M5, tinham funções administrativas, baseadas apenas na produção de documentos oriundos da fiscalização, de relação administrativa, que era executada com base na legislação federal, lei 6437 de 20 de agosto de 1977, que configura as infrações à legislação sanitária federal e estabelece as sanções, no Decreto-lei n.º 986/69, que institui normas básicas sobre alimentos, e nos códigos municipais de saúde e de postura.

“O que era antes, com a lógica de inspeção: eu tenho um numero x de inspeções a fazer durante a semana, cumpro a minha meta. Então é um trabalho mais cartorial [...] não tenho aquela preocupação se a empresa ofereceu, às vezes, um risco à saúde produzindo um produto de má qualidade. Ficava assim, um quadro com a quantidade de inspeções. O quê que a gente via com isso: trabalho do cartório. O trabalho aqui, administrativo estava perfeito, mas a gente não fazia nenhuma ação para intervir naqueles casos que realmente estavam oferecendo risco à saúde publica [...] Na área de alimentos, a 986, que é da década de 1960, era o carro chefe na lei, na fiscalização de alimentos. [...] Então a gente tinha que trabalhar separadamente, com a legislação federal, por exemplo, as infrações sanitárias da lei 6437 da década de 1970. Até 1989 tinha o código de posturas. O código de saúde do município, ele foi publicado em 1990 e regulamentado dois anos depois.” (M5).

96 “Nós trabalhávamos com as leis, o código de saúde, o código de postura do município.” (M1)

M5 interpreta estas ações como de caráter cartorial, ações com funções administrativas, sem o objetivo de intervir sobre os riscos, através de fiscalizações determinadas para a verificação do cumprimento das normas vigentes à época e emissão de documentos.

A legislação de VISA foi conformada basicamente entre o final dos anos 1960 e meados dos anos 1970 (COSTA, 2003). A legislação da década de 1970 não continha a ideia de um sistema e referia-se, principalmente, à vigilância de produtos, com ações distribuídas entre a esfera estadual e a federal. Continha as competências necessárias à intervenção entre os níveis federal e estadual, na área da VISA, mas as competências dos municípios não estavam definidas (LUCCHESE, 2006).

As normas básicas de alimentos para VISA responsável pelo controle sanitário e o registro dos produtos alimentícios industrializados, exceto dos produtos de origem animal, ainda encontram-se fixadas em Decreto-lei, o de n.º 986/69, editado diretamente pelo governo militar (COSTA, 2004).

A Lei nº 6.360 promulgada em setembro de 1976, chamada Lei de Vigilância Sanitária, representou um marco importante da VISA por constituir um grande instrumento regulatório das atividades que envolvem produtos sob o controle sanitário incorporando a preocupação com o produto, com a qualidade, eficácia e segurança. A VISA foi estabelecida nesta lei como ação permanente e rotineira dos órgãos de saúde (COSTA et al., 2008). A lei nº 6.437, de 20 de agosto de 1977 configura infrações à legislação sanitária federal, estabelece as sanções respectivas e dá outras providências.

Desta forma, as ações básicas de VISA relacionadas ao comércio varejista de alimentos, escolas e algumas condições ambientais eram efetuadas pelo município, enquanto as fiscalizações de indústrias, fábricas, hospitais e outros serviços de maior complexidade eram realizadas pela vigilância estadual. O desenvolvimento destas ações básicas apresenta o significado de execução de ações que utilizavam como instrumento poucas legislações, não exigiam especialização de trabalho e conhecimento técnico específico.

Com a descentralização das ações de VISA, o município assumiu gradativamente as tarefas antes de competência do Estado, iniciando pela inspeção de drogarias como descreve M3.

“Na época, começou a descentralização da inspeção em drogarias. Só que não tinha essa divisão de alimentos, medicamentos, estabelecimento de saúde. Era todo mundo que fazia um pouquinho de tudo. Só que nessa época eram poucos estabelecimentos”. (M3)

97 A partir da municipalização, toda esta organização do trabalho se modificou, diferenciando os contextos, as ações e interações.