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5.3 Å RSMELDINGER I T REFYLKESAMARBEIDET
5.3.3 Årsmelding Vestfold
Uma importante referência a ser feita é a de que também o Tribunal Constitucional não foi alheio aos termos literais e ao tratamento sistemático dispensado à responsabilidade do Estado no artigo 16.º do RRCEE.
Ora, neste prisma, torna-se conveniente evidenciar que no Acórdão n.º 525/2011 do TC (293), reconhecendo existirem indícios no sentido de uma vontade do legislador de autonomizar o mecanismo da compensação pelo sacrifício do instituto da responsabilidade civil, o mesmo TC, sem tomar qualquer posição relativamente a esta questão dogmática, considerou, e contra a interpretação muito restritiva que limita o campo de aplicação do supra mencionado artigo à responsabilidade civil pelo sacrifício de bens pessoais, não haver «objeção de princípio a que o preceito, dada a sua localização sistemática e os termos amplos em que vêm formulados os seus pressupostos aplicativos, constitua suporte normativo adequado de «pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados» que não caibam noutras previsões legais, de fundamento ou de recorte mais específico […]. Parece dominante, na verdade, a conceção doutrinal que só exclui do regime da indemnização pelo sacrifício «as situações especialmente reguladas na lei», como é o caso da requisição e da expropriação, que têm fundamento constitucional próprio, no princípio do pagamento da justa indemnização (artigo 62.º, n.º 2, da Constituição), e regime indemnizatório fixado no Código das Expropriações […]» (294
) (295).
Destarte, o sublinhado artigo 16.º do RRCEE desempenharia, de tal forma, e nos termos do mesmo aresto, o papel de uma «“norma de receção” (Auffangsnorm) das situações merecedoras de indemnização não especialmente reguladas, ou [funcionais], por outras palavras, como cláusula geral de «salvaguarda para cobrir aquele «resto» de atuações causadoras de danos que, num Estado de direito, não podem deixar de dar lugar ao pagamento de indemnização» (296). Se a indemnização pelo sacrifício tem uma causa e um âmbito genéricos, não sendo restrita à afetação do direito de propriedade, também a abarca, quando não é operativa a garantia específica de que este direito goza. Se não se limita a esse campo operativo, também não o exclui» (297).
(293) Acórdão publicado no DR, 2.ª série, de 21 de Dezembro de 2011. (294)Cfr. o respetivo n.º 11.
(295) Neste sentido ver Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.), Comentário ao
Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora,
2013, p. 437.
(296) Maria da Glória DIAS GARCIA apud Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013, p. 437.
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Importa explanar que sendo a imposição do sacrifício legítima, uma vez que, em caso de ilegitimidade, opera a responsabilidade por facto ilícito, a única solução que é de se aceitar a nível jurídico no quadro de um Estado de Direito é a de compensar o particular lesado na sua esfera jurídica, visando a reposição da igualdade com os seus concidadãos, ou seja, se para o benefício da comunidade alguém tem de contribuir com mais do que todos os outros, então é esse contributo acrescido que tem de ser compensado, sob cominação do resultado de uma intervenção originariamente legítima se demonstrar ilegítimo neste sentido.
Ora, a própria ideia de sacrifício especial induz a deslocar a atenção da intervenção enquanto conduta para a sua incidência na esfera jurídica lesada. Tendo em vista tal consideração, o sacrifício ou prejuízo sofrido numa determinada esfera jurídica, que reside o fator de integração num sistema unitário da indemnização pelo sacrifício legitimamente imposto em nome do interesse público: não tem relevância a censurabilidade da atuação lesiva própria da responsabilidade por facto ilícito, nem o perigo por ela originado, como acontece nas situações de responsabilidade pelo risco que, como sugere VIEIRA DE ANDRADE: «no contexto do direito público, corresponde a uma responsabilidade pelo perigo criado associado a deveres estritos de prevenção e de vigilância» (298); que, por isso, reconduz a responsabilidade pelo risco a uma responsabilidade pelo perigo; Assim, o que interessa é fulcrar no aludido contributo acrescido exigido, direta ou indiretamente, por ato intencional ou por efeito colateral de atuação pública, ao lesado-sacrificado, traduzindo-se tal contributo tanto no caso de sacrifícios intencionais, como no caso de sacrifícios colaterais numa afetação de direitos, que pode ser máxima ou total e definitiva, como no caso da expropriação ou da destruição de coisas, meramente parcial ou ainda, mesmo que total, somente temporária, a nível de exemplo temos a requisição (299).
Em sentido contrário, evidenciando que não só a expropriação, como a indemnização pelo sacrifício e a responsabilidade por ato lícito, «embora estejam contidas no mesmo preceito legal e ainda que ambas se distingam, pelas mesmas razões,
(298) VIEIRA DE ANDRADE apud Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.),
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade
Católica Editora, 2013, pp. 438-439.
(299) Para mais desenvolvimentos vd. Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.),
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade
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da responsabilidade civil em sentido estrito, […] são, em rigor, institutos distintos, aos quais devem corresponder diferenças práticas de regime jurídico» (300) (301).
Importa ler relativamente à jurisprudência do STA: os Acórdãos de 2 de Dezembro de 2004, Processo n.º 670/04; de 26 de Abril de 2006, Processo n.º 120/06; de 2 de Dezembro de 2009, Processo n.º 1088/08; de 9 de Fevereiro de 2012, Processo n.º 678/11 e de 28 de Fevereiro de 2012, Processo n.º 1077/11 (302) (303).
Certa jurisprudência constitucional foi adotada pelo STA, de entre outros, no Acórdão de 26 de Abril de 2006, Processo n.º 120/06 que nos relata o seguinte: «[s] e o particular, por ato normativo lícito [um decreto regulamentar] que não prevê expressamente o dever de indemnizar, é privado de faculdades ou direitos que antes lhe foram validamente constituídos e do gozo económico fundamental do seu prédio e, assim, fica colocado numa posição jurídica que, pela gravidade e intensidade do dano seja injusto não equiparar à expropriação para efeitos indemnizatórios, o artigo 9.º do DL n.º 48 051, de 21 de novembro de 1967, à luz do disposto nos artigos 13.º, 18.º, 22.º e 62.º da Constituição, haverá de interpretar-se por forma que imponha ao Estado o dever de indemnizar, nos termos nele previstos».
(300) VIEIRA DE ANDRADE apud Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.),
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade
Católica Editora, 2013, p. 439.
(301) Para mais desenvolvimentos vd. Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.),
Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade
Católica Editora, 2013, pp. 439 e segs. (302) Consultar: www.dgsi.pt.
(303) Assim em sentido convergente ao disposto no Acórdão de 26 de Abril de 2006, Processo n.º 120/06, ver Maria da Glória DIAS GARCIA, apud Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.), Comentário ao Regime
da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013, p.
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CONCLUSÕES:
1. As modalidades de responsabilidade civil administrativa por facto lícito são: a responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais e por danos causados em estado de necessidade (artigo 16.º do RRCEE) e a responsabilidade civil pela legítima não reconstituição da situação atual hipotética (artigos 45.º, 49.º, 102.º, n.º 5, 166.º e 178.º do CPTA);
2. O artigo 16.º do RRCEE inserido no Capítulo V do referido diploma legal, com a epígrafe «Indemnização pelo sacrifício» filia-se num princípio de justa repartição dos encargos públicos, que emana dos artigos 2.º, 13.º e 18.º da nossa Lei Fundamental. Destarte, conforme a posição jurídica privada concretamente sacrificada pela ingerência administrativa, poderão estar também em questão os artigos 26.º, n.º 1 ou 62.º, n.º 1 da CRP, isto é, mediante encargos de cariz não patrimonial (danos morais) ou patrimonial, de forma respetiva;
3. Relativamente à responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais, o art. 16.º do RRCEC reporta-se à responsabilidade pelo sacrifício em termos excessivamente amplos: por interpretação conforme com a Constituição, as pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de direitos patrimoniais privados devem ser apartadas do seu âmbito e enquadradas em termos substancialmente diversos dos nele consagrados. Assim sendo, o âmbito do art. 16.º do RRCEC fica reduzido à responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais (designadamente a vida, a integridade física, a saúde e a qualidade de vida, bem como os direitos de personalidade referidos no art. 26.º, n.º 1 da CRP) e por danos causados em estado de necessidade;
4. Os pressupostos da responsabilidade civil pelo sacrifício de bens pessoais são o facto voluntário, a licitude, o dano e o nexo de causalidade;
5. O artigo 2.º do RRCEE dá-nos a noção de danos especiais e anormais. Assim, «Para efeitos do disposto na presente lei, consideram-se especiais os danos ou encargos que incidam sobre uma pessoa ou um grupo, sem afectarem a generalidade das pessoas, e anormais os que, ultrapassando os custos próprios da vida em sociedade, mereçam, pela sua gravidade, a tutela do direito»;
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6. Quanto à figura da responsabilidade pelo não restabelecimento legítimo de posições jurídicas subjetivas violadas é de ter em atenção que, em regra, os particulares lesados nas suas posições jurídicas subjetivas por condutas administrativas têm direito à eliminação daquelas condutas e à reconstituição na sua esfera jurídica da situação que existiria se aquelas condutas não tivessem ocorrido. Por vezes, a lei admite que a reconstituição não ocorra, por tal ser impossível ou manifestamente inconveniente, mas impõe à administração – que, recorde-se, praticou a conduta ilegal – a obrigação de indemnizar o lesado;
7. Porém, há na doutrina portuguesa administrativista quem entende que a indemnização pelo sacrifício não configura uma situação de responsabilidade, mas sim algo que está mais próximo de uma situação como a expropriação por utilidade pública do que um caso de responsabilidade civilística;
8. Quanto ao perímetro de aplicação da indemnização pelo sacrifício, esta inclui os danos especiais e anormais decorrentes do exercício da função administrativa, designadamente os derivados de atos administrativos lícitos e ações praticadas em estado de necessidade administrativa, a que se reportavam os n.ºs 1 e 2 do art. 9.º do DL n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967;
9. Todo o contexto sistemático do art. 9.º do DL n.º 48 051 (antigo diploma legal) evoluiu de forma clara em termos que tornaram ainda mais manifesta a necessidade de ler aquele preceito no sentido de prever também a responsabilidade por atos regulamentares legais;
10. A falta de controlo jurisdicional da legalidade de (certos) regulamentos não constituía motivo para considerar excluída a responsabilidade por danos diretamente causados por regulamentos legais;
11. Nos dias de hoje, na responsabilidade civil administrativa por facto lícito, o facto voluntário, pode ser um ato administrativo ou um ato material; a exclusão
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dos regulamentos do conceito de ato voluntário prende-se com a sua impossibilidade natural para produzir danos ressarcíveis no âmbito deste tipo de responsabilidade civil, em virtude do caráter necessariamente especial do dano. Os regulamentos são normas gerais e abstratas;
12. Nas palavras de Carla AMADO GOMES: «O Acórdão Fratelli Costanzo, ao afirmar a vinculação de todas as funções do Estado ao dever de lealdade comunitária, aponta para um quadro de predominância da responsabilização da função administrativa face à legislativa e jurisdicional». No §31 desta decisão, pode ler-se, com muita clareza:
«Seria por outro lado contraditório entender que os particulares têm o direito
de invocar perante os tribunais nacionais, as disposições de uma directiva que preencham as condições acima referidas, com o objectivo de fazer condenar a administração, e, no entanto, entender que esta não tem o dever de aplicar aquelas disposições afastando as de direito nacional que as contrariem. Daqui resulta que, preenchidas as condições exigidas pela jurisprudência do tribunal, para as normas de uma directiva poderem ser invocadas pelos particulares perante os tribunais nacionais, todos os órgãos da administração, incluindo as entidades descentralizadas, tais como as comunas, têm o dever de aplicar aquelas disposições».
13. Devemos frisar a aplicação da (s) figura (s) da (s) causa (s) de exclusão da ilicitude no âmbito da compensação pelo sacrifício. Destarte, e como adverte Carla AMADO GOMES, no seu artigo na «Revista do Ministério Público», n.º 129: Janeiro: Março de 2012, «a aproximação pode surpreender, num primeiro momento, na medida em que a motivação da ingerência é radicalmente diferente, pois aquela situa-se num plano de antijuridicidade socialmente nefasta e a última num quadro de juridicidade socialmente sustentada»;
14. Ora, a associação pode ainda causar alguma resistência na medida em que o facto ilícito não conhece limites indemnizatórios, ao passo que o facto lícito tem na medida da compensação, mais do que um limite, um verdadeiro pressuposto de aplicação. Haverá casos em que, demonstrada pela entidade ré a inexistência de ilicitude na ação de efetivação da responsabilidade por facto ilícito, ainda restará ao autor, numa
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outra ação (ou então na mesma ação, caso tenho deduzido um pedido subsidiário, com fundamentação específica, nomeadamente relativamente à caraterização do prejuízo como especial e anormal), e se dentro dos limites da prescrição, a possibilidade de demandar a ré com diferentes fundamentos, orientando a compensação para uma base de licitude;
15. Contudo, o facto de a causa de exclusão da ilicitude parecer apenas retroativamente revestir de licitude a prática do ato não deve perturbar a sua recondução ao instituto da compensação por facto lícito. Porquanto, o paradigma do facto lícito é a expropriação, procedimento que, salvo urgência, deve obedecer a uma ponderação prévia de valores e interesses, traduzido na declaração de utilidade pública – mas as demais condutas potencialmente geradoras de compensação por facto lícito tão pouco deixam de refletir essa ponderação, eventualmente menos formalizada em razão da urgência de algumas atuações dessa natureza. Ora, a divergência entre as hipóteses de facto lícito de partida e as de facto lícito à chegada por verificação de causa de exclusão da ilicitude será porventura somente mais de caráter processual do que substantiva;
16. Quanto às causas de justificação da ilicitude, tais causas de exclusão atingem a realidade objetiva da obrigação, transformando em juridicamente admissível ou justificável a conduta lesiva em causa e afastando, consequentemente e de forma inevitável, o dever de indemnizar os prejuízos gerados a título de conduta ilícita. Algumas destas causas, assim como o cumprimento de um dever ou a legítima defesa, estão orientadas para a justificação de condutas pessoais; porém, desde que o comportamento do agente revista um nexo funcional, deve entender-se que a causa afasta a ilicitude da manifestação de uma vontade institucional e, portanto, a ilicitude da conduta administrativa;
17. Todavia, a especialidade e a anormalidade são requisitos do prejuízo indemnizável, enquanto pressuposto da responsabilidade civil, e não propriamente um critério do cálculo da indemnização. Isto é, apurado que determinados prejuízos são indemnizáveis, por preencherem as caraterísticas de especialidade e anormalidade, estamos perante uma situação merecedora de indemnização pelo sacrifício desde que se verifiquem os restantes requisitos materiais da obrigação de ressarcimento. Nestes
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termos, a exigência de um prejuízo ou encargo especial e anormal não obstaria só por si a que se fixasse uma indemnização correspondente à integralidade dos prejuízos ou encargos dessa natureza que tivessem sido produzidos ou impostos. No entanto, o art. 16.º do RRCEE manda atender, para o cálculo da indemnização, designadamente, ao «grau de afectação do conteúdo substancial do direito ou interesse violado ou sacrificado». Tal menção legislativa pressupõe que se efetue uma apreciação igualitária do valor do encargo ou do dano, e que, desse modo, poderá não corresponder ao montante económico que esteja efetivamente em causa. De referir que, demarca, por outro lado, a natureza compensatória, e não meramente reparatória da indemnização, o que se compadece com a consideração de que os direitos ou interesses que possam ser sacrificados, em muitos casos, pela sua própria natureza, serão unicamente susceptíveis de uma avaliação pecuniária indirecta;
18. A indemnização pelo sacrifício é tida enquanto modalidade de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas coletivas de direito público; porém, é diferente da expropriação em sentido clássico, que por sua vez, difere da expropriação de sacrifício, esta última também denominada expropriação substancial ou larvada;
19. A expropriação clássica pode ser definida como um ato de privação ou de subtração de um direito de conteúdo patrimonial e na sua transferência para um sujeito diferente, para a realização de um fim público. A chamada expropriação clássica apresenta-se como um procedimento de aquisição de bens, cuja finalidade é a da realização de um interesse público. O principium individuationis do conceito clássico de expropriação é a mudança de titular do direito;
20. A expropriação pelo sacrifício carateriza-se por uma destruição ou uma afetação essencial de uma posição jurídica garantida como propriedade pela CRP, à qual falta, no entanto, o momento translativo do direito, bem como a relação tripolar: entidade expropriante – expropriado – beneficiário da expropriação. Estamos perante atos do poder público cujo escopo não é o da aquisição de um bem para a realização de um interesse público, mas que produzem modificações especiais e graves na utilitas do direito de propriedade e que devem ser qualificados como expropriativos e, consequentemente, ser acompanhados do dever de indemnizar que lhes assiste;
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21. As expropriações do plano são verdadeiras expropriações de sacrifício, e às expropriações do plano reportam-se o artigo 8.º da LBPOTU e o artigo 143.º do RJIGT;
22. Na indemnização pelo sacrifício, o fundamento encontra-se, nos princípios do Estado de Direito e da igualdade perante os encargos públicos;
23. Na expropriação pelo sacrifício, o fundamento vai buscar-se não só nos princípios do Estado de Direito e da igualdade perante os encargos públicos, mas também ao princípio da justa indemnização por expropriação, comtemplado no artigo 62.º, n.º 2 da CRP;
24. Quanto à natureza da indemnização, na indemnização pelo sacrifício, a indemnização é uma consequência do ato impositivo de encargos ou causador de danos especiais e anormais;
25. Na expropriação de sacrifício a indemnização é um pressuposto de validade do ato expropriativo, como resulta do n.º 2, do art. 62.º da nossa Lei Fundamental;
26. Quando nos reportamos ao critério da indemnização, na indemnização pelo sacrifício a indemnização é calculada com base nos critérios definidos nas normas conjugadas dos arts. 16.º e 3.º do RRCEE;
27. Na expropriação de sacrifício, a indemnização é apurada com base no critério definido no CE, devendo corresponder ao valor de mercado do bem expropriado, entendido não em sentido estrito ou rigoroso, mas em sentido normativo (valor de mercado normativamente entendido);
28. Na realidade, poderá entender-se que, sendo as expropriações de sacrifício uma modalidade de expropriações, estão as mesmas sujeitas ao regime global definido no CE (que, num determinado ponto de vista, pode considerar-se que configura um regime especial salvaguardado pelo art. 2.º, n.º 1, da Lei n.º 67/2007), nele incluindo
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as normas que atribuem aos tribunais judiciais competência para a discussão litigiosa sobre o valor da indemnização (arts. 38.º e segs., do CE) – normas essas que não enfermam de qualquer vício de inconstitucionalidade, em face do art. 212.º, n.º 3, da CRP, não obstante a natureza administrativa da relação jurídica expropriativa, como, aliás, decidiu o TC no seu Ac. n.º 746/96;
29. Como explana Fernando ALVES CORREIA, «cremos que, pelo menos tendencialmente, o legislador optou pela indemnização de acordo com os cânones da expropriação de sacrifício naquelas situações em que o ato do poder público revelar uma intencionalidade ablativa de um direito de conteúdo patrimonial ou de alguma ou algumas «faculdades» ou «irradiações» desse direito»;
30. Na figura da requisição, a justa indemnização a atribuir ao requisitado tem como parâmetro o prejuízo que para aquele advém da requisição (artigo 84.º, n.º 2 do CE), sendo a indemnização fixada mediante acordo expresso entre o beneficiário da requisição e o proprietário do bem requisitado. Na falta de tal acordo, a competência para a determinação do quantitativo indemnizatório é cometida, em primeira instância, ao ministro responsável pelo setor, sob proposta do serviço com atribuições na área (artigo 84.º, n.º 4, alíneas a) e b) do CE).
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BIBLIOGRAFIA:
ALMEIDA COSTA, Mário Júlio de – Direito das Obrigações, 9.ª ed., Coimbra, 2005. - Direito das Obrigações, 10.ª ed., Coimbra, Almedina, 2006.
AMADO GOMES, Carla – Contributo para o estudo das operações materiais da
Administração Pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra, 1999.
- As novas responsabilidades dos tribunais administrativos na aplicação da Lei
67/2007, de 31 de Dezembro: primeiras impressões, in: Três textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, Lisboa, AAFDL, 2008.
- Três textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado e Demais Entidades Públicas, Lisboa, AAFDL, 2008.