2.2 Ny-institusjonell- og organisasjonsmoteteori
2.2.2 Analysemodell for å undersøke valg av organisasjonsmodell
O estudo de caso comparativo entre a Copa de 2014 no Brasil e a Copa de 2010 na África do Sul visa identificar os aspectos positivos e negativos de gestão de controle e riscos em ambos os megaeventos com base em um quadro avaliativo a partir do trabalho de prospecção da GesPública e do TCU.
A partir da ferramenta de diagnóstico utilizada pela GesPública, monta-se um quadro-modelo, que analisa os itens relacionados a controles e riscos, que servirá para verificar a existência de medidas e ações de controle e de prevenção de riscos, avaliando o sucesso dos projetos de cada Copa estudada.
A base legal dada pelo Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA) permitiu no caso do Brasil a divulgação pelo portal da Transparência na internet da movimentação de recursos e demais ações en- volvendo o investimento público para execução dos projetos da Copa, o que poderia gerar confiabilidade e credibilidade entre os investidores, que poderão participar de forma mais significativa nos projetos da Copa de 2014.
Entre os benefícios esperados para a sociedade brasileira – especialmente nas doze cidades-sede – com o cumprimento das metas e as oportunidades de negócios estão:
obras de construção civil em infraestrutura com investimentos oficiais públicos e privados (construção de hotéis). Em 2011, 85% das empresas achavam que a Copa do Mundo traria benefícios para o setor, segundo dados da Confederação Nacional da Indústria (CNI): “(...) 18% já perceberam efeitos positivos em seus negó- cios e 95% afirmam que haverá aumento das obras e serviços. Das 411 companhias consultadas entre os dias 1º e 15 de julho, quase metade (47%) acredita que a Copa trará benefícios para a própria empresa” (COPA DE 2014..., 2011):
indústria, comércio e serviços;
produtos consumidos pelos turistas, incluindo artesanato e serviços como de tradução, guia e realização de eventos durante a Copa do Mundo;
indústria do turismo – a Copa de 2014 representa “(...) real e efetiva oportunidade de o Brasil se inserir no cenário mundial, provando ser uma alternativa competitiva como destino turístico” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015, p. 250).
Segundo Christian Travassos, da Fecomércio-RJ, dentre as áreas mais benefi- ciados pela Copa 2012 estão a construção civil e o turismo. O comércio varejista deve vender mais televisores (COSTAS, 2014).
Nesse sentido, o impacto econômico e financeiro dos megainvestimentos refle- te em oportunidades e mudanças no desenvolvimento nacional e regional. A abran- gência da Copa de 2014 será tratada aqui de forma generalizada, compreendendo as doze cidades-sede como uma unidade que irá representar o país, encarregando-se da
missão de levar ao mundo a imagem do Brasil em nome das demais unidades da fe- deração. As análises devem ora ou outra referir-se como termo de exemplificação a referências pontuais, mas o que importa para este estudo é a macrovisão dos investi- mentos, as técnicas e instrumentos de controle e gestão de riscos e os resultados al- cançados.
Cabe salientar que outras economias viram aspectos positivos com a realização da Copa no Brasil. Segundo o portal de notícias da revista Exame.com, em junho de 2014, funcionários do setor têxtil de Bangladesh – que abastece empresas como Puma e Adidas – informaram ter recebido pedidos que chegaram a “(...) pelo menos 500 milhões de dólares em pedidos de camisetas por parte de torcedores de equipes da Copa do Mundo do Brasil” (SAMAD, 2014).
Algumas metas específicas do PPA 2012-2015 relacionadas exclusivamente à Copa 2014, com o valor do investimento de cada setor, são descritas a seguir.
Cidadania e Justiça (R$ 783 milhões) – “Apoiar e instituir o fortalecimento dos Juizados do Torcedor, com enfoque nas 12 cidades-sede da Copa do Mundo Fifa de 2014” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2011, p. 17).
Esporte e Grandes Eventos Esportivos (R$ 8,0 bilhões) – “0686 - Coordenar, monitorar e fomentar os esforços governamentais de preparação e realização da Copa do Mundo Fifa 2014 e eventos a ela relacionados (ME)”. Também se pretender executar “(...) 228 projetos esportivos de Legado Social dos Grandes Eventos – Copa 2014 e Olimpíadas e Paraolimpíadas 2016, voltados à inclusão social, juventude e educação” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2011, p. 24).
Segurança Pública com Cidadania (R$ 14,5 bilhões) – “Implantar o Centro de Comando e Controle Integrado Nacional voltado à Copa 2014” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2011, p. 36).
Comunicações para o Desenvolvimento, a Inclusão e a Democracia (R$ 11,7 bilhões) – “Ofertar banda larga fixa a 10 Mbps e móvel em redes 4G nas cidades-sede da Copa das Confederações de 2013, da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016, bem como atender aos requisitos de qualidade necessários à rea- lização dos eventos” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2011, p. 43).
Mobilidade Urbana e Trânsito (R$ 33,9 bilhões) – “Dotar as cidades-sede da Copa do Mundo de Futebol 2014 de sistemas de mobilidade urbana que conectem os polos geradores de viagens do evento, com ênfase no legado e na integração entre aeroportos, estádios, áreas centrais e de hotelaria (MCID)” (MINISTÉRIO DO PLANE- JAMENTO, 2011, p. 47).
Turismo (R$ 12,3 bilhões) – “Qualificar 162.000 profissionais da linha de frente do turismo, com foco nas cidades-sede da Copa do Mundo Fifa de Futebol” (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2011, p. 76).
Cabe aqui tratar do Modelo Orçamentário Brasileiro, segundo a Carta Magna de 1988, dividido em Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). A principal função da LDO é demarcar limites na alocação dos recursos no orçamento a fim de possibilitar a consecução de metas e objetivos de acordo com o PPA. Dessa forma, determina que os gestores públicos definam anualmente os programas a ser executados.
O art. 165 da Constituição Federal autoriza a criação do Plano Plurianual (PPA) para organizar e concretizar as metas da República, determinando as políticas públi- cas por um quadriênio para alcançar os objetivos; trata-se de uma “visão de futuro para o País, macrodesafios e valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração Pública Federal”. Como consequência direta, o PPA permite o controle da sociedade sobre a atuação do governo (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015).
Com relação à Copa de 2014, nas políticas de infraestrutura, o PPA 2010-2015 propôs em termos de transporte hidroviário obras de melhoria no terminal de passa- geiros tanto no acesso fluvial como terrestre do Porto de Manaus (AM), para embar- que e desembarque de passageiros e atracação de navios com menor custo de ma- nutenção.
O crescimento na última década da indústria de cruzeiros marítimos mereceu do PPA a proposta de implantação de seis terminais de passageiros em portos organi- zados marítimos visando à demanda da Copa do Mundo de Futebol de 2014 e pelas Olimpíadas de 2016.
No setor aéreo, o Governo Federal pretende dividir com o setor privado a ges- tão e o financiamento para aumentar a eficiência na operação dos aeroportos – as parcerias público-privadas (PPP). No transporte público coletivo, as metas do PPA in- cluem o investimento de 18 bilhões em obras de ampliação e melhoria visando siste- mas de mobilidade urbana para a Copa de 2014.
Também se planeja a:
(...) pavimentação e qualificação de 4.000 km de vias urbanas de regiões de baixa renda com adensamento populacional e infraestrutura deficiente; o au- mento da demanda transportada por dia útil nos sistemas metroferroviários sob a gestão do governo federal; a adequação dos sistemas metroferroviários federais à Acessibilidade Universal até 2014; o apoio à elaboração e atualiza- ção dos Planos Diretores de Transporte e da Mobilidade Urbana em 100% dos municípios acima de 500 mil habitantes; o aumento em 10% da popula- ção atendida pela municipalização do trânsito e o suporte aos municípios inte- grados ao Sistema Nacional de Trânsito (SNT); a implantação do programa “Educação para Cidadania no Trânsito” em todos os municípios do país” (MI- NISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2012, p. 222).
Em termos de segurança, o país já contava com o Sistema Único de Seguran- ça Pública (Susp), com noção mais universalizada no combate ao crime; a Força Na- cional de Segurança Pública; o Sistema Penitenciário Federal; a Campanha do Desar- mamento; e o Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci). Em 2011, implantou-se a Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (Enafron), que criaria o Centro de Comando e Controle Integrado Nacional pensando na Copa de 2014 (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015).
Especificamente visando às políticas voltadas ao esporte nacional, o PPA 2012-2015 propõe uma ação multiabrangente com (MINISTÉRIO DO PLANEJAMEN- TO, 2015, p. 84):
(...) ampliação de equipamentos públicos, como quadras, sobretudo nas pe- riferias das cidades; a construção de recursos institucionais que definam uma rede articulada para a política; o papel do esporte na inclusão social, considerando, por exemplo, a promoção do esporte nas escolas e em áreas deflagradas; o estímulo a práticas e estilos de vida saudáveis, centrais para enfrentar o atual quadro epidemiológico, caracterizado pelo avanço de do- enças crônicas não-transmissíveis, relacionadas a fatores de risco como ta- baco, álcool, sedentarismo e alimentação rica em açúcares, gordura e só- dio; e o fomento ao potencial econômico do esporte, em especial do futebol.
Sem risco de equívoco, os esforços estão orientados para a realização dos dois megaeventos a Copa 2014 e as Olimpíadas 2016, buscando intensificar os be- nefícios para a nação brasileira, pensando no legado esportivo, social, urbano e am- biental (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2015, p. 84):
O legado esportivo compreenderá a meta de difundir a prática esportiva na sociedade, estruturando ações para o esporte de alto rendimento e para o desempenho olímpico brasileiro. O legado social buscará, sobretudo, a in- clusão e promoção das populações de menor renda, especialmente pela via do esporte educativo, e os legados urbano e ambiental envolvem a integra- ção entre um conjunto de programas e políticas, que dirigem suas carteiras para investimentos em mobilidade, segurança, telecomunicações, transporte público e melhoria do meio ambiente para as cidades que receberão os grandes eventos.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) 2009, 2010 e 2011 – Lei nº 12.017,
de 12 de agosto de 2009, Lei nº 12.309, de 9 de agosto de 2010, e Lei nº 12.465, de 12 de agosto de 2011 –, no Capítulo III – Das diretrizes para elaboração e exe-
cução dos orçamentos da união e suas alterações, Seção I, Das Diretrizes Gerais, refere-se à Copa de 2014, sempre no mesmo texto e formato (BRASIL, 2009, 2010; 2011):
Art. 17. A elaboração e a aprovação dos Projetos da Lei Orçamentária de 2011 e de créditos adicionais, bem como a execução das respectivas leis, deverão ser realizadas de acordo com o princípio da publicidade, promo- vendo-se a transparência da gestão fiscal e permitindo-se o amplo acesso da sociedade a todas as informações relativas a cada uma dessas etapas. § 1º Serão divulgados na internet: (...)
o) demonstrativo, atualizado mensalmente, das ações e respectivas despe- sas voltadas para a realização da Copa do Mundo de Futebol de 2014 (...). Na LDO de 2013 e 2014, a única alteração é da alínea “o” para a alínea “n”. A lei Orçamentária Anual (LOA), que estima receita e fixa as despesas da União para 2011, 2012, 2013 e 2014, traz a seguinte determinação sobre a Copa de 2014 (BRASIL, 2011, 2012, 2013, 2014):
XIV - classificadas nos grupos de natureza de despesa “3 - Outras Despe- sas Correntes”, “4 - Investimentos” e “5 - Inversões Financeiras”, até o limite do saldo orçamentário de cada subtítulo apurado em 31 de dezembro de 2011, nos referidos grupos de natureza de despesa, desde que para aplica- ção nos mesmos subtítulos em 2012, sendo:
c) no âmbito do Ministério do Esporte, os constantes das ações relaciona- das aos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016 e à Copa do Mundo Fifa 2014, vinculadas à subfunção 811 - Desporto de Rendimento, mediante a utilização de superavit financeiro apurado no balanço patrimonial da União do exercício de 2011; (...)