Aktivt støttende tros- og livssynspolitikk

Ovenfor er det slått fast at Grunnloven § 16 forplikter staten til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, men også at staten, både etter Grunnloven og konvensjonsbestemmelser, har en viss frihet til å nærmere utforme den konkrete politikken overfor Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn.

Betegnelsen 'aktivt støttende tros- og livssynspolitikk' er først blitt tatt i bruk de senere årene, men kan i og for seg sies også å uttrykke en politikk som, med bred oppslutning, har vært praktisert gjennom lang tid i Norge. Den nye betegnelsen ble lansert av det kirkelig oppnevnte Bakkevig-utvalget i 2002 (utredningen Samme kirke – ny ordning), og den er også brukt av Gjønnes-utvalget (NOU 2006: 2), i forarbeidene til Grunnloven § 16 (St.meld. nr. 17 (2007–

2008)) og i Stålsett-utvalgets utredning (NOU 2013: 1).

At staten skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, betyr i denne sammenhengen at det offentlige fortsatt skal bidra med lovgivning om og finansiering av Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn som understøtter utøvelse av religion og livssyn. Den nærmere innretningen av slik lovgivning og offentlig finansiering er hovedtemaet for dette

høringsnotatet.

6.3.2.2 NOU 2013: 1 og statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk

Statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk lå som en premiss i mandatet til Stålsett-utvalget, og utvalgets utredning har grundige drøftelser av denne betegnelsen og hvilke implikasjoner et slikt aktivt støttende ståsted bør ha for statens tros- og livssynspolitikk på ulike områder, blant annet for rettslig regulering og finansiering av tros- og livssynssamfunn, se særlig NOU 2013: 1 s. 108 flg. Flertallet i Stålsett-utvalget (13 medlemmer) la til grunn at staten fortsatt skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, mens et mindretall på to var prinsipielt uenig i dette.

Flertallet mente at den aktivt støttende politikken blant annet skulle gi seg utslag i økonomisk støtte til drift av tros- og livssynssamfunn. Utvalgsflertallet pekte på at staten bør bidra til å gi et materielt grunnlag for tros- og livssynsfriheten, og at tro og livssyn dessuten kan gi

grunnlag for, og bidra til å videreutvikle, verdier som er av fundamental betydning for den enkelte og for hele samfunnet (NOU 2013: 1 s.109):

Også bidrag til driften av et mangfold av tros- og livssynssamfunn bidrar til å sikre

realiseringen av reell tros- og livssynsfrihet. Utvalget vil trekke en sammenlikning med offentlig støtte til kultur. Selv om et kulturliv kan overleve og blomstre uten offentlig støtte, kan offentlig støtte bidra til et jevnere og mer mangfoldig tilbud i hele landet. Utvalget vil understreke at tros- og livssynsaktivitet også er et viktig kulturelt uttrykk som bør sikres i hele landet. I en utviklet velferdsstat med ambisjoner om sosial utjevning og et mangfoldig kultur- og åndsliv er en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk et viktig element. …

Utvalget mener at tros- og livssynssamfunnene kan ha positiv verdi for den enkelte og for storsamfunnet ved at de løfter fram spørsmål om mening i tilværelsen og motiverer til

grunnleggende verdivalg. Tros- og livssynsmessig fellesskap gir mange identitet og tilhørighet og representerer en arena for å drøfte spørsmål om tro, tvil og etikk. Tros- og

livssynssamfunnene forvalter dessuten ritualer i viktige faser av livet. Utvalget mener at dette er sentrale verdier for å skape fellesskap og tilhørighet, og som begrunner en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk. Dette har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Et levende engasjement i og refleksjon om tros- og livssynsspørsmål kan gjøre at sentrale begreper og verdier brynes og holdes i hevd. Dette er i seg selv et viktig bidrag til en rikere offentlig samtale og et bedre samfunn. Menneskelivets ukrenkelighet, menneskets verdighet og ideen om at noe er hellig, er eksempler på begreper og verdier som har utviklet seg i en religiøs og/eller humanistisk tradisjon, og som danner

grunnlag og motivasjon for sentrale fellesverdier som ivaretakelse av menneskerettigheter, demokrati og ansvar for fellesskapet. At slike fellesverdier videreutvikles i og utenfor tros- og livssynssamfunnene, har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Utvalget mener dette kan beskrives som samfunnets

verdimessige infrastruktur som er av felles verdi for alle, uavhengig av tro, livssyn, engasjement eller interesse. Det er derfor rimelig at alle bidrar gjennom skattefinansiering til å opprettholde slike viktige kvaliteter ved det norske samfunnet.

Flertallet i utvalget pekte også på at det kan reises innvendinger mot at staten skal ha en aktivt støttende rolle, og flertallet drøftet noen slike forhold (NOU 2013: 1 s. 110). Blant annet ble det pekt på at en aktiv stat kan få større utfordringer knyttet til likeverdig behandling av ulike tros- og livssynsretninger, for eksempel når en skal utforme finansieringsordninger for ulike tros- og livssynssamfunn, men framholdt at en "pragmatisk tilnærming og ikke finregnet nøyaktig økonomisk likebehandling vil […] være tilfredsstillende". En annen innvending som ble tatt opp, var faren for inngrep i tros- og livssynssamfunnenes autonomi, men flertallet mente at det generelt vil være rimelig å kombinere støtte med en viss form for kontroll.

Flertallet pekte dessuten på at offentlige midler kan bli brukt til å finansiere, og dermed legitimere, holdninger og praksis som oppfattes problematisk. Dette tilsier, ifølge flertallet, at det bør være visse grenser for støtteverdig virksomhet, men flertallet framholdt at staten i et åpent og pluralistisk samfunn ikke fullt ut kan sikre at offentlige midler ikke blir anvendt til ulike forhold og aktiviteter som det vil være delte meninger om.

Mindretallet i utvalget var uenig i at staten skal føre en aktivt støttende tros- og

livssynspolitikk og mente at staten heller skal innta en passiv, nøytral og beskyttende rolle, blant annet ved å avvikle den særskilte økonomiske støtteordningen for tros- og

livssynssamfunn (NOU 2013: 1 s. 111):

En passiv og nøytral stat vil stå overfor færre utfordringer i likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og når det gjelder interne og organisatoriske forhold i tros- og livssynssamfunn. Staten skal aktivt ivareta legale og menneskerettslige hensyn, men vise stor respekt for tros- og livssynssamfunnenes egenart og læremessige autonomi.

I tråd med prinsippet om en nøytral beskyttende politikk tilrår disse medlemmene å avvikle den særskilte økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn som sådanne. De må ha mulighet til å søke støtte og tilskudd på linje med, og på samme vilkår som, andre frivillige organisasjoner i det sivile samfunn.

6.3.2.3 Departementets vurderinger

Grunnloven § 16 første punktum betyr at staten ikke selv skal krenke tros- og livssynsfriheten gjennom for eksempel lovgivning. Staten har dessuten, også etter konvensjonsbestemmelsene, en begrenset plikt til positivt å sikre tros- og livssynsfrihet. Særlig er det viktig at medlemskap i tros- og livssynssamfunn er frivillig, og at det er reelt rom for å melde seg ut av tros- eller livssynssamfunn. Barns rettigheter må også ivaretas. Dette er noe av bakgrunnen for at departementet foreslår noen lovbestemmelser om blant annet inn- og utmelding og barns rett til medbestemmelse, se nærmere nedenfor i kapittel 18.

Grunnloven § 16 pålegger staten en understøttelsesplikt som går lenger enn

konvensjonsbestemmelsene om tros- og livssynsfrihet. Som nevnt har staten en særlig

understøttelsesplikt overfor Den norske kirke som folkekirke og særlige forventninger er rettet mot Den norske kirke. Understøttelsen av andre tros- og livssynsamfunn kan dels fortsatt sees som en kompensasjon for statens understøttelse av Den norske kirke, begrunnet i

likebehandling. Men etter endringene i Grunnloven i 2012 har både statens særlige

understøttelse av Den norske kirke som folkekirke og den generelle understøttelsen fått et nytt og felles rettslig grunnlag i prinsippet om en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Formålet med understøttelsen av tros- og livssynssamfunn er først og fremst at staten skal bidra til at tros- og livssynsfriheten kan utøves i praksis. Staten vil positivt støtte tros- og livssynssamfunnenes virksomhet ved aktivt å legge til rette for at tros- og livssynsfriheten kan virkeliggjøres individuelt og kollektivt – privat og offentlig.

Departementet deler dessuten Stålsett-utvalgets vurdering av at tros- og livssynsutøvelse kan ha positiv betydning for både den enkelte og for samfunnet. Tros- og livssynsfellesskap gir mening, tilhørighet og identitet til mange mennesker. Organisert tros- og livssynsutøvelse gir møteplasser som kan bidra til trivsel og læring, og samfunnene etablerer arenaer for samtaler

tros- og livssynssamfunn bidrar med rammer for ritualer i viktige livsfaser. Tros- og livssynssamfunnene kan dessuten bidra til vedlikehold, debatt om og utvikling av sentrale verdier i og for samfunnet. Innsikt i og toleranse for mangfold er viktig kompetanse i vår tid, og mangfold gir mulighet for dialog om hvilke verdier som har preget og bør prege

samfunnet. Økonomisk støtte til et mangfold av tros- og livssynssamfunn kan være med på å skape en bedre offentlig samtale om hva slags samfunn vi er og skal være. Som flertallet i Stålsett-utvalget framhever (NOU 2013: 1 s. 109), kan tros- og livssynssamfunn bidra til videreutvikling av en sammenbindende verdimessig infrastruktur, og dermed samhold og tillit, i samfunnet. Departementet vil imidlertid peke på at en ikke bare bør tilstrebe likhet og harmoni i verdispørsmål. Motsetninger og interessekamp har i alle tider vært med på å prege utviklingen av vårt samfunn. Også religiøse grupper som utfordrer etablerte strukturer og verdier, må kunne inngå i den felles refleksjonen. Det er viktig at en tar opp verdikonflikter, og en mangfoldig, noen ganger motsetningsfylt, debatt kan ha stor verdi i seg selv – til tross for at den også kan oppleves ubehagelig. Etter departementets oppfatning er behovet for verdimessig refleksjon og brytning tydeligere til stede i dag enn tidligere, blant annet på grunn av globaliseringsutviklingen og det økte tros- og livssynsmessige og kulturelle mangfoldet i Norge.

Det er åpenbart slik at tro og livssyn, og virksomheten til tros- og livssynssamfunn, også kan være konfliktskapende. Tros- eller livssynssamfunn kan bidra til svakere oppslutning om eller tillit til fellesskapets normer, eller de kan medvirke til polariseringstendenser. Virksomhet i regi av tros- og livssynssamfunn kan i noen tilfeller også bidra til å aktivt fremme verdier eller praksiser som går på tvers av det staten ønsker å fremme. Etter departementets syn må en generelt akseptere at offentlige midler anvendes til formål som det vil være delte meninger om de etiske vurderingene av. Slik vil det også være på mange andre samfunnsområder, for eksempel på kulturfeltet. Offentlig finansiering trenger ikke nødvendigvis bety at staten i ett og alt står inne for aktiviteten som bedrives.

En tilskuddsordning kan være et vesentlig virkemiddel for å komme i dialog med tros- og livssynssamfunnene, også om spørsmål som ikke gjøres til eksplisitte vilkår i støtteordningen.

Støtteordningen bidrar til kontakt og samhandling mellom staten og tros- og

livssynssamfunnene. Den kan bidra til innsyn i og åpenhet rundt tros- og livssynssamfunns virksomhet og økonomi, og den gir staten mulighet for påvirkning. For enkelte trossamfunn kan tilskuddsordningen i seg selv gi verdifull kontakt med og innsikt i offentlig virksomhet, den kan legge til rette for samfunnsdeltakelse, ansvarliggjøring og demokratibygging.

Etter departementets syn kan det være en fordel for dialogen at den ikke er rammet inn av et for stramt sanksjonsregime. Inngripende vilkår for støtte kan bidra til tilbaketrekning, for eksempel slik at tros- og livssynssamfunn velger å ikke benytte seg av tilskuddsordningen for å unngå kontroll mv. og heller søke finansiering fra andre kilder i inn- og utland. Med en slik utvikling ville staten miste kontakten med og innblikket i tros- og livssynssamfunnene som tilskuddsordningen gir. Departementet vil også framheve at en tilskuddsordning som skal gjelde for alle, ikke bør utformes på en måte som primært sikter mot å motvirke uheldige praksiser etc. i små og marginale miljøer. Dersom tilskuddsordningen utformes for stramt, kan den i verste fall få uheldige konsekvenser for samfunnsmål tilskuddsvilkårene i

utgangspunktet var ment å skulle ivareta.

6.3.3 Særlig om vilkår for tilskudd – departementets prinsipielle utgangspunkter