4. Design and methodology
4.2 Methodology
4.2.2 Access
O espaço onde Natal foi edificada, situa-se no litoral oriental do Nordeste Brasileiro num entorno de 5° 46’ de latitude S e 35°12’ de longitude W o cenário é caracterizado por dunas de areia branca, lagunas e tabuleiros. Estes tem altitudes sempre inferiores a 100 metros e são drenados pela sua inclinação na direção do oceano.
A área do tecido urbano encontra-se no chamado tabuleiro formando um triângulo constituído pelas dunas de direção norte-sul junto ao mar, o Rio Potengi e pelas dunas interiores (ver figura 10).
O tabuleiro tem situação elevada em relação ao nível do mar e do rio Potengi, porém os cordões dunares impedem a visão da linha da praia além-dunas. Ao longo das praias do litoral Norte da cidade, o tabuleiro apresenta-se recuado, desenhando uma área baixa, intensamente ventilada a partir do mar aberto, com maresia constante, que se vai alargando da Mãe Luiza , na extremidade sudeste, para os Santos Reis, na extremidade noroeste passando pelas Rocas (SERRA, 1987).
Rocas
Figura 10: Vista aérea de parte da Zona Leste de Natal, com a Cidade Alta, Ribeira e Rocas, o Rio Potengi à esquerda e o Oceano Atlântico em cima.
Figura 11: Foto do setor onde incide maior inclinação no relevo. Fonte: Acervo Lílian Pantoja.
O clima em Natal apresenta alta umidade relativa do ar, radiação solar intensa e temperaturas médias de aproximadamente 26°, mínimas em torno de 16° e máximas de 30°. Possui duas épocas características anuais com pequena variação entre elas. A grande presença de nuvens ameniza a radiação solar direta intensa, mas também não permite a reirradiação para o céu à noite, o que impede a queda acentuada de temperatura. Os ventos são variáveis em velocidade, e quase constantes na direção sudeste (ARAÚJO, 1998).
Em torno da metade da área do Bairro das rocas localiza-se em terreno plano, com cota de cinco metros no levantamento topográfico, possuindo três pontos onde a altura ultrapassa os quinze metros, e em apenas um desses chega a mais de vinte metros (ver mapa 19). Este último além de possuir uma maior altura, apresenta uma inclinação máxima em torno de 61% ou 31°. Nas cotas mais altas, o limite com o bairro de Praia do Meio, as encostas foram ocupadas pela Favela de Jacó (ver figura 11).
6.2.4 Legislação
O processo de evolução urbana de Natal apresentou uma rápida expansão a partir da década de 1970. Esse crescimento passou a despertar, cada vez mais o empenho e atenção do poder público no que diz respeito ao planejamento e à implementação de ações de controle e fiscalização. O poder público municipal, no exercício de suas competências e a exemplo de diversas capitais brasileiras, seguiu tendências descentralizadoras. Tais tendências levaram à divisão do município em 4 unidades de execução programática, ou seja, as Regiões Administrativas Norte, Sul, Leste o Oeste (ver tabela 11).
As regiões Administrativas são compostas por bairros, determinados legalmente como unidades territoriais de planejamento urbano. Possuem limites com formas geométricas definidas e neles se constatam elementos característicos, peculiares a essas regiões.
Regiões Administrativas
Região administrativa Quantidade de bairros Discriminação dos bairros
Norte 7
Lagoa Azul, Pajuçara, Potengi, Nossa Senhora da Apresentação, Redinha, Igapó e Salinas
Sul 7 Lagoa Nova, Nova Descoberta, Candelária, Capim Macio, Pitimbu, Neópolis e Ponta Negra.
Leste 12
Santos Reis, Rocas, Ribeira, Praia do Meio, Cidade Alta, Petrópolis, Areia Preta, Mãe Luiza, Alecrim, Barro Vermelho, Tirol e Lagoa Seca.
Oeste 10
Quintas, Nordeste, Disk-Sept Rosado, Bom Pastor, Nossa Senhora de Nazaré, Felipe Camarão, Cidade da Esperança, Cidade Nova, Guarapes e Planalto
Em 1989, Natal aprovou a sua Lei Orgânica, em conformidade com a Constituição Federal de 1988 e, em 1994, o seu Plano Diretor, Lei Complementar n° 07 de acordo com o que estabeleceu a Lei orgânica. O processo de elaboração do plano contou com a participação da sociedade através dos diversos setores organizados e da população em geral.
A partir de um processo de leitura do ambiente urbano, fundamentado na realidade local, foram definidos como objetivos da política urbana: “o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, garantindo um uso socialmente justo e
Tabela 11: Regiões Administrativas na legislação urbanística municipal Fonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
ecologicamente equilibrado do seu território, de forma a assegurar a todos os seus habitantes, condições de bem estar e segurança” (NATAL, 1994).
O processo de leitura do ambiente urbano permitiu a revelação das diversidades espaciais de Natal e a elaboração de um macrozoneamento. Este macrozoneamento foi delineado em função da capacidade instalada de infra-estrutura e serviços, fragilidades ambientais e peculiaridades paisagísticas, culturais, dentre outras. No âmbito de suas ações está também a definição do perímetro urbano, da área total do município e o estabelecimento de um referencial para o uso e ocupação do solo desse perímetro. O referencial de uso e ocupação do solo baseia-se na delimitação das Zonas de Adensamento Básico, aquela onde se aplica, estritamente, a densidade básica e o coeficiente de aproveitamento básico, Adensável 1 e 2, onde as condições do meio físico, a disponibilidade de infra-estrutura e a necessidade de diversificação de uso possibilitem um adensamento maior, e de Proteção Ambiental, áreas onde as características do meio físico restringem o uso e ocupação, visando à proteção, manutenção e recuperação dos aspectos paisagísticos, históricos, arqueológicos e científicos (ver mapa 20).
No período entre 1994 e 2001, o Plano foi ajustado três vezes por leis complementares (022, 027 e 044) e alvo de inúmeras regulamentações, dentre as quais, algumas leis ou decretos específicos como: ZPAs 1, 3, 4, 5, três AEIS (Mãe Luiza, Passo da Pátria e Jardim Progresso) OUR – Operação Urbana Ribeira.
A discussão, agora, em pauta diz respeito à pouca efetividade do Plano Diretor de Natal. Após, quase uma década de vigência, sua efetividade veio a ser questionada, mais veemente, em função da aprovação do Estatuto da Cidade. O Estatuto determinou a obrigatoriedade de elaboração e revisão dos Planos Diretores e demais instrumentos urbanísticos. Acrescenta-se a isso que sua plena vigência não foi capaz de amenizar o problema dos altos índices de informalidade ou irregularidade urbana presentes em Natal. Também, a estruturação intra-urbana permaneceu pautada por processos de valorização e desvalorização de áreas resultando em segregação, exclusão social e diferenciação no espaço.
Neste contexto, a frágil capacidade de gestão do Poder Público Municipal tem sido apontada como principal responsável pela dificuldade de implementação do Plano. Esta dificuldade, combinada com uma série de variáveis e imposições, produz efeitos diversos sobre a cidade. Algumas dessas estão relacionadas às orientações descentralizadoras da política do Governo Federal. Estas, objetivando fortalecer o poder dos municípios, transferiram para eles, inúmeras atribuições e competências e, desse modo, tornaram mais evidentes as inúmeras fragilidades. Enquanto a cidade apresenta um progressivo crescimento
populacional e, de seus limites físicos ocupados à margem da lei, esta instância de governo permanece vitimada pela escassez de recursos financeiros, materiais e humanos. Tal afirmativa leva ao entendimento de que há um imenso descompasso, o qual verifica-se através dos avanços dos instrumentos legais disponíveis, visando a uma cidade mais justa e equilibrada, contrapondo-se ao crescimento urbano pautado pela informalidade, à produção e reprodução de uma cidade cada vez mais excludente e desigual.
Mapa 20: Inserção do bairro das Rocas na legislação urbanística municipal Fonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
Bairro das Rocas
O problema do descompasso entre a Lei e a Gestão, infelizmente, não se revela como uma particularidade apenas de Natal. Trata-se, pois, de um fenômeno recorrente na maioria das cidades brasileiras. As experiências locais e outras nacionais revelam que isto tem comprometido a eficácia das Leis e priorizado os interesses privados em detrimento dos interesses públicos. Dessa maneira, a aplicabilidade das normas urbanísticas vigentes, fiscalização e controle público do espaço urbano, tem sido realizada de forma arbitrária e restrita a fragmentos da cidade.
Como medidas preventivas de acompanhamento da dinâmica urbana, o Plano Diretor já havia previsto, em 1994, uma série de orientações, tais como: a gestão democrática, o cumprimento de prazos para o desenvolvimento de estudos mais detalhados e os ajustes em seu texto e parte gráfica. Lamentavelmente, estes prazos nem sempre foram cumpridos e isso contribui para a geração de um certo grau de comprometimento quanto à sua eficácia. A revisão da Lei foi prevista para ser realizada anualmente, porém, a primeira só veio a acontecer em 1999, isto é, após um período de 5 anos de vigência do Plano. Esta revisão se materializou na Lei Complementar n° 22 que flexibilizou os índices de aproveitamento dos imóveis de uso residencial aumentando em até 3 vezes, o número de unidades permitidas por lote.
Nesta revisão também se modificou o macrozoneamento, através da transposição de 02 bairros da Região Administrativa da Zona Norte (Pajuçara e Redinha), integrantes da Zona de Adensamento Básico, para Zona Adensável. A nova lei determinou regras para o cálculo do número de vagas para estacionamento e estipulou um prazo de 60 dias para a sua consolidação.
Em 2001, em decorrência da implantação de rede de esgoto, no bairro de Ponta Negra foi instituída, pela Lei Complementar n° 027, uma Zona Adensável, no interior dessa unidade de planejamento, cujos limites foram, objetivamente, expressos em mapa e texto.
Neste contexto, o conceito de Coeficiente de Aproveitamento é utilizado no cálculo da área máxima permitida para edificações de usos não residenciais, estabelecidos em todos os terrenos do município, independentemente de sua natureza. Este coeficiente é diferenciado segundo o bairro ou a zona e concedido em função da capacidade de infra-estrutura instalada (sistema viário, tendências de usos e políticas expressas no PDN/ 94). Coeficiente de Aproveitamento corresponde ao índice que se obtém dividindo a área construída pela área lote, não sendo computado, no seu cálculo, as áreas destinadas, exclusivamente, a estacionamento de veículos.
Para os usos residenciais multifamiliares, o cálculo do limite máximo de aproveitamento do terreno é dado pela Densidade Líquida, prescrita para o bairro ou zona em que se insere o imóvel. A Densidade Líquida é o resultado da razão entre o número de habitantes e a área líquida do bairro. O número de unidades habitacionais, permitidas em um determinado terreno, é a razão entre a área máxima permitida para o imóvel e o número médio de habitantes por domicílio, em função de sua área construída.
O Plano Diretor definiu o bairro como a unidade territorial de planejamento e estabeleceu o Coeficiente de Aproveitamento Único de 1,8 e densidade de 225 hab/ha, para toda a cidade. Nas Zonas Adensáveis estes parâmetros podem ser ultrapassados até um limite específico para cada bairro ou zona. Nestes casos, mediante Outorga Onerosa do direito de construir, acima dos parâmetros básicos.
O estoque da área edificável inclui a totalidade da área que é possível construir em determinado bairro, acima daquela correspondente ao Coeficiente de Aproveitamento e Densidade básicos. Tudo em conformidade com os limites existentes de estoque de área edificável.
A concessão de Outorga Onerosa do direito de construir, acima dos parâmetros básicos, ainda, poderá sofrer um incremento de até 400% de seu valor. Isto é previsto para o caso em que a edificação existente esteja em situação irregular, em relação ao coeficiente de aproveitamento ou densidade definidos.
A gratuidade da outorga só é prevista para o caso de construção de interesse social, localizada na Zona Adensável 1 e para o uso não-residencial que se instalar na Zona Adensável 2, nos bairros de Igapó e Potengi. Os recursos financeiros provenientes da Outorga Onerosa, obrigatoriamente, integram um Fundo de urbanização. Para permitir o acompanhamento da dinâmica urbana de Natal, tanto este estoque quanto o perímetro da Zona Adensável foram incluídos como objeto de revisão a cada dois anos.
As Áreas de Proteção Ambiental de Natal foram demarcadas e subdivididas em 10 ZPAs (Zonas de Proteção Ambiental).
Em função de peculiaridades espaciais, foram circunscritas sobre o perímetro do município as denominadas Áreas Especiais de Controle de Gabarito, Operação Urbana e Interesse Social. Elas são passíveis de adensamento, porém sua destinação é específica e lhes impõem normas próprias de uso e ocupação do solo (ver mapa 21).
As Áreas de Controle de Gabarito apresentam valores cênico-paisagísticos e abrangem o entorno do Parque das Dunas, o bairro da Redinha e a orla marítima. O Plano Diretor de 1994 manteve as leis específicas (ZET 1 – 3.607/1987, ZET 2 – 4.547/1994, ZET 3 –
3.942/1990) que dispõem sobre uso e ocupação das Zonas Especiais Turísticas 1, 2 e 3, instituídas pela Lei 3.175/84 (Plano Diretor Físico Territorial de Natal, anterior ao atual).
As Áreas de Operação Urbana compreendem a Ribeira e Cidade Alta, os dois bairros mais antigos de Natal, que apresentam valores histórico-culturais significativos para o patrimônio da cidade. Em função das condições do seu ambiente construído ou de condições econômicas, sociais e outras, esses bairros carecem de formas de recuperação e revitalização. Ainda como legislação remanescente do antigo Plano Diretor, há em pleno vigor as Zonas Especial Portuária – ZEP (Lei 1.069/1992) e a Especial de Preservação Histórica – ZEPH (Lei 3.942/1990), incidindo sobre os bairros da Ribeira e Ribeira-Cidade Alta, respectivamente.
As Áreas de Interesse Social (AEIS) destinam-se à produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social. Elas compreendem os terrenos públicos ou particulares ocupados por favelas, vilas ou loteamentos irregulares, ou ainda, definidos como de interesse público. São definidos assim os imóveis subutilizados, que possuam área superior a 400 m² e que possam prestar-se à implantação de programas habitacionais para população de baixa renda.
No sentido de promover a urbanização e regularização jurídica dos assentamentos situados nessas Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS, o Plano Diretor de 1994 instituiu um instrumento jurídico denominado Concessão do Direito Real de Uso, uma vez que os imóveis públicos não estão sujeitos à usucapião.
A Lei 4.663/95 regulamentou a AEIS Mãe Luiza, determinando padrões específicos de parcelamento, em conformidade com o Plano Diretor de 1994, através da prescrição do lote máximo de 200m², sem permissão de remembramento, a não ser para o caso de implantação de equipamentos comunitários coletivos.
Por se tratar de uma área foreira municipal, a regularização da posse dos imóveis nela encravadas foi possível através da concessão de cartas de aforamento mediante o pagamento do laudêmio.
Nas proximidades do bairro das Rocas, foram instituídas Áreas Especiais como: Área de Controle de Gabarito, Área de Operação Urbana e Zona de Proteção Ambiental, porém o bairro das Rocas, propriamente dito inclui-se na Zona Adensável 2.
O macrozoneamento instituído pelo Plano Diretor de Natal (Lei Complementar 07, de 05 de agosto de 1994) situa o bairro das Rocas na área adensável 1, onde as prescrições urbanísticas determinam que o lote mínimo deverá ser de 200m² - sem definir lote máximo, recuo frontal mínimo de 3,00m para a edificação de até 45m de altura, e a cada metro adicional acima de 45m soma-se 10cm ao recuo inicial de 3,00m.
Em relação aos recuos das divisas laterais e de fundo de lote, no pavimento térreo e no segundo pavimento, a edificação poderá ser encostada nos limites do terreno, enquanto do terceiro pavimento em diante, o recuo corresponderá a 1,5m somado a fração da altura da edificação medida do piso do segundo pavimento e o piso do último pavimento útil dividido por 10 (H/10).
Mapa 21: Áreas Especiais definidas na legislação urbanística municipal Fonte: SEMURB- Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Urbanismo, 2003
Bairro das Rocas
PLANTA BAIXA 10.00 20.00 3.00 17.00 PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 16.00
A taxa de ocupação máxima do lote permitida é de 80%, e o gabarito não é estabelecido diretamente, porém é controlado através do coeficiente de aproveitamento que no caso das Rocas é de 3,5.
Utilizando esse coeficiente de aproveitamento a um lote de 200,00 m², a área máxima de construção permitida para o mesmo é de 700,00 m², sendo que o pavimento térreo poderá ter no máximo 80% da área do lote, ou seja 160,00 m² de área construída.
Simulando o cálculo do potencial construtivo para um lote de 10 m de testada frontal por 20 m de profundidade, situado no bairro das Rocas, defini-se o pavimento térreo com os recuos mínimos e a taxa máxima de ocupação. Sendo considerados os recuos mínimos exigidos, chega-se a ocupação de 170 m² (ver figura 12), porém a taxa de ocupação máxima permite apenas 80% da área do lote que é igual a 160 m². A partir dessa constatação a diferença de área será acrescida ao recuo frontal (ver figura 13).
Figura 12: Simulação dos recuos mínimos em um lote de 200m² no bairro das Rocas Fonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
Figura 13: Simulação do índice de ocupação máxima em um lote de 200 m² no bairro das Rocas
Fonte: Elaboração da autora com base na legislação urbanística municipal
FACHADA FRONTAL Limite lateral do lote FACHADA LATERAL 160,0m² 160,0m² 3.00 PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 14.20 90,88 m²
1.80 Limite lateral do lote
1.80 1.80 6.40 1.80 160,0m² 160,0m² 90,88 m² Limite posterior Limite frontal do lote 10.00 20.00 4.00 16.00 3° pavimento 4.00 PLANTA BAIXA térreo e 2° pavimento 6.40 1.80 14.20 1.80 3.00
Para os pavimentos acima do segundo, os recuos obedecem à soma de 1,5 m mais o valor que resulta da divisão h/10. O objetivo nas simulações em seguida é analisar o potencial construtivo de um terreno de 200 m² localizado no bairro das Rocas. Simulando uma edificação de 3 pavimentos, encontra-se 410,88 m² de área construída (ver figura 14).
Figura 14: Simulação de uma edificação com 3 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das Rocas
FACHADA FRONTAL Limite lateral do lote FACHADA LATERAL 160,0m² 160,0m² 6.00 PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 13.90 80,62 m² Limite lateral do lote 2.10 2.10 5.80 2.10 160,0m² 160,0m² 80,62 m² Limite posterior do lote Limite frontal do lote PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 16.00 3°e 4° pavimento 2.10 5.80 2.10 4.00 13.90 2.10 6.00 80,62 m² 80,62 m² térreo e 2° pavimento
Simulando uma edificação de 4 pavimentos, encontramos uma área construída de 481,24 m² e a seguinte situação (ver figura 15).
Figura 15: Simulação de uma edificação com 4 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das Rocas
FACHADA FRONTAL Limite lateral do lote FACHADA LATERAL 160,0m² 160,0m² 9.00 PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 13.60 70,72 m² Limite lateral do lote 2.40 2.40 5.20 2.40 160,0m² 160,0m² Limite frontal do lote PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 16.00 3°e 4° pavimento 2.40 5.20 2.40 4.00 13.60 2.40 9.00 térreo e 2° pavimento 70,72 m² 70,72 m² Limite lateral 70,72 m² 70,72 m² 70,72 m²
No caso de uma edificação de 5 pavimentos, encontramos uma área construída de 532,16 m² de acordo com a figura 16.
Figura 16: Simulação de uma edificação com 5 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das Rocas
FACHADA FRONTAL Limite lateral do lote FACHADA LATERAL 160,0m² 160,0m² 12.00 PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 13.30 Limite lateral do lote 2.70 2.70 4.60 2.70 160,0m² 160,0m² Limite frontal do lote PLANTA BAIXA 10.00 20.00 4.00 16.00 3°e 4° pavimento 2.70 4.60 2.70 4.00 13.30 2.70 9.00 térreo e 2° pavimento 61,18 m² Limite lateral 61,18 m² 61,18 m² 61,18 m² do lote 61,18 m² 61,18 m² 61,18 m² 61,18 m² No caso de uma edificação de 6 pavimentos, encontramos uma área construída de 564,72m² e ela se configuraria como exposto na figura 17.
Se compararmos a área construída para simulação com 5 pavimentos e com 6 pavimentos, perceberemos que a área construída alterou pouco, conclui-se que o que vai definir a altura da edificação é o bom senso ponderador entre o custo de mais um pavimento e a área construída aumentada. Além disso, a largura da construção no menor sentido do terreno, como podemos observar na fachada frontal da opção com 6 pavimentos a largura máxima da construção é 4,60m, o que tende a diminuir uma vez que aumentamos sua altura.
Para residências multifamiliares, o Plano Diretor institui o índice de densidade máxima para definir o número máximo de unidades habitacionais por edificação, usando a
Figura 17: Simulação de uma edificação com 6 pavimentos em um lote de 200 m² no bairro das Rocas
fórmula N = Ha x D / F , onde N é o número de unidades, Ha é a área do lote expressa em hectares, D é a densidade prevista para o bairro e F é a composição familiar em função da área construída da habitação. Para área construída útil até 46 m² F = 1,5, para área maior que 46 m² até 80 m² F = 3,0, e para área construída útil maior que 80m² F = 4,5.
Dessa forma, para um lote de 200 m² no bairro das Rocas se a unidade medir até 46 m² de área construída útil, será permitido 4 unidades habitacionais no lote, se as unidades tiverem mais que 46m² até 80m² será permitido a construção de 2 unidades, e se for maior 80m² apenas uma unidade será permitida.
Observaremos a seguir, a tabela 12 apresentando comparativo entre as prescrições urbanísticas para o bairro das Rocas, e duas das áreas regulamentadas como Áreas de Interesse Social Mãe Luiza regulamentada pela Lei n° 4.6663/95 e Passo da Pátria e adjacências, regulamentada pela Lei Complementar n° 044/02 (ver anexos A, B e C).
QUADRO REGULAMENTOS Rocas Mãe Luiza Passo da Pátria
EM NATAL AO1² AOR2³ unifamiliar multifamiliar
Lote mínimo 200,00m² x X x 200,00m²
Lote máximo x 200,00m² 200,00m² x x
Recuo frontal
mín até 45,00m 3,00m x X não
acima de
45,00m 0,10m para cada x X obrigatório 1,50m
metro adicional x X Recuo lateral mín térreo 0 0 0 não 2° pav 0 0 0 obrigatório 1,50m acima do 2° pav 1,50m + h/10 x 0 Recuo fundo mín térreo 0 0 0 não 2° pav 0 0 0 obrigatório 1,50m acima do 2° pav 1,50m + h/10 x X
Taxa de Ocupação máxima 80% 70% 50% 80% 80%
Taxa de permeabilização x 30% 50% x x