1. Innledning
1.1 Aktører og sam-tenkere i tekstens cat`s cradle
Baseados num exercício retrospectivo com o objetivo de situar o histórico legislativo da Defesa Civil no Brasil, procuramos, em recente pesquisa realizada por integrantes do grupo de estudos da PUC/SP15, identificar nos textos constitucionais (de 1824 até 1988), a incidência de termos e temas que mantêm relação com a emergência de uma problemática, denominada, atualmente, como gestão de riscos de desastres.
Tal exercício nos permitiu observar que em praticamente todas as Cartas Magnas, de 1824 até 198816, passando pelas Constituições de 1891, 1934, 1946 e 1967, aparecem termos
14 Conforme as informações contidas no Atlas Brasileiro de Desastres Naturais (Vol. São Paulo), o município de Paraguaçu Paulista foi o único dentre os dez municípios com maiores ocorrências de desastres da região, a apresentar 2 registros de estiagens e secas (CEPED/UFSC, 2012).
15 Este grupo é formado por pesquisadores vinculados ao Núcleo de Práticas Discursivas e Produção de Sentidos da PUC/SP, e que durante o primeiro semestre de 2013, desenvolveram de modo sistemático (semanalmente) atividades relacionadas aos temas abordados no Seminário: “Riscos, direitos e governamentalidade: a gestão de desastres ambientais em regiões urbanas”, sob a coordenação da prof. Drª Mary Jane P. Spink.
como: incêndio, inundação, socorros públicos [1824]; socorros, calamidade pública, desastres [1891]; seca, defesa permanente, desastres, calamidade pública, assistência econômica [1934]; desastres, seca, calamidade pública, assistência à população atingida [1964]; desastres, defesa permanente, calamidade pública, seca, inundação [1967]; e, desastres, socorro, calamidade pública, indústria nuclear, Estado de Defesa, Defesa Civil [1988]. Esses termos, dentre outros possíveis, foram selecionados por demonstrarem a pertinência sistemática e recorrente do debate que relaciona, por um lado, os textos constitucionais (BRASIL, 1824; 1981; 1934; 1946; 1967; 1988), e por outro, as diferentes concepções assumidas (ou não) pelo Estado brasileiro, ao longo dos séculos XIX, XX e no início do século XXI frente ao que, hoje, se denomina gestão de riscos de desastres.
Em relação aos temas abordados, vale considerar: socorros públicos; inviolabilidade e segurança dos lares em casos de incêndios e inundações; intervenção pública; responsabilização e assistência econômica nos casos de seca; cálculo entre o risco e a segurança nos casos de desapropriação; socorro às populações atingidas; disponibilização de crédito para obras; defesa permanente contra calamidades públicas (secas e inundações); funcionamento do Estado de Defesa (normas, prazos, critérios, etc.); execução das atividades de defesa civil restritas aos bombeiros militares; mobilização social; redução das desigualdades regionais; proteção do meio ambiente; programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; desenvolvimento urbano e funções sociais das cidades.
Esses temas, assim como os termos, sinalizam determinadas legislações, políticas e práticas sociais assumidas (ou não) pelo Estado brasileiro, no tocante à gestão de riscos de desastres; e que, sem dúvida, nos situam, a partir de uma inscrição histórica, política, jurídica e operacional, os aspectos relacionados aos modelos e as estratégias empreendidas ao longo do tempo sobre como o Estado brasileiro vem enfrentando os problemas decorrentes dos desastres “naturais”.
Em resumo, este exercício nos possibilita entender com um pouco mais de detalhe como se constituíram e se formataram, ao longo do tempo, ao menos, no que diz respeito aos textos constitucionais, as legislações voltadas à Defesa Civil na esfera nacional. Essas legislações, por sua vez, nos convidam a pensar, e porque que não a interrogar e refletir sobre como foram sendo estruturadas institucionalmente as práticas cotidianas da defesa civil em nosso país.
Numa tentativa inicial de responder tal pergunta, passamos a um segundo exercício visando, agora, delinear com mais detalhes as legislações específicas baseadas em leis,
decretos, medidas provisórias, etc. que, ao longo do século XX e início do XXI, estruturaram as Políticas de Defesa Civil vinculadas à gestão de riscos de desastres no Brasil.
Interessante notar que foi somente após a década de 1940, a exemplo de países europeus17 e em decorrência das ameaças aéreas e marítimas durante a Segunda Grande Guerra, que o Brasil criou um Serviço específico para o atendimento à população em situação de desastres. Neste caso, tratava-se do Serviço de Defesa Passiva Antiaérea, o qual no ano seguinte passou a ser denominado de Serviço de Defesa Civil e que, por se tratar de um serviço desnecessário em “tempos de paz”, foi desativado em 1946, após três anos de seu surgimento (CEPED/UFSC, 2013).
Foram necessários quatorze anos após a extinção deste Serviço para que as questões dos desastres voltassem à pauta política do país. Foi em 1960, em decorrência de uma grave seca no Nordeste, ao reconhecer a necessidade de ressarcir prejuízos causados por fatores naturais, que o Estado brasileiro voltaria sua atenção à proteção e ao atendimento das populações afetadas.
De acordo com os autores da 4ª edição do Curso de Capacitação Básica em Defesa Civil (2013), foi nessa época, em decorrência das secas no Nordeste e das inundações na região Sudeste, que se começa a falar em cooperação de órgãos e forças federais para evitar os prejuízos ou debelar efeitos de desastres. Foram, então, disponibilizados auxílios financeiros por meio de empréstimos a juros módicos, como também feitas doações em dinheiro para atender as classes pobres mediante abertura de crédito extraordinário.
Outro evento com grande repercussão nacional que gerou respostas governamentais relacionadas aos desastres foi a enchente que assolou a região Sudeste no ano de 1966, surgindo daí o Decreto n. 59.124, de 25 de agosto de 1966, que estabeleceu o salário mínimo regional para atender as frentes de trabalho criadas com a finalidade de dar assistência à população vitimada. Como desdobramento, por se tratar de uma das regiões afetadas pela enchente, o então Estado da Guanabara, em dezembro de 1966, organizou uma Comissão Central de Defesa Civil do Estado, o que se tornaria o primeiro ente federado a dispor de uma Defesa Civil Estadual organizada. Um ano depois, a partir de uma Reforma Administrativa Federal, seria criado o Ministério do Interior com a competência de assistir as populações atingidas por calamidades públicas (CEPED/UFSC, 2013).
Importante assinalarmos que, ao final dos anos sessenta e decorrer dos anos setenta e oitenta18, foram criados e regulamentados pelo Estado brasileiro dispositivos de caráter jurídico, técnico-administrativo e institucional de modo a consolidar uma estrutura sólida e uma organização política em formato de Sistema Nacional que passaria, então, a atuar nos âmbitos federais, regionais, estaduais e municipais.
Dentre esses, destacam-se: 1) em 22 de maio de 1969, o Decreto n. 64.568 criou Grupo de Trabalho para elaborar plano de defesa permanente contra calamidades públicas; 2) em 13 de outubro de 1969, o Decreto-Lei n. 950 instituiu o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP); 3) em 5 de outubro de 1970, com o Decreto n. 67.347, cria-se o Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas (GEACAP); “O GEACAP foi o embrião do que seria, nove anos depois, a Secretaria Especial de Defesa Civil (SEDEC)” - (CEPED/UFSC, 2013); 4) em 13 de dezembro de 1979, o Decreto-Lei n. 83.839 cria, subordinada ao Ministério do Interior, a Secretaria Especial de Defesa Civil; tendo como finalidade exercer em todo o território nacional, com o apoio de coordenadorias regionais de defesa civil, a coordenação das atividades relativas às medidas preventivas, assistenciais e de recuperação dos efeitos produzidos por fenômenos adversos de quaisquer origens, bem como aquelas destinadas a preservar o moral da população e o restabelecimento da normalidade da vida comunitária (CEPED, UFSC, 2013); 5) em 16 de dezembro de 1988, o Decreto n° 97.274 dispõe sobre a organização do Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC19. Vale
18 Cabe ressaltar que durante esse período foram criados órgãos com atribuições específicas voltadas ao desenvolvimento de ações de defesa civil: 1968 – BA; 1970 – AC e RS; 1971 – MG, PE, AM, AL; 1972 – SE, RN, PI, PR; 1973 – MG, SC, PB, MA; 1974 – RJ; 1976 – RO e SP; 1977 – RR, ES, GO, AP; 1978 – PA; (CEPED/UFSC, 2013).
19 Entre os anos oitenta, noventa e durante a primeira década dos anos 2000, o SINDEC passou por sucessivas alterações. Elegemos, aqui, algumas delas e que, de acordo com as nossas fontes - Site do Ministério da Integração Nacional e O Curso Básico de Defesa Civil (CEPED/UFSC – 4ª Ed/2013) - merecem destaque: O Decreto n. 895 (16/08/93) reorganiza o SINDEC e amplia as atribuições e o número de órgãos federais no Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC); a resolução CONDEC n.001 (25/10/94) dispõe sobre o regimento interno do Conselho Nacional de Defesa Civil; a resolução CONDEC n.002 (12/12/94) aprova a Política Nacional de Defesa Civil; a resolução CONDEC n.003 (02/07/99) Aprova o Manual para a Decretação de Situação de Emergência ou Estado de Calamidade Pública (volumes I e II); a Medida Provisória n. 1.911-8 (28/07/99), convertida na Lei n. 10.683 (28/05/03) criou o Ministério da Integração Nacional e definiu Defesa Civil como de sua competência; a resolução CONDEC n.007 (20/02/2002) aprovou o Hino da Defesa Civil Brasileira; a resolução CONDEC n.008 (12/02/04) dispõe sobre a constituição do Comitê Gestor das Ações Federais de Emergência (CG) e dos Comitês Federais nos Estados (CGE); o Decreto n. 4.980 (04/02/04) reorganizou “novamente” o SINDEC e também alterou procedimentos para o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública; a Lei n. 10.954 (29/09/04) converteu a Medida Provisória n. 190 (31/05/04), instituindo o Programa de Resposta aos Desastres e o Auxílio Emergencial Financeiro para atendimento às populações atingidas por desastres; o Decreto n. 5.376 (17/02/05) atualizou a estrutura, a organização e as diretrizes para o funcionamento do SINDEC e do CONDEC, além de criar no âmbito da Secretaria Nacional de Defesa Civil, o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres – CENAD; a resolução CONDEC n. 010 (30/05/05) dispõe sobre a constituição de Grupo de Trabalho Federal e Grupos Estaduais para a promoção de Ações Preventivas e Emergenciais nos Estados atingidos pela estiagem; por fim, o Decreto (s/n.) (26/09/05) Institui a Semana Nacional de Redução de Desastres, e dá outras providências;
apontar que se trata do mesmo ano da Constituição Federal, e que essa se propõe a pensar a Defesa Civil como uma instituição estratégica para redução de riscos de desastres “naturais” (CEPED, UFSC, 2013).
Embora “oficializado” somente em 1988, conforme descrito no item anterior, o Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) ou Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC20) vem se estruturando em âmbito nacional, desde 1967, pois, foi a partir da criação do Ministério do Interior e do Grupo Especial para Assuntos de Calamidades Públicas (GEACAP), assim como em decorrência da instituição sistemática das Coordenadorias Estaduais de Defesa Civil que se tornou possível sua formatação atual.
De modo ilustrativo, optamos por apresentar algumas informações relacionadas ao modelo do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) e do Conselho Nacional de Defesa Civil (CONDEC) no Quadro 1, elaboradas a partir do texto do “Decreto nº 7.257, de 4 de agosto de 2010”.
QUADRO 1 - Como se configuram o SINDEC e CONDEC (Decreto 7.257/2010)
INSTRUMENTOS DESCRIÇÃO
O Sistema Nacional de Defesa Civil
– SINDEC:
[...] tem como objetivo planejar, articular e coordenar as ações de defesa civil em todo o território nacional.
I - planejar e promover ações de prevenção de desastres naturais, antropogênicos e mistos, de maior prevalência no País;
II - realizar estudos, avaliar e reduzir riscos de desastres; III - atuar na iminência e em circunstâncias de desastres; e
IV - prevenir ou minimizar danos, socorrer e assistir populações afetadas, e restabelecer os cenários atingidos por desastres.
O Sistema Nacional de Defesa Civil
– SINDEC: [...] será composto pelos órgãos e entidades da União responsáveis pelas ações de defesa civil, bem como pelos órgãos e entidades dos Estados, Distrito Federal e Municípios que a ele aderirem.
§ 1o As entidades da sociedade civil também poderão aderir ao SINDEC, na forma a ser disciplinada pelo Ministério da Integração Nacional.
§ 2o Compete à Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional a coordenação do SINDEC, ficando responsável por sua articulação, coordenação e supervisão técnica.
[...]
§ 5o O SINDEC contará com Grupo de Apoio a Desastres - GADE,
20 A alteração da nomenclatura do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC) para Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC) ocorreu recentemente em virtude da aprovação da Lei n. 12.608/12, mas até o presente momento carece de regulamentação, o que nos permite, ao menos no decorrer deste texto, tratá-las como nomenclaturas sinônimas.
vinculado à Secretaria Nacional de Defesa Civil, formado por equipe multidisciplinar, mobilizável a qualquer tempo, para atuar nas diversas fases do desastre em território nacional ou em outros países.
§ 6o Para coordenar e integrar as ações do SINDEC em todo o território nacional, a Secretaria Nacional de Defesa Civil manterá um Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres, com a finalidade de agilizar as ações de resposta, monitorar desastres, riscos e ameaças de maior prevalência.
§ 7o A Secretaria Nacional de Defesa Civil poderá solicitar o apoio dos demais órgãos e entidades que integram o SINDEC, bem como da administração pública federal, para atuarem junto ao ente federado em situação de emergência ou estado de calamidade pública.
[...]
§ 9o O SINDEC mobilizará a sociedade civil para atuar em situação de emergência ou estado de calamidade pública, coordenando o apoio logístico para o desenvolvimento das ações de defesa civil.
O Conselho Nacional de Defesa
Civil - CONDEC: [...] integra o SINDEC como órgão colegiado, de natureza consultiva, tendo como atribuição propor diretrizes para a política nacional de defesa civil [...].
§ 1o O CONDEC será composto por um representante e suplente de cada órgão a seguir indicado:
I - Ministério da Integração Nacional, que o coordenará; II - Casa Civil da Presidência da República;
III - Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; IV - Ministério da Defesa;
V - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão; VI - Ministério das Cidades;
VII - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; VIII - Ministério da Saúde;
IX - Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. § 2o Além dos representantes previstos no § 1o, comporão, ainda, o CONDEC:
I - dois representantes dos Estados e Distrito Federal; II - três representantes dos Municípios; e
III - três representantes da sociedade civil.
§ 3o A Secretaria Nacional de Defesa Civil exercerá a função de Secretaria-Executiva do CONDEC, fornecendo o apoio administrativo e os meios necessários à execução de seus trabalhos.
§ 4o A participação no CONDEC será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
§ 5o Os representantes dos Estados, Distrito Federal, Municípios e da sociedade civil serão indicados e designados na forma a ser disciplinada pelo Ministério da Integração Nacional.
§ 6o O CONDEC poderá convidar representantes de outros órgãos da administração pública, de entidades privadas, de organizações não governamentais, de conselhos e de fóruns locais para o acompanhamento ou participação dos trabalhos.
Em síntese, o SINDEC deve ser composto a partir da disposição sistemática e estrutural dos seguintes atores: Comitê Consultivo, representado por titulares dos órgãos de defesa civil regional, estadual e do Distrito Federal, Comitês Técnicos e Grupos de Trabalho que agregam a estrutura do CONDEC; Órgão central, Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional, responsável por coordenar o planejamento, articulação e execução dos programas, projetos e ações de defesa civil (contando com o Grupo de Apoio a Desastres – GADE e o Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos de Desastres - CENAD21); Órgãos regionais de defesa civil, responsáveis pela articulação, coordenação e execução do SINDEC em nível regional; Órgãos estaduais e do Distrito Federal de defesa civil, responsáveis pela articulação, coordenação e execução do SINDEC em nível estadual; Órgãos municipais de defesa civil, responsáveis pela articulação, coordenação e execução do SINDEC em nível municipal; Órgãos setoriais dos três âmbitos de governo abrangem os órgãos, envolvidos na ação da Defesa Civil; Órgãos de apoio associados às instituições e entidades da sociedade civil, como, por exemplo, organizações comunitárias e outras entidades com atuação significativa nas ações locais de defesa civil.
Com o intuito de caracterizarmos as legislações específicas que normatizam as políticas, as instituições e as práticas sociais de Defesa Civil, em diferentes níveis (federal, regional, estadual e municipal), em especial, após 2010, como desdobramento da realização da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência Humanitária22, realizaremos, na sequência, uma leitura crítica referente ao texto da Lei 12.608, de 10 de abril de 2012, considerada por nós como documento “chave” para a construção de nossos argumentos e posicionamentos, objetivando, desse modo, relacionar conteúdos e/ou enunciados aos aspectos derivados de seu caráter interdisciplinar, inter-relacional e intersetorial.
Antes disso, é necessário situarmos as demais legislações (leis, decretos, medidas provisórias, etc.) que atualmente estão relacionadas às ações da Defesa Civil no país, que, se somadas à Lei 12.608/12, estruturam institucionalmente, o que, hoje, entendemos por Defesa Civil em âmbito nacional.
21 De acordo com os pesquisadores do CEPED/UFSC (2013), “as ações de socorro e de assistência desenvolvidas pelo CENAD (...) são realizadas em articulação com os demais centros e sistemas operacionais de monitoramento e assistência a desastres existentes no país, como o CEMADEN, SIPRON, P2R2, PREVFOGO, entre outros” (p. 31).
22 Segundo as informações disponíveis no Curso Básico em Defesa Civil 4ª Ed (CEPED/UFSC, 2013), a Conferência foi realizada de 23 a 25 de março de 2010, em Brasília/DF, contando com a participação “extraordinária” da sociedade civil organizada. O tema Defesa Civil e Assistência Humanitária foi discutido “exaustivamente” por 1.179 municípios que realizaram conferências no âmbito municipal, intermunicipal ou regional, apresentando 1.495 delegados habilitados para a etapa Nacional, que aprovaram 104 proposições para reformular o sistema de defesa civil no país.
QUADRO 2 – As Leis que fundamentam as ações da Defesa Civil no Brasil
DOCUMENTOS DESCRIÇÃO
Lei nº 9.608 (18/02/98) dispõe sobre o serviço voluntário e dá outras providências. Decreto nº 7.257
(04/08/10) regulamentou a Medida Provisória n. 494/2010, para dispor sobre o Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil (SINPDEC), sobre o reconhecimento de situação de emergência e estado de calamidade pública, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e dá outras providências [...].
Lei nº 12.340
(01/12/10) converteu a Medida Provisória n. 494, de 2 de julho de 2010, e dispôs sobre o SINPDEC, sobre as transferências de recursos para ações de socorro, assistência às vítimas, restabelecimento de serviços essenciais e reconstrução nas áreas atingidas por desastre, e sobre o Fundo Especial para Calamidades Públicas (FUNCAP). Decreto nº 7.505
(27/06/11) alterou o Decreto n. 7.257, de 4 de agosto de 2010, para dispor sobre o Cartão de Pagamento de Defesa Civil (CPDC), e deu outras providências. A intenção foi agilizar o processo de liberação de recursos para que a normalidade do cenário afetado seja restaurada no menor tempo possível e dar maior visibilidade na aplicação dos recursos liberados.
MP. nº 547 (11/10/11) altera a Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979; a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, e a Lei n. 12.340, de 1º de dezembro de 2010 [...].
Inst. N. nº1 (24/08/12) estabelece procedimentos e critérios para a decretação de situação de emergência ou estado de calamidade pública pelos Municípios, Estados e pelo Distrito Federal, e para o reconhecimento federal das situações de anormalidade decretadas pelos entes federativos e dá outras providências. [...] institui o Formulário de Informações do Desastre (FIDE) – (que substitui o AVADAN e o NOPRED), a Declaração Municipal de Atuação Emergencial (DMATE), e a Declaração Estadual de Atuação Emergencial (DEATE). Tais formulários serão informatizados e os dados disponibilizados no Sistema Integrado de Informações sobre Desastres (S2ID) a toda a sociedade por meio de um aplicativo SIG. Também serão armazenados neste banco de dados os demais documentos que podem constituir o processo de solicitação e de reconhecimento: decreto, parecer da COMDEC, relatório fotográfico com coordenadas geográficas, ofício de solicitação, todos os pareceres da SEDEC e a portaria de reconhecimento (quando for o caso).
Com base na leitura e sistematização de outros dois documentos - “O que é a lei 12.608/12”, publicado pela Associação Brasileira de Geologia de Engenharia e Ambiental – ABGE, em 30 de agosto de 2012; e “O Curso Básico em Defesa Civil – 4ª ed. (ano 2013)” de autoria de pesquisadores vinculados ao Centro de Estudos e Pesquisas sobre Desastres da Universidade Estadual de Santa Catarina (CEPED/UFSC) - procuramos construir nossas considerações sobre os diferentes aspectos jurídicos, técnico-administrativos, institucionais e operacionais propostos no texto da Lei 12.608/12.
De acordo com o texto sobre a rubrica da ABGE, a Lei 12.608/12 trata os desastres de forma ampla e organizada, abrangendo: a identificação e a análise de riscos; as medidas estruturais e não estruturais para mitigação e/ou solução de problemas; os sistemas de contingência; a capacitação e o treinamento dos agentes de proteção e defesa civil; e, a obrigação da informação pública. Ela institui a Política, o Sistema e o Conselho Nacionais de Proteção e Defesa Civil e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres; determina também a atuação articulada entre União, Estados e Municípios, um modelo de funcionamento sistêmico, dá prioridade às ações preventivas, adota a bacia hidrográfica como unidade de análise, exige o planejamento com base em pesquisas e estudos e enfatiza a participação da sociedade civil.
Como destaque, os autores ressaltam que a União deve instituir e manter cadastro nacional de municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos. Aos Estados e Municípios cabe o dever de identificar e mapear áreas de risco e realizar estudos de