Oversikt over administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak
11.3 Administrative sanksjoner
11.3.2 Økonomiske sanksjoner .1 Overtredelsesgebyr
«O novo século, tempo de esperança por excelência, encerra umprecioso tesouroque podeser achave daconversãodeuma utopia inalcançável em visão motora e mobilizadora das cons- ciências e das boas vontades. Esse fabuloso tesouro a descobrir pelas gerações vindouras, o qual pode constituir os alicerces de um “humanismo XXI” a partilhar no oceano da intensa co- municação que caracteriza o tempo próximo, é nada mais nada menos do que a educação». (Delors et. al., 1996, p. 9) “A mudança provém mais da consciência dos indivíduos do que das leis”. (Tamaro, 1998, p. 151)
Na opinião de Santos (1999), «vivemos, hoje, em termos de período histórico, numa época de transição do paradigma da “ciência moderna”, que muitos epistemólogos caracterizam por uma ruptura epistemológica da ciência com o senso comum, para um paradigma emergente que sociólogos contemporâneos designam de “ciência pós-mo- derna”» (p. 154). As diferenças mais significativas, entre estas duas formas de leitura da realidade, encontram-se sistematizadas no Quadro 1.1.
MODERNISMO PÓS-MODERNISMO
Paradigma da racionalidade científica Universalismo
Unireferencial (univinculada) Significado simbólico Eu intelectual
Organização maniqueísta dos valores Segurança das certezas
Pluriculturalidade Particularismo e relativismo Plurireferencial (multi ou desvinculada) Realidade simulada, virtual
Eu emocional Crise de valores Incerteza e caos
QUADRO 1.1 - Modernismo versus pós-modernismo (Santos, 1999, p. 48)
Ainda, segundo a autora, «a revolução da informação está na origem da “sociedade da informação” que é constituída por homens fracamente reencontráveis e fortemente
comunicantes e que se situa no contexto do que é comum designar-se de pós-moderni- dade» (Santos, 1999, p. 120).
Uma breve análise do quadro 1.1, permite-nos concluir, então, que as implicações destes tempos pós-modernos14 poderão fazer sentir-se em todas as áreas da actividade hu- mana, cruzando inevitavelmente os sistemas educativos, sobretudo, os das sociedades ditas industrializadas ou mais desenvolvidas15.
Para Hargreaves (1998), “a flexibilidade é apresentada frequentemente como uma finalidade central da educação e da sua reestruturação. (...) A flexibilidade e a iniciativa, nos seus sentidos mais dinâmicos e criativos, podem de facto ser necessárias às futuras eli- tes técnicas e profissionais, que trabalharão nos níveis elevados e intermédios da nova eco- nomia pós-industrial” (p. 57/58).
Ao nível dos sistemas educativos, a mudança a operar passa por uma transformação qualitativa da educação (depois da quantitativa, traduzida na massificação do ensino), pela construção de uma sociedade de aprendizagem (mais do que de instrução e ensino), ex- tensível a todos os cidadãos e à sociedade no seu conjunto.
Os paradigmas da pós-modernidade exigem, então, que a aprendizagem seja sobre- tudo um processo de construção do conhecimento, de apropriação pessoal e estruturação significativa de informação, implicando cada sujeito no seu todo. Neste sentido, a educação tenderá a deixar de ser um privilégio para alguns, para se tornar num percurso a que todos têm direito ao longo da vida.
“À educação cabe fornecer, de algum modo, a cartografia dum mundo complexo e constantemente agitado e, ao mesmo tempo, a bússola que permita navegar através dele” (Delors et. al., 1996, p. 77). De acordo com o Relatório para a UNESCO da Comissão
14 Contudo, a perspectivação do tempo actual como pós-moderno não é consensual. Por
exemplo, Touraine (1992) prefere falar de uma “nova modernidade”, considerando que “nous ne
vivons pas entièrement dans une situation post-moderne, de dissociation complète du système et de l’ac- teur, mais au moins autant dans une societé post-industrielle, que je préfère nommer programmé, définie par l’importance centrale des industries culturelles – soins médicaux, éducation, information -, où un conflit central oppose les appareils de production culturelle à la défense du sujet personnel. Cette societé post-industrielle constitue un champ d’action culturel et social encore plus fortement constitué que ne le fut la societé industrielle aujourd’hui en déclin” (p. 16). Por seu lado, Giddens (2000) opta pela
designação de “modernidade radicalizada”, considerando que “longe de entrarmos numa época de pós-modernidade, estamos, antes, a iniciar uma época em que as consequências da modernidade se tornaram mais radicalizadas e universalizadas do que antes” (p. 2).
15 Uma vez que os sistemas educativos são sempre marcados pela especificidade dos contex-
tos institucionais e socioculturais próprios de cada país, provavelmente nos países em vias de de- senvolvimento (em África, na América do Sul) as preocupações situam-se ainda a um outro nível mais elementar, com ênfase nos processos de erradicação do analfabetismo, no acesso à igualdade de oportunidades na escola e no trabalho, etc.
Internacional sobre Educação para o Século XXI (1996), os grandes desafios dos sistemas educativos situar-se-ão, num futuro próximo, em torno de quatro grandes pilares.
O primeiro é o de aprender a conhecer.
“Numa sociedade em que os conhecimentos factuais se desactualizam de forma rápida, importa formar um aluno autónomo, com estratégias cognitivas e metacognitivas para enfren- tar e aprender com situações novas” (Almeida, 1996, p. 20).
O acesso ao conhecimento permite ao homem situar-se, no mundo que o rodeia, tendo consciência de que o compreende e nele pode intervir activamente, ajudando-o a perceber os referenciais que o permitem interpretar na sua constância, mas também no dinamismo das suas transformações.
Face à natureza eminentemente provisória dos conteúdos e dados factuais, importa que os processos educativos apostem, fundamentalmente, no desenvolvimento das meto- dologias de acesso ao saber, ou seja, dos instrumentos de compreensão que permitam ao sujeito a (re)construção e (re)organização dos conhecimentos informações, de forma a que o indivíduo seja o principal responsável pela gestão do seu próprio percurso de aprendiza- gem. De facto, “não adianta muito multiplicar o número dos teoremas ensinados. Vale mais aprender a aprender. Essa é, realmente, a melhor maneira de preparar os alunos para viver num mundo onde a mudança é a única coisa realmente estável. Em vez de atulhar a mente dos alunos com uma multidão de fórmulas ou de resultados, é melhor ensinar-lhes a encontrar os resultados complexos a partir de elementos mais simples. O nosso génio deve consistir no que sempre foi próprio do génio, ou seja, a capacidade de simplificar” (Houot, 1993, p. 82).
O segundo é o de aprender a fazer.
“A relação com a matéria e a técnica deve ser completada com a aptidão para as relações interpessoais. O desenvolvimento dos serviços exige, pois, qualidades humanas que as formações tradicionais não transmitem, necessariamente, e que correspondem à capacidadedeestabelecer relaçõesestáveiseeficazes entreaspessoas” (Delorset. al.,1996,p.82).
Para poder desempenhar convenientemente o papel de cidadão interveniente, ao nível do mundo do trabalho (cada vez mais terciarizado), o indivíduo necessita de desen- volver competências técnico-funcionais imprescindíveis para uma qualificação profissio- nal, capaz de se ajustar à grande mobilidade e versatilidade exigida por esse subsistema da sua estrutura de vida. Contudo, “aprender a fazer” ultrapassa a perspectiva meramente tecnicista da formação, para integrar qualidades como a capacidade de comunicar, de tra-
balhar em equipa, de gerir conflitos e de tomar decisões em consenso, apelando à com- petência pessoal do cidadão para um desenvolvimento profissional saudável e gratificante.
À dimensão informativa do conhecimento importa aliar a sua componente inter- pretativa, que permite a passagem dos conhecimentos descritivos aos procedimentais e, ainda a relacional, que valoriza a componente interpessoal do desenvolvimento, tão ne- cessária para aprender “a viver juntos”.
O terceiro é o de aprender a viver juntos.
“Se tu diferes de mim, irmão, longe de me magoares, enriqueces-me”. (Saint- -Exupéry, Lettre à un ami)
A globalização da economia, a par da revitalização das identidades locais e regio- nais, obriga-nos a aprender a lidar com uma pluralidade flutuante de crenças, valores, ati- tudes e expectativas que acabam por ameaçar a estabilidade e a resistência das nossas bases de conhecimento, tornando-as irremediavelmente frágeis e provisórias.
“Na nossa sociedade, uma sociedade dita complexa, onde o holismo deu lugar à di- versidade, onde a cultura harmoniosa das comunidades fechadas sobre si próprias deu lu- gar à heterogeneidade, os sistemas educativos vêem-se confrontados com o imperativo de saberem gerir (e prever esses mecanismos) diferentes saberes, valores, representações, ex- pectativas,formasdeagire, comotal,diferentesestiloscognitivos“ (Vieira,1995, p. 127).
Saber lidar com a diversidade e a pluralidade (a qual começa logo ao nível da família)16 implica um espírito de descoberta, de tolerância (para com os pontos de vista e modos de viver diferentes do nosso), mas essencialmente de intercâmbio e partilha, de forma a tomarmos consciência da interdependência planetária e de sermos capazes de tra- balhar para objectivos comuns.
“Aprender a partilhar” nesta “aldeia cada vez mais global”, mantendo, no entanto, a identidade cultural, social, comunitária e individual, parece ser um requisito fundamental para uma utilização adequada dos conhecimentos e recursos ao nível dos processos educa- tivos.
16 Nas últimas décadas, e em parte devido à progressiva e crescente entrada da mulher no
mundo do trabalho, o conceito de família sofreu alterações substanciais, parecendo acompanhar também as tendências da globalização. A família alargada foi dando lugar à nuclear, a qual pode apresentar múltiplas configurações. Para além da tradicional, constituída por pais (cada um de seu sexo) e filhos biológicos, encontramos as famílias reconstituídas, as monoparentais, as de pais do mesmo sexo, numa diversidade de relações e contextos que levam a que hoje se formule o conceito no plural.
O quarto é o de aprender a ser.
“É com o coração que vemos claramente; o que é essencial é invisível aos nossos olhos” (Saint-Exupéry, O Principezinho)
Os paradigmas organizadores das sociedades actuais exigem a estruturação das competências cognitivas, técnicas e relacionais (indissociavelmente ligadas às emocionais) numa personalidade17, que terá de aprender (ou, pelo menos, querer aprender) a lidar convenientemente com a mudança, procurando dar-lhe um sentido e integrá-la no seu projecto pessoal e profissional, de forma a poder responder adequadamente “às exigências de um novo saber-ser imposto pela contemporaneidade” (Landsheere, 1996), que apela cada vez mais à capacidade de autonomia, de implicação e responsabilização pessoal, bem como a uma boa gestão das emoções.
Para além da inteligência na sua definição mais tradicional, importa que o professor desenvolva competências como a empatia e a capacidade de interpretar a natureza das si- tuações sociais e sentimentos dos outros, ou seja, a inteligência emocional (Goleman, 1995), porque ensinar e educar é também um processo afectivo que pressupõe uma rede de interacções com múltiplos e diversificados parceiros sociais, na qual se expressam e vi- venciam muitas emoções. “Good teaching is charged with positive emotion, because teaching
is a form of emotional labor” (Hargreaves, 1999, p. 838).
Como tal, “não nos parece sensato excluir as emoções e os sentimentos de qualquer concepção geral da mente, muito embora seja exactamente o que fazem vários estudos quando separam as emoções e os sentimentos dos tratamentos dos sistemas cognitivos” (Damásio, 1995, p. 172). Os sentimentos são indispensáveis para a tomada de decisões ra- cionais: eles apontam-nos para a direcção correcta, onde a lógica pura pode ser mais útil. O que se pretende não é dispensar a emoção e pôr a razão no seu lugar, mas antes encon- trar um equilíbrio inteligente entre as duas.
Assumir que, também, na prática de um professor, as esferas cognitiva e emocional nunca se expressam, de forma completamente independente (Damásio, 1995, 2000; Hargreaves, 1999), mas, antes, se intercruzam, numa matriz mais ou menos consistente, constitui um dos grandes desafios das reformas e inovações, em contexto educativo, por- que como afirma Antunes (2000), “educar é fornecer instrumentos de felicidade”18.
17 A palavra personalidade deriva do étimo latino persona, que significa máscara de actor.
Para Lima (1997), “os traços de personalidade não são formas sumárias de descrever o comporta- mento, mas disposições inferidas a partir (e que predizem, dão conta) de padrões de pensamentos, sentimentos e acções” (p. 30).
18 Referimo-nos a uma afirmação do Professor João Lobo Antunes feita no decurso da Con-
ferência “Novo Conhecimento e Nova Educação”, promovida pela Secção de Educação da Funda- ção Gulbenkian, e que se realizou em Lisboa, a 19 e 20 de Outubro de 2000.
Estes quatro grandes pilares nortearão a redefinição dos sistemas educativos, procu- rando ajudar o indivíduo na construção de processos dialécticos que lhe permitam reen- contrar o (seu) equilíbrio (no seio das sucessivas instabilidades que vai vivenciando) e no desenvolvimento das capacidades para a realização plena como pessoa, de acordo com a lógica e as consequências pessoais e sociais inerentes a uma educação ao longo de toda a
vida19, “conceito que parece impor-se cada vez mais, dadas as vantagens que oferece em matéria de flexibilidade, diversidade e acessibilidade no tempo e no espaço. (...) É que, para lá das necessárias adaptações relacionadas com as alterações da vida profissional, ela deve ser encarada como uma construção contínua da pessoa humana, dos seus saberes e aptidões, da sua capacidade de discernir e agir. Deve levar cada um a tomar consciência de si próprio e do meio ambiente que o rodeia, e a desempenhar o papel social que lhe cabe enquanto trabalhador e cidadão” (Delors et. al., 1996, p. 17). Este conceito de educação ao longo de toda a vida pressupõe que a aprendizagem e o desenvolvimento de com- petências ocorra em qualquer circunstância e ocasião oferecidas pela sociedade, enquanto processo experiencial e activo. Ou seja, neste sentido, a educação é algo mais que actua- lização, reciclagem ou conversão; é essencialmente um processo de desenvolvimento, a partir do interior do sujeito, construído em qualquer situação do seu contexto vivencial. Assim sendo, a permeabilidade e a capacidade de integração das mudanças e das novas aprendizagens parecem ser condições indispensáveis para uma educação ao longo da vida.
Tal como temos vindo a constatar, a era pós-moderna exige cada vez mais cidadãos qualificados, pessoal e profissionalmente, sendo fundamental, então, investir no capital humano20. A imprescindibilidade de uma aprendizagem ao longo do transcurso de vida e o desafio de recolher, tratar e utilizar as mais diversas informações, oriundas de múltiplas fontes de conhecimento, conduzem, inevitavelmente, as pessoas e as organizações a um questionamento e problematização quase diários. As opções e as decisões individuais e institucionais têm de ser tomadas num espaço de tempo cada vez mais curto e quase
on-line, apelando a um forte empenhamento reflexivo e crítico por parte do cidadão e a
uma crescente flexibilidade, quer a nível individual, quer a nível colectivo.
Assim como as empresas, também as escolas precisam de adoptar uma perspectiva sistémica, necessitando, para isso, de compreender e articular-se com as outras estruturas
19 Conceito que, para os autores do Relatório para a UNESCO da Comissão Internacional
sobre Educação para o Século XXI, ultrapassa a distinção tradicional entre formação inicial e educação continuada.
20 Enquanto, até aqui, as propostas de mudanças eram ao nível dos processos, actualmente
aquilo que há a fazer passa pelas pessoas. A “palavra de ordem” é agora que as pessoas são mesmo o recurso mais valioso das organizações.
sociais com que interagem, criando parcerias, gerando sinergias e desenvolvendo uma pos- tura de intervenção responsável. Na linha da cultura empresarial, as escolas, instituições crescentemente heterogéneas e complexas nas suas funções sociais, necessitam de educar e formar continuamente a sua actual força de trabalho, proporcionando condições que pos- sam conduzir a uma aprendizagem autónoma, individualizada e significativamente cola- borativa. No entanto, se cada sujeito é construtor do seu próprio conhecimento, ele é aju- dado nessa tarefa pelos professores, pais e outros significativos, também eles em processo de desenvolvimento e de aprendizagem. Como afirma Paulo Freire, “ninguém educa ninguém, mas todos nos auto-educamos em confronto”.
Então, numa “sociedade cognitiva ou da informação” e que exige uma educação ao longo da vida, o que deve a escola ensinar?
No seio das inúmeras interrogações que emergem acerca do seu papel, hoje e num futuro próximo, levantam-se muitas questões sobre o que esta instituição deve ensinar. Aquilo que alguns dizem ser o conjunto de saberes essenciais que a escola deveria ensinar, nas novas dinâmicas sociais, muitos alunos não o aprendem. “A incerteza moral e científica reduz a confiança nas certezas factuais daquilo que se ensina, diminui a dependência em relação a métodos tidos como “os melhores” e “ cientificamente comprovados” (Hargreaves, 1998, p. 93).
Num contexto de forte relativismo cultural e moral, espera-se que as escolas sejam espaços de aprendizagem da cidadania, da democracia e do combate à exclusão social, que ajudem a responder aos apelos da sociedade da informação e da nova valorização do co- nhecimento e da capacidade de inovação, que sejam organizações eficientes e eficazes e prestem contas à comunidade que servem. Para as escolas reclamam-se modelos de gestão racionalizada, que conjuguem a complexidade do contexto envolvente com uma parti- cipação social responsável dos diferentes parceiros do processo educativo.
Em suma, à escola exige-se o desempenho de novas e complexas funções pe- dagógicas e sociais, estabelecendo-se, frequentemente, expectativas exageradas face a um subsistema que apresenta algumas dificuldades em responder, com eficácia e qualidade, já que “as escolas continuam a ser instituições modernas (e, em certos casos, até pré-moder- nas), que se vêem obrigadas a operar num mundo pós-moderno complexo. (...) A natu- reza anacrónica da escola é cada vez mais evidente. É esta disparidade que define grande parte da crise contemporânea da escolarização e do ensino” (Hargreaves, 1998, p. 27).
Parece-nos insensato continuar a ignorar as necessidades e exigências da flexibili- dade na economia pós-industrial, agarrando-nos a estruturas departamentais calcificadas e a áreas disciplinares compartimentadas que se ajustavam mais a contextos de “instrução”. Os sistemas escolares, enquanto fontes centrais e isoladas de informação e conhecimento,
estão – ou sentir-se-ão - definitivamente ultrapassados.
“Como consequência da globalização e da internacionalização das economias, da reestruturação de muitos dos sistemas políticos, dos movimentos migratórios multicultu- rais e das flexibilizações organizacionais, os pressupostos morais fundamentais da tradição judaico-cristã, que caracterizavam os sistemas educativos de grande parte dos países da Europa, têm vindo a desmoronar-se. Como tal, o desenvolvimento dos professores e das escolas surge intimamente associado à crescente diversidade cultural e achatamento das es- truturas de tomada de decisões, aos maiores níveis de incerteza moral e aos esforços cres- centes da participação dos múltiplos parceiros, por vezes dissonantes, na vida social e or- ganizacional” (Hargreaves, 1995, p. 15).
Então, uma coisa parece certa: impõe-se uma reinvenção do papel e dinâmica da escola, devendo esta organizar-se, cada vez mais, como um sistema (como tal, mutável, in- teractivo e construído por diferentes parceiros) que visa a aprendizagem (e não meramente o ensino e a instrução), fomentando o desenvolvimento de competências e atitudes (e não só de saberes), procurando estar atenta ao papel da multiplicidade de outros meios que constituem oferta educativa, e com os quais, por vezes, necessita de competir. A rein- venção do papel da escola passa por assumir, como preocupação central, a preparação de cidadãos para uma sociedade que ainda não existe e dificilmente se prevê21, utilizando, o mais precocemente possível, estratégias de implicação, intervenção e participação activa na gestão da mudança.
“Fala-se muito da reforma da escola e, naturalmente, o receio é sempre o mesmo: que se raspe o reboco, deixando as paredes intactas. Como o pedagogo Aldo Agazzi afir- mou recentemente nas páginas de Avvenire, o maior desafio que se pode fazer às modas, às crises de todos os tempos, não é ensinar o aluno a servir-se do computador, é promovê-lo, ajudá-lo a desenvolver-se em todas as suas potencialidades. É desenvolver nele a liberdade plena” (Tamaro, 1998, p. 83).
Se sobre a escola recaem enormes expectativas e aspirações societais, como se ela fosse o último reduto capaz de nos sossegar, diante de tantas interrogações e de tantas promessas sem resposta, não admira então que a problemática da organização, gestão e avaliação das escolas faça parte das agendas políticas de todos os países da sociedade pós-moderna.
Em Portugal, também, temos vindo a assistir à sucessão de uma série de medidas de política educativa que pretendem a reordenação de todo o campo da educação e da
21 “A escola não pode continuar a ser pensada para um mundo que já não existe”, afirmava
formação, procurando contribuir para um aumento do bem-estar em contexto escolar, das quais a mais emblemática é, sem dúvida, a Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE), publicada em 1986 (Lei nº 46/86 de 14 de Outubro, alterada pela Lei nº 115/97 de 19 de Setembro), a qual alarga claramente os objectivos da escola em relação ao que dela se esperava anteriormente. No seu artigo 7º, referente à formulação dos objectivos do ensino básico, subjaz claramente o pressuposto de que a educação deve procurar a formação inte- gral da pessoa e do aluno nas suas múltiplas facetas (ou seja, ao nível dos conhecimentos, atitudes, valores e competências), devendo, por isso, estruturar-se todo o processo de en- sino-aprendizagem no sentido de permitir o desenvolvimento da dimensão das aquisições básicas e intelectuais fundamentais, da dimensão para a cidadania e da dimensão pessoal, consubstanciando, desta forma, os quatro grandes pilares dos sistemas educativos referidos