Også for jernbane kan man se en vektlegging av de største byområdene og på mellombytrekanten og hovedtraseene – det vil si områder hvor markedsgrunnlaget anses å gi jernbanen et visst konkurranse- og miljømessig fortrinn. For jernbanesektoren har regjeringen ansvaret for kjøp av persontransporttjenester med tog i Samferdselsdepartementet.
Innledning
Analytisk referanseramme: Ansvarsdeling, konkurranseutsetting og
Konkurranseåpning innebærer dermed at myndighetene tar et større ansvar for beslutningene på taktisk nivå enn det som er tilfellet under frikonkurransemodellene. Ved å kombinere hvordan ansvaret for beslutningene på taktisk nivå er fordelt og de definerte tildelingskriteriene, kan vi dele inn i fire hovedanbudsformer basert på forhold i tildelings- og konkurransefasen alene (figur 1.2).
Relevans- og overførbarhetsspørsmålet
Egenskapene til markeder i ulike land og ulike sektorer kan antas å påvirke om erfaringer kan overføres mellom land og sektorer. Kompleksiteten i markedet i form av tilstedeværelse av ulike former for kollektivtransport, antall potensielle aktører/tilbydere og lignende, det vil si konkurransesituasjonen og koordineringen i forhold til denne.
Forskningsdesign og metode
Når det gjelder reliabilitet og intern validitet viser vi til presentasjonen av de ulike delsektorene (se dokumentasjonsrapport 787a/2005). Når det gjelder organisasjonsformer tar vi utgangspunkt i inndelingen vi gjorde i forrige kapittel og forsøker å anvende dette rammeverket på ulike delsektorer.
Offentlige målsetninger i transportpolitikken
Etter dette punktet er det offentlige kjøp av passasjertjenester med fly derfor begrenset til drift av ruter som ikke er kommersielt levedyktige, vanligvis definert som regionale flyruter. Og det er nettopp distriktssatsingen som er fremtredende i de overordnede politiske målsettingene i området (NTP 2006-15: s 11) – med fokus på den viktige funksjonen til de regionale flyrutene (knytte distriktene til sine regionsentra og også knytte dem sammen til det nasjonale flyrutenettverket ).
Ansvars- og rolledeling innen lokal persontransport
Selv om konkurransemekanismen ikke dekker alle deler av et fylkes veiproduksjon, vil de delene som er konkurranseutsatt gjøre anbudstrusselen mer troverdig for andre aktører i fylket – og dermed kunne drives til kostpris like effektiv som dagens bruk av ruteanbud (Johansen 1999). Her planlegges forsyningen av myndighetene, som også har inntektsansvar ved bruk av mer eller mindre rene bruttokontrakter. Utviklingen mot økt bruk av anbud har dermed ført til en reduksjon i antall nettokontrakter i norsk bussvirksomhet.
Ansvars- og rolledeling innen jernbane
Det er imidlertid grunn til å tro, gitt fordeling av ressurser i form av personell og kunnskap, mellom staten og operatøren, at denne har hatt betydelig innflytelse på beslutninger på dette nivået. Som det fremgår av departementets fokus på konkurransevilkår, er det visse særegenheter i markedet når det gjelder jernbane sammenlignet med busssektoren. Når det gjelder utviklingen i persontransportmarkedet, er det generelle bildet over en lengre periode at jernbanen har tapt markedsandeler innen persontransport.
Ansvars- og rolledeling innen luftfart
Når det gjelder utforming av kontrakten for Gjøvikbanen ble varigheten av kontraktsperioden for drift derfor satt til 10 år + opsjon på forlengelse. De typiske kunngjøringene har høy grad av spesifikasjon når det gjelder antall flygninger, kapasitet, rutetider og type fly. Hovedregelen er at det er fritt fram for alle selskaper, som oppfyller lisenskravene, å fly etter rådsforordning 2407/92, å lage en rute hvor de vil.
Oppsummering
Lokal kollektivtransport har gjennomgått store strukturelle endringer i Europa de siste 20 årene, blant annet som følge av økt bruk av konkurranse i de fleste land. Dette betyr at kapitlet først omhandler erfaringer med fri konkurranse i Storbritannia, og deretter diskuterer de ulike anbuds- og anbudskonkurranseformene hver for seg. Selv om kapittelet bruker lokal kollektivtransport som hovedoverskrift, vil gjennomgangen i realiteten begrense seg til lokale busstilbud, da konkurranseutsetting av T-bane- og trikketjenester med svært få unntak ennå ikke har funnet sted i Europa.
Erfaringer med avregulering i Storbritannia
Dette henger nært sammen med introduksjon av mindre typer busser som følge av fri konkurranse og driftsfrihet for operatørene. I motsetning til dette har offentlig støtte knyttet til velferdsrabatter vært på relativt stabile nivåer over hele Storbritannia siden D-dagen 1985, da deregulering fant sted. På denne måten kombineres investeringer fra myndigheter knyttet til infrastruktur og bedre tilgjengelighet med investeringer fra operatører knyttet til bussstandard og tjenestekvalitet.
Internasjonale erfaringer med anbudskonkurranse
Samlet sett er det grunn til å hevde at effektene av bruttoanbud i København er mer i retning av kostnadsbesparelser og forbedret produksjonseffektivitet enn økte markedsandeler, innovasjoner og passasjertall.7 Det siste var heller ikke hovedmålet da brutto anbud fant sted. ble introdusert i 1990, da fokuset heller var på økte kostnader for kollektivtransport, hyppige streiker og påstander fra private aktører om ineffektiv offentlig drift. Første fase av konkurransen med bruk av passasjeravhengige tilskuddskontrakter innenfor minstestandarden kombineres dermed med bruk av nettokontrakter på alle nyopprettede ruter utenfor denne. Partene har allerede utviklet en rekke nye arbeidsgrupper som går utover det som er fastsatt i avtalen, blant annet på områdene arbeidsmiljø og forretningsdrift.
Internasjonale erfaringer med tilbudskonkurranse
Anbudskonkurransen har sin frieste form når operatøren både har mulighet til å utforme rutenettet og samtidig må forholde seg til få kvalitetskriterier (vist i boks 4 som «omfattende anbud» i tabellen). Konkurranseformen på rute to ("begrenset tilbudskonkurranse") begrenser operatørenes frihet gjennom bruk av mange kvalitetskriterier i konkurranseforholdene, samtidig som det åpnes for at operatørene selv kan utvikle rutenettet. Alle former for innkjøpskonkurranse har imidlertid det til felles at de fokuserer på de strategiske målene til regjeringen, mens ansvaret for å velge løsninger som gjør det mulig å nå målene helt eller delvis er overlatt til operatørene.
Oppsummering og konklusjon
Samtidig synes det klart at virkningene av de ulike konkurranseformene er nærmere knyttet til operatørenes grad av handlefrihet på taktisk nivå enn valg av brutto- eller nettokontrakt i seg selv. Dette er igjen nært knyttet til graden av partnerskapsfølelse og tillit mellom myndighet og operatør i hvert enkelt tilfelle. Handlefrihet og tillit/partnerskap bør dermed behandles som to sider av samme sak dersom målet med konkurransen går utover å oppnå økt produksjonseffektivitet alene.
Innledning
Bakgrunnen for økt konkurranse
Alle landene i undersøkelsen gjennomførte derfor en vertikal, organisatorisk inndeling av infrastruktur og togdrift før lanseringen av konkurransen. Det første landet som gjennomførte en vertikal separasjon av infrastruktur og persontransport, Sverige, forsket lite før reformene (derav navnet. EU-retningslinjene representerer en annen forklaring: Alle landene ble tvunget av medlemskap i EU eller EØS-samarbeidet til å implementere EU-direktivene om deling av infrastruktur og drift.
Endringer i forvaltningsstrukturen
EU-direktiver spilte også inn i reformene, dette gjelder både direktivet fra 1991 som krever at det skal etableres et regnskapsmessig skille mellom infrastruktur og togdrift, og kravet om å skille gods- og persontransport. Reformene kan derfor ses som et svar på reelle og genuine problemer som oppsto internt i eksisterende organisering av jernbanesektoren. Når det gjelder deling var det i alle fire landene en inndeling i infrastruktur og togdrift, gods- og persontransport, og salg av tilleggsvirksomhet som ferge- og bussdrift mv.
Konkurransens omfang og utviklingstrekk
All passasjertrafikk på jernbane i Sverige er nå konkurranseutsatt, bortsett fra de lønnsomme interregionale rutene som drives av SJ AB. I 2001 sto SJ AB for under 40 prosent av alle togreiser i Sverige og om lag 70 prosent av de totale passasjerkilometer med tog (Statens Järnväger 2001: 26). I Sverige har man også valgt å konkurranseutsette det interregionale rutenettet, noe SJ AB ikke opplever som lønnsomt.
Ulike konkurranse- og kontraktsformer
I Storbritannia ser vi også en trend mot at markedsansvar på taktisk nivå i økende grad overføres fra operatør til myndighetene som et ledd i ønsket om igjen å oppnå økt koordinering og kvalitet på tjenestetilbudet. Den påfølgende konkurranseåpningen i Storbritannia førte derfor til overføring av ansvar på taktisk nivå fra operatøren til myndighetene, og innebærer på denne måten en reversering av operatørenes markedsfrihet. Ansvaret for planlegging og beslutninger på taktisk nivå er derfor lenger unna markedet enn noen gang før.
Organisering og samordning
De største utfordringene ligger imidlertid i inndelingen i infrastruktur og togdrift. For å forhindre slike problemer er det i både Nederland og England iverksatt tiltak for å bedre samspillet mellom infrastruktur og togdrift. Vi ser eksempler på slik kontraktsbasert koordinering eller reintegrering i både Nederland og Storbritannia, mens det allerede er gjennomført forsøk i Sverige (Nilsson, Hammarlund, Jonsson og Östlund 2003).
Effekter av konkurranseutsettingen
I Danmark ble det en tid etter oppdelingen i infrastruktur og togdrift nedsatt et koordineringsutvalg, hvor DSB, Dansk Jernbanestyrelse (forgjenger til BaneDanmark), privatbanene (som nå heter amtsbaner). Både Nederland og Storbritannia har eksempler på tilfeller hvor planene og investeringene til disse to partene går i stikk motsatt retning. I Storbritannia, Nederland og Sverige falt derfor innføringen av konkurranse sammen med økt anerkjennelse av – og investering i – viktigheten av infrastruktur og tidligere neglisjering av den.
Konvergerende eller divergerende utviklingstrekk?
Sammenhengen mellom innføring av konkurranse og utvikling av passasjerer er derfor usikker: Selv om bruken av konkurranse kan se ut til å ha falt sammen med økte passasjertall, er det svært usikkert hva årsaken til dette er. Sikkerhet: Ingen av studiene vi har gjennomgått gir grunnlag for påstanden om at sikkerheten har gått ned som følge av økt bruk av konkurranse innen jernbane. Dette må sees i sammenheng med at konkurransereformer i alle landene vi har gjennomgått har falt sammen med økende investeringer i infrastruktur.
Innledning
Dersom det er krav om 30 seter og trykkkabin og det i tillegg er begrensninger på banens lengde (800-1000 m), vil Widerøe AS ha et konkurransefortrinn. Det er det eneste norske selskapet med en slik flytype, mens det finnes flere europeiske. Dersom det er krav om minst 30 seter og trykkkabin, vil mange bedrifter med mindre utstyr bli ekskludert.
Det norske regimet i en internasjonal kontekst – og relevante utenlandske
Utfordringen i overgangen til anbud er å forme den på en slik måte at mindre aktører får mulighet til å gå inn i markedet og bli en reell konkurrent for Widerøe. Reynolds-Feighan (1995) har kritisert EUs PCA-system for å skape barrierer for markedsadgang. I USA kan en operatør gå inn på ruten dersom de ønsker å fly uten beskyttelse, mens det opprinnelige selskapet da kan velge om de vil fortsette å fly uten subsidier eller trekke seg helt.
Erfaringer med tre utlysningsrunder i Norge
Etter anbudsinnføringen i 1997 var tilskuddet rundt 250 millioner kroner i to år før det steg til 400 millioner kroner, som er tilskuddsnivået siden 2001. En forsiktig konklusjon er derfor at tilskuddet per produsert enhet er stabilt eller øker etter innføring av anbud. Det er imidlertid også mulig å kjøpe tyngre vedlikehold og sikre seg gjennom beredskapsavtaler med andre.
Beregninger av effekter av ulike utforminger av tilbudet
M-ruteområdet har også mye trafikk, men har kun to flyplasser i nettverket og betjenes av 38-seters maskiner. Derfor er det dyrt å opprettholde høy ytelse (og høy komfort) ved å bruke 38 i stedet for 19 seters fly ved en gitt frekvens. På bakgrunn av dette konkluderes det med at i tilfeller hvor flyet er vanskelig å dele mellom ruteområder, vil 19-seters fly ofte anses som billigere å operere enn 38-seters fly - bortsett fra i tilfeller hvor kapasiteten skyldes - spørsmålet vil må ha vært mye.
Eksemplenes makt – en konklusjon
Det henger også sammen med at det er landspesifikke og sektorspesifikke forskjeller knyttet til overførbarhet av erfaringer. For det andre er det likevel grunnlag for å si at alle anbudsformer har ført til økt selskapsintern produksjonseffektivitet på kort sikt, men at det er store forskjeller i kostnader og utfordringer knyttet til utvelgelsen av bruttoanbud i Norge vil gi langt større utfordringer knyttet til kompetanseoverføring og markedsinformasjon til myndighetene enn tilfellet er i Sverige, hvor tradisjonene med bruk av bruttokontrakter er lange.
Overførbarheten og relevansen av erfaringer
Når det gjelder luftfart er det også staten ved Samferdselsdepartementet som har ansvaret for kjøp av regionale luftfartstjenester. Det er ytterligere variasjon mellom de ulike sektorene når det gjelder hvilke stadier de er i når det gjelder anbud. Når det gjelder lokal persontransport er det stor variasjon lokalt, man er opptatt med, og man prøver ulike former for.
Utfordringer ved valg av konkurranseform i Norge – en diskusjon
Referee by The Seventh International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport Thredbo 7, Molde 2001. Referee by The Seventh International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport Thredbo 7, Molde 2002. Referee by The 7th International Conference on Competition and Eienaarskap in Land Passenger Transport Thredbo 7, Molde, Junie 2001.
