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3.3 Å RSMELDING 2000
lícitas ou em estado de necessidade
Debruçando-nos sobre o perímetro de aplicação da indemnização pelo sacrifício, esta abrange, desde logo, os danos especiais e anormais decorrentes do exercício da função administrativa, designadamente os derivados de atos administrativos lícitos e ações praticadas em estado de necessidade administrativa (230), a que se referiam os n.ºs 1 e 2 do art. 9.º do DL n.º 48 051, de 21 de Novembro de 1967.
Porém, a localização sistemática da indemnização pelo sacrifício no Capítulo V do RRCEE, separada da responsabilidade associada às funções administrativa, jurisdicional e legislativa, a não imputação da indemnização pelo sacrifício a nenhuma específica função estadual, assim como o estabelecimento pelo art. 16.º do RRCEE como requisito da indemnização pelo sacrifício de razões de interesse público, sem qualquer outra especificação em relação à natureza da atividade desenvolvida, conduzem à conclusão de que aquela não engloba somente os danos especiais e
(229) Cfr., para mais desenvolvimentos vd., Pedro MACHETE, Artigo 16.º - Indemnização pelo sacrifício, in: Rui MEDEIROS (org.), Comentário ao Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, Lisboa, Universidade Católica Editora, 2013, pp. 473-474 e segs.
(230) Não resistimos a colocar aqui a nota de rodapé vinda da obra: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim GOMES
CANOTILHO, in: «STVDIA IVRIDICA», 102, AD HONOREM – 6,Vol I, Responsabilidade: entre Passado e Futuro, Boletim da
Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2012, p. 220, nota 16: «O estado de necessidade administrativa constitui um domínio especialmente importante de aplicação da indemnização pelo sacrifício. O estado de necessidade é definido por José Manuel Sérvulo CORREIA como “a permissão normativa de actuação administrativa discrepante das regras estatuídas, como modo de contornar ou atenuar um perigo iminente e actual para um interesse público essencial, causado por circunstância excepcional não provocada pelo agente, dependendo a juridicidade excepcional de tal conduta da observância de parâmetros de proporcionalidade e brevidade e ficando a Administração incursa em responsabilidade pelo sacrifício”. Cfr. Revisitando o Estado de
Necessidade, in: Em Homenagem ao Prof. Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 745 e 746. Por sua vez
o STA, no seu Acórdão da 1.ª Secção de 4 de Março de 2004, Proc. n.º 1353/03, definiu o estado de necessidade como “actuação sob o domínio de um perigo iminente e actual para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente.
Diversamente do que sucedia com o DL n.º 48 051, o RRCEE não refere expressamente o dever de indemnização por danos especiais causados a terceiros em estado de necessidade e por motivo de imperioso interesse público (cfr. o artigo 9.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 48 051). Segundo José. Manuel Sérvulo CORREIA, a ausência de uma tal referência expressa justifica-se por várias razões: em primeiro lugar, não é o RRCEE o local adequado para, em termos sistemáticos, habilitar em geral a Administração a preterir, em estado de necessidade, os comandos legais normalmente aplicáveis; em segundo lugar, o estado de necessidade é apenas um espaço, entre outros, de indemnização pelo sacrifício causado por acto lícito – licitude que, no caso de exercício de poderes de necessidade, tem como fonte um princípio geral de direito administrativo, positivado nos artigos 3.º, n.º 2, e 151.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA). Cfr. ob. cit., p. 726. Sobre a abrangência dos danos causados em estado de necessidade pela indemnização pelo sacrifício, condensada no artigo 16.º do RRCEE, cfr. Carlos FERNANDES CADILHA, ob. cit., pp. 305- 307»., de Fernando ALVES CORREIA.
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anormais que decorrem da função administrativa, incluindo, também, os danos especiais e anormais que resultam do exercício das funções legislativa e política. Contudo, não se pode falar em indemnização pelo sacrifício associada à função jurisdicional, uma vez que a responsabilidade civil do Estado por danos decorrentes de erro judiciário, regulada, em certos e limitados termos, no art. 13.º do RRCEE, é uma forma de responsabilidade fundada não em licitude mas, em ilicitude, que resulta da prolação de uma decisão jurisdicional manifestamente inconstitucional ou ilegal ou injustificada por erro grosseiro na apreciação dos respetivos pressupostos de facto.
Ora, a indemnização pelo sacrifício abrange, deste modo, também a indemnização de danos especiais e anormais provocados por atos legislativos não enquadrados na norma do art. 15.º do RRCEE, ou seja, por atos legislativos desprovidos de qualquer dos vícios nela mencionados. Trata-se da posição sufragada pela generalidade dos autores que se pronunciaram acerca desta problemática antes do atual RRCEE (231) ou que participaram nos debates científicos sobre a Proposta de Lei n.º 95/VIII, apresentada pelo XIV Governo Constitucional à Assembleia da República, que esteve na génese do vigente RRCEE (232), assim como por aqueles que já se debruçaram sobre este novo diploma legal (233).
Tal como sugere Fernando ALVES CORREIA: «De acordo com este entendimento, no âmbito da indemnização pelo sacrifício cabe a indemnização dos danos especiais e anormais decorrentes de actos legislativos conformes à Constituição, ao direito internacional, ao direito comunitário ou a acto legislativo de valor reforçado (como sucederá com uma lei que proíbe importações de certos produtos, por razões de interesse público, designadamente por motivos de protecção de saúde pública, donde resulta a ruptura de contratos já celebrados entre empresas nacionais e estrangeiras)» (234).
Muito embora não contestemos a bondade de tal interpretação, porém, é muito esquisito que, tendo o legislador definido com especial rigor os pressupostos da
(231) Cfr., a título meramente exemplificativo temos: Rui MEDEIROS, Ensaio sobre a Responsabilidade Civil Extracontratual do
Estado por Actos Legislativos, Coimbra, Almedina, 1992, p. 235 e segs.; e Maria da Glória F. P. DIAS GARCIA, A Responsabilidade Civil do Estado e Demais Pessoas Colectivas, Lisboa, Conselho Económico e Social, 1997, pp. 62-67.
(232) Margarida CORTEZ, Contributo para uma Reforma da Lei de Responsabilidade Civil da Administração, in Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, Coimbra, Coimbra Editora, 2002, pp. 257-264; Carlos FERNANDES CADILHA, Regime Geral da Responsabilidade Civil da Administração Pública, in: «Cadernos de Justiça
Administrativa», 2003, n.º 40, pp. 18-31; e João RAPOSO, Novas Fronteiras da Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração, in «Cadernos de Justiça Administrativa», n.º 58, 2006, pp. 67-73.
(233) Cfr., a título exemplificativo, L. CABRAL DE MONCADA, ob. cit., pp. 89-100; Maria José RANGEL DE MESQUITA, ob.
cit., p. 15; e Carlos FERNANDES CADILHA, O Regime da Responsabilidade civil Extracontratual do Estado…, cit, pp. 26 e 301. (234) Cfr. Fernando ALVES CORREIA, Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim GOMES CANOTILHO, in: «STVDIA IVRIDICA», 102, AD HONOREM – 6,Vol I, Responsabilidade: entre Passado e Futuro, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, 2012, pp. 221-222.
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responsabilidade civil por danos decorrentes da função legislativa no artigo 15.º do RRCEE – entre os quais se conta a anormalidade dos danos provocados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por atos legislativos ou omissões legislativas e a violação pelos mesmos da CRP, do direito internacional, do direito comunitário ou de ato legislativo de valor reforçado -, tenha vindo, no art. 16.º do RRCEE, a abrir a porta à ressarcibilidade dos danos especiais e anormais decorrentes de todo e qualquer ato legislativo, mesmo que totalmente regular, a título de indemnização pelo sacrifício.
Contudo, consideramos profundamente criticável que, no âmbito da responsabilidade por atos da função legislativa, se tenha transitado de uma ausência quase total de fundamentos de propositura da consequente ação de responsabilidade civil contra o Estado para uma desmesurada extensão das possibilidades de responsabilidade. Assim, e como o fez o Presidente da República na fundamentação do veto político à promulgação do Decreto n.º 150/X da Assembleia da República, que aprovou o regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, questionamo-nos, se não estaremos perante a assunção pelo Estado de «uma função «previdencialista» dos danos e riscos sociais através de uma expansão excessiva dos pressupostos de responsabilidade das entidades públicas, com especial relevo no domínio do exercício da função legislativa», aspeto este que não deixará de «contribuir, em prejuízo manifesto do interesse nacional, para uma relação pouco solidária entre o poder político e a sociedade civil».
Porém, é de salientar que a indemnização pelo sacrifício inclui ainda os danos especiais e anormais provenientes de atos integrados na função política, entendidos, como refere o Ac. do TC n.º 195/94 (235), seguindo a doutrina do ilustre Afonso QUEIRÓ, como volições primárias – e, por isso, situadas ao mesmo nível dos atos legislativos -, provenientes de um órgão de soberania ou de um «órgão supremo do Estado» de natureza individual e concreta – sendo, ao nível do seu conteúdo, semelhantes aos actos administrativos - , as quais representam o exercício de faculdades directamente conferidas pela CRP, sem sujeição à lei ordinária, fora, portanto, de qualquer propósito de traduzir, no que concerne à sua índole, uma atuação concreta, uma volição prévia do legislador ordinário. Ora, divergentemente, o STA vem adotando um critério mais estrito, compreendendo que «a função política corresponde à prática de
(235) Acórdão publicado no DR, II Série, de 12 de Maio de 1994, e em Acórdãos do Tribunal Constitucional, 27.º Vol. (1994), pp. 411 e segs.
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actos que exprimem opções fundamentais sobre a definição e prossecução dos
interesses ou fins essenciais da colectividade» (cfr. o Ac. de 6 de Março de 2007,
Processo n.º 1143/06) ou que configura uma «actividade de ordem superior, que tem por conteúdo a direcção suprema e geral do Estado, tendo por objectivos a definição dos fins últimos da comunidade e a coordenação das outras funções à luz desses fins» (cfr. o Ac. do STA de 20 de Maio de 2010, Processo n.º 0390/09).
Vamos agora expor alguns exemplos de situações que poderão configurar a responsabilidade civil pela imposição de sacrifício no âmbito de atos integrados na função política, que nas palavras de Carlos FERNANDES CADILHA são: «a interdição de circulação de navios nas águas territoriais ou a proibição de acostagem de navios em portos nacionais, nos casos em que não ocorra uma violação das regras de transporte marítimo, o encerramento de postos diplomáticos por motivo de guerra ou tumulto e, no quadro das relações internas, o não reconhecimento de uma situação de calamidade pública [impedindo o acesso das autarquias locais a auxílios financeiros especiais, previstos no artigo 8.º, n.ºs 3 e 5, da Lei de Finanças Locais (Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro)]» (236).
Na indemnização pelo sacrifício, enquanto modalidade de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, vão incluídos também danos especiais e anormais de caráter patrimonial provenientes de atos lícitos integrados na função administrativa, rejeitando-se, deste modo, a tese que reduz o âmbito de aplicação do art. 16.º do RRCEE à responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais (designadamente a vida, a integridade física, a saúde e a qualidade de vida, bem como os direitos de personalidade referidos no art. 26.º, n.º 1, da CRP) e por danos causados em estado de necessidade e defende a subordinação a um regime comum das pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de todo e qualquer direito patrimonial privado, situado à margem da lógica do art. 16.º do RRCEE, encontrando no art. 62.º, n.º 2, da CRP, concernente à indemnização por expropriação e por requisição por utilidade pública (237), e no Código das Expropriações a disciplina da indemnização de todos e quaisquer
(236) Neste sentido ver Carlos FERNANDES CADILHA, O Regime Geral da Responsabilidade Civil da Administração, cit., p. 30, e
O Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas Anotado, cit., p. 301.
(237) Tal como nos narram GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA: «As figuras da requisição e da expropriação por utilidade pública (art. 62.º, n.º 2 da CRP) acolhem seguramente os conceitos correntes no direito administrativo e no direito civil e consistem essencialmente na privação, por acto de autoridade pública e por motivo de utilidade pública, da propriedade ou do uso de determinada coisa. A requisição abrange tipicamente o uso ou a propriedade de móveis, bem como o uso de imóveis; a expropriação designa a ablação da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes. A expropriação pode ser efectuada em favor de entidades
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danos especiais e anormais de caráter patrimonial decorrentes de atos lícitos da função administrativa (238).
Destarte, coloca-se a seguinte questão: que danos especiais e anormais de natureza patrimonial decorrentes de atos lícitos incluídos na função administrativa são abarcados pela indemnização pelo sacrifício? Cabe-nos agora dar a resposta à questão colocada. Assim, são, no nosso ponto de vista, aqueles que não resultam de qualquer intencionalidade ablativa da Administração, antes são uma consequência indesejada, incidental e não intencional da atividade lícita da Administração. Com efeito, se estivermos perante danos especiais e anormais de natureza patrimonial provocados pela Administração de modo intencional e consciente, por razões de interesse público, estaremos perante atos ablativos de direitos patrimoniais privados, que estão sujeitos, por força da nossa Lei Fundamental e da lei, a um regime jurídico próprio e estão submetidos a princípios específicos (239). Ora, é o que acontece com a expropriação por utilidade pública (expropriação em sentido clássico e expropriação de sacrifício), a nacionalização, a requisição por utilidade pública e a ocupação temporária de imóveis. De referir que como acentua Diogo FREITAS DO AMARAL: «apesar de considerar que o artigo 16.º do RRCEE consagra uma modalidade de responsabilidade civil (responsabilidade objectiva por acto lícito, ou pelo sacrifício), indica como exemplos de indemnização pelo sacrifício, para além dos actos ablativos referidos, as servidões administrativas, o exercício do poder de modificação unilateral do contrato administrativo e a existência de uma causa legítima de inexecução de uma sentença de um tribunal administrativo proferida contra a Administração» (240) (241).
No entanto, a não abrangência pela indemnização pelo sacrifício, condensada no art. 16.º do RRCEE, dos danos especiais e anormais resultantes de atos ablativos de
públicas (o que é o caso normal) ou a favor de particulares, desde que haja nisso um interesse público relevante (planos urbanísticos, projectos industriais). A expropriação e a requisição podem atingir não apenas a propriedade de particulares, mas também a propriedade de cooperativas, de comunidades locais (bens comunitários) e até a propriedade de entidades públicas diferentes do Estado, desde que verificados os seus pressupostos e mediante indemnização.
A CRP coloca lado a lado a expropriação e a requisição (nos termos do n.º 2 do art. 62.º da CRP), o que se justifica pelo facto de se tratar em ambos os casos de medidas ablatórias da propriedade ou do seu uso. Mas os institutos têm lógicas diferentes: o fundamento da expropriação circunscreve-se a razões normais e permanentes de utilidade pública; as razões da requisição são necessidades urgentes de interesse público nacional, caracterizadas pela excepcionalidade e anormalidade. Além disso, a requisição tem de obedecer a estreitos limites temporais (para não se «camuflar» uma expropriação), está vinculada à observância dos princípios da adequação, indispensabilidade e proporcionalidade e implica cuidados particulares para a entidade beneficiária. É constitucionalmente duvidoso que a requisição possa beneficiar instituições particulares no sentido amplo configurado na lei (cfr. L n.º 168/99, arts. 81.º e s.)». Cfr. J. J. GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4.ª ed (revista), Coimbra, Coimbra Editora, 2007, pp. 806-807.
(238) Tese defendida por Marcelo REBELO DE SOUSA e André SALGADO DE MATOS, ob. cit., p. 42 e pp. 57-65.
(239) Em sentido oposto, defendendo que o art. 16.º do RRCEE, ao referir-se à imposição de encargos e à produção de danos, parece abarcar também as situações que resultam da intencional imposição de encargos e da intencional provocação de danos, incluindo os de índole patrimonial, ver Carlos FERNANDES CADILHA, O Regime da Responsabilidade Civil Anotado, cit., pp. 300-301. (240) Cfr. Diogo FREITAS DO AMARAL, ob. cit., pp. 742-744.
(241) Para uma caraterização destas figuras jurídicas ablativas dos direitos patrimoniais privados, ver Fernando ALVES CORREIA,
Manual de Direito do Urbanismo, Vol. II, Coimbra, Almedina, 2010, pp. 131-167, 171-174 e 384-389, e As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, cit., pp. 47-76.
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direitos patrimoniais privados encontra o seu fundamento não tanto no facto de a disciplina jurídica dos mesmos constar da lei especial (cfr. os artigos 2.º, n.º 1, da Lei n.º 67/2007 e 1.º, n.º 1, in fine, do RRCEE), mas antes e sobretudo na circunstância de o ressarcimento de tais danos ou encargos se alicerçar em princípios constitucionais e legais que lhes são próprios. Assim, pode afirmar-se que os atos ablativos de direitos patrimoniais privados delimitam de forma negativa o domínio da responsabilidade civil da Administração, uma vez que neles a produção do dano e a correspondente indemnização formam um momento constitutivo da própria atividade pública em causa e, por isso, um requisito da respetiva legitimidade. Explique-se, contudo, que não é uma qualquer indemnização que funciona como pressuposto de legitimidade da expropriação. Há-de ser, pois, uma indemnização que, nos termos do art. 62.º, n.º 2, da CRP, deve ser justa, isto é, uma indemnização que corresponda ao valor de mercado (Verkerswert) do bem apropriado, entendido não em sentido estrito ou rigoroso, mas em sentido normativo, de forma a que se alcance uma compensação integral do sacrifício infligido ao expropriado e se garanta que este, comparativamente com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual ou injusto; uma indemnização que, no que concerne ao momento do seu pagamento, tenha lugar contemporaneamente à expropriação (princípio da paridade temporal da expropriação e do pagamento da indemnização); e uma indemnização que, no que se reporta à forma do respetivo pagamento, se verifique em dinheiro e de uma só vez, sendo inconstitucionais as normas jurídicas que estabeleçam, sem o acordo do expropriado, o pagamento da indemnização em espécie ou in natura ou o pagamento da indemnização pecuniária em várias prestações (diversamente do que sucede com a indemnização correspondente à responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas e, por isso, também com a indemnização pelo sacrifício, onde vigora, de harmonia com o disposto no n.º 2 do art. 3.º do RRCEE, o princípio da preferência da reconstituição natural ou da indemnização in natura relativamente à indemnização em dinheiro/pecuniária) (242). Convém realçar a ideia de que resulta do que viemos a expor que não é correta a tese que afasta da indemnização pelo sacrifício o ressarcimento de todos e quaisquer danos especiais e anormais de caráter patrimonial. Porém, é de frisar que também é de rejeitar a opinião que, negando a autonomia da figura jurídica da expropriação de sacrifício, devolve para o art. 16.º do RRCEE e para o tipo de responsabilidade civil extracontratual nele acolhida a indemnização dos danos especiais e anormais resultantes
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dos atos de poder público que afetem substancialmente, sem efeito translativo, um direito privado de valor patrimonial.
Agora, parece-nos apropriado expor alguma jurisprudência relativa ao assunto em abordagem. Assim, nas palavras de Carla AMADO GOMES: «No Acórdão do STA de 30 de Outubro de 2003 (processo 0936/03), discutiu-se, entre outras coisas, a questão de saber se o atraso de 5 anos da devolução, pela DGV, de uma carta de condução apreendida a um condutor por alegada (e não provada) falsificação da mesma poderia ser considerado dano especial e anormal – sendo certo que o tribunal a quo como tal a qualificou. O STA recusou (algo ambiguamente) reconhecer em tal atraso um dano relevante para efeitos de compensação por facto lícito, mas nunca pôs em causa que os danos não patrimoniais que o condutor sofreu (desgosto; perda de ofertas de emprego) pudessem ser computados no âmbito daquele tipo de compensação» (243).
Porém, e como defendem, de forma aparente a contragosto, Marcelo REBELO DE SOUSA e André SALGADO DE MATOS (244), ponto é saber se o art. 16.º do RRCEE se circunscreve a este tipo de danos. Assim, analisando o excessivo desdobramento de pretensões patrimoniais indemnizáveis que têm sido alocadas ao instituto expropriatório, nomeadamente, mediante o conceito de expropriação de sacrifício, defendida e trabalhada por Fernando ALVES CORREIA (245), os autores mencionados chegam à conclusão que tal amplificação do âmbito do art. 62.º, n.º 2 da Lei Fundamental arreda do espetro do art. 16.º do RRCEE todo e qualquer dano patrimonial, à propriedade e suas faculdades. Tal, diríamos, ao arrepio quer da própria lei que, pontualmente e nessa sede, para tal regime remete para os artigos 48.º, n.º 1 do RJUE, na sua versão atual, e 71.º do DL n.º 309/2009, de 23 de Outubro, quer da teoria do gozo standard aplicada pela jurisprudência administrativa. Neste sentido, os autores referidos guetizam o art. 16.º do RRCEE, prendendo-o, desta maneira, num enclave de lesões a direitos pessoais.
Contudo, refletimos, exceto melhor reflexão, que o instituto da compensação pelo sacrifício que o art. 16.º do RRCEE concretiza abarca tanto lesões pessoais como patrimoniais, sendo certo que as lesões patrimoniais, por decisão do legislador, deverão ficar submetidas ao regime mais garantístico do instituto expropriatório caso a afetação de faculdades de acesso, uso, fruição e transmissão da propriedade seja de tal forma
(243)Cfr. Carla AMADO GOMES, A compensação administrativa pelo sacrifício: reflexões breves e notas de jurisprudência, in: