www.fylkesmannen.no/oppland
Kommunebilde 2014 –
Nord-Gudbrandsdal
Innholdsfortegnelse
1 Innledning 4
2 Overordnet 5
2.1 Befolkningsdata 5
2.1.1 Nasjonale føringer 5
2.1.2 Befolkningssammensetning 5
2.1.3 Fødselsoverskudd/Inn- og utflytting 6
2.1.4 Befolkningsutvikling totalt 6
2.1.5 Pendling 7
2.1.6 Folkestyre og demokrati 8
2.1.7 Utfordringer i regionen 10
2.2 Økonomi 10
2.2.1 Nasjonale føringer 10
2.2.2 Økonomisk status i regionen 10
2.2.3 Utfordringer i regionen 15
2.3 Plan 16
2.3.1 Nasjonale forventninger 16
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen 16 2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen 23
2.4 Samfunnssikkerhet 28
2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen 28
2.4.2 Kommunal beredskapsplan 31
2.4.3 Faktagrunnlag på viktige områder innenfor samfunnssikkerhet og beredskap i
Oppland (grunnberedskap) 33
2.5 Klima 37
2.5.1 Klima- og energiplaner 37
2.5.2 Klimagassutslipp 38
2.5.3 Klimatilpasning 39
3 Tjenesteyting 40
3.1 Barnehage og grunnskole 40
3.1.1 Kompetanse 43
3.1.2 Tidlig innsats 49
3.1.3 «Resultater» 53
3.2 Folkehelse 60
3.2.1 Nasjonale føringer 60
3.2.2 Folkehelse og status i Oppland og regionen 61
3.3 Helse og omsorg - Samhandlingsreformen 63
3.3.1 Helsestasjons- og skolehelsetjeneste 63
3.3.2 Lege- og fysioterapitjenester i sykehjem 65
3.3.3 Omsorgsplan 2015 - Kompetanseløftet 2015 68
3.3.4 Kompetanseløftet 2015 68
3.3.5 Pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4 A - Region Nord-Gudbrandsdalen 69
3.3.5 Omsorgslønn 70
3.4 Sosiale tjenester 72
3.4.1 Økonomisk stønad – sosialhjelp 72
3.4.2 Bemanning i sosialtjenesten 74
3.4.3 Kvalifiseringsprogrammet (KVP) 75
3.5 Barnevern 77
3.5.1 Statlig styrkning av det kommunale barnevernet 77
3.5.2 Rapporteringer fra Nord Gudbrandsdalsregionen 78
3.6 Tilsyn helse og sosial 83
4 Kommunen som samfunnsaktør 86
4.1 Miljø 86
4.1.1 Kommunen som miljømyndighet 86
4.1.2 Biologisk mangfold 89
4.1.3 Vassdragsforvaltning – forurensning 92
4.1.4 Avfall og gjenvinning 96
4.1.5 Verneområder 98
4.1.6 Rovviltforvaltning 100
4.2 Landbruk 107
4.2.1 Nasjonale føringer og politikk 107
4.2.2 Status i regionen 107
4.2.3 Utfordringer i regionen 121
4.2.4 Forventninger til regionen 122
1 Innledning
Dette er den tiende utgaven av kommunebilder fra Fylkesmannen i Oppland. Den må
selvsagt ses i lys av kommunereformen og kan brukes som et element i kommunenes arbeid med denne.
Flertallet på Stortinget vedtok mål for en kommunereform 18. juni i 2014. Gode og
likeverdige tjenester, helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, et styret lokaldemokrati og flere oppgaver til større kommuner.
Fylkesmannen har i sommer fått i oppdrag å være tilrettelegger og koordinator for
kommunereformen, og etter gjennomført prosesser i kommunene foreta en vurdering om vedtakene er i tråd med hovedmålene i reformen.
Alle kommuner skal fram mot 2017 gjennomføre analyser knyttet til målene for
kommunereformen, og Fylkesmannen vil samarbeide nært med KS og kommunene slik at disse prosessene blir gode og bidrar til vekst og utvikling i Oppland.
Jeg håper kommunebildene kan være et godt faktagrunnlag til nytte i analysearbeidet.
Sammen med de årlige, regionvise møtene med kommunene er «kommunebildene» det viktigste overordnede dokumentet i dialogen mellom kommunene og Fylkesmannen.
Regionmøtene gjennomføres på samme tid som ellers, altså etter at regjeringen har lagt fram forslaget til statsbudsjett for neste år. «Kommunebildene» forutsettes derfor å «stå på egne bein». Jeg tar forbehold om at vi kan komme med justeringer til dokumentet i
forbindelse med regionmøtet.
Det legges ned mye arbeid og ressurser i statistikk- og faktainnhenting, analyse og
produksjon av «kommunebildene». Siden vi begynte å lage denne typen dokument for ti år siden, har analysegrunnlag og -metoder blitt bedre og bedre. Vi stiller derfor hvert år spørsmålet om «Fylkesmannens kommunebilder» fortsatt er nyttige, og får stadig “ja” som svar. Kombinasjonen av lokalkunnskap og fagkunnskap er kanskje den viktigste grunnen til at våre analyser etterspørres. Vurderinger etter tilsyn og klagebehandling er også kunnskap vi benytter.
Også for Fylkesmannens medarbeidere er arbeidet med dokumentet nyttig. Det gjør at vi hele tiden må oppdatere oss, analysere og prioritere.
Kommunene i Oppland er dyktige og ambisiøse i sitt fornyingsarbeid. Fylkesmannen ønsker i enda større grad å bidra til dette og til at samspillet mellom stat og kommune utvikles til beste for folk i Oppland. Samtidig har vi et samordningsansvar slik at kommunene i økt grad møter «en stat». Derfor er vi ambisiøse i vårt ønske om å ha god dialog med kommunene – for at de skal ha nytte av samarbeidet med oss.
Oppland har mange sterke sider og muligheter. Endring og omstilling må bidra til å videreutvikle fylket vårt slik at vi er attraktive for bosetning, næringsutvikling og framtidige talenter.
God lesing!
Kristin Hille Valla
2 Overordnet
2.1 Befolkningsdata
2.1.1 Nasjonale føringer
Kommunene tilpasser de kommunale tjenester til endringer i befolkningens sammensetning og størrelse
Kommuneøkonomien tilpasses demografiske endringer
Det forventes at kommunene arbeider kontinuerlig med utviklings- og omstillingsarbeid for å kunne yte gode og likeverdige tjenester
2.1.2 Befolkningssammensetning
Befolkningssammensetningen har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenestene og har gjennom utgiftsutjevningen i rammetilskuddet også betydning for kommunenes inntekter. Der aldersgruppenes andel av befolkningen er lavere enn
gjennomsnittet for landet vil dette gi lavere uttelling på utgiftsutjevningen, og der andelen er høyere enn gjennomsnittet for landet vil kommunen få høyere uttelling på utgiftsutjevningen.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Alle kommunene i Nord-Gudbrandsdal har lavere andel i aldersgruppen 0-24 år enn
landsgjennomsnittet. Alle, bortsett fra Lesja ligger også under fylkesgjennomsnittet. Andelen i arbeidsdyktig alder(25-66 år) er lavere enn både fylkes- og landsgjennomsnittet i alle
kommunene. Andelen eldre (67 år og over) ligger over både fylkes- og landsgjennomsnittet i alle kommunene. Andelen i de yngste aldersgruppene har større vekt i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet enn de eldste aldersgruppene.
2.1.3 Fødselsoverskudd/Inn- og utflytting
Befolkningsutviklingen bestemmes av forholdet mellom fødte og døde og forholdet mellom inn- og utflytting.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Bare Sel kommune hadde befolkningsvekst i 2013, som skyldes netto innflytting som var større enn fødselsunderskuddet. Alle kommunene, bortsett fra Lom hadde
fødselsunderskudd. Lom hadde et lite fødselsoverskudd, men hadde netto utflytting som var større slik at befolkningen totalt ble redusert. Størst relativ befolkningsreduksjon hadde Lesja. Oppland totalt hadde også fødselsunderskudd, men dette ble mer enn oppveid av netto innflytting. For landet totalt var det både fødselsoverskudd og netto innflytting.
2.1.4 Befolkningsutvikling totalt
Det er den totale befolkningsutviklingen over tid som har betydning for dimensjoneringen av de kommunale tjenester. Når den kommunale virksomheten planlegges framover, er det viktig å lage prognoser for folketallsutviklingen. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har laget kommunevise befolkningsprognoser, basert på befolkningsframskrivninger fra Statistisk Sentralbyrå. I figuren under er vist historisk befolkningsutvikling fra 1980 til i dag og prognose for utviklingen til 2040. Det er tatt utgangspunkt i det middels alternativet for
framskrivninger. Tallene her er vist bare som en illustrasjon og må ikke brukes uten å sjekke hvilke alternativ for befolkningsframskrivning som er mest realistisk. Tall for inn- og utflytting vil være svært usikre så langt fram i tid.
Alle kommunene i regionen hadde befolkningsreduksjon i perioden 1980 til 2014. den valgte prognosen (middels) viser økt befolkning i fire av kommunene fram mot 2040. Bare Sel og Dovre får redusert folketall. Dette framskrivningsalternativet synes noe urealistisk, når man ser på utviklingen de siste åra. Felles for alle kommunene i regionen er at andelen eldre (67 år og over) vil øke, mens andelen i arbeidsdyktig alder (20- 66 år) vil reduseres. Dette tilsier at det kan bli vanskelig å skaffe nok arbeidskraft til å dekke behovene for kommunale pleie- og omsorgstjenester. Andelen personer i skolealder (6-19 år) vil reduseres noe i de fleste kommunene i regionen.
(Kilde: krd.dep.no)
Kommunene oppfordres til å studere tallene for egen kommune, og lage sin egen prognose basert på en vurdering av alternative forutsetninger.
Tallene for hver kommune finnes på
http://www.regjeringen.no/nb/dep/kmd/kampanjer/kommunedata/Kommunedata
2.1.5 Pendling
Arbeidsplasser er en viktig faktor for å øke innflyttingen til kommunen. Ved vurdering av bosted vil det også være interessant å se på muligheter for arbeid i nærliggende kommuner.
Kommuner med regionsenterfunksjon vil ofte tiltrekke seg arbeidskraft også fra
omkringliggende kommuner. I kartet under er vist nivået på pendling i alle kommunene i Oppland.
Andel av befolkningen 20-66 år som pendler ut av bostedskommunen, 2013 (SSB/KOSTRA)
2.1.6 Folkestyre og demokrati Valgdeltakelse
Ett av målene for kommunereformen er et styrket lokaldemokrati med høy politisk deltakelse, lokal politisk styring og lokal identitet som sentrale kriterier. Kommunene har et ansvar for å legge til rette for samspill og gjensidige tillitsforhold mellom innbyggere og kommune.
Deltakelse ved valg er en av mange indikator på engasjement og deltakelse fra innbyggere.
(Deltakelse ved valg i %, Statistikkbanken i SSB)
Gjennomsnittlig valgdeltakelse i Norge ved kommunevalget i 2011 var 64,5%, en økning på 2,8% fra 2007. 11 kommuner i Oppland lå høyere enn landsgjennomsnittet i 2011, blant annet Lesja, Skjåk, Lom og Vågå.
Ved kommunevalget i 2011 varierte valgdeltakelsen i Oppland fra 71% i Vang til 57% i Sel, Søndre- og Nordre Land. På landsbasis er valgdeltakelsen i snitt større i små kommuner enn i større, den samme tendensen ser vi i Oppland.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Dovre Lesja Skjåk Lom Vågå Sel Oppland Landet
Kommunevalg 2011
Valgdeltakelsen i kommunene i Nord-Gudbrandsdalen har stor variasjon i 2011 med 57,1% på Sel til 69,7% på Lesja.
Ved stortingsvalget i 2013 var valgdeltakelsen på landsbasis på 78.2%, i Oppland 76%.
Valgdeltakelsen i Lesja var på 83,9%. Med unntak av Sel er valgdeltakelsen ved kommunevalget høyere enn landsgjennomsnittet, mens valgdeltakelsen ved stortingsvalget i kommunene utenom Lesja er lavere.
Representasjon i lokaldemokratiet
Kommunevalget 2011, Statistikkbanken i SSB
I snitt er menn representert med 59% i kommunestyrene for Nord-Gudbrandsdalen, dette er på samme nivå som Oppland. Variasjonene mellom kommunene er stort fra Lesja med 52% andel kvinner til Skjåk med 66,7 % andel menn i kommunestyret.
Befolkningstetthet
Alle kommunene i Nord-Gudbrandsdal har lav befolkningstetthet pr areal.
Fjellområdene er viktige rekreasjonsområder for turister og hytteeiere, og i perioder av året utgjør disse gruppene en del av «innbyggerne» i kommunen. Dette vil være
grupper som etterspør tjenester, og som kommunene i et demokratisk perspektiv har et ansvar for å ha kommunikasjonsarenaer med.
Kommunene forvalter store utmarksområder som er omfattet av vernebestemmelse.
Regionen har mye kompetanse og erfaring knytt til natur og utmarksforvaltning, en videreutvikling av fagmiljøer på nasjonalt nivå bør kunne være en mulighet for regionen.
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Dovre Lesja Skjåk Lom Vågå Sel
Menn Kvinner Antall partier
2.1.7 Utfordringer i regionen
Aldrende befolkning (andelen over 80 år vil øke mest)
Andel av befolkningen i arbeidsdyktig alder vil reduseres
Gjennomføring av nødvendige omstillingsprosesser for tilpasning av tjenestene til endringer i befolkningens alderssammensetning
Under 40% andel kvinner i kommunestyret i Vågå, Skjåk og Lom.
Valgdeltakelsen i regionen er med unntak av Sel høy sett i forhold til
landsgjennomsnittet, men for regionen samlet er det det stor variasjon mellom kommunene
Videreutvikle fagmiljøer knytt til regionens nasjonale fortrinn, for eksempel innenfor naturforvaltning.
2.2 Økonomi
2.2.1 Nasjonale føringer
Regjeringen ønsker «robuste» kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere
Gode og likeverdige kommunale tjenester (god dekningsgrad og god kvalitet)
God økonomistyring og effektiv drift
Stabile og forutsigbare økonomiske rammer
Bærekraftig kommuneøkonomi (netto driftsresultat som utgjør minst 3 % av driftsinntektene)
2.2.2 Økonomisk status i regionen Driftsinntekter
I mai hvert år publiserer Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) data for korrigerte frie inntekter for foregående år for samtlige kommuner. Som frie inntekter regnes skatt på inntekt og formue, statlig rammetilskudd, eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter.
For å gjøre tallene sammenlignbare blir summen av inntektspostene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov. Dataene blir presentert som prosent av landsgjennomsnittet.
Kommunene Lesja, Skjåk, Lom og Vågå hadde inntektsnivå over landsgjennomsnittet. Sel lå på fylkesgjennomsnittet og Dovre lå litt under fylkesgjennomsnittet.
Dovre Lesja Skjåk Lom Vågå Sel Oppland Landet
98 109 113 100 107 99 99 100
Tabell: Korrigerte totale frie inntekter i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)
Det er veldig ulikt mellom kommunene hvor stor andel av frie inntekter som kommer fra eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter. Når vi ser bort fra disse lokale inntektene lå alle kommunene i regionen, bortsett fra Sel på landsgjennomsnittet. Sel lå litt under
landsgjennomsnittet, men over fylkesgjennomsnittet.
Dovre Lesja Skjåk Lom Vågå Sel Oppland Landet
100 100 100 100 100 99 97 100 Tabell: Korrigerte totale frie inntekter, ekskl eiendomsskatt og konsesjonskraftinntekter, i % av driftsinntekter (Kilde: St.prp. nr 95 S 2013-2014)
Prioritering
Som uttrykk for prioritering av midler til de ulike tjenesteområdene brukes ofte netto driftsutgifter. For å få sammenlignbare tall må det korrigeres for folkemengde. Utgiftene regnes pr. innbygger i målgruppen.
På de fleste tjenesteområdene er det ganske stor forskjell på kommunenes utgifter. Kostra- tallene kan brukes til å analysere de enkelte kommuners utgifter innen de enkelte
tjenesteområder. Det kan være nyttig å sammenligne utviklingen over tid for egen kommune, men det kan også være nyttig å sammenligne med andre kommuner for å vurdere sin egen prioritering. Der kommunen finner store avvik i forhold til andre kommuner, kan det være grunnlag for en nærmere analyse. Dette kan være svært nyttig i budsjettprosessen, hvor det ofte er spørsmål om å finne rom for nye prioriterte tiltak. Det kan være gode grunner til at tallene er som de er, men det er nyttig å vurdere ressursinnsatsen på de ulike
tjenesteområder. I tabellen er vist disponering av frie inntekter.
Kilde:ssb.no/kostra
Det er ganske store variasjoner mellom kommunene i regionen i prioritering av de frie inntektene. Alle kommunene bruker mer til grunnskole, kommunehelsetjeneste og pleie- og omsorgstjeneste enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. På de andre tjenesteområdene ligger noen over og noen under gjennomsnittstallene. Innen barnevern bruker Dovre vel 5 000 kr mer pr. innbygger 0-17 år enn landsgjennomsnittet. Forskjellen utgjør ca. 2,7 mill kr.
Til barnehage bruker Lesja vel 38 000 kr mer pr innbygger enn landsgjennomsnittet.
Forskjellen utgjør ca 3,8 mill kr. Lesja bruker 3 700 kr mer pr innbygger til administrasjon og styring enn landsgjennomsnittet. Lom bruker 7 500 kr mer pr innbygger til pleie- og
omsorgstjenester enn landsgjennomsnittet. Det kan være nyttig å se nærmere på tallene i budsjettprosessen, og finne ut mer om hva forskjellene bunner i.
Enhetskostnader
For å si noe om effektiviteten innen de ulike tjenesteområdene tas ofte utgangspunkt i brutto driftsutgifter pr. bruker. Nøkkeltallene nedenfor viser brutto driftsutgifter for den delen av tjenesteproduksjonen som skjer i kommunens egen regi, og er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter eller internkjøp og det er beregnet avskrivninger som en del av driftsutgiftene. I tabellen er vist korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker på ulike tjenesteområder.
Prioritering 2013 0511 Dovre 0512 Lesja 0513 Skjåk 0514 Lom 0515
Vågå 0517 Sel
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Netto driftsutgifter, kr
til barnehage pr innbygger 1-5 år 114 590 157 373 139 764 120 683 101 295 105 906 114 788 118 852 til grunnskolesektor (202, 215, 222, 223), per
innbygger 6-15 år 133 666 130 826 126 547 127 741 116 192 119 348 108880 98916 til kommunehelsetjenesten pr. innbygger 5 413 3 585 3 827 4 577 3 524 2 581 2483 2160 til pleie- og omsorgtjenesten pr. innbygger 17 163 21 063 22 593 23 038 23 025 19 252 17880 15561 til sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år 2 898 1 978 2 935 1 029 2 538 3 265 2645 2975 til barnevern pr innbygger 0-17 år 12 269 5 415 4 648 6 397 5 037 8 833 7853 7194 til administrasjon og styring pr. innbygger 5 587 7 799 3 958 5 596 4 640 3 862 4269 4036
Kilde: ssb.no/kostra
Alle kommunene har høyere enhetskostnader til grunnskole enn både fylkes- og landsgjennomsnittet. Lesja har bare halvparten så store enhetskostnader som
landsgjennomsnittet. Dovre har bare en tredjedel av enhetskostnadene pr km kommunal vei av landsgjennomsnittet. Lom har nesten dobbelt så høye enhetskostnader pr mottaker av sosialhjelp som landsgjennomsnittet. Der det er store avvik mellom kommunene kan det være nyttig å analysere tallene noe nærmere. Er det strukturelle forskjeller, kvalitet eller produktivitet som gjør utslag?
Netto driftsresultat
Netto driftsresultat er “bunnlinja” i årets driftsregnskap, slik det er definert i de kommunale regnskapsbestemmelsene. Tallet viser resultatet av årets drift når alle utgifter (inkl. renter og avdrag) er dekket. For å kunne sammenligne tallene mellom kommuner brukes netto
driftsresultat i % av driftsinntektene.
Netto driftsresultat viser hva som er igjen av årets inntekter til avsetninger og
egenfinansiering av investeringer. Faglige råd anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre minimum 3 % av driftsinntektene, i hvert fall som et gjennomsnitt over noen år. Både Skjåk og Lom hadde netto driftsresultat over anbefalt nivå i 2013. Sel og Vågå hadde netto
driftsresultat på ca. 2 % av driftsinntektene. Lesja og Dovre hadde negativt netto driftsresultat i 2013. Fem av kommunene i regionen hadde bedre resultat i 2013 enn i 2012. Bare Dovre fikk dårligere resultat i 2013 enn i 2012. I gjennomsnitt for Oppland og landet ble resultatet dårligere i 2013 enn i 2012. Mens gjennomsnittet i Oppland de to foregående årene har vært bedre enn landsgjennomsnittet, ble dette snudd i 2013.
Mens netto driftsresultat viser resultatet av årets drift, viser regnskapsmessig resultat situasjonen etter avsetning til fond og bruk av fond (interne transaksjoner). Budsjettet skal alltid vedtas med et regnskapsmessig resultat lik 0. Regnskapsmessig mer- /mindre-forbruk viser derfor bare avvik fra budsjett. Kommuner som får negativt regnskapsresultat må dekke dette inn igjen senest to år etter regnskapsåret. Lesja og Dovre har regnskapsmessig merforbruk som må dekkes inn i løpet av to år.
Enhetskostnader 2013 0511 Dovre 0512 Lesja 0513 Skjåk 0514 Lom 0515
Vågå 0517 Sel
EKA05 Oppland
EAKUO Landet uten Oslo Brutto driftsutgifter, kr
pr barn i kommunal barnehage 149 463 190 990 192 274 170 847 142 862 140 204 156 039 162 216 pr elev til grunnskole, skolelokaler
og skoleskyss (202, 222, 223) 123 690 129 265 124 544 130 673 114 192 118 496 110 581 100 288 pr kommunal plass i pleie- og
omsorgsinstitusjon 812 367 767 419 1 026 054 909 244 867 776 1 098 276 965 009 967 230 pr. mottaker av kommunale pleie
og omsorgstjenester 310 397 466 072 347 671 381 579 327 901 321 938 346 612 370 072 pr barn til barnevern (244, 251 og
252) 139 493 83 724 186 853 148 767 110 405 170 879 179 483 176 646 pr. sosialhjelpsmottaker 51 370 110 280 102 378 153 415 67 472 65 376 Tall mangler 83 696 pr. km kommunal vei og gate 37 985 136 316 59 059 61 000 153 179 130 422 112 155 120 936
(Kilde: ssb.no/kostra)
Investeringer, gjeld og reserver
I det kommunale regnskapssystemet skal investeringer føres i et eget regnskap og kan finansieres enten av årets driftsmidler, tidligere avsetninger (fond) eller lånefinansieres.
Renter og avdrag på låneopptakene skal føres i driftsregnskapet og dekkes av de løpende inntektene. Lån til investeringer i bygninger har ofte en løpetid på over 20 år.
Lånefinansiering vil binde opp deler av driftsinntektene over mange år. Det er derfor de løpende inntektene som setter grenser for hvor mye kommunene kan lånefinansiere.
Hvordan investeringene finansieres vil ha stor betydning for kommunens økonomiske handlefrihet framover. Noen investeringer skjer til formål som i teorien skal være
sjølfinansierende, f.eks. VAR-området. Her vil utgiftene til renter og avdrag dekkes gjennom gebyrer fra abonnentene. En del av kommunenes låneopptak kan også være lån til videre utlån, f.eks. startlån fra Husbanken. Disse lånene skal også i prinsippet være
sjølfinansierende, men nedbetalingene kan være i utakt med kommunenes nedbetalingsplan til Husbanken. Det er selvfølgelig også en viss risiko for mislighold av lånene, og kan i de tilfellene bli en ekstra belastning for kommunen. Hva som gir det beste bilde av den løpende belastningen på den kommunale økonomien kan diskuteres, men hverken investeringsnivå, langsiktig gjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) eller netto lånegjeld viser hele bildet. Vi har derfor valgt å bruke netto finans og avdrag i % av driftsinntekter som et mål på den løpende belastningen.
(Kilde: ssb.no/kostra)
Vågå har størst del av driftsbudsjettet bundet opp i finans og avdrag, og ligger på
landsgjennomsnittet og høyere enn fylkesgjennomsnittet. Lesja, Skjåk og Lom har svært lite netto utgifter til finans og avdrag. Mens finans- og avdragsutgiftene har økt fra 2012 til 2013 for Oppland i gjennomsnitt, har landsgjennomsnittet gått litt ned i samme periode. At en del av driftsinntektene er løpende disponert til finans- og avdragsutgifter reduserer den
økonomiske handlefriheten. Dersom kommunene begrenser nye låneopptak vil den økonomiske handlefriheten øke.
For å håndtere svingninger og svikt i inntektene og uforutsette utgifter, er kommunene tjent med å ha fritt disponible reserver (disposisjonsfond). Jo større inntekter/utgifter er, jo større bør disposisjonsfondet være. Midler til disposisjonsfond må skaffes ved at driftsutgiftene det enkelte år er mindre enn driftsinntektene. Hvis disposisjonsfondet reduseres fra år til år, kan det være tegn på at driftsnivået er for høyt i forhold til inntektene. Problemet med ubalanse i driften kan skyves ut i tid ved å tære på oppsparte midler, men når reservene er brukt opp vil kommunen ikke lenger ha økonomisk handlingsrom. Lom og Skjåk har disposisjonsfond som er større enn landsgjennomsnittet og fylkesgjennomsnittet. Lesja har brukt av
disposisjonsfondet de siste åra og er nede på er svært lavt nivå ved utgangen av 2013.
Dovre har også brukt av fondet de siste åra, men har fortsatt over 5 % av driftsinntektene i fond.
(Kilde: ssb.no/kostra)
2.2.3 Utfordringer i regionen
Sel og Dovre har litt lavere frie inntekter enn landsgjennomsnittet, og må drive mer effektivt for å kunne yte likeverdige tjenester.
Vågå har høy lånegjeld, og en forholdsvis stor belastning av finans og avdrag. Det begrenser den økonomiske handlefriheten.
Lesja og Dovre har hatt negativt netto driftsresultat de siste to årene. Det betyr at de løpende inntektene ikke var tilstrekkelige til å dekke de løpende utgiftene.
Lesja har veldig lavt disposisjonsfond. Det begrenser handlefriheten.
Det er viktig for alle kommunene å finne en fornuftig balanse mellom løpende drift og investeringer. Ved å avsette midler til egenfinansiering av investeringer vil
handlefriheten økes.
2.3 Plan
2.3.1 Nasjonale forventninger
Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging ble fastsatt i 2011 og
tydeliggjør nasjonale prioriteringer innenfor utvalgte tema. Forventningene skal følges opp i arbeidet med regionale og kommunale planstrategier og er retningsgivende ved utarbeiding av regionale og kommunale planer etter plan- og bygningsloven.
De nasjonale forventningene er ett av flere virkemidler i plan- og bygningsloven som er innrettet mot å formidle og ivareta nasjonale interesser og nasjonal politikk i planarbeidet, og gjelder sammen med de andre virkemidlene. Forventningene omfatter utvalgte tema og formidler ikke alle statlige interesser, oppgaver og hensyn som planleggingen skal ivareta, og som er forankret i forskrifter, stortingsmeldinger og rundskriv.
Dokumentet har en innledning med viktige utviklingstrekk. Disse danner grunnlag for konkrete forventninger innenfor ulike tema som ikke er prioritert i forhold til hverandre:
Klima og energi
By- og tettstedsutvikling
Samferdsel og infrastruktur
Verdiskaping og næringsutvikling
Natur, kulturmiljø og landskap
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Tidligere vedtatte fylkesdelplaner og nye regionale planer bygger på de nasjonale forventningene og er retningsgivende for kommunenes planlegging.
Kommunereformen gir føringer for hvilke utredningsoppgaver kommunene skal prioritere i tiden fram mot høsten 2015 og sommeren 2016. Utredningene med vedtak vil danne grunnlag for planstrategiarbeidene som etter plan- og bygningsloven skal være på plass innen utgangen av 2016. Erfaring fra planarbeid og utfordringer knyttet til oppfølging av nasjonale forventninger er viktig å ta med seg i kommunestrukturvurderingene.
2.3.2 Status for planarbeidet i fylket og i regionen
Generelt om regional planlegging og interkommunalt samarbeid i fylket
Det er vedtatt flere regionale planer etter at de nasjonale forventningene forelå og mange nye er under utarbeiding. Bare en plan er geografisk avgrenset til en av fylkets nåværende regioner, nemlig regional plan for Hadeland. Det foregår imidlertid svært mange
interkommunale samarbeid i fylket, noe som bl.a. går fram av gjeldende kommunale
planstrategier. Utredninger og analyser som ligger til grunn for en del av disse samarbeidene kan være viktige utgangspunkt for kommunereformarbeidet. Regionene med unntak av Valdres og Hadeland er med i «Utviklingsprogram for byregioner». Programmet er rettet mot de som ikke deltar i Framtidens byer, dvs. små og mellomstore byregioner. Hver byregion skal på bakgrunn av en helhetlig samfunnsanalyse av det økonomiske samspillet i regionen, utarbeide lokalt forankrete strategier og tiltak for å styrke den regionale vekstkraften.
Arbeidet forutsettes forankret i kommunens ordinære planarbeid. Programmet er ikke en del av kommunereformprosessen, men mange av deltakerkommunene ser disse prosessene i sammenheng.
Generelt om kommunal planlegging i fylket
Planleggingen i fylket preges fortsatt av at plandelen av plan- og bygningsloven er
forholdsvis ny. Det legges ned mye arbeid i kompetanseoppbygging og det er utfordrende å finne erfarne planleggere ved behov for rekruttering.
Loven stiller strenge krav til utredninger og tilrettelegging for medvirkning, planprosessene er dermed mer tidkrevende enn tidligere. Samtidig er det Fylkesmannens erfaring at gode planprosesser gir større eierforhold og bedre planer, noe som letter håndheving og gjennomføring av planene.
Planaktiviteten i fylket ligger på et jevnt høyt nivå. Sammensetningen av type plansaker endret seg i 2012. Da utarbeidet alle fylkets kommuner første generasjons planstrategier, og var med dette i særklasse i landet sammen med kommunene i Akershus og Sogn og
Fjordane. I 2013 var planarbeidet tilbake til det normale, med omtrent samme type og mengde plansaker som i 2011. Fylkesmannen uttalte seg til 388 plansaker, fordelt på 46 kommune(del)planer, 330 reguleringsplaner og 12 andre plansaker. Fylkesmannen uttalte seg til 270 dispensasjonssaker, en liten nedgang sett i forhold til de to foregående årene.
Antall henvendelser fra kommunene til Fylkesmannen om ulike typer veiledningsspørsmål er høyt. Opplæringsarbeidet som startet i 2009 videreføres også i 2014. I tillegg til tilbud om seminarer og verksteder blir www.planoppland.no revidert i samarbeid med representanter fra kommunene. Fylkesmannen viser også til www.planlegging.no og www.miljokommune.no som nyttige veiledningssider.
Kommunene har i sine planstrategier prioritert viktige planarbeider for neste fireårsperiode.
Mange satser på å revidere både samfunnsdel og arealdel ved siden av viktige
utredninger/prosjekter og reguleringsplanarbeider. Mye av planarbeidet settes bort til private planfirmaer. Det blir sentralt å sikre god nok kompetanse i kommunen til å kvalitetssikre planmaterialet og avsette nok ressurser til å gi prioriterte planarbeider tilstrekkelig framdrift.
Kommuneplaner
Jevnlig oppdatering av kommunenes overordna planverk er sentralt for å oppnå helhetlig forvaltning, fornyet eierforhold og bedre oppfølging av planene. Kommuneplanens samfunnsdel bør oppdateres før eller samtidig med kommuneplanens arealdel, slik at føringer fra samfunnsdelen kan legges til grunn for arbeidet med arealdelen. Oppdaterte arealdeler gir det beste grunnlaget for en effektiv detaljplanlegging, og reduserer behovet for dispensasjoner.
Det fremmes ofte innsigelser til arealdelene pga. formelle feil og mangler. Dette kan unngås ved bedre kvalitetssikring av planmaterialet. Etter egen kvalitetssikring og før utlegging til første offentlige ettersyn, anbefaler vi at kommunene sender arealdelen til uformell høring hos regionale myndigheter.
Før arbeidet med revidering av kommuneplanens arealdel starter opp er det viktig å sikre god nok bemanning til å holde en stram framdrift. Arbeidet med arealdelene flyter ofte ut i tid og dette undergraver plan- og bygningslovens intensjoner om revidering hvert fjerde år.
Erfaring viser at å avgrense tydelig hva som er tema for revideringen, sette en realistisk men stram framdriftsplan som håndheves strengt samt å legge til rette for god dialog undervegs, bidrar til vellykka prosesser. Dette krever gjennomtenkte planprogram og god bemanning.
Kommuneplanleggingen i regionen har vært aktiv det siste året. Lesja vedtok sin arealdel i 2013. Dovre er i gang med revisjon, mens Sel har hatt arealdelen på høring sommer/høst 2014. Vågå kommune har hatt samfunnsdelen på høring og arbeider med arealdelen. Lom har samfunnsdel fra 2007 og skal revidere sin arealdel fra 2003 i kommunestyreperioden, men der er ikke meldt oppstart så langt. Kommunen bør prioritere dette planarbeidet nå.
Skjåk kommune vedtok kommuneplanens arealdel i 2011, samfunnsdelen er også ny.
Reguleringsplaner
Oversikten over antall reguleringsplaner Fylkesmannen har uttalt seg til i de ulike regionene de siste seks åra, viser at planaktiviteten er høy i fylket:
I regionen er planmengden slik fordelt på kommunene:
Note til figur: Statistikken omfatter både oppstartvarsler og høringsforslag som Fylkesmannen har fått tilsendt. Oppstartvarsel og høring eller flere høringer av samme plan, er regnet som en plan.
Reguleringsplaner som fremmes har varierende standard. Noen planer er svært gode mens andre er mangelfulle. Også på dette plannivået er det viktig at kommunene kvalitetssikrer planmaterialet før utlegging til offentlig ettersyn og høring. Forbedringsbehovet er både knyttet til formell utforming og hvordan planen ivaretar nasjonale mål. Det samme gjelder oppstartvarsler, her mangler ofte en vurdering av om planarbeidet utløser
konsekvensutredningskrav.
Dårlig teknisk kvalitet og uklare reguleringsbestemmelser til en plan bidrar ikke til god medvirkning og gir rom for tolkningstvil ved gjennomføring av planen. Dette er tidkrevende for kommunen spesielt, men også for regionale og statlige myndigheter. Vi viser til
veiledningssidene nevnt innledningsvis.
Statistikken viser fortsatt relativt høyt aktivitetsnivå på planområdet, men noe redusert aktivitet det siste eller de to siste åra. Dette kan bl.a. skyldes arbeid med revisjon av kommuneplanens arealdel for noen kommuner og at dette er ressurskrevende.
Reguleringsplaner for hytteområder utgjør en stor del av antall reguleringsplaner, særlig gjelder dette for Lesja kommune og Bjorli-området.
Det ble fremmet innsigelse fra Fylkesmannen til tre reguleringsplaner i regionen i 2013, to av planene var fra Dovre, en fra Lesja. Innsigelsene var fremmet for å hindre grunnforurensning, samt ivareta jordvernhensyn og samfunnsikkerhet. Alle innsigelsene ble løst før sakene kom til mekling.
Dispensasjoner
Fylkesmannen understreker at ved behandling av dispensasjonssaker skal fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, gis anledning til å uttale seg til søknaden før dispensasjon gis. Kommunen har ansvaret for å påse at slik høring finner sted og skal sende sin foreløpige vurdering av saken med på høring. Hvis kommunens foreløpige vurdering ikke foreligger vil saken bli sendt i retur til kommunen. Det hender dessverre også at kommuner innvilger dispensasjoner uten at saken har vært på slik høring. Vedtaket i saken kan da bli erklært ugyldig
Antall dispensasjoner har økt i flere av regionens kommuner, med et særlig kraftig hopp i Lesja. Skjåk har vi derimot ikke mottatt dispensasjonssaker fra i 2013.
Digitalisering av planer
En viktig forutsetning for å kunne følge opp plan- og bygningslovens krav til medvirkning, er at planmaterialet er digitalisert og tilgjengelig for allmennheten. Takket være prosjektet
«Plansatsing i Hedmark og Oppland» og aktiv oppfølging fra Statens kartverk er kommunene i Oppland og Hedmark kommet langt i dette arbeidet. Men for å kunne ta digital plandialog fullt i bruk, må noen kommuner avsette ekstra ressurser til å oppgradere sak/arkiv
systemene sine.
Prosjektet «Plansatsing i Hedmark og Oppland» ble igangsatt i 2009. Dette var et
samarbeidsprosjekt hvor Fylkesmannen, fylkeskommunen og Statens vegvesen deltok og Statens kartverk var ansvarlig for gjennomføring. Hovedmålsettingen med prosjektet var at alle relevante arealplaner innen 2012 skulle være digitale, følge gjeldende standard og være tilgjengelig på internett.
Ett av tiltakene i prosjektet har vært digitalisering av alle relevante reguleringsplaner, og det er gitt tilskudd til kommunene for å gjennomføre dette. Det er kommunene selv som har vurdert hvilke planer de mener er relevante å digitalisere. Ved prosjektets slutt var 82 % av reguleringsplanene i fylket digitalisert. De resterende 18 % er registrert i planregistrene med planområde. Kommunene anser seg i hovedsak å være ferdig med digitaliseringen.
Plansatsingsprosjektet har bidratt til å etablere hensiktsmessige samarbeidsarenaer og forbedre effektiviteten og kvaliteten i planbehandlingen. Dette er oppnådd gjennom utvikling og drift av digitale planregister og planbehandling på nett. Svært mange temadata er samlet i innsynsløsningen InnlandsGIS, som er tilgjengelig for regional og statlig planmyndighet i fylket. Kommunene i Hedmark og Oppland har innført digitalt planregister og plandialog eller planinnsyn med integrasjon mot kommunenes sak/arkiv system i henhold til
GeoIntegrasjonsstandarden. Det har imidlertid vist seg å være store utfordringer knyttet til koblingen mot kommunenes sak/arkiv system. Dette er i hovedsak fordi GeoIntegrasjon er implementert i de nyeste versjonene av sak/arkiv systemene. Mange kommuner har for gamle versjoner av sak/arkiv systemene til å kunne nyttiggjøre seg av den nye standarden.
Fra og med 2013 er de fleste aktivitetene i plansatsingsprosjektet gått over i en driftsfase og prosjektarbeidet videreført i et nytt prosjekt, «Plan&Tema 2015 HeOp», med samme
prosjektorganisering. Aktivitetene i dette prosjektet er bl.a. digitalisering av gamle ortofoto, kompetanseheving, synkronisere InnlandsGIS mot kommunenes plandatabaser og
etablering av GIS-analyseverktøy for kommuner og regionale etater.
Statusoversikt pr. august 2014:
Digitalisering av reg.planer
Digitalt planregister
Plandialog operativt
Plandialog i bruk
Valdresregionen Ok Ok Ok Sør-Aurdal
Øystre Slidre Etnedal (?)
Hadeland Ok Ok Ok Delvis i Gran
Gjøvikregionen Ok Ok Ok:
Østre Toten Vestre Toten
Østre Toten Vestre Toten Lillehammer-
regionen
Ok Ok Ok Lillehammer
Gausdal Øyer
M-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
N-Gudbrandsdal Ok Ok Nei Nei
Regionen henger etter med å installere og ta i bruk plandialog og planinnsyn fullt ut.
2.3.3 Utfordringer og forventninger til planarbeidet i regionen Generelt
Utfordringene for planarbeidet i regionen kan generelt oppsummeres slik, jf. kap 2.3.2:
Prioritere kommunereform-prosessene og forankre disse i planarbeidet
Sikre kompetanse og ressurser til å gjennomføre prioriterte planarbeider
Sikre god framdrift særlig for revidering av kommuneplanens arealdel
Redusere antall innsigelser ved å kvalitetssikre planer og følge nasjonal arealpolitikk
Installere og ta i bruk plandialog og planinnsyn fullt ut
Det forventes at kommunen som planmyndighet følger opp dette.
Utvalgte tema
Kommunene skal legge de nasjonale forventningene til grunn for sin planlegging, jf. kap.
2.3.1. Nedenfor peker vi på utfordringer knyttet til oppfølging av utvalgte tema og hvordan de forventes fulgt opp i regionen.
Klima og energi
Kommunene i Nord-Gudbrandsdal har vedtatt en regional plan for klima og energi og fulgt opp den regionale planen med utarbeiding av egne klima- og energiplaner, som nå snart er modne for revisjon. Det foreligger verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning for revisjon av disse første generasjons-planene. Se mer utfyllende informasjon i kap. 2.5 Klima.
I mellomtiden forventes det at kommunene følger opp gjeldende klima- og energiplaner og legger til rette for redusert energibruk, reduserte klimagassutslipp, energieffektivisering og utbygging av fornybar energi i all planlegging.
Både større kraftutbygginger og småkraftverk er på dagsorden i regionen. Småkraftverk kan gi verdifulle tilskudd til energiforsyningen, men må likevel underlegges en grundig vurdering i forhold til naturverdier, landskap og andre brukerinteresser. Lesja kommune har i
handlingsdelen i sin klima- og energiplan lagt opp til en detaljkartlegging av elver og større bekker med potensiale for utbygging, og å utarbeide en samlet plan som avveier økonomisk lønnsomhet mot miljøkonsekvenser.
Arealplanlegging er et særlig viktig verktøy i arbeidet med å oppnå en klimavennlig utvikling.
For å redusere transportarbeid og klimagassutslipp forventer Fylkesmannen generelt at kommunene legger regionale og lokale areal- og transportvurderinger til grunn for sin planlegging. Et annet virkemiddel i arealplanleggingen er å stille krav om alternative energiløsninger i nye utbyggingsområder.
Kommunene må også ta hensyn til konsekvensene av klimaendringene i sin planlegging.
Viktige virkemidler i klimatilpasningsarbeidet er utarbeiding av risiko- og sårbarhetsanalyser der mulige virkninger av klimaendringene synliggjøres, innarbeiding av hensynssoner i arealplaner for å unngå utbygging i fareområder samt innarbeiding av avbøtende tiltak for å unngå tap av menneskeliv og forebygge ulike typer skader.
By- og tettstedutvikling
Det er en økende satsing på sentrumsutvikling i regionen. Statens vegvesen og Sel kommune har startet en prosess for å samordne utbygging av E6 forbi Otta og mulige
endringer også for Rv. 15, med framtidig tettstedsutvikling samtidig som kommunen arbeider aktivt med utvikling av Otta som by og regionsenter. Dovre kommune har også arbeidet med
sentrumsutvikling på Dombås gjennom områdereguleringsplan for Dombås vest og
detaljreguleringsplan for Dombås hotell og Domaasjordet . Vågå og Lom kommuner har gitt utvikling av sine kommunesentre Vågåmo og Fossbergom høy prioritet i sine kommunale planstrategier.
Kommunene bør generelt satse på videreutvikling av eksisterende tettsteder, ved å legge til rette for konsentrert og sentrumsnær boligbygging og styrke sentrumsområdene som
attraktive møteplasser. Etablering av boligområder eller arbeidsplasser langt fra sentrum bør unngås.
For å oppnå en bærekraftig by- og tettstedutvikling må det legges vekt på fortetting
kombinert med sikring av gode utearealer og transportløsninger for kollektivtrafikk, syklende og gående. I utgangspunktet bør alle nye planer for utbygging i byggesona sikre at parkering blir lagt under bakken og/eller i flere plan. Dette gjelder både ved fortetting av eksisterende byggeområder og ved nybygging. Høy arealutnytting i byggesona gir både redusert
utbyggingspress mot dyrka mark, natur- og friluftsområder samt redusert transportbehov.
Samtidig ligger det en helse- og miljøgevinst i at flere kan gå eller sykle til daglige gjøremål.
Hvordan steder er utformet har stor betydning for livskvalitet, trivsel og helse. Livene leves i lokalsamfunnet og det forventes at stedene utformes slik at de gir mulighet for gode liv for alle. Flere eldre i samfunnet og flere som lever med funksjonsnedsettelse og kroniske lidelser innebærer at kommunene må tilrettelegge for boliger og omgivelser som er gode å leve og bli gamle i. Plan- og bygningsloven sikrer en minstestandard for universell utforming og tilgjengelighet for nye boliger. Dette medvirker til å heve kvaliteten på nybygg noe, men for å oppnå universelt utformede byer og tettsteder er det viktig å sikre at ny boligbygging i sentrumsnære områder utformes slik at boenhetene blir tilgjengelige for alle. Barn og unge har en særlig status i planleggingen og skal sikres varierte typer grøntområder tilpasset ulike aldre, i alle områder der barn ferdes.
Fylkesmannen forventer ellers at kommunene i by- og tettstedsutviklingen tar høyde for kommende klimaendringer og at utbygging i fareområder unngås. Ved fortetting må det vurderes behov for klimatilpasningstiltak, som for eksempel framtidsrettede
overvannsløsninger.
Samferdsel og infrastruktur
Av store vegprosjekt kan nevnes utbygging av ny E6 som vil berøre Sel kommune i stor grad. Dette skaper utfordringer i forhold til jordvern, vassdragsvern, støy m.m. Fra Bredevangen mot Otta er det vedtatt reguleringsplan etter mekling.
Vegtrafikk står for en stor del av klimagassutslippene. Det forventes generelt at kommunene samordner areal- og transportplanleggingen slik at transportbehovet reduseres, og at
planlegging av gang- og sykkelvegnett vektlegges. Fylkesmannen oppfordrer også
kommunene til å bruke de virkemidlene de har for å få persontransporten over fra privatbil til kollektivtrafikk.
Samferdselstiltak medfører betydelig omdisponering av dyrka og dyrkbar jord. I planarbeidet er det viktig å sikre både at den totale (netto) omdisponeringen blir minst mulig, og at
jordressursene på areal som blir omdisponert blir tatt vare på slik at de fortsatt kan brukes til jordbruksproduksjon. Dette kan skje både ved å dyrke opp dyrkbare arealer eller ved å bygge opp ny dyrka jord på i utgangspunktet udyrkbare arealer.
Som følge av klimaendringene vil belastningene på infrastrukturen øke. Dette vil gi store utfordringer i planlegging, utbygging og vedlikehold av infrastrukturen, ikke minst må ras- og flomsikring vektlegges.
Det forventes at kommunen som vanneier gjennomfører tiltak som sikrer innbyggerne helsemessig tilfredsstillende vannkvalitet. Vannledningsnettet og vannkilder må sikres mot naturpåkjenninger som klimaendringene vil kunne medføre.
Verdiskaping og næringsutvikling
Et særpreg ved regionen er alle de store nasjonalparkene med tilgrensende
landskapsvernområder. Alle de seks kommunene i regionen er nasjonalparkkommuner og inngår i et nettverk der målet med samarbeidet er å utvikle statusen som
nasjonalparkkommune til en merkevare med et felles innhold. Ved tilrettelegging og aktiviteter er det viktig å ta hensyn til verdifulle naturområder, tradisjonelt friluftsliv og biologisk mangfold. Bruk av hensynssoner og føringer for disse, gir mulighet for å beholde større sammenhengende områder intakte.
En viktig oppgave i arealplanleggingen er å sikre jordressursene og verdifulle kulturlandskap.
Vern om jordbruksarealene er en forutsetning for matproduksjon, utvikling og verdiskaping i landbruket.
I 2010 vedtok Stortinget en ny minerallov som bl.a. innebærer en innskjerping for etablering og drift av massetak. For nye masseuttak med uttak av mer enn 10.000 m3 masse er det krav om godkjent driftsplan og driftskonsesjon før uttaket kan starte. Uttak som allerede var i drift fikk en overgangsordning på fem år for å få dette på plass. Etter 5 års overgangsperiode er det fra og med 1. januar 2015 krav om driftsplan og driftskonsesjon for alle uttak hvor det tas ut mer enn 10.000 m3 masse totalt. Behovet for reguleringsplan ligger fast som tidligere for å avklare arealspørsmål knyttet til disse masseuttakene. Fylkesmannen ser at det kan være utfordrende å rekke fristen som er satt. Vi oppfordrer derfor kommunene i regionen om å følge opp både entreprenører og grunneiere for å avklare rammer for en forutsigbar drift.
Natur, kulturmiljø, jordvern og landskap
Det er viktig å ta hensyn til nasjonalt verdifulle kulturlandskapsområder i plan- og dispensasjonsbehandling i regionen. Kommunene i Nord-Gudbrandsdalen har et rikt kulturlandskap og viktige naturverdier som må ivaretas i planleggingen. Følgende områder har status som nasjonalt verdifulle kulturlandskapsområder i regionen: Grimsdalen og Øverbygda i Dovre, Bøverdalen-Visdalen i Lom, Heidal med seterområder i Sel, Nordherad i Vågå og Bråtågrenda i Skjåk.
Videre må kommunen bruke arealplaner aktivt for å ta vare på viktige vassdragsverdier.
Kommunene må sikre brede nok kantsoner uten inngrep, i tråd med bl.a. vannressurslovens bestemmelser. Dette gir rom for ferdsel og naturopplevelser og er også til gode for det biologiske mangfoldet både i og langs vassdragene.
Kommunene må være oppmerksomme på at naturmangfoldlovens alminnelige
bestemmelser om bærekraftig bruk (kap. II) skal legges til grunn for planleggingen, og at prinsippene i lovens §§ 8-12 skal være vurdert og framgå av beslutningen. Det er egne forskrifter for ordningene med prioriterte arter og utvalgte naturtyper.
Det er en nasjonal målsetting å omdisponere i gjennomsnitt mindre enn 6000 daa dyrka jord/år. For Opplands del utgjør dette ca. 285 daa/år. Det forventes at kommunene bidrar til de nasjonale jordvernmålene ved å begrense omdisponeringen av de mest verdifulle jordressursene og redusere oppsplitting av viktige areal. Utlegging av nye bygge-
/anleggsområder på dyrka og dyrkbar mark må begrenses, og de arealene som blir tatt i bruk til andre formål må gis høy utnyttelse. For å fremme en god arealutnytting er det viktig å ikke ha for store arealreserver. Mange kommuner har store ubrukte byggeområder i sine
arealdeler. Ved rullering av kommuneplanen bør kommunen vurdere både nye og
eksisterende byggeområder og ev. ta ut områder som ikke lenger er aktuelle for utbygging. I sitt arbeid med revidering av kommuneplanens arealdel, mener Fylkesmannen kommunene må fokuserte på samlet areal avsatt til utbyggingsformål. For stor planreserve er uheldig både i forhold til mål om effektiv arealutnyttelse men også for kommunens styringsmulighet.
Lunner kommune har blant annet ut fra en slik vurdering vedtatt å tilbakeføre betydelige arealer fra byggeområde til LNF i sin arealdel, for å satse på en mer framtidsretta utbygging i tråd med kommunens vedtatte strategier for utbygging. Dette er et eksempel til etterfølgelse.
Fylkesmannen oppfordrer kommunene til å se nærmere på planreserver generelt, dvs.
allerede regulerte hyttetomter, boligtomter og næringsområder, gjennom prosessen med revisjon av kommuneplanens arealdel.
Størst konflikt i plansammenheng er knyttet til hyttebygging og næringsaktivitet nær villreinens leveområde. Villrein er en ansvarsart for Norge. Regional plan for Rondane- Sølnkletten ble godkjent av Miljøverndepartementet i september 2013. Fylkesmannen i Oppland har ansvaret for å lage et register for eksisterende inngrep/tiltak og godkjente planer for å følge utviklingen i planområdet for Rondane-Sølnkletten, i samarbeid med
Fylkesmannen i Hedmark og de respektive fylkeskommunene. Det forventes at kommunene bidrar med innhold til registeret når det er ferdig utformet. Regional plan for Ottadalen har vært på offentlig høring to ganger. Styringsgruppas forslag til regional plan for Ottadalen ble behandlet av Oppland fylkesting 30. april, men ble ikke godkjent. Videre framdrift for denne avhenger av fylkeskommunenes behandling. Det er utarbeidet et utkast til regional plan for Dovrefjell. Styringsgruppa skal i slutten av september avgjøre om forslaget skal sendes på offentlig høring.
Videre ber Fylkesmannen kommunene se spesielt på konsekvenser av at størrelsen på fritidsboliger er gjennomgående økende. I tillegg til at dette kan gi økt trafikk inn i villreinens leveområder, vil en utvikling mot stadig større hytter med høyere standard også gjøre det vanskeligere å nå mål om reduserte klimautslipp og tilfredsstillende vann- og
avløpsløsninger. Utstrakt bygging av separate avløpsløsninger fører til økt fare for forurensing av omgivelser, drikkevannskilder m.m.
Vi oppfordrer også kommunene til å kartlegge de beste beiteområdene hvor setrene stort sett ligger. Det blir på denne måten lettere å synliggjøre nye konflikter mellom
fritidsbebyggelse og beitebruk.
Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø
Det fysiske miljøet som omgir oss, enten det er naturskapt eller menneskeskapt, er grunnleggende for helse, trivsel og livskvalitet og for menneskelig utfoldelse, vekst og utvikling. Folkehelseloven som trådte i kraft 1. januar 2012, gir kommunesektoren et større og mer helhetlig ansvar for befolkningens helse og utfyller plan- og bygningsloven når det gjelder hvordan helsehensyn skal ivaretas i planleggingen. Den lovpålagte oversikten over utfordringsbildet lokalt vil kunne gi planarbeidet informasjon om utfordringer og behov som kommunene i Nord-Gudbrandsdalen står overfor. Kommunene i regionen ser ut til å være i gang med oversiktsarbeidet. Det samlede oversiktsdokumentet skal inngå som grunnlag for kommunenes planstrategi og øvrige plan- og beslutningsprosesser. Kommunene må derfor høsten 2016 ha ferdigstilt et samlet oversiktsdokument som grunnlag for sin planstrategi for den neste fireårige plansyklusen.
Utvikling av gode steder krever samordning med en miljø- og helsevennlig areal- og transportplanlegging. Ny utbygging må planlegges slik at flere av innbyggerne i Nord- Gudbrandsdalen kan gå eller sykle til arbeid, skole, daglig handel og i sosiale
sammenhenger. Et langsiktig mål må være at flesteparten av innbyggerne skal kunne foreta sine daglige gjøremål nær boligene, uten å være avhengig av bil. Ved behov for transport over større avstander, skal det være kort vei til nærmeste tog og buss. Det reduserer stress, øker hverdagsaktiviteten og reduserer klimautslipp. I spredtbygde strøk i regionen vil god offentlig transport være viktig.
Gåing og fotturer i skog og mark er den vanligste fysiske aktiviteten i alle aldersgrupper. Kort avstand til naturområder og gode forbindelser til sti- og løypenett reduserer terskelen for bruk. God tilgang til natur og aktivitetsvennlig bo- og nærmiljøer fremmer fysisk aktivitet i et livsløpsperspektiv. For eldre er det for eksempel viktig å kunne være fysisk aktiv i nærmiljøet, og at det er enkel og lett tilgang til gode stier og gangveier med benker for hvile. Nærmiljøet skal også ha steder å møtes og gi mulighet for avkobling og ro i det offentlige rom. Da
friluftsliv og tilgang til natur spiller en svært viktig rolle for helsetilstanden, vil en karlegging og verdsetting av kommunenes friluftsområder være et sentralt bidrag i kommunens lovpålagte oversiktsarbeid. Fylkesmannen vil i sin planbehandling fokusere på status og endringer av rekreasjonsareal og nærturterreng.
Det er avgjørende for barn og unges oppvekstsvilkår at det finnes lekeplasser, ulike typer nærmiljøanlegg for idrett og fysisk aktivitet og områder for egenorgansiert fysisk utfoldelse.
Attraktive, grønne og store nok utearealer inne i skolegårder og i barnehagene betyr mye for
barn og unges daglige fysiske aktivitet og for barnas motoriske, psykiske og sosiale utvikling.
Fylkesmannen forventer at det holdes fast på normer for utearealer for skoler og barnehager og på at eksisterende avgrensninger ikke gjøres mindre. Dette har stor helsefremmende betydning. Skolegårder og barnehager brukes også som møteplasser og arenaer for fysisk aktivitet etter stengetid. Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge krever at ved nedbygging av areal som er i bruk til lek og rekreasjon for barn og unge, skal det skaffes erstatningsareal av tilsvarende kvalitet. Bevaring av grønn infrastruktur, hundremeterskoger, og andre natur- og friluftsområder er også med på å bevare naturmangfoldet. Naturmangfoldet har en stor verdi for folkehelsen.
Fylkesmannen understreker at prinsippene om universell utforming skal legges til grunn for all planlegging, prosjektering og gjennomføring av planer. Fylkesmannen minner også om kommunenes ansvar for å fremme likestilling og forhindre forskjellsbehandling både når det gjelder kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisitet, religion mv., jf. likestillingsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Fylkesmannen oppfordrer kommunene til å ta temaet inn i kommuneplanens samfunnsdel for å sikre oppfølging i alle planer.
Fylkesmannen forventer at nye miljø- og helseulemper i form av forurensning, støy, radon eller økt ulykkesrisiko forebygges ved planlegging av ny boligbebyggelse, institusjoner, næringsvirksomhet og infrastruktur, og at eksisterende problemer samtidig forsøkes fjernet eller redusert.
Oppsummering – Forventet oppfølging av utvalgte tema i regionen:
Følge opp klimautfordringene i regionen og handlingsplanene i vedtatte klima- og energiplaner. Vurdere behovet for revisjon av vedtatte planer ut fra nytt verktøy og oppgavehjelp fra statlig miljøforvaltning
Vektlegge overordna areal- og transportvurderinger, sentrumsutvikling og fortetting for å oppnå redusert transportbehov og ivareta natur, kulturmiljø og landskap
Ta høyde for klimaendringene og unngå utbygging i fareområder
Følge prinsippene om fortetting med kvalitet
Følge prinsippene om universell utforming for å nå målet om Norge universelt utformet innen 2025
Utnytte regionens muligheter for verdiskaping og næringsutvikling basert på lokale natur- og kulturverdier. Utnytte mulighetene for lokal og bærekraftig næringsutvikling i tilknytning til regionens store nasjonalparker
Unngå utbygging nær villreinens leveområder og bidra med data til planlagt register for eksisterende inngrep/tiltak og godkjente planer for å følge utviklingen i planområdet for Rondane-Sølnkletten
Legge naturmangfoldloven til grunn for planlegging som berører naturmangfold
Foreta en kritisk gjennomgang av all arealbruk i strandsona, spesielt langs
Gudbrandsdalslågen og Otta. Unngå tiltak og inngrep som skader eller forringer et unikt og verdifullt vannmiljø som også er en ressurs for friluftsliv, reiseliv og som har store naturverdier
Sørge for høyere utnytting av nye og eksisterende byggeområder for å nå målene om redusert omdisponering av dyrka mark
Unngå utbygging i de beste beiteområdene og ved setrene
Ferdigstille folkehelseoversikter og bringe inn folkehelseperspektivet planleggingen
Styrke tverrfaglig samarbeid og kompetanse mellom ulike sektorer i planarbeidet
2.4 Samfunnssikkerhet
2.4.1 Beredskapsmessige hensyn i samfunnsplanleggingen Nasjonale føringer
samarbeide med fylkeskommunen slik at fylkes-ROS kan danne grunnlag for mål og strategier med oppfølging i regional planlegging
veilede kommunene i arbeidet med planer etter plan- og bygningsloven
veilede kommunene i oppfølging av kommunal beredskapsplikt, og hvordan dette kan integreres i planer og i øvrig kommunal virksomhet
bistå Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) med å synliggjøre samfunnshensyn i forbindelse med konsesjonssaker og formidle informasjon om fareområder knyttet til flom og skred.
Status i NORD-GUDBRANDSDAL-regionen:
Forklaring til plansjen:
Plansjen viser to forhold:
Helhetlig ROS-analyse
Helhetlig ROS-analyse er grunnlaget for både kriseberedskap og forebyggende beredskap i arealplanlegging.
Gjennom helhetlig ROS får vi oversikt over og bevissthet om risiko og sårbarhet i
kommunen, og kunnskap om hvordan risiko og sårbarhet kan håndteres for å styrke arbeidet med samfunnssikkerhet i kommunen.
Analysen omhandler aktuelle uønskede hendelser som kommunene selv har definert (eks skred, flom, bortfall av strøm og telekom/IKT, godsulykke, eksplosjon/større brann, tilsiktede hendelser som f.eks. voldshandlinger etc.).
Forskriftens minimumskrav til hva en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse skal omfatte er:
a. Eksisterende og fremtidige risiko- og sårbarhetsfaktorer i kommunen Samfunnsdel
Sel
Rev. pågår
2005
Dovre
2005
Lesja
Rev. pågår
2011
Vågå
2010
Lom
2010
Skjåk
Arealdel Helhetlig ROS-
analyse
BIS ikke tilstrekkelig ivaretatt BIS ivaretatt
Rev. pågår
2010
Rev. pågårb. Risiko og sårbarhet utenfor kommunens geografiske område som kan ha betydning for kommunen
c. Hvordan ulike risiko- og sårbarhetsfaktorer kan påvirke hverandre
d. Særlige utfordringer knyttet til kritiske samfunnsfunksjoner og tap av kritisk infrastruktur
e. Kommunens evne til å opprettholde sin virksomhet når den utsettes for en uønsket hendelse og evnen til å gjenoppta sin virksomhet etter hendelsen har inntruffet f. Behov for Befolkningsvarsling og evakuering
Iht. lov om kommunal beredskapsplikt skal kommunens helhetlig ROS-analyse revideres hvert 4.år. Dette fordi man hvert fjerde år må vurdere om det er nye trusler i samfunnet som skal inn i en slik analyse. For eksempel skal alle helhetlige ROS analyser i dag inneholde klimatilpasninger på grunn av at ekstremvær som medfører at blant annet flom, skred og ekstrem nedbør stadig skjer hyppigere.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i samfunnsplanleggingen.
Beredskapsmessige hensyn (BIS) i kommuneplanverket (kommuneplanens samfunnsdel og arealdel).
I samfunnsdelen ber vi kommunen om å beskrive mål og strategier med oppfølging for samfunnssikkerhet og beredskap bl.a i arealplansammenheng. FM har ikke
innsigelsesmulighet til samfunnsdelen i en kommuneplan når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap, men kun ifm. arealdisponering (areal- og reguleringsplaner).
I arealdelen blir det viktig å tegne inn potensielle fareområder (aktsomhetskart for aktuelle naturpåkjenninger), som hensynssoner på plankartet. Naturpåkjenninger som kan medføre fare for liv/helse, miljø og kritisk infrastruktur. Til hensynssonen skal det i nødvendig
utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.
Fareområder for naturpåkjenninger kan som nevnt ovenfor vises som hensynssone
(aktsomhetskart) i det ordinære plankartet eller det kan lages egne temakart for ulike typer naturpåkjenninger.
Hvis det f.eks. er flere hensynssoner for fareområder som skal vises i plankartet og som overlapper hverandre, er det praktisk å lage eget kartutsnitt for hver enkelt hensynssone (tematisk kartutsnitt).
Konklusjon
Helhetlig ROS-analyse:
Endringer fra 2013: Ingen
Det er behov for oppstart av prosess for revisjon av samtlige ROS-analyser i regionen og det gjelder spesielt Lesja og Dovre kommune, som har ROS-analyser fra 2005.
BIS:
Endringer fra 2013: Ingen
Regionen har ikke tilfredsstillende dokumentasjon på beredskapsmessige hensyn når det gjelder arealdelen i kommuneplanen, mens det for samfunnsdelen i kommuneplanen er tilfredsstillende.
Utfordring i regionen Helhetlig ROS-analyse:
Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.
BIS:
Unngå utbygging i fareområder med reelle naturpåkjenninger i planlagte områder og i eksisterende områder ifm. fortetting.
Sikre eksisterende bebyggelse og infrastruktur/samfunnsfunksjoner mot naturpåkjenninger med alvorlige konsekvenser
Forventninger til regionen Helhetlig ROS-analyse:
Ingen av kommunene har en analyse som fullt ut dekker minimumskravene iht. forskriften og Fylkesmannen forventer at samtlige kommuner utarbeider en plan for hvordan
minimumskravene kan tilfredsstilles på en bedre måte ifm. neste revisjon.
FM savner en tydeligere dokumentasjon på hvilke tiltak kommunene vil gjennomføre i forbindelse med klimatilpasning. Hendelsene på flom, masseførende skred, avrenning og overvannsproblematikk i den senere tid bidrar til økt satsning på klimatilpasning. FM forventer at kommunene med utgangspunkt i Veileder : Klimatilpasning på
www.klimatilpasning.no og NVE-veileder: Nr. 8-2014 Sikkerhet mot skred i bratt terreng på www.nve.no og aktsomhetskart for ulike typer skred på www.skrednett.no samt egne hendelser i større grad konkretiserer aktuelle tiltak som:
Kartlegging av potensielt utsatte områder i forbindelse med framtidig utbygging
Vurdering av sikringstiltak for eksisterende bebyggelse/infrastruktur, som er utsatt eller kan bli utsatt for naturpåkjenninger som følge av klimaendringene.
Eksisterende ROS-analyser bør oppdateres med nye data/fakta og vurderinger som kommunen gjennomfører innenfor klimatilpasning.
Det er viktig å se klimatilpasningen utover egen kommunegrense når det gjelder konkrete tiltak innenfor arealplanlegging og kompetanse generelt og vi anbefaler et godt
interkommunalt samarbeid.
BIS:
FM forventer en større systematikk og mer helhetlig arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap i samfunnsplanleggingen.
Helhetlig ROS-analyse er et dokument som vi forventer blir benyttet som grunnlag i all kommunal planlegging
Klimatilpasning er et område som får mer og mer aktualitet i tiden som kommer.
I planprogrammet ved oppstart forventer vi at samfunnssikkerhet og beredskap vurderes i en videre utredning av planen.
I utredningen av planen forventer vi en beskrivelse av hvordan samfunnssikkerhet og beredskap skal følges opp og at det gjennomføres en risiko- og sårbarhetsanalyse i forbindelse med konsekvensutredningen.
I høringsforslaget til samfunnsdelen i kommuneplanen forventer vi at samfunnssikkerheten blir ivaretatt ved hjelp av klare mål og føringer.
I høringsforslaget til arealdelen i forventer vi at arealer som er utsatt for særlige farer (naturpåkjenninger, risikovirksomhet etc.) blir vist som hensynssone(r) med
bestemmelser/retningslinjer. FM forventer at DSBs digitale kartinnsynsløsning med informasjon om risiko- og sårbarhet, samt Innlands-GIS blir aktivt benyttet i
arealplanleggingen.
