Fra bot til bedring
Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff
Utredning fra Sanksjonsutvalget oppnevnt ved kgl. res. 26. januar 2001.
Avgitt til Justis- og politidepartementet 16. mai 2003.
Statens forvaltningstjeneste Informasjonsforvaltning
Oslo 2003
Sats/Trykk: AIT Trondheim AS/AIT Otta AS
Sanksjonsutvalget ble opprettet ved kongelig resolusjon 26. januar 2001.
Etter mandatet skal utvalget foreta en ”grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd” og ”utrede hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff”. Utvalget legger med dette frem sin utredning med lovutkast. Utvalgets innstilling er enstemmig.
Oslo 16. mai 2003 Hans-Petter Jahre
leder
Berit Fosheim Toril Kristiansen Høyland Inger-Anne Ravlum
Marius Ryel Tolle Stabell Bjørn Erik Thon
Runar Torgersen
mandat og avgrensninger ...
Sammendrag av utvalgets
vurderinger og forslag ...
Oppnevning og mandat ...
Avgrensning av mandatet og forholdet til andre lovutvalg ...
Gjeldende rett, folkerettslige forpliktelser og utenlandsk rett Sanksjoners begrunnelse og berettigelse ...
Gjeldende rett ...
Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner – R (91) 1 Utenlandsk rett ...
Innhenting av informasjon – forespørsler, svar og møter med forskjellige organer ...
Utvalgets generelle vurderinger og forslag ...
Utvalgets oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonsystem ...
Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner ...
Oversikt over administrative sanksjoner og andre
forvaltningstiltak ...
Administrative sanksjoner –
fellesspørsmål ...
Nærmere om de administrative sanksjoner – lovforslag og
mønsterbestemmelser ...
Offentligrettslig
sanksjonskompetanse til andre enn offentlige myndigheter ...
Forvaltningstiltak som ikke er sanksjoner ...
Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv.
Forenklet forelegg ...
17 1
19
2 35
3
40 Del II
45 4
47
5 54
6
119
7 126
8
134 Del III
137 9
139 10
143 11
169 12
182 13
214 14
238 15
241
16 248
17 260
sanksjonssystemet på utvalgte områder ...
Innledning ...
Vegtrafikkloven ...
Folketrygdloven og
sysselsettingsloven – tap av offentlig ytelse ...
Skatte- og avgiftslovgivningen ...
Regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til
Brønnøysund-registrene ...
Miljø- og ressursforvaltning – viltloven og innlandsfiskeloven ...
Finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven ...
Gjennomføringen av en
regelverksreform, lovutkast og konsekvenser ...
Opplegg for gjennomføring av en regelverksreform ...
Mønsterbestemmelser og samlet lovutkast med merknader ...
Administrative og økonomiske konsekvenser ...
Vedlegg
Samlet lovutkast uten noter ...
Sanksjonsutvalgets høringsuttalelse til Justisdepartementets
høringsnotat om endringer i vegtrafikklovens regler om
inndragning av førerkort mv. ...
281
18 283
19 285
20
296
21 302
22
313 23
320 24
328 Del V
339 25
341 26
344 27
361
1 366
2
372
mandat og avgrensninger ...
Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag ...
1.1 Innledning ...
1.2 Utvalgets oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonssystem (kapittel 9) ...
1.3 Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner (kapittel 10) ...
1.4 Oversikt over sanksjoner og andre forvaltningstiltak (kapittel 11) ...
1.5 Administrative sanksjoner –
fellesspørsmål (kapittel 12) ...
1.6 Nærmere om de administrative sanksjoner – lovforslag og
mønsterbestemmelser (kapittel 13) 1.7 Offentligrettslig
sanksjonskompetanse til andre enn offentlige myndigheter (kapittel 14) 1.8 Forvaltningstiltak som ikke er
sanksjoner (kapittel 15) ...
1.9 Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv.
(kapittel 16) ...
1.10 Forenklet forelegg (kapittel 17) ...
1.11 Generelt om utvalgets gjennomgang av utvalgte forvaltningsområder (kapittel 18) ...
1.12 Vegtrafikkloven (kapittel 19) ...
1.13 Trygden – folketrygdloven og sysselsettingsloven (kapittel 20) ....
1.14 Skatte- og avgiftslovgivningen – ligningsloven, merverdiavgiftsloven og tolloven (kapittel 21) ...
1.15 Regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til
Brønnøysundregistrene (kapittel 22) ...
1.16 Miljø- og ressursforvaltning – viltloven og innlandsfiskeloven (kapittel 23) ...
1.17 Finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven
(kapittel 24) ...
1.18 Opplegg for gjennomføringen av en regelverksreform (kapittel 25) ...
1.19 Administrative og økonomiske konsekvenser (kapittel 27) ...
17 1
19 19
19
20 22 24
26
28 28 28 29
30 31 31
32
32
32
32 33 33
2.1 Oppnevning, sammensetning og utvalgets arbeid ...
2.2 Mandat og senere presiseringer fra Justisdepartementet ...
2.3 Andre forventninger til utvalget ....
Høringsnotat fra
Justisdepartementets lovavdeling om blant annet innføring av en straffesanksjonert plikt til å svare på postforkynnelser ...
Henvendelse fra Politiets
Fellesforbund om utvidet adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg . Henvendelse fra NORMAL om adgang til å gjøre bruk av forenklet forelegg ved mindre brudd på lovgivningen som forbyr bruk av cannabisprodukter ...
Anmodning fra
Finansdepartementet om å vurdere overtredelsesgebyr for brudd på meldepliktsbestemmelsene i verdipapirhandelloven ...
2.4 Opplegget for utvalgets innstilling Avgrensning av mandatet og forholdet til andre lovutvalg ...
3.1 Oversikt over mandatets
hovedproblemstillinger ...
3.2 Nærmere om mandatets punkt 2 – ”Utredning av andre sanksjoner enn straff” ...
Generelle prinsipper for
sanksjonering ...
Sanksjonsbegrepet – straff og alternative sanksjoner ...
Oversikt over hvilke reaksjoner som skal behandles ...
3.3 Nærmere om mandatets punkt 3 –
”Utvidet bruk av forenklet forelegg”
3.4 Forholdet til andre lovutvalg ...
Gjeldende rett, folkerettslige forpliktelser og utenlandsk rett Sanksjoners begrunnelse og berettigelse ...
4.1 Innledning ...
4.2 Straffeteoriene og forholdet mellom dem ...
Oversikt ...
35 35 38 2.3.1
38 2.3.2
38 2.3.3
38 2.3.4
38 38 3
40 40
41 3.2.1
41 3.2.2
41 3.2.3
42 43 44 Del II
45 4
47 47 47
4.2.1 47
Allmennprevensjon ...
Individualprevensjon ...
Andre virkninger av straff ...
Forholdet mellom straffeteoriene ..
4.3 Begrunnelser for alternative sanksjoner til straff ...
4.4 Ulike sanksjoners
hensiktsmessighet og berettigelse Oversikt ...
Straff ...
Alternative sanksjoner ...
Gjeldende rett ...
5.1 Straff ...
Begrepet ”straff” i Grunnloven § 96 ...
Bruken av straff – gjeldende straffebestemmelser – håndheving De ulike straffartene ...
Bot ...
Rettighetstap etter straffeloven ...
Oversikt over strafferettslige reaksjoner som ikke er straff ...
Nærmere om strafferettslig
inndragning ...
Hensynene bak reglene om
inndragning av utbytte ...
Oversikt over reglene om
strafferettslig inndragning ...
Borgerlige rettskrav ...
5.2 Administrative reaksjoner ...
Oversikt ...
Administrative sanksjoner ...
Begrepet ”administrativ sanksjon” . Overtredelsesgebyr ...
Tilleggsbetaling ...
Tap av offentlig ytelse ...
Administrativ inndragning ...
Administrativt rettighetstap ...
Forbud mot virksomhet som ikke krever offentlig tillatelse ...
Formell advarsel ...
Tiltak som legger til rette for sosiale sanksjoner eller markedsreaksjoner – offentliggjøring av navn på foretak Andre forvaltningstiltak ...
Pålegg om stansing og retting ...
Stansing av
ulovlig/gjennomtvinging av lovlig virksomhet ved direkte inngripen fra myndighetene ...
Tvangsmulkt ...
4.2.3.2 48
4.2.3.3 49
4.2.3.4 50
4.2.4 50
51 51
4.4.1 51
4.4.2 52
4.4.3 53
5 54
54 5.1.1
54 5.1.2
58
5.1.3 59
5.1.4 59
5.1.5 59
5.1.6
60 5.1.7
61 5.1.7.1
61 5.1.7.2
61
5.1.8 62
63
5.2.1 63
5.2.2 64
5.2.2.1 64
5.2.2.2 64
5.2.2.3 64
5.2.2.4 64
5.2.2.5 65
5.2.2.6 65
5.2.2.7
66
5.2.2.8 66
5.2.2.9
66
5.2.3 67
5.2.3.1 67
5.2.3.2
67
5.2.3.3 67
Alternative tvisteløsningsmodeller Rettshåndhevelse ved domstolene i sivile saker ...
Voldgift ...
Selvdømme ...
Konfliktråd ...
5.5 Oversikt over kompetanse- og saksbehandlingsregler i
straffesaker ...
Oversikt ...
Arbeidsdelingen i
straffesaksapparatet ...
Påtalemyndigheten ...
Domstolene ...
Straffeprosessuelle
hovedprinsipper ...
Oversikt ...
Kompetansen til å ilegge straff ...
Beviskravet i straffesaker og vernet mot selvinkriminering ...
Saksbehandlingen i straffesaker ....
Saksgangen i straffesaker etter lovens normalordning ...
Oversikt ...
Overtredelse, oppdagelse og anmeldelse ...
Etterforskning, påtale og
forberedelse til hovedforhandling ..
Hovedforhandling ...
Dom ...
Overprøvelse ...
Fullbyrdelse ...
Tilståelsesdom ...
Forelegg ...
Forenklet forelegg ...
5.6 Oversikt over kompetanseregler og saksbehandlingsregler ved
ileggelse av administrative sanksjoner og andre
forvaltningsreaksjoner ...
Sentrale regelsett om personell kompetanse og saksbehandling ved ileggelse av forvaltningsreaksjoner Generelle prinsipper for ileggelse av administrative sanksjoner og andre forvaltningsreaksjoner ...
Innledning ...
Prinsippene ...
Saksbehandlingsreglene på de enkelte stadiene i forbindelse med ileggelse av administrative
sanksjoner ...
69 5.4.1
69
5.4.2 70
5.4.3 70
5.4.4 71
72
5.5.1 72
5.5.2
72
5.5.2.1 72
5.5.2.2 73
5.5.3
73
5.5.3.1 73
5.5.3.2 73
5.5.3.3
74
5.5.3.4 74
5.5.4
75
5.5.4.1 75
5.5.4.2
76 5.5.4.3
76
5.5.4.4 76
5.5.4.5 77
5.5.4.6 77
5.5.4.7 77
5.5.5 77
5.5.6 78
5.5.7 79
79 5.6.1
79 5.6.2
80
5.6.2.1 80
5.6.2.2 80
5.6.3
83
forvaltningsreaksjoner ...
Taushetsplikt om sanksjoner og lovovertredelser ...
Særlig om juridiske personer og om taushetsplikt om
forretningshemmeligheter ...
Unntak fra offentlighet ...
Utsatt offentlighet ...
Adgangen til domstolsprøving ved administrative sanksjoner ...
5.7 Den europeiske
menneskerettighetskonvensjonen . Oversikt over konvensjonen og dens stilling i norsk rett ...
Den europeiske menneske- rettighetsdomstolens dynamiske håndhevelse av konvensjonen ...
Rettighetssubjekter etter EMK.
Omfattes juridiske personer? ...
Oversikt over artikkel 6 – hovedinnhold og
anvendelsesområde ...
Nærmere om begrepet
straffesiktelse ...
På hvilket tidspunkt foreligger en straffesiktelse? ...
Nærmere om begrepet borgerlige rettigheter og plikter ...
Artikkel 6 nr. 1 – retten til en rettferdig rettergang – oversikt ...
Artikkel 6 nr. 1 – kravet til avgjørelse av en uavhengig og upartisk domstol Artikkel 6 nr. 1 – adgang til
domstolsprøvelse ...
Artikkel 6 nr. 1 – retten til avgjørelse innen rimelig tid ...
Artikkel 6 nr. 1 – særlig om selvinkriminering og forholdet til opplysningsplikt ...
Oversikt ...
Fremtvingelse av bevis forut for straffesiktelse ...
Fremtvinging av bevis etter
straffesiktelse ...
Bruk av fremtvunget bevis i sanksjonssak ...
Artikkel 6 nr. 2 –
uskyldspresumsjonen i straffesaker Artikkel 6 nr. 3 – visse
minimumsrettigheter i straffesaker Artikkel 7 – legalitetsprinsippet og forbud mot tilbakevirkning ...
83 5.6.4.2
84 5.6.4.3
89
5.6.4.4 89
5.6.4.5 91
5.6.5
91 92 5.7.1
92 5.7.2
93 5.7.3
94 5.7.4
95 5.7.5
96 5.7.6
98 5.7.7
99 5.7.8
100 5.7.9
100 5.7.10
101 5.7.11
102 5.7.12
103
5.7.12.1 103
5.7.12.2
103 5.7.12.3
104 5.7.12.4
106 5.7.13
107 5.7.14
108 5.7.15
110
Oversikt ...
Nærmere om hvilke former for forfølgning som omfattes av forbudet mot gjentatt forfølgning ..
Den sperrende straffeforfølgningen må være endelig ...
Grensen mot samtidig
straffeforfølgning ...
De to straffeforfølgningene må gjelde samme forhold ...
De to straffeforfølgingene må gjelde samme subjekt ...
Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner – R (91) 1 ...
6.1 Oversikt ...
6.2 Rekommandasjonens
anvendelsesområde ...
6.3 Rekommandasjonens punkt 1 – krav til hjemmelsgrunnlaget ...
6.4 Rekommandasjonens punkt 2 – forbud mot tilbakevirkning ...
6.5 Rekommandasjonens punkt 3 – gjentatt ileggelse av administrativ sanksjon ...
6.6 Rekommandasjonens punkt 4 – krav til hurtighet i saksbehandlingen ....
6.7 Rekommandasjonens punkt 5 – krav til en avsluttende avgjørelse ...
6.8 Rekommandasjonens punkt 6 – krav til saksbehandlingen ved ileggelse av administrative sanksjoner ...
6.9 Rekommandasjonens punkt 7 – regulering av bevisbyrden ...
6.10 Rekommandasjonens punkt 8 – krav om adgang til domstolsprøving ...
Utenlandsk rett ...
7.1 Innledning ...
7.2 Svensk rett ...
Oversikt ...
”Ordningsbot” ...
”Vite” ...
7.3 Dansk rett ...
7.4 Finsk rett ...
Oversikt ...
”Ordningsbot” ...
7.5 Islandsk rett ...
Oversikt ...
Administrativ bot ...
Tvangsbot ...
5.7.16.1 111
5.7.16.2
112 5.7.16.3
114 5.7.16.4
115 5.7.16.5
116 5.7.16.6
118 6
119 119 120 120 121
122 123 123
124 125 125
7 126
126 126
7.2.1 126
7.2.2 127
7.2.3 128
128 129
7.4.1 129
7.4.2 130
130
7.5.1 130
7.5.2 130
7.5.3 131
Oversikt ...
”Ordnungswidrigkeiten” ...
Oversikt ...
Forholdet mellom ordensgebyr og straff ...
Forvaltningens og
påtalemyndighetens kompetanse ...
Saksbehandlingsregler mv. ...
Formell advarsel og advarselsgebyr Innhenting av informasjon – forespørsler, svar og møter med forskjellige organer ...
8.1 Innledning ...
8.2 Møte med organisasjonene til ansatte i politiet og
påtalemyndigheten ...
8.3 Innspill fra departementene og Kommunenes Sentralforbund ...
8.4 Møter med ulike organer på bakgrunn av svarene fra
departementene og Kommunenes Sentralforbund ...
8.5 Møte med Tilleggsskatteutvalget og Diskrimineringsutvalget ...
Utvalgets generelle vurderinger og forslag ...
Utvalgets
oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonsystem ...
9.1 Kapittelsammendrag ...
9.2 Utvalgets oppmerksomhetsområde 9.3 Svakheter ved det nåværende
sanksjonssystem ...
9.4 Utvalgets begrepsbruk ...
Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner ...
10.1 Kapittelsammendrag ...
10.2 Innledning ...
10.3 Prinsipper for bruk av straff ...
10.4 Prinsipper for bruk av
administrative sanksjoner ...
10.5 Administrativ sanksjon eller straff?
Fordeler og ulemper ...
Innledning ...
Samfunnet – generelt ...
Innledning ...
Mer effektiv håndhevelse ...
7.6.1 131
7.6.2 131
7.6.2.1 131
7.6.2.2
132 7.6.2.3
132
7.6.2.4 133
7.6.2.5 133
8
134 134
134 134
134 135 Del III
137 9
139 139 139 140 141 10
143 143 144 144 147 148
10.5.1 148
10.5.2 149
10.5.2.1 149
10.5.2.2 149
Forvaltningen ...
Politiet og påtalemyndigheten ...
Domstolene ...
Gjerningspersonen ...
10.6 Gjennomføring av
kvalifikasjonskravet for straffbarhet Generelt ...
Vesentlig overtredelse ...
Gjentakelse ...
Utkast til straffebestemmelse med kvalifikasjonskrav –
mønsterbestemmelse ...
10.7 Tosporet eller ensporet system? ....
Problemstilling – oversikt ...
Avgrensninger ...
Ensporet system gjennom utforming av
sanksjonsbestemmelsene ...
Ensporet system gjennom valg av spor i den enkelte sak ...
Valg av spor ...
Bør det kreves påtalebegjæring eller anmeldelse fra forvaltningen? ...
Administrative sanksjoner i
straffesak? ...
Tilbakeføring til forvaltningen hvis påtalemyndigheten ikke reiser straffesak ...
Anke og klage ...
Omgjøring og gjenopptakelse ...
10.8 Bør andre enn påtalemyndigheten ha kompetanse til å utferdige forelegg? ...
10.9 Offentliggjøring av
politianmeldelser ...
Oversikt over administrative sanksjoner og andre
for valtningstiltak ...
11.1 Kapittelsammendrag ...
11.2 Innledning ...
11.3 Administrative sanksjoner ...
Innledning ...
Økonomiske sanksjoner ...
Overtredelsesgebyr ...
Tilleggsbetaling ...
Tap av offentlig ytelse ...
Administrativ inndragning ...
Rettighetstap ...
Administrativt rettighetstap – avgrensning mot tilbakekall av tillatelse ...
10.5.3 151
10.5.4 151
10.5.5 152
10.5.6 153
153
10.6.1 153
10.6.2 154
10.6.3 155
10.6.4
157 158
10.7.1 158
10.7.2 159
10.7.3
159 10.7.4
160
10.7.4.1 160
10.7.4.2
160 10.7.4.3
163 10.7.4.4
165
10.7.4.5 166
10.7.4.6 166
167 168 11
169 169 169 169
11.3.1 169
11.3.2 169
11.3.2.1 169
11.3.2.2 171
11.3.2.3 172
11.3.2.4 173
11.3.3 174
11.3.3.1
174
Formell advarsel ...
Offentliggjøring av navn på foretak 11.4 Andre forvaltningstiltak ...
Pålegg om stansing og retting ...
Tvangsmulkt ...
Tilbakekall av offentlig tillatelse ....
Administrative sanksjoner – fellesspørsmål ...
12.1 Kapittelsammendrag ...
12.2 Innledning og problemstillinger ....
12.3 Materielle vilkår ...
Hjemmelskrav ...
Kravet til skyld ...
Særlige beviskrav? ...
12.4 Opportunitetsprinsipp? ...
12.5 Anklageprinsipp eller
inkvisisjonsprinsipp ...
12.6 Personell kompetanse ...
12.7 Saksbehandlingsregler ...
Innledning ...
Differensierte
saksbehandlingsregler, avhengig av sakens omfang? ...
Rett til muntlig fremleggelse? ...
Opplysningsplikt – vern mot selvinkriminering ...
Saksbehandlingstid ...
Meddelelse om sakens utfall ...
Klage over og omgjøring av vedtak om sanksjon ...
Rett til offentlig betalt advokat? ...
Hjemmel for bruk av tvangsmidler under saksbehandlingen? ...
12.8 Domstolsprøving av administrative saksjoner ...
Innledning ...
Hvem bør ha søksmålsbyrden? ...
Skal sakene behandles som ordinære søksmål eller bør det innføres særlige
rettergangsordninger? ...
Skal det være et vilkår for søksmål at administrativ klage er benyttet først? ...
Skal søksmål ha oppsettende virkning? ...
Omfanget av domstolenes
prøvelsesrett. ...
Krav på advokat på det offentliges bekostning, saksomkostninger og rettsgebyr for domstolene ...
11.3.4.1 177
11.3.4.2 178
179
11.4.1 179
11.4.2 179
11.4.3 180
12
182 182 183 183
12.3.1 183
12.3.2 184
12.3.3 185
185 186 186 187
12.7.1 187
12.7.2
187
12.7.3 188
12.7.4
188
12.7.5 191
12.7.6 192
12.7.7
192
12.7.8 193
12.7.9
194 195
12.8.1 195
12.8.2 195
12.8.3
195 12.8.4
196 12.8.5
196 12.8.6
197 12.8.7
198
Taushetsplikt om vedtak om administrativ sanksjon ...
Andre unntak fra offentlighet om vedtak om administrativ sanksjon . Offentlighet under forberedende undersøkelser mv. ...
12.10 Fullbyrding ...
Innledning – Behovet for
tvangsgrunnlag for administrative sanksjoner ...
Gjennomføringen ...
Når tvangsfullbyrdelse skal kunne skje ...
Midlertidige sanksjonsvedtak? – Sikring før vedtak om sanksjon er fattet ...
Tvangsfullbyrdelse av administrativ sanksjon mot andre enn
lovovertrederen ...
Innvendinger mot gyldigheten av ilagt administrativ sanksjon ...
Særlig om tvangsfullbyrdelse av administrativt rettighetstap ...
Den praktiske fullbyrdingen ...
12.11 Registrering og statistikk ...
Innledning – lavere terskel for straffbarhet ved gjentakelse ...
Behovet for registrering ...
Gjentakelseskriteriet avgjørende for registreringen ...
Hvem bør ha innsyn og tilgang på personopplysninger? ...
Nærmere om de administrative sanksjoner – lovforslag og mønsterbestemmelser ...
13.1 Kapittelsammendrag ...
13.2 Innledning – oversikt ...
13.3 Særlov og forvaltningslov ...
Sanksjonshjemmel i særlov ...
Generelt – utkast til
mønsterbestemmelse ...
Spørsmål som må reguleres i særloven ...
Andre elementer i
mønsterbestemmelsen ...
Generelle, supplerende
bestemmelser i forvaltningsloven ..
Utfyllende bestemmelser i forskrift 13.4 Overtredelsesgebyr ...
13.5 Tilleggsbetaling ...
Innledning ...
12.9.2
201 12.9.3
204 12.9.4
205 206 12.10.1
206
12.10.2 207
12.10.3
207 12.10.4
208 12.10.5
208 12.10.6
209 12.10.7
210
12.10.8 210
210 12.11.1
210
12.11.2 210
12.11.3
211 12.11.4
212 13
214 214 214 214
13.3.1 214
13.3.1.1
214 13.3.1.2
215 13.3.1.3
216 13.3.2
217
13.3.3 218
220 223
13.5.1 223
opplysninger som gis for sent ...
13.6 Tap av offentlig ytelse ...
13.7 Administrativ inndragning ...
Generelt ...
Inndragning av utbytte ...
Inndragning av ting ...
13.8 Administrativt rettighetstap ...
13.9 Formell advarsel ...
13.10 Foretakssanksjon ...
13.11 Forholdet mellom utkastet til nytt forvaltningsloven kapittel IX og gjeldende rett ...
Of fentligrettslig
sanksjonskompetanse til andre enn offentlige myndigheter ...
14.1 Kapittelsammendrag ...
14.2 Innledning og avgrensning ...
14.3 Eksempler på privatrettslig konstituerte organer med
sanksjonskompetanse ...
14.4 Bør offentlig sanksjonskompetanse legges til andre enn offentlige organer? ...
For valtningstiltak som ikke er sanksjoner ...
15.1 Kapittelsammendrag ...
15.2 Innledning ...
15.3 Tilbakekall av offentlig tillatelse ....
Dagens regler ...
Utforming av hjemler for tilbakekall av offentlige tillatelser – utvalgets vurderinger ...
15.4 Pålegg og tvangsmulkt ...
Dagens regler ...
Utforming av bestemmelser om tvangsmulkt – utvalgets
anbefalinger ...
Saksbehandlingsregler for ileggelse av tvangsmulkt – utvalgets
anbefalinger ...
Sivilrettslige tiltak, bransjetiltak mv. ...
16.1 Kapittelsammendrag ...
16.2 Innledning ...
16.3 Privat rettshåndhevelse ...
Innledning ...
Nærmere om hvordan privat rettshåndhevelse skjer og
behandlingen av sivile tvister ...
226 227 228
13.7.1 228
13.7.2 229
13.7.3 231
232 233 235
236 14
238 238 238
238
239 15
241 241 241 241
15.3.1 241
15.3.2
242 243
15.4.1 243
15.4.2
245 15.4.3
247 16
248 248 248 249
16.3.1 249
16.3.2
249
forvaltningsmetode ...
Organisasjoners søksmålsadgang og mulighet for å opptre som partshjelper ...
Utvalgets vurderinger ...
16.4 Det offentliges bruk av
markedsmakt ...
16.5 Andre insentiver knyttet til
etterlevelse av loven ...
16.6 Bransjetiltak ...
Innledning ...
Eksempler på selvdømmeordninger Utvalgets vurderinger ...
16.7 Kvalitetsmerking gjennom
medlemskap i bransjeforeninger ...
16.8 Merkeordninger ...
16.9 Publisering av kontrollresultater og lignende ...
16.10 Utvalgets oppsummering ...
Forenklet forelegg ...
17.1 Kapittelsammendrag ...
17.2 Bruken av forenklede forelegg etter gjeldende rett ...
17.3 Mandatet – problemstillinger ...
17.4 Utvalgets vurderinger ...
Området for bruk av forenklet forelegg ...
Fra forenklet forelegg til
overtredelsesgebyr ...
Fra ordinært til forenklet forelegg – generelt ...
Trafikkovertredelser –
vegtrafikkloven ...
Narkotikaovertredelser – erverv, bruk og besittelse av små mengder til eget bruk ...
Vinningslovbrudd – tyverier og naskerier fra butikk mv. ...
Ordensovertredelser – brudd på bestemmelser i løsgjengerloven, politiloven og straffeloven ...
Økonomisk kriminalitet – skatt, avgift, toll og
regnskapsovertredelser ...
Skadeverk ...
Andre overtredelser ...
Foreleggskompetanse ...
Bøtesatser, fellesbot og subsidiær fengselsstraff ...
Saksbehandlingsregler ...
251 16.3.4
252
16.3.5 252
253 254 255
16.6.1 255
16.6.2 255
16.6.3 256
257 257 258 259
17 260
260 260 262 263 17.4.1
263 17.4.1.1
263 17.4.1.2
265 17.4.1.3
266 17.4.1.4
268 17.4.1.5
269 17.4.1.6
270 17.4.1.7
272
17.4.1.8 273
17.4.1.9 273
17.4.2 273
17.4.3
274
17.4.4 276
Forslag til endringer i
sanksjonssystemet på utvalgte områder ...
Innledning ...
Vegtrafikkloven ...
19.1 Kapittelsammendrag ...
19.2 Oversikt over lovområdet og hovedproblemstillinger som behandles ...
19.3 Reaksjonshjemlene i
vegtrafikkloven etter gjeldende rett Oversikt ...
Straffansvaret etter gjeldende rett – vegtrafikkloven §§ 31 og 31b ...
Overtredelsesgebyrer etter
gjeldende rett ...
Tap av retten til å føre motorvogn etter gjeldende rett – ”inndragning av førerkort” ...
19.4 Avkriminalisering – bør det innføres et kvalifikasjonskrav for straffansvar etter vegtrafikkloven? ...
19.5 Overtredelsesgebyr – utvalgets vurderinger ...
Ny bestemmelse om
overtredelsesgebyr ...
Kompetanse til å ilegge
overtredelsesgebyr – særlig om ordningen med automatisk
trafikkontroll (ATK) ...
19.6 Klagebehandlingen i saker om feilparkering ...
Oversikt over ulike typer
parkeringsregulering ...
Oversikt over klageordningen for tilleggsavgift og gebyr ...
Endring av klagereglene –
oppheving av dagens særordning ..
19.7 Rettighetstap – tap av retten til å føre motorvogn ...
Ot.prp. nr. 52 (2002-2003) Om lov om endringer i vegtrafikkloven mv.
(domstolsbehandling av tap av retten til å føre motorvogn mv.) ...
Formell advarsel –
”prikkbelastning” av førerkort ...
Gjeldende rett ...
Utvalgets vurderinger ...
Del IV
281
18 283
19 285
285
285 286
19.3.1 286
19.3.2
286 19.3.3
287 19.3.4
288
289 290 19.5.1
290 19.5.2
291 292 19.6.1
292 19.6.2
293 19.6.3
293 293 19.7.1
293 19.7.2
294
19.7.2.1 294
19.7.2.2 295
20.1 Kapittelsammendrag ...
20.2 Oversikt over
hovedproblemstillinger som behandles ...
20.3 Gjeldende rett ...
Straff ...
Folketrygdloven ...
Sysselsettingsloven ...
Straffeloven ...
Tap av offentlig ytelse ...
Folketrygdloven ...
Sysselsettingsloven ...
20.4 Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
Avkriminalisering av simpelt uaktsom overtredelse ...
Avkriminalisering av mindre overtredelser – objektiv terskel for straffansvar ...
Endringer i det administrative sanksjonssystemet ...
Tap av offentlig ytelse ...
Formell advarsel ...
Overtredelsesgebyr ...
Fellesbestemmelse om
administrative sanksjoner ...
Skatte- og avgiftslovgivningen ...
21.1 Kapittelsammendrag ...
21.2 Oversikt over lovområdet og problemstillinger som behandles ...
21.3 Ligningsloven ...
Gjeldende rett ...
Opplysningsplikt og straffansvar ...
Tilleggsbetaling ...
”Forsinkelsesavgift” etter
ligningsloven §§ 10-1 og 10-5 ...
Tilleggsskatteutvalgets forslag ...
Utvalgets vurderinger ...
21.4 Merverdiavgiftsloven ...
Gjeldende rett ...
Opplysningsplikt og straffansvar ...
Tilleggsbetaling ...
”Avgiftsforhøyelse” etter
merverdiavgiftsloven § 54 ...
Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
Tilleggsbetaling ...
”Avgiftsforhøyelse” etter
merverdiavgiftsloven § 54 ...
21.5 Tolloven ...
Gjeldende rett ...
296
296 297
20.3.1 297
20.3.1.1 297
20.3.1.2 297
20.3.1.3 298
20.3.2 298
20.3.2.1 298
20.3.2.2 298
299
20.4.1 299
20.4.1.1
299 20.4.1.2
300 20.4.2
300
20.4.2.1 300
20.4.2.2 301
20.4.2.3 301
20.4.2.4
301
21 302
302 302 303
21.3.1 303
21.3.1.1 303
21.3.1.2 304
21.3.1.3
305
21.3.2 305
21.3.3 306
307
21.4.1 307
21.4.1.1 307
21.4.1.2 308
21.4.1.3
309
21.4.2 309
21.4.2.1 309
21.4.2.2 309
21.4.2.3
310 310
21.5.1 310
Utvalgets vurderinger ...
Straff ...
Ny bestemmelse om administrativ inndragning ...
Ny bestemmelse om
overtredelsesgebyr ...
Tilleggsbetaling ...
Regnskapsloven og foretaksregisterloven – opplysningsplikt til
Brønnøysund-registrene ...
22.1 Kapittelsammendrag ...
22.2 Oversikt over problemstillinger som behandles ...
22.3 Regnskapsloven ...
Oversikt over innsendingsplikten og reaksjonshjemler etter gjeldende rett ...
Innsendingsplikten ...
Straffansvaret ...
Tvangsmulkt ...
Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
Tvangsmulkt ...
22.4 Foretaksregisterloven ...
Oversikt over meldeplikten og reaksjonshjemler etter gjeldende rett ...
Meldeplikten ...
Straff ...
Tvangsmulkt ...
Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
Overtredelsesgebyr ...
Tvangsmulkt ...
Miljø- og ressursfor valtning – viltloven og innlandsfiskeloven 23.1 Kapittelsammendrag ...
23.2 Oversikt over lovområdet og problemstillinger som behandles ...
23.3 Viltloven ...
Gjeldende rett ...
Viltlovens formål og hovedinnhold Straff ...
Overtredelsesgebyr ...
Administrativt rettighetstap ...
Administrativ inndragning ...
Andre administrative tiltak ...
Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
21.5.2 311
21.5.2.1 311
21.5.2.2
311 21.5.2.3
312
21.5.2.4 312
22
313 313 313 314 22.3.1
314
22.3.1.1 314
22.3.1.2 314
22.3.1.3 314
22.3.2 315
22.3.2.1 315
22.3.2.2 316
317 22.4.1
317
22.4.1.1 317
22.4.1.2 317
22.4.1.3 317
22.4.2 318
22.4.2.1 318
22.4.2.2 319
22.4.2.3 319
23
320 320 320 321
23.3.1 321
23.3.1.1 321
23.3.1.2 321
23.3.1.3 321
23.3.1.4 322
23.3.1.5 322
23.3.1.6 322
23.3.2 322
23.3.2.1 322
administrativt beslag ...
23.4 Innlandsfiskeloven ...
Gjeldende rett ...
Innlandsfiskelovens formål og hovedinnhold ...
Straff ...
Administrativt rettighetstap ...
Administrativ inndragning ...
Andre forvaltningstiltak ...
Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering ...
Overtredelsesgebyr ...
Administrativt rettighetstap ...
Administrativ inndragning og administrativt beslag ...
Finanslovgivningen – meldeplikt etter verdipapirhandelloven ...
24.1 Kapittelsammendrag ...
24.2 Innledning ...
24.3 Straffansvaret for brudd på
meldeplikten etter gjeldende rett ...
Nærmere om innholdet av meldeplikten og
straffbestemmelsen ...
Straffansvaret i praksis ...
24.4 Tidligere forslag om
overtredelsesgebyr ...
24.5 Utvalgets vurderinger ...
Avkriminalisering. Hvilke
overtredelser av meldeplikten bør være straffbare? ...
Forslag til ny straffebestemmelse ..
Forslag til administrative sanksjoner Gjennomføringen av en
regelverksreform, lovutkast og konsekvenser ...
Opplegg for gjennomføring av en regelverksreform ...
25.1 Kapittelsammendrag ...
25.2 Innledning ...
25.3 Forslag til gjennomføring ...
Regelverksreform i tre trinn ...
Et helhetlig system som setter rammer ...
Gjennomføring av endringer i særlovene ...
25.4 Klare styringssignaler og
organisering ...
324 325
23.4.1 325
23.4.1.1
325
23.4.1.2 325
23.4.1.3 326
23.4.1.4 326
23.4.1.5 326
23.4.2 326
23.4.2.1 326
23.4.2.2 327
23.4.2.3 327
23.4.2.4
327 24
328 328 328 329 24.3.1
329
24.3.2 329
331 332 24.5.1
332
24.5.2 334
24.5.3 335
Del V
339 25
341 341 341 341
25.3.1 341
25.3.2
342 25.3.3
342 343
merknader ...
Innledning ...
Mønsterbestemmelser for
straffebud ...
Mønsterbestemmelser om
administrative sanksjoner ...
Mønsterbestemmelser om
tvangsmulkt ...
26.2 Lovutkast med merknader til de enkelte bestemmelsene ...
Endringer i straffeloven ...
Endringer i vegtrafikkloven ...
Endringer i tolloven ...
Endringer i forvaltningsloven ...
Endringer i straffeprosessloven ...
Endringer i
tvangsfullbyrdelsesloven ...
Endringer i verdipapirhandelloven Endringer i småbåtloven ...
26.3 Forslag til endring i
påtaleinstruksen ...
344
26.1.1 344
26.1.2
344 26.1.3
345 26.1.4
346 347
26.2.1 347
26.2.2 348
26.2.3 348
26.2.4 348
26.2.5 356
26.2.6
358
26.2.7 359
26.2.8 359
359
27.2 Regelverksendring ...
Det rettslige rammeverket ...
Gjennomgang av særlovgivningen . 27.3 Konsekvenser av at reglene blir
endret ...
Generelt ...
Overgang til administrative sanksjoner der man tidligere anvendte straff ...
Fortsatt bruk av administrative sanksjoner ...
Sanksjonssaker som etter forslaget skal behandles i straffesporet ...
Vedlegg
Samlet lovutkast uten noter ...
Sanksjonsutvalgets høringsuttalelse til Justisdepartementets
høringsnotat om endringer i vegtrafikklovens regler om
inndragning av førerkort mv. ...
361
27.2.1 361
27.2.2 362
362
27.3.1 362
27.3.2
362 27.3.3
364 27.3.4
364
1 366
2
372
Sammendrag, oppnevning, mandat og
avgrensninger
Kapittel 1
Sammendrag av utvalgets vurderinger og forslag
1.1 Innledning
Formålet med utvalgets utredning har vært å utar- beide forslag til reaksjoner mot mindre alvorlige overtredelser av særlovgivningen (bestemmelser utenfor straffeloven) som vil gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff.
Utvalgets forslag vil legge til rette for
– å redusere behovet for nykriminalisering, fordi det blir enklere for lovgiveren å anvende andre sanksjoner enn straff når nye lover skal utfor- mes.
– å avkriminalisere overtredelser som nå er belagt med straff, fordi administrative sanksjo- ner eller tvangsmulkt kan sikre tilstrekkelig etterlevelse.
– å effektivisere håndhevingen, fordi et mer flek- sibelt sanksjonssystem vil gjøre det mulig å til- passe sanksjonen bedre til overtredelsens art og alvor, og fordi man sparer tid og kostnader ved at saken ved administrative sanksjoner nor- malt behandles i én etat (forvaltningen) isteden- for i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtale- myndigheten og domstolene). Derved går det også kortere tid mellom overtredelse og reak- sjon.
– å forenkle lovarbeidet, fordi generelle bestem- melser om administrative sanksjoner vil gjøre dette til et helhetlig og fullverdig alternativ for lovgiveren.
– å forenkle lovverket, fordi begrepsbruken gjø- res ensartet, og det etableres et helhetlig sys- tem med felles regler for administrative sank- sjoner.
Utvalget har også vurdert utvidet bruk av forenk- let forelegg på bot. Bot ilagt ved forenklet fore- legg er formell straff på samme måte som bot ved ordinært forelegg. Denne del av mandatet hand- ler derfor ikke om alternativer til straff, men om en enklere fremgangsmåte ved ileggelse av straff.
Utvalget anbefaler at anvendelsesområdet for for- enklet forelegg blir endret. Mange av de overtre- delser der forenklet forelegg på bot benyttes i dag, bør kunne avkriminaliseres og den formelle straff
erstattes med en administrativ sanksjon (overtre- delsesgebyr). Samtidig bør flere overtredelsesty- per der et betydelig antall saker nå avgjøres med ordinært forelegg på bot, legges inn under ordnin- gen med forenklet forelegg.
Sammendraget er relativt omfattende. Utvalget har valgt å gjøre det slik for at også den som bare leser sammendraget skal få god oversikt både over de viktigste forslagene og begrunnelsen for dem.
1.2 Utvalgets
oppmerksomhetsområde og begrepsbruk – svakheter ved dagens sanksjonssystem (kapittel 9)
Mandatet fremhever to hovedsvakheter ved det nåværende sanksjonssystem for overtredelser av særlovgivningen: Altfor mange, til dels bagatell- messige regelbrudd er straffbare, og en altfor stor del av straffebestemmelsene er tomme trusler i den forstand at de i liten grad – eller ikke i det hele tatt – blir håndhevet. Begge deler er samfunnsmessig uheldig og svekker respekten for straff. På mange områder er det dessuten grunn til å anta at andre sanksjoner enn straff både kan gi bedre etterle- velse av reglene og kreve færre ressurser.
Etter mandatet er utvalgets oppmerksomhetsom- rådehandlinger som er gjort straffbare i særlovgiv- ningen. Utvalget skal her angi prinsipper for bruk av straff og vurdere om administrative sanksjoner – dvs. sanksjoner som kan ilegges av forvaltnings- organer – kan være et alternativ, slik at avkrimina- lisering kan foreslås eller bruk av straff reduseres.
Utvalget skal blant annet fremme forslag om hvilke sanksjoner man bør ha, angi retningslinjer for når de ulike sanksjonene skal benyttes og vurdere krav til saksbehandlingen for at sanksjonene skal være mest mulig enkle og effektive, samtidig som hen- synet til rettssikkerheten blir ivaretatt. I tillegg til å foreslå et generelt sanksjonssystem skal utvalget gi konkrete eksempler på lovbrudd som bør avkri- minaliseres, og i stedet forfølges med andre sank- sjonsformer eller ikke av offentlige myndigheter i det hele tatt. Innenfor den tid utvalget har hatt
til disposisjon, og ut fra utvalgets sammensetning, har det ikke vært mulig med noen utførlig gjen- nomgang av særlovgivningen, men utvalget har valgt eksempler fra seks ulike forvaltningsområ- der som gjennomgås i utredningens del 4. Utvalget skal også utrede utvidet bruk av forenklet forelegg.
Denne del av mandatet omfatter både overtredel- ser av straffeloven og særlovgivningen.
Etter mandatet skal utvalget finne frem til en hensiktsmessig terminologi som kan være rette- snor for den nærmere utforming av administrative sanksjoner i særlovgivningen. Utvalget har for sitt arbeid definert ”sanksjon” slik:
”En sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av offentlig myndighet med hjemmel i lov, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål.”
Det karakteristiske for en sanksjon er at den er tilbakeskuende. Den utløses av en overtredelse, og formålet er å påføre gjerningspersonen eller foretaket et onde som en reaksjon mot overtredel- sen. Sanksjoner må ha hjemmel i lov. Sanksjoner som kan ilegges av forvaltningen, betegnes ”admi- nistrative” sanksjoner. Utvalget benytter begrepet
”andre forvaltningstiltak” om vedtak som ikke er sanksjoner. De ulike typer administrative sanksjo- ner og andre forvaltningstiltak omtales nærmere i kapittel 11, jf. punkt 1.4.
1.3 Generelt om bruk av straff og administrative sanksjoner (kapittel 10)
Et hovedpunkt i utvalgets mandat er at bruken av straff bør reduseres. Særlovgivningen inneholder nå ca. 450 straffebestemmelser. Antall straffesanksjo- nerte handlingsnormer er langt større, fordi de fleste av straffebudene retter seg generelt mot over- tredelser av bestemmelser i loven eller i forskrift gitt i medhold av loven.
Utvalget mener at vurderingen av kriminalise- ring av brudd på særlovgivningen bør knyttes til følgende fem hensyn:
– Nødvendighet:Det grunnleggende spørsmål er om det er nødvendig med en sanksjon ved over- tredelse, og om denne i tilfelle må være straff.
Nødvendighetskriteriet innebærer at straff må brukes bevisst. Behovet for kriminalisering bør derfor vurderes konkret for hver enkelt hand- lingsnorm. Utvalget frarår at dagens praksis med bruk av straffetrusler som generelt ram-
mer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift i medhold av loven, blir videreført.
– Subsidiaritet: Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på annen måte, for ek- sempel med sanksjoner som ikke er straff, eller ved andre tiltak.
– De vernede interesser:De interesser bestemmel- sen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig per- spektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.
– Alvorlighet:Normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser.
– Håndheving:Når en overtredelse gjøres straff- bar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.
Disse hensyn utgjør en momentliste som lovgiver bør legge vekt på når det vurderes om brudd på en handlingsnorm skal gjøres straffbar. Utvalget anbefaler at pålegg om å foreta en slik vurdering blir tatt inn i utredningsinstruksen1)og at momen- tene omtales i Justisdepartementets veileder om lovteknikk og lovforberedelse.2)
Utvalget har drøftet nærmere hvorledes alvor- lighetskriteriet (kvalifikasjonskravet for straffbar- het) bør gjennomføres. Det pekes på at kvalifika- sjonskravet er relativt og må ses i sammenheng med handlingsnormens innhold. Noen lovbestem- melser inneholder handlingsnormer som er så sentrale i forhold til de vernede interesser at enhver overtredelse må anses som tilstrekkelig kvalifisert til at det bør reageres med straff, for eksempel plikten til å stanse og hjelpe tilskadekomne ved trafikkulykker. I andre tilfeller – for eksempel ved fartsoverskridelser – vil det være slik at ikke en hvilken som helst overtredelse av handlingsnor- men bør være straffbar. Utvalget foreslår at kva- lifikasjonskravet i slike tilfeller gjennomføres ved at straffebestemmelsene begrenses til å ramme alvorlige eller gjentatte overtredelser. Det drøftes nærmere hvilke momenter som normalt vil være sentrale ved alvorlighetsvurderingen, og når det vil foreligge gjentakelse. Utvalget har utarbeidet utkast til mønsterbestemmelse for straffebud med kvalifikasjonskrav i særlovgivningen. Utvalget fore- slår også en ny bestemmelse i straffeloven § 61a om hva som skal regnes som gjentakelse.
1) Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet om offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget fastsatt ved kgl.
res. 18. februar 2000.
2) Denne er utgitt av Justisdepartementets lovavdeling i feb- ruar 2000.
Administrative sanksjoner bør benyttes ved overtredelser der det er nødvendig med en sank- sjon, men hvor overtredelsen ikke oppfyller kvali- fikasjonskravet for straff. Det samme gjelder når den interesse handlingsnormen beskytter ikke er så viktig at den forsvarer bruk av straff ved over- tredelser.
Utvalget drøfter fordeler og ulemper ved admini- strative sanksjoner sammenlignet med straff. Særlig hensynet til å begrense bruken av straff, hensy- net til effektiv håndhevelse og behovet for et mer helhetlig og fleksibelt sanksjonssystem taler for å benytte administrative sanksjoner i større grad enn nå. Mothensynet er først og fremst kravene til rettssikkerhet. Utvalget peker på at avveiningen mellom disse hensynene vil kunne falle ulikt ut, blant annet avhengig av overtredelsens art.
Slik situasjonen er etter gjeldende rett, er det enklest å gi bestemmelser om straff som sanksjon ved overtredelser, fordi man da automatisk bringer til anvendelse hele det regelsett som gjelder for behandling av straffesaker. Ved at det utformes et generelt og helhetlig administrativt sanksjonssys- tem og lovfestes fellesregler om saksbehandling, adgang til domstolsprøving mv., blir det lettere for lovgiveren å unnlate eller begrense kriminalisering når nye lover vedtas. Dessuten blir rettssikkerhe- ten ved ileggelse av administrative sanksjoner styr- ket.
Utvalget har lagt til grunn at det er en forutset- ning for å innføre administrative sanksjoner på nye områder at det fra før finnes et forvaltningsorgan som utfører tilsyn/kontroll med den aktuelle sær- lov, og som man kan legge sanksjonskompetansen til.
Administrative sanksjoner vil normalt være mer effektive enn straff ved at man sparer tid og kost- nader, samtidig som håndhevelsen bedres. Kostna- dene reduseres (totalt sett) ved at saken normalt behandles i én etat (forvaltningen) istedenfor i to eller tre (forvaltningen, politiet/påtalemyndighe- ten og eventuelt domstolene). Behandlingen i for- valtningen vil dessuten ofte være enklere enn i straf- ferettsapparatet. Med den samme totale ressurs- innsats fra samfunnets side kan man derfor følge opp og eventuelt sanksjonere flere overtredelser enn i dag, noe som vil bidra til økt etterlevelse. At saken behandles i én etat istedenfor i flere, medfø- rer også at administrative sanksjoner normalt kan ilegges raskere enn straff. Kort tid mellom over- tredelse og sanksjon er viktig for sanksjonens pre- ventive virkning.
Etter utvalgets forslag til utforming av straffe- bestemmelser, kan det i mange tilfeller – som nå – for én og samme handling være hjemmel både for
straff og administrativ sanksjon. Utvalget mener så- ledes at den ”nedre grense” for straff (alvorlig eller gjentatt overtredelse) ikke bør falle sammen med en ”øvre grense” for administrativ sanksjon. Også ved handlinger som oppfyller kvalifikasjonskravet i straffebudet, kan det godt tenkes at en admini- strativ sanksjon vil være mer hensiktsmessig enn straff i den konkrete sak. Hensynet til å begrense bruken av straff tilsier at det da bør være adgang til å ilegge administrativ sanksjon.
Etter utvalgets syn bør imidlertid reglene utfor- mes slik at sanksjonsspørsmålet blir avgjort samlet.
Således taler hensynet til overtrederen for at han bør slippe gjentatt forfølgning for den samme over- tredelsen. For det offentlige (forvaltningen, påtale- myndigheten og domstolene sett under ett) vil det som regel være mindre ressurskrevende med én prosess enn flere. Dessuten vil en felles sanksjons- fastsettelse gi bedre mulighet til å se sanksjonene i sammenheng, slik at den totale reaksjon blir best mulig tilpasset overtredelsen. Også forbudet mot dobbeltforfølgning i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 gjør det hensiktsmessig å utforme reg- lene slik at alle sanksjoner mot samme person for samme overtredelse blir ilagt under ett.
Etter dette må det legges opp til sanksjonering i ett spor: Enten må forfølgningen skje forvaltnings- rettslig med sikte på at det skal ilegges en admini- strativ sanksjon, eller saken må anmeldes til poli- tiet med henblikk på straffesak. Utvalget anbefa- ler at ”sporvalget” skal gjøres i den enkelte sak og av forvaltningen. Dette foreslås lovfestet i forvalt- ningsloven § 52. For å tydeliggjøre forvaltningens primærfunksjon foreslår utvalget dessuten å inn- føre en bestemmelse i straffeloven § 81a som gjør offentlig påtale betinget av at det enten foreligger anmeldelse fra forvaltningen eller allmenne hensyn i saker som gjelder overtredelser som etter loven kan medføre en administrativ sanksjon. Videre foreslås endringer i straffeprosessloven § 229 om underretning fra påtalemyndigheten til kompetent forvaltningsmyndighet.
Utvalget foreslår endringer i straffeprosesslo- ven § 51 slik at en endelig administrativ sanksjon skal sperre for senere straffesak mot samme per- son for samme forhold, og tilsvarende bestemmelse i forvaltningsloven § 52 om at rettskraftig straffe- dom sperrer for administrativ sanksjon.
Utvalget drøfter videre hvorvidt strafferettsor- ganene – når saken forfølges i det straffeprosessuelle spor – bare skal kunne anvende strafferettslige reak- sjoner. Etter utvalgets syn er det verken nødvendig eller hensiktsmessig å avskjære muligheten til å pådømme krav om administrative sanksjoner i til- knytning til en straffesak. Prinsippet om å unngå
dobbeltforfølgning stiller bare krav om samtidig- het, og utgangspunktet om at man bør begrense bruken av straff, jf. mandatet, tilsier at den sanksjon som utenrettslig ville vært administrativ, ikke skal måtte gjøres om til formell straff hvis det reises straffesak. De aller fleste administrative sanksjoner ilegges utenrettslig, og sanksjonens innhold bør være avgjørende for om den skal være formell straff eller ikke. Det forhold at den personelle kompe- tanse endres fra forvaltningen til domstolene bør etter utvalgets oppfatning ikke ha betydning her.
Det er for eksempel ikke grunn til at tilleggsbeta- ling (tilleggsskatt, tilleggsavgift eller tilleggstoll) eller tap av offentlig ytelse ikke skal kunne ilegges når sanksjonssaken overføres fra forvaltningen til påtalemyndigheten. Utvalget anbefaler derfor at krav om administrativ sanksjon skal behandles som et borgerlig rettskrav i straffesaken, og foreslår en tilføyelse om dette i straffeprosessloven §§ 3 og 256. Når krav om pådømmelse av en administrativ sanksjon er tatt med i straffesaken, bør domstolen etter utvalgets syn ha full kompetanse. Dette fore- slås gjennomført ved en endring i straffeprosess- loven § 38.
Hvis påtalemyndigheten kommer til at vilkå- rene for straff ikke er oppfylt, skal den etter straffe- prosessens regler henlegge anmeldelsen. Utvalget antar imidlertid at saken bør sendes tilbake til for- valtningen dersom påtalemyndigheten begrunner henleggelsen med at det riktignok foreligger et brudd på normen, men at bruddet ikke er tilstrek- kelig alvorlig, jf. omtalen av kvalifikasjonskravet for straff i punkt 10.6. Formentlig bør det samme gjelde hvis påtalemyndigheten av andre grunner har kommet til at vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er til stede, men antar at forvaltningen likevel bør vurdere om det bør ilegges en admini- strativ sanksjon. Utvalget foreslår at det innføres en bestemmelse om overføring til forvaltningen i straffeprosessloven § 71b.
Der det er aktuelt å straffe med en bot, ville samtidighetskravet også blitt oppfylt hvis forvalt- ningen hadde fått kompetanse til å utferdige fore- legg. Utvalget mener imidlertid at tungtveiende prinsipielle hensyn taler for at bot, som formell straff, bare bør kunne ilegges av påtalemyndigheten og dom- stolene. En kan heller ikke se at det er noe nev- neverdig praktisk behov for å gi forvaltningen en slik adgang. Forvaltningens behov for selv å kunne ilegge sanksjoner ved overtredelser kan ivaretas gjennom administrative sanksjoner.
1.4 Oversikt over sanksjoner og andre forvaltningstiltak (kapittel 11)
De viktigste administrative sanksjonene inngår i én av to hovedgrupper: Enten dreier det seg om en økonomisk forpliktelse eller om tap av en ret- tighet. I tillegg kommer formelle advarsler, som kan være en alternativ sanksjon i forhold til begge hovedgrupper. Etter utvalgets oppfatning bør et generelt administrativt sanksjonssystem inneholde følgende sanksjoner:
– Overtredelsesgebyr:
Det karakteristiske for et overtredelsesgebyr er at forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige som følge av at personen eller noen som iden- tifiseres med foretaket, har overtrådt en hand- lingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov.
Etter gjeldende rett brukes overtredelses- gebyrer for en stor del ved masseovertre- delser. Her er ansvaret tilnærmet objektivt, gebyrene ilegges oftest på stedet og etter standardiserte satser fastsatt i lov eller for- skrift. Det finnes imidlertid også eksempler på overtredelsesgebyrer som utmåles etter en konkret vurdering og som kan utgjøre store beløp. Med utgangspunkt i de prinsip- per for bruk av straff som utvalget foreslår, bør overtredelsesgebyr i mange tilfeller kunne erstatte bøtestraff. Særlig gjelder dette ved overtredelser som etter gjeldende rett medfø- rer bot ved forenklet forelegg. Etter utvalgets syn bør en imidlertid også vurdere å innføre overtredelsesgebyr på andre forvaltningsom- råder ved overtredelser der normalstraffen er bot.
– Tilleggsbetaling:
En rekke lover om skatt og avgifter inneholder bestemmelser om tilleggsbetaling. I utvalgets terminologi karakteriseres tilleggsbetaling ved at forvaltningen pålegger borgeren eller fore- taket å betale et pengebeløp som følge av at det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger til skatte- eller avgiftsmyndigheten. Systema- tisk er dette en undergruppe av overtredelses- gebyrene.
Utvalget legger hovedvekten på avgifts- lovgivningen, blant annet fordi ligningslovens bestemmelser er utredet av Tilleggsskatteut- valget. Etter utvalgets oppfatning bør tilleggs- betaling fortsatt være den primære sanksjon ved brudd på opplysningsplikt, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmel- des med krav om straff. Det er imidlertid behov
for å harmonisere bestemmelsene i særlovgiv- ningen.
– Tap av offentlig ytelse:
Tap av offentlig ytelse er aktuelt som sanksjon i lovgivning om økonomisk støtte fra det offent- lige til borgere og foretak. På disse forvalt- ningsområdene er borgerne pålagt en plikt til å gi forvaltningen de opplysninger som er nød- vendige for å bedømme om søkeren er beretti- get til støtte. Stønadsmottakere har også plikt til av eget tiltak å gi melding om endringer i sin situasjon som har betydning for stønaden.
Sanksjonen karakteriseres ved at forvaltningen som følge av brudd på denne opplysningsplik- ten, treffer vedtak om å avslå eller begrense en ytelse som borgeren/foretaket ellers ville hatt krav på, eller vedtar å stanse en slik ytelse for en bestemt tid eller inntil videre.
En forutsetning for at det skal være tale om en sanksjon er imidlertid at det dreier seg om ytelser som borgeren eller foretaket har et retts- krav på. Trygd og dagpenger under arbeidsle- dighet er eksempler her. Omvendt vil de fleste former for næringsstøtte falle utenfor. Det er således bare en begrenset del av den offentlige
”godetildeling” som er relevant for utvalgets arbeid.
Utvalget mener at tap av ytelse fortsatt bør være den primære sanksjon ved brudd på opp- lysningsplikten, med mindre overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes med krav om straff.
– Administrativ inndragning:
Administrativ inndragning må ses i sammen- heng med bestemmelsene om strafferettslig inndragning i straffeloven §§ 34 flg. Administra- tiv inndragning karakteriseres ved at forvalt- ningen pålegger en borger eller et foretak å gi fra seg penger eller gjenstander. Det er flere grunnlag for inndragning. I praksis vil de vik- tigste være inndragning av utbyttet (vinningen) ved en overtredelse, inndragning av ting som har vært brukt ved en overtredelse (for eksem- pel fangstredskap ved ulovlig jakt eller fiske), og ting som har vært gjenstand for en overtre- delse (for eksempel innsmuglede varer).
Etter utvalgets oppfatning bør et gene- relt administrativt sanksjonssystem inneholde hjemmel for administrativ inndragning, selv om behovet vil variere betydelig mellom de ulike forvaltningsområder. Særlig der overtredelsen ellers sanksjoneres administrativt, bør også eventuell inndragning kunne skje ved vedtak av forvaltningen.
– Administrativt rettighetstap:
Administrativt rettighetstap må ses i sammen- heng med strafferettslig rettighetstap, jf.
straffeloven §§ 29 flg. Rettighetstap som sank- sjon karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle tilbake en offentlig tillatelse som følge av en overtredelse.
Etter utvalgets syn kan et tidsbegrenset administrativt rettighetstap være en hensikts- messig sanksjon på mange forvaltningsområ- der. Sanksjonen er aktuell både overfor næringsdrivende og utenfor næringsvirksom- het. Ved mindre alvorlige overtredelser i næring antas sanksjonen først og fremst å være prak- tisk der rettighetstapet er begrenset til en del av virksomheten, slik at konsekvensen ikke blir at foretaket må legges ned.
Rettighetstap som sanksjon må avgrenses mot tilbakekall av offentlige tillatelser som ikke er en sanksjon, selv om vedtaket utløses av en overtredelse. Avgjørende for grensedrag- ningen er formålet med bestemmelsen om ret- tighetstap. Dersom dette er å påføre gjernings- personen eller foretaket et onde som en reak- sjon fra samfunnets side mot overtredelsen, er vedtaket en sanksjon slik utvalget har definert sanksjonsbegrepet. Omvendt vil et tilbakekall ikke være en sanksjon hvis formålet er å hindre at en person fortsetter å drive en virksomhet han ikke er kvalifisert for. Ikke sjelden vil et vedtak ha flere formål. Etter utvalgets defini- sjon står man da overfor en sanksjon når det pønale formål er hovedsakelig eller vesentlig.
Utvalget mener at denne sondringen bør gjenspeiles i begrepsbruken. En foreslår der- for at administrativt rettighetstap anvendes som betegnelse på sanksjonene, og at tilbakekall av offentlig tillatelse benyttes ved andre vedtak.
Utvalget anbefaler videre at hjemmel for admi- nistrativt rettighetstap og hjemmel for tilbake- kall av offentlig tillatelse plasseres i forskjellige bestemmelser. Blant annet av hensyn til de krav EMK stiller til saksbehandlingen og EMKs for- bud mot dobbeltstraff, er det behov for å sondre tydelig mellom disse to gruppene.
– Formell advarsel:
Formell advarsel som sanksjon karakteriseres ved at forvaltningen med hjemmel i lov treffer vedtak om å tildele en person eller et foretak en advarsel som følge av en overtredelse. Advar- selen innebærer at dersom det begås nye lov- brudd til tross for advarselen vil dette kunne medføre en strengere sanksjon (administrativ sanksjon eller anmeldelse til politiet med krav om straff).
Etter utvalgets syn bidrar regler om formell
advarsel til å gjøre et administrativt sanksjons- system mer nyansert og fleksibelt. I prinsippet kan formell advarsel tenkes som alternativ til alle andre typer administrative sanksjoner, men etter gjeldende rett brukes slike advarsler først og fremst der overtredelsen ikke er tilstrekke- lig alvorlig til at man vil reagere med rettighets- tap eller politianmeldelse.
Utvalget har også vurdert andre mulige sanksjoner.
Således har en – i samsvar med mandatet – drøf- tet om ”offentliggjøring av hvem som har brutt loven” bør innføres som en formell sanksjon, men er kommet til at man ikke vil anbefale dette. Etter utvalgets syn ivaretas behovet for alternative sank- sjoner gjennom de øvrige forslag. Videre tas til- strekkelig hensyn til behovet for offentliggjøring gjennom reglene om taushetsplikt og offentlighet med de endringer utvalget her har foreslått.
Utvalget har videre vurdert om forbud mot å drive virksomhet som ikke krever offentlig tilla- telse, bør være en generell sanksjon. Utvalget vil ikke gå inn for dette. Sanksjonen vil i tilfelle ikke være et tilbakekall av en tillatelse borgeren eller foretaket har fått av det offentlige, men en inn- skrenkning av den alminnelige handlefrihet. Etter utvalgets syn bør man være tilbakeholden med å gi slike bestemmelser.
Ved siden av sanksjonene har utvalget gjennom- gått de viktigste ”andre forvaltningstiltak”, pålegg om stansing og retting, tvangsmulkt og tilbakekall av offentlig tillatelse, se punkt 1.2.
Tvangsmulkt og pålegg om stansing og retting må ses i sammenheng, fordi loven ofte gir for- valtningen hjemmel til å ilegge tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir oppfylt innen den frist som er satt. Tvangsmulkten skiller seg fra økonomiske sanksjoner ved at formålet ikke er pønalt, men å fremtvinge oppfyllelse. I tilfeller der det er noe å gjenopprette kan tvangsmulkt ofte være mer effek- tivt enn sanksjoner for å oppnå etterlevelse. I gjel- dende rett er det ulike typer tvangsmulkt. Formå- let med mulkten realiseres best der denne enten fastsettes som en løpende mulkt eller som et betin- get engangsbeløp, dvs. at beløpet ikke skal betales dersom plikten blir oppfylt innen fristen.
Tilbakekall av offentlig tillatelse karakteriseres ved at forvaltningen treffer vedtak om å kalle til- bake en offentlig tillatelse som følge av at inne- haveren av tillatelsen ikke lenger fyller vilkårene for å ha den. Slike tilbakekall må avgrenses mot rettighetstap som sanksjon, jf. ovenfor. Grunnla- get for tilbakekall vil som regel være knyttet til sviktende helse (herunder rusproblemer), svikt- ende kompetanse, sviktende økonomi eller svikt-
ende vandel. Tilbakekall faller utenfor utvalgets mandat.
1.5 Administrative sanksjoner – fellesspørsmål (kapittel 12)
Administrative sanksjoner er formelt forvaltnings- rettslige enkeltvedtak som skal behandles etter for- valtningsloven. Den rettslige prøving skjer etter sivilprosessens regler. Sanksjonene har imidlertid mange fellestrekk med straffetiltak som reguleres av straffeprosessen. På denne bakgrunn behandler utvalget i kapittel 12 en del fellesspørsmål for admi- nistrative sanksjoner på generelt grunnlag. Målet må være å etablere et effektivt regelsett som sikrer etterlevelse av fastsatte handlingsnormer og som samtidig ivaretar den enkeltes rettssikkerhet.
Etter legalitetsprinsippet må sanksjoner ha hjemmel i lov. Utvalget peker på at slike lovbestem- melser må være klare med hensyn til hvilke hand- lingsnormer som rammes og hvilket skyldkrav som gjelder. Etter utvalgets syn er et naturlig utgangs- punkt at skyldkravet ved administrative sanksjoner er forsett eller uaktsomhet. På enkelte områder der det er lett å konstatere om en overtredelse har funnet sted og sanksjonen er mild, kan det være aktuelt å oppstille et meget strengt aktsomhetsan- svar. Generelle formuleringer som hjemler over- tredelser av enhver bestemmelse i loven frarådes.
Utvalget har vurdert om det er behov for særlige beviskrav, men finner at gjeldende regler gir rom for nyansering som etter praksis må anses tilfreds- stillende.
Utvalget har vurdert hvorvidt det skal være opp til myndighetenes skjønn om det skal ilegges en sanksjon når det er konstatert en overtredelse eller om det skal oppstilles en plikt til å reagere.
Det konkluderes med at hensynet til fleksibilitet taler for en skjønnsmessig adgang (opportunitets- prinsippet).
I forvaltningen er det normalt det samme orga- net som forvalter et regelverk, avdekker overtre- delser og eventuelt bestemmer om det skal reage- res med en sanksjon (inkvisisjonsprinsippet). Utval- get finner ikke grunn til å foreslå at det innføres egne organer til å fastsette sanksjoner, men peker på at ulempene ved ordningen avhjelpes med ret- ningslinjer, organisatoriske tiltak, klageordninger, kontrollmuligheter og adgangen til rettslig prøving.
Når det gjelder saksbehandlingsregler for admi- nistrative sanksjoner, må det foretas en avveining av den enkeltes rettssikkerhet mot hensynet til en effektiv håndhevelse. Dette innebærer at det kan være aktuelt å differensiere saksbehandlings-
