2 Politiske målsetninger for og organisering av offentlig kjøp av kollektivtransport i Norge
I forrige kapittel pekte vi på at både de politiske målsetningene og organiseringen på de ulike delsektorene innen persontransporten, kan ha konsekvenser for
overførbarheten av utenlandske /internasjonale erfaringer. I dette kapitlet skal vi derfor gi en kort beskrivelse av noen relevante trekk ved politiske målsetninger og organisasjonsformer på de ulike delsektorene lokal persontransport, luftfart og jernbane i Norge. Når det gjelder organisasjonsformer, tar vi utgangspunkt i den inndelingen vi gjorde i forrige kapittel, og søker å applisere dette rammeverket på de ulike delsektorene. Gjennomgangen nedenfor er primært deskriptiv av sentrale forhold vi senere i rapporten vil løfte fram og drøfte som ledd av analysene i sektorkapitlene og i sluttkapitlet.
2.1.1 Politiske målsetninger for lokal kollektivtransport
Ansvaret for lokal persontransport er i utgangspunktet lagt til fylkeskommunene, dvs. det er opp til dette forvaltningsleddet å formulere målsetninger. Samtidig er det visse elementer av nasjonal politikk på dette området – og her er det ulik vekt- legging av den lokale persontransportens rolle i større byområder og i landet for øvrig.
Noen av de generelle målsetningene på feltet, slik disse kan utleses av ulike dokumenter over tid, er:
• En fordelingspolitisk målsetning: Sikre minimumstilbud (pris og tilgjengelig- het) uavhengig av inntekt og bosted, primært for grupper som ikke har tilgang til bil. I dag har dette de facto primært preg av lovpålagt skoleskyss, samtidig som det i mange fylker fortsatt foregår politisk mobilisering og oppmerksom- het i forhold til takster og konkrete ruter.
• Mål om reduserte offentlige utgifter til kjøp av kollektivtransport, av og til kombinert med
• Mål om bedret tilbud innenfor rammene av det offentlige kjøpsbeløpet.
Denne fordelingspolitiske målsetningen er substansielt annerledes enn og lar seg dermed ikke innordne under effektivitetsmål. De to siste målene derimot, kan omskrives i de begreper vi introduserte i forrige kapittel. Avveiningen mellom dem kan formuleres i følgende spørsmål: Taes økt produksjonseffektivitet ut i form av bedret tilbud (økt markedseffektivitet) eller reduserte kostnader til kjøp av lokal kollektivtransport? Gitt det reduserte markedet for lokal kollektiv- transport i distriktene, kan det siste ofte ha forrang, ikke minst fordi det frigir midler til andre fylkeskommunale oppgaver.
For byområdene er imidlertid målsetningen om markedseffektivitet helt klart sentralt. Bakgrunnen er at en sentral målsetning i byområdene er:
• å styrke markedsandelen til den lokale kollektivtransporten, særlig i forhold til privatbilen. I de fleste politiske dokumenter, både på lokalt og sentralt nivå, legges det avgjørende vekt på mer miljøvennlig bytransport (jf. St. meld. nr 24/2003-2004), og dette blir operasjonalisert som en målsetning om redusert bilavhengighet og økt kollektivandel. Det er altså ett – kanskje det sentrale målet i transportpolitiske dokumenter. Mange vil imidlertid oppfatte det som en utledning av to målsetninger som lenge har vært sentrale i
transportpolitikken:
- Framkommelighetsmålet: Underliggende for målet om endret transport- middelfordelingen er den sentrale målsetningen for transportpolitikken siden dens etablering; Målet om økt framkommelighet.
- Effektivitetsmålet. Hvordan få et best mulig transporttilbud/optimal fram- kommelighet for de samlede ressursene til transportformål i byområdet?
- Realiseringen av disse substansielle målene kan antas å være betinget av følgende prosedurale mål: Styrket samordning med den kollektivtransport som ligger under lokale myndigheters ansvarsområde med 1) øvrig kollek- tivtransport (nærtrafikk som er under statlige myndigheters ansvarsområde (dvs. jernbane) og 2) øvrig transportpolitikk i by (det vil si veg- og øvrig arealpolitikk i by). I den grad valg av former for konkurranseutsetting og
kontraktsformer har betydning for samordningsmulighetene, er altså dette spørsmål av relevans i byområder.
2.1.2 Politiske målsetninger for jernbane2
Når det gjelder målsetningene for jernbanepolitikken (slik disse ble oppsummert blant annet i NTP 2006-15: s 11 og budsjettet for 2005), er de preget av konsent- rasjon om at jernbanen skal sikre transportbrukerne et godt jernbanetilbud i de deler av landet og på de strekninger der jernbanen har et konkurransemessig og miljømessig fortrinn, og med vekt på sikkerhet og driftstabilitet. For persontrafik- ken betyr dette prioritering av området rundt de største byene, Intercity-triangelet og hovedstrekningene. Dette er det ene særtrekket ved utviklingen i målsetninger, - konsentrasjon om byområder slik dette blant annet er formulert fra St meld nr 26 (2001-02). Dette impliserer også fokus på samordning med lokal kjøpt kollektiv- transport, og for jernbanens vedkommende er det særlig Østlands-området som peker seg ut. Etableringen av Samordningsorganet for Østlandet er et slikt uttrykk for sentrale myndigheters ønske om samordning av takster og billettering.
Den andre målsetningen som har vært særlig betont de siste årene er ønsket om økt effektivitet, både med ønske om å kunne effektivisere for å frigjøre ressurser, eventuelt også koblet til å benytte disse til å bedre tilbudet der det er ønskelig.
Effektiviseringsmålsetningen la for regjeringen Bondevik grunnlaget for økt bruk av anbud, da den antok at dette ville øke effektiviteten. Den nye regjeringen Stoltenberg har slått fast i sin plattform at de ikke finner dette virkemidlet egnet.
2.1.3 Politiske målsetninger for luftfart
Utgangspunktet for å kjøpe regionale flyrutetjenester er en allmenn politisk enig- het om å forsyne alle deler av landet med et passende flyrutetilbud. På grunn av Norges langstrakte form og opprevne topografi ble flyet ansett å være godt egnet til å knytte landet sammen.
De regionale flyrutene ble utviklet på 1970-tallet i forbindelse med åpningen av en rekke kortbaneplasser langs kysten. Disse hadde gjerne 800 m rullebane som krevde spesielle flytyper, gjerne mindre fly. Widerøe flyveselskap fikk i 1974 konsesjon på samtlige kortbaneruter. Konsesjonen ble fornyet ved jevne mellom- rom. Fram til 1990 fikk Widerøe statstilskudd som regnskapssaldering, dvs.
dekning av underskuddet. Fra 1990 ble systemet endret til årlige forhandlinger om rutetilbud og kompensasjonsbehov.
Det har gjennom årene vært en diskusjon mellom flyselskapene og Samferdsels- departementet om hvilke ruter som skulle omfattes av det offentlige tjenestekjø- pet. Også ruter som betjente stamflyplasser ble etter hvert definert som regionale ruter som trengte støtte, eks Lakselv, Andenes, Røros. Skjæringsflaten mellom det kommersielle og det subsidierte rutenettet er avhengig av konkurransesituasjonen i det kommersielle nettet. En stor dominerende aktør vil lett kunne spille ut mot
2 Denne rapporten ble skrevet før, men ferdigstilt for trykking under regjeringsskiftet høsten 2005.
Endringer i målsetninger som er innarbeidet refererer seg derfor kun til plattform for regjeringen Stoltenberg fra Soria Moria, datert 13 oktober 2005.
staten ved å true med nedleggelse av ruter som ikke svarte seg økonomisk og dermed presse staten til å gå inn med offentlig kjøp. Dersom det finnes flere mindre aktører, gjerne med tilgang på mindre fly, vil disse kunne være en trussel mot slik tilbaketrekning fra det dominerende selskapet, i og med at småselskapene vil kunne overta rutene på ren kommersiell basis eller konkurrere om anbudet.
Når det gjelder luftfart, har det også skjedd omfattende endringsprosesser de siste tiårene, bla initiert av at det her er klare retningslinjer fra EU gjennom EØS-avta- len. Fra 1994 ble det innført konkurranse på stamrutenettet. Etter den tid er altså det offentlige kjøp av persontjenester med fly begrenset til driften av de ruter som ikke er bedriftsøkonomisk lønnsomme, gjerne definert som regionale flyruter.
Over tid har altså det norske flymarkedet beveget seg fra kryssubsidiering og monopol til konkurranse i markedet på kommersielle ruter og om markedet på det regionale stamrutenettet. Og det er nettopp distriktssatsingen som er framtredende i de overordnede politiske målsetningene på feltet (NTP 2006-15: s 11) – med fokus på de regionale flyrutenes viktige funksjon (knytter distriktene til sine regionale sentra, og knytter dem også til det nasjonale flyrutenettet).
I forbindelse med EØS-avtalen som ble gjort gjeldene for Norge i 1993, ble Norge en del av EU på luftfartens område. Vi måtte dermed med en viss overgangstid, følge EUs regelverk for anbudsutlysninger som er beskrevet under. Forut for første anbudsutlysning ble Widerøe AS av samferdselsminister Kjell Opseth satt i stand til å konkurrere ved at staten bidro med kapital til en flåtefornyelse. 15 nye Dash 8 fly ble midt på 90-tallet faset inn i driften. SAS kjøpte seg etter hvert opp i Widerøe, og selskapet er i dag heleid av SAS.
2.2 Ansvars- og rolledeling innen lokal persontransport