Som nevnt i første kapittel, er det flere forhold som er avgjørende når det gjelder overførbarhet av erfaringer;
Politiske målsetninger: De politiske målsetningene på gjeldende sektor kan antas å ha betydning både for i hvilken grad erfaringer fra en sektor er av relevans for en annen og for i hvilken grad erfaringer fra andre land er av relevans for Norge.
De politiske målsetningene for lokal kollektivtransport har de generelt vært preget av politisk ønske om minimumstilbud til akseptabelt pris, det vil si en fordelings- politisk begrunnelse, mens en i økende grad har vært opptatt av å redusere kost- nadene og kostnadsveksten. For byområder, særlig de større byområder, har en også vært opptatt av å øke markedsandelen for kollektivtransport og dermed sterkere politisk vekt på styrket tilbud. Også for jernbanen kan en observere en sterkere vektlegging av de største byområdene, men også Intercity-triangelet og hovedstrekningene – det vil si de områder med et antatt markedsgrunnlag hvor de vurderer det slik at jernbanen har et konkurransemessig og miljømessig fortrinn.
Den viktigste særegne målsetningen for offentlig kjøp av flytjenester er den regionalpolitiske, der en søker å kombinere ønsket om et effektivt system med relativt høy kvalitet på tilbudet.
Variasjon i organisasjons og – reguleringsformer. Forhold som angår lovverk, finansieringsmodeller innen offentlig sektor, relasjonene mellom myndighets- organene og mellom myndigheter og operatører, kan antas å påvirke om erfaringer fra andre land lar seg overføre til norske forhold. Den ansvarsdelingen mellom myndighetsorgan og operatør som eksisterte forut for konkurranseutsettingen, vil eksempelvis ha stor betydning for hvilken kompetanse myndighetene går inn i konkurransesituasjonen med – og dermed hvilke utfordringer de står ovenfor. Når det gjelder kjøp av lokal persontransport er det et fellestrekk i Norge at dette er et fylkeskommunalt ansvar der overføringer fra staten skjer gjennom de generelle rammeoverføringene, og der det normale har vært løyver basert på nettoavtaler.
Nå er feltet preget av økende mangfold både når det gjelder kjøpsorganisasjon og kontraktsformer, med økende bruk av anbud og fremveksten av egne kjøpsorganer utenfor fylkeskommunen, ofte organisert som egne privatrettslige aksjeselskap.
Konkurranseutsettingen har dessuten i stor grad basert seg på konkurranseformer der det praktiske ansvaret for markedstilpasningen og tilbudsutviklingen har blitt overført fra operatører til myndigheter (ved overgang fra netto- til brutto-
kontrakter).
Når det gjelder jernbanesektoren, er det staten ved Samferdselsdepartementet som har ansvaret for kjøp av persontransporttjenester med tog, historisk sett har dette vært avgrenset til kjøp fra NSB. Videre har en skilt ansvar for infrastruktur og drift, og dertil begynt konkurranseutsetting på begge områder med begrunnelse i målsetningen om økt effektivitet. Når det gjelder kjøp av persontransporttjenester har en gjennomført anbud på en strekning – og med konkurranseutsetting på operativt nivå. I relasjonen mellom myndigheter og tidligere monopolist er den formelle ansvarsdelingen preget av at beslutninger på taktisk nivå (takster og tilbud) tas av myndighetene, men etter forhandlinger. Den reelle kompetanse- fordelingen i form av kunnskap om produksjon og marked er imidlertid i favør av operatør.
Når det gjelder luftfart, er det også staten ved Samferdselsdepartementet som har ansvaret for kjøpet av regionale luftfartstjenester. Likeens er flyplassene og fly- plasstrukturen et nasjonalt politisk ansvar. Også på dette området er det et klart skille mellom infrastruktur og drift og organisatorisk fristilling av infrastruktur- holder Avinor. Når det gjelder kontraktsutforming på kjøpssiden, så har en hatt anbud siden 1997. Gitt EU-reguleringene er kontraktslengden gitt. Sentrale/poli- tiske myndigheter har lagt opp til stor grad av innflytelse og klare kriterier på taktisk nivå - ikke bare når det gjelder maksimaltakster, minimumskrav til ruter, men også detaljerte krav til flystørrelse (ofte etter lokalt press).
Det er videre variasjon mellom de ulike sektorene når det gjelder hvilke faser de er i når det gjelder konkurranseutsetting. Luftfarten er deregulert, men med et nettoanbudsregime for kjøp av regionale luftfartstjenester. Det er i liten grad planer om eller diskusjoner om å endre hovedtrekkene i regimet, utover de problemstillinger vi har reist om utformingen av anbudene og spørsmål av kvaliteten på tilbudet. Slike spørsmål er diskutert i kapitlet om luftfart. Når det gjelder kjøp av persontransport på jernbane har en satt en strekning ut på anbud og den nye regjeringen Stoltenberg har signalisert at det ikke vil bli tatt initiativ til anbud på flere strekninger. Med unntak av de forhold vi har påpekt her når det gjelder erfarte koordineringsproblemer mellom drift og infrastruktur og ulike former for partnerskap for å møte dette problemet, skal vi heller ikke diskutere jernbane eksplisitt i fortsettelsen. Den mer generelle oppsummeringen av forholdet mellom ulike typer effektivitetsmål og ulike konkurranseformer (6.3) kan likevel være av relevans. Når det gjelder lokal persontransport er det stor variasjon lokalt, en er i gang med og en prøver ut ulike former for
konkurranseutsetting i mange fylker – og andre har slike planer. Etter den mer allmenne oppsummeringen skal vi derfor mer spesifikt gå inn relevansen av erfaringene på dette området.
6.2.1 Om forutsetninger for drøftingen av relevansen av erfaringene for norske forhold – og avgrensing av dens gyldighetsområde Vi skal i det følgende diskutere relevansen av de erfaringene som er beskrevet i denne rapporten for kjøp av persontransporttjenester i Norge. Noen forhold bør imidlertid understrekes innledningsvis: For det første er denne drøftingen for- ankret i det analytiske rammeverket vi har tatt utgangspunkt i, dets styrke er at det er relativt poengtert når det gjelder effektivitetsvurderinger. Det er imidlertid andre forhold ved effekter av konkurranseutsetting for maktfordelingen mellom myndigheter og operatører, som på lengre sikt også kan påvirke effektene som ikke blir berørt – utover det som angår ansvars- og dermed kompetanse- fordelingen.
For det andre, og relatert til dette spørsmålet, skal vi ikke her diskutere andre sider ved virksomheten til det offentlige kjøpsorgan enn ansvarsdelingen mellom
myndighetsorgan og operatør. Det er altså en rekke forhold ved organisering av kjøpsorganiseringen, som ikke blir diskutert, det gjelder blant annet ulike tilknyt- ningsformer og de betingelser disse impliserer for politisk styring. Vi tar heller ikke opp eksplisitt spørsmål knyttet endringskostnader ved konkurranseutsetting og etablering av nye kjøpsorganer, ei heller problemstillinger vi i andre sammen- henger har løftet fram knyttet til endret grunnlag for tillit mellom myndigheter og
operatør (Longva og Osland, 2005). Unntaket er områder der dette spørsmålet er spesielt framtredende – i distrikter med lav kollektivandel i hovedsak basert på lovpålagt skoleskyss.
For det tredje er informasjonsgrunnlaget for drøftingen begrenset gjennom at vi i arbeidet med denne rapporten har funnet få eksempler på systematiske studier av forholdet mellom konkurranseutsetting og samfunnseffektivitet – det gjelder bla slike forhold som sidevirkninger av økt produksjonseffektivitet i form av ned- bemanning, om disse blir overført til annen virksomhet eller overført til kostnads- siden av statsbudsjettet i form av trygdordninger, herunder nasjonale variasjoner på slike prosesser. En annen side ved samfunnseffektivitetsaspektet som vil bli berørt her gjelder områder der det er grunn til å anta at samfunnseffektive løs- ninger impliserer andre virkemidler enn de sektorinterne for å påvirke etter- spørselen etter kollektive transportmidler – dvs. særlig byområder.
For det fjerde er altså den videre drøftingen primært fokusert mot relevansen av ulike konkurranseutsettingsformer for lokal persontransport. Når det gjelder luftfart, så var gjennomgangen av erfaringer nettopp forankret i norske erfaringer, og vi viser dermed til sektorkapitlet (kapittel 5) og den korte oppsummeringen overfor (se 6.1.3). Når det gjelder jernbane er deler av den drøftingen vi gjen- nomfører under av relevans, men her viser altså sektorgjennomgangen at det er andre erfaringer som er framtredende enn type konkurranseutsetting av driften, det gjelder ikke minst koordinering mellom infrastrukturholder og driften.
Endelig skal vi ikke gå eksplisitt inn på kjøpsnivå når det gjelder erfaringer. Når det gjelder samordning og samordningsgevinster i forhold til hvilket nivå en legger kjøpet av transporttjenester på, så er de positive erfaringene i første rekke knyttet samordning på regionalt nivå i Sverige og Nederland, dvs. at en har lagt ansvaret for kjøp av lokal/regional busstransport og regional jernbanetransport på samme nivå.
Når det gjelder samordningsgevinster på regionnivå generelt i Norge, vil dette imidlertid ofte referere seg til samordning buss/båt/fly snarere enn buss og tog – og det berører problemstillinger vi ikke har funnet grunnlag for å ta opp her. Når det gjelder samordning mellom jernbane og øvrig kollektivtransport på lokalt/- regionalt nivå i Norge, har slike erfaringer liten relevans utenfor Oslo-området.
Og akkurat i hovedstadsområdet er forholdet mellom den regionale jernbanetrans- porten og den interregionale (og dermed hovedstaden som knutepunkt i forhold til øvrig jernbanetransport) av en slik kompleksitet at det ikke er grunnlag for å vurdere dette med bakgrunn i en utredning av denne type.
Det er imidlertid grunnlag for å si noe om kjøp av kollektivtransport i byområder generelt. Byområdene skiller seg ut i den forstand at
• det her foreligger politiske målsetninger om å styrke kollektivandelen.
• dette hviler på en antagelse om at dette vil gi økt samfunnseffektivitet fordi de eksterne kostnadene av vekst i personbilbruk er høyere enn i landet for øvrig.
• her er type konkurranseutsetting av relevans, men spørsmålet om passasjer- effekter er knyttet til andre virkemidler i offentlig politikk; særlig spørsmål om parkeringspolitikk og reguleringer av personbilbruk i form av veiprising og lignende.
• dermed blir ikke bare spørsmålet om insentivene som kjøpsorganet/ene i byen etablerer i forhold til operatører av relevans, men også hvilket forhold denne står i til den insentivstruktur som dette kjøpsorganet inngår i. Eksemplifisert ved at det kan oppstå paradoksale situasjoner ved at lokale myndigheter som gjør grep som fremmer passasjervekst i kollektivtransport via indirekte virke- midler som parkeringspolitikk, kan få økte kostnader dersom de har etablert insentiver som premierer selskaper med passasjervekst.
På denne bakgrunnen skal vi i denne avsluttende drøftingen primært fokusere på erfaringenes relevans for kjøp av lokal persontransport/busstransport – men også med fokus på det særegne knyttet til storbyproblematikk.
6.2.2 Organisering av lokal kollektivtransport i Norge sammenlignet med Sverige, Danmark og Nederland
Sammenlignet med Sverige og Danmark har Norge en spesiell tradisjon for svake myndighetsorgan og sterke selskapsorgan. Dette må sees i sammenheng med den noe særegne kombinasjonen av nettoavtale og private selskaper i Norge. Dette har medført at markedskunnskapen har blitt utviklet på operatørnivå, mens myndig- hetene har hatt svake ressurser og muligheter til kontroll. I Sverige og Danmark har de større tradisjoner for sterke offentlige organ som enten har drevet rute- produksjonen i egen regi eller har satt den bort i bruttoregi. Uansett har myndig- hetene her en annen fordelingsbakgrunn av markedskunnskapen mellom foretak og myndighet.
En konsekvens av dette er at myndighetssiden i Norge sammenlignet med Sverige og Danmark i liten grad har opparbeidet seg den nødvendige informasjonen og kompetansen som skal til for å gjennomføre mer innovative og avanserte former for konkurranseutsetting. Mye av informasjon som må deles ut til potensielt sett nye operatører for å jevne ut informasjonsskjevhetene i konkurransefasen er dermed utenfor myndighetenes kontroll, og markedsmakten til bestående operatør blir dermed stor.
Mens utfordringen i Norge i hovedsak er lite kompetanse på myndighetssiden sammenlignet med operatørsiden, tilsier den svenske tradisjonen det motsatte.
Mens utfordringen for Norge dermed er knyttet til overflytting av kompetanse fra operatør til myndighet ved valg av bruttoanbud, vil Sverige oppleve tilsvarende utfordringer motsatt vei ved valg av nettoanbud. Dette har medført naturlig bruk av bruttoanbud i Sverige, mens det ikke har ført til naturlig bruk av nettoanbud i Norge.
I Nederland er tilskuddene til den lokale kollektivtransporten på sin side øre- merkede, noe de ikke er i Norge. Dette medfører en annen logikk og drivkraft ved utforming av konkurransen ettersom kostnadskutt ikke fremstår som den umiddel- bare årsaken på lik linje med i Norge. Samtidig gis det offentlige tilskuddet i Nederland i form av et fast tilskudd per passasjer til provinsene. Dette medfører at provinsene har klare insentiv til å foreta seg tiltak som øker antall passasjerer, og medvirket slikt sett til at tilbudskonkurranse kanskje fremsto som et mer attraktivt valg her enn i andre land. Nederland er i så måte et godt eksempel på at finansier- ingsform er medvirkende årsak til valg av konkurranseutsetting. Dette påvirker
overføringsverdien av utenlandske studier til Norge. Selv om erfaringer med tilbudskonkurranse, gitt visse betingelser kan overføres til Norge, medfører ulike rammebetingelser at enkelte konkurranseformer har større sannsynlighet for å bli valgt her til lands enn andre. Det er likevel ingenting i veien for at tilbudskonkur- ranse kan velges som konkurranseform også innenfor en norsk kontekst.
6.3 Utfordringer ved valg av konkurranseform i Norge – en