Økologisk kompensasjon i planprosesser til norske samferdselsprosjekter

(1)

Simon GervaisØkologisk kompensasjon i planprosesser til norske samferdselsprosjekter NTNU Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultet for arkitektur og design Institutt for arkitektur og planlegging

Mas ter oppgav e

Simon Gervais

Økologisk kompensasjon i planprosesser til norske samferdselsprosjekter

Masteroppgave i Fysisk planlegging Veileder: Terje Skjeggedal

Juni 2019

(2)

(3)

Simon Gervais

Økologisk kompensasjon i planprosesser til norske samferdselsprosjekter

Masteroppgave i Fysisk planlegging Veileder: Terje Skjeggedal

Juni 2019

Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet Fakultet for arkitektur og design

Institutt for arkitektur og planlegging

(4)

(5)

(6)

2

NTNU Fakultet for arkitektur

Norges teknisk-naturvitenskapelige og design

universitet Institutt for arkitektur og planlegging

MASTEROPPGAVE 2019

TILGJENGELIGHET: ÅPEN FAGOMRÅDE:

Fysisk planlegging

DATO:

11.06.2019

ANTALL SIDER:

104

VEDLEGG:

3

TITTEL: Økologisk kompensasjon i planprosesser til norske samferdselsprosjekter

UTFØRT AV: Simon Gervais

EKSTRAKT:

Fem samferdselsprosjekter i Norge ble valgt ut som pilotprosjekter innen økologisk kompensasjon, og disse skulle brukes til å samle kunnskap og erfaring rundt bruken av kompensasjon i Norge. En første evaluering ble gjennomført av Statens vegvesen i 2016, og mye har skjedd siden den første evalueringen. Målet med denne oppgaven er derfor å gå gjennom plandokumentene for de forskjellige pilotprosjektene, for å vise et bilde av hvordan økologisk kompensasjon har blitt anvendt, og hvordan denne har påvirket samferdselsprosjektene.

STIKKORD:

Økologisk kompensasjon, planprosesser, naturverdier, pilotprosjekt, samferdsel, Statens vegvesen, Bane NOR, miljømyndighet

VEILEDER: Terje Skjeggedal

VEILEDER UTENFOR INSTITUTTET:

Astrid Brekke Skrindo

UTFØRT FOR: Statens vegvesen

-

(7)

3

.:

(8)

4 NORGES TEKNISK-NATURVITENSKAPELIGE UNIVERSITET

FAKULTET FOR ARKITEKTUR OG DESIGN

INSTITUTT FOR ARKITEKTUR OG PLANLEGGING

INSTRUKS FOR MASTEROPPGAVEN

Besvarelsen leveres under fullt navn og med erklæring fra kandidaten om at hun/han har utført arbeidet selvstendig.

Kandidaten skal redegjøre for hvem hun/han har rådført seg med, faglitteratur som er brukt og eventuell annen assistanse.

…….

ERKLÆRING

Jeg erklærer med dette at jeg har fulgt gjeldende instruks for utarbeidelse av masteroppgaven ved Fakultet for arkitektur og design, NTNU

Simon Gervais

Trondheim, 11. juni 2019

(9)

5

(10)

6

Forord

Jeg ble ferdig utdannet med en bachelor i utmarksforvaltning på Nord Universitet våren 2017, og bestemte meg for å fortsette utdanningen med en master i fysisk planlegging ved NTNU. Temaer som natur, naturmangfold og klima har jeg mye interesse for, og er temaer jeg ville slå sammen med en oppgave om planlegging.

I tre år har jeg ved siden av studiene jobbet deltid for Statens vegvesen. Der trives jeg veldig godt, og jeg har derfor hatt i tankene at jeg gjerne kunne tenke meg å skrive en

masteroppgave for vegvesenet. Jeg ble introdusert til Astrid Brekke Skrindo som jobber ved Klima og miljø seksjonen i Vegdirektoratet. Hun anbefalte temaet økologisk kompensasjon, som viste seg å være et spennende og relevant tema.

Jeg vil takke min veileder, Terje Skjeggedal, som har hjulpet meg gjennom prosessen med å skrive en masteroppgave. Takk også til Astrid Brekke Skrindo som har introdusert meg til økologisk kompensasjon, og gitt meg gode faglige råd underveis. Takk også til Statens vegvesen for økonomisk støtte. Til slutt vil jeg takke familie og venner, som har bidratt til oppgaven på hver sin måte.

Simon, juni 2019

(11)

7

Sammendrag

Arealendringer er en av våre største trusler mot naturmangfoldet, og planleggingen av store samferdselsprosjekter kan beslaglegge og ødelegge store og viktige naturområder. For å beskytte naturen mot dette kan man unngå, avbøte, restaurere eller kompensere. Økologisk kompensasjon er et relativt nytt tema i Norge, og blir brukt i norske samferdselsprosjekter for første gang. Det er et virkemiddel som brukes for å unngå netto tap av naturverdier, og dette gjøres med å erstatte ødelagte eller forringede naturverdier utenfor inngrepsområdet.

Fem samferdselsprosjekter i Norge ble valgt ut som pilotprosjekter innen økologisk kompensasjon, og disse skulle brukes til å samle kunnskap og erfaring rundt bruken av kompensasjon i Norge. En første evaluering ble gjennomført av Statens vegvesen i 2016, og mye har skjedd siden den første evalueringen. Målet med denne oppgaven er derfor å gå gjennom plandokumentene for de forskjellige pilotprosjektene, for å vise et bilde av hvordan økologisk kompensasjon har blitt anvendt, og hvordan denne har påvirket

samferdselsprosjektene.

Dokumentanalysen viser at kompensasjonen har blitt introdusert på forskjellige tidspunkter, og har blitt innført av flere aktører. Videre er det forskjeller mellom prosjekter når det gjelder samarbeid mellom aktører, og i hvilken grad økologisk kompensasjon var koblet til bruk av innsigelser. Bruk av økologisk kompensasjon bidrar ikke til en redusering av

planleggingstiden som er ønskelig i disse store samferdselsprosjekter, men er heller ikke en faktor som bidrar til store forsinkelser.

Nye nasjonale prinsipper ble utgitt (men ikke publisert) i mai 2019 av Klima- og

miljødepartementet. Et stort ønske hos utbyggere og miljømyndigheter er nettopp å få klare og entydige regler om hvordan kompensasjon skal brukes. Prinsippene kommer med noen svar, men er dessverre lite detaljer og ikke bindende.

(12)

8

1 Innhold

2 Innledning ... 10

1.1 Bakgrunn ... 10

1.2 Problemstilling ... 11

1.3 Oppgavens oppbygging ... 13

3 Økologisk kompensasjon... 14

3.1 Økologisk kompensasjon generelt ... 14

3.1.1 Tiltak for kompensasjon ... 15

3.1.2 Tre prinsipper i økologisk kompensasjon ... 16

3.2 Økologisk kompensasjon i Norge ... 18

3.3 Noen aspekter ved økologisk kompensasjon ... 21

3.3.1 Naturfaglige aspekter ... 21

3.3.2 Juridiske aspekter ... 23

4 Teori og Metode ... 26

4.1 Teori ... 26

4.2 Metode ... 29

5 Pilotprosjektene ... 30

5.1 E18 Langangen – Rugtvedt ... 30

5.1.1 Planprosessen ... 30

5.1.2 Økologisk kompensasjon ... 41

5.1.3 Evaluering E18 Langangen ... 44

5.2 E6 Kåterud – Arnkvern ... 46

5.2.3 Evaluering ... 53

5.3 E8 Riksgrensen – Skibotn ... 55

5.3.3 Evaluering E8 Riksgrensen - Skibotn ... 61

5.4 E6 Vingrom – Ensby ... 63

5.4.3 Evaluering E6 Vingrom – Ensby ... 67

5.5 Ringeriksbanen / E16 ... 71

5.5.3 Evaluering Ringeriksbanen / E16 ... 77

6 Konklusjon ... 81

(13)

9

7 Kildeliste ... 86

7.1 Litteratur brukt i oppgaven ... 86

7.2 Plandokumenter og nettsider for pilotprosjektene ... 89

8 Vedlegg ... 95

8.1 Vedlegg 1. Prinsipper for bruk av økologisk kompensasjon. Klima- og miljødepartementet, 2019. .. 95

8.2 Vedlegg 2. Definisjon «verdifull natur» i Klima- og miljødepartementets rundskriv «nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet», 2017. ... 101

8.3 Vedlegg 3. Tabell 8. Oversikt lokaliteter kompensasjon Fellesprosjekt Ringeriksbanen/E16 ... 103

(14)

10

2 Innledning

1.1 Bakgrunn

FNs naturpanel publiserte i begynnelsen av mai 2019 en rapport som viser at arealendringer er den største trusselen for terrestriske og akvatiske økosystemer. Disse arealendringer skjer som oftest på grunn av jordbruk, men en fordobling i areal av urbane omgivelser er også med på å påvirke naturmangfoldet negativt. Et voksende befolkningsantall betyr at antall infrastrukturprosjekter øker i stor grad, og dermed er en trussel mot skog, våtmark og gressletter (Diaz, Settele & Brondizio, 2019). I Norge er 9 av 10 arter som er på rødlista, til sammen 2125 arter, er på rødlista på grunn av arealendringer. Veibygging bidrar til

fragmentering av økosystemer, som er til stor skade for naturmangfoldet (Breistein, 2019).

Som landets største utbygger har Statens vegvesen et stort ansvar for å sette et så forsiktig fotavtrykk som mulig der det bygges vei. Store samferdselsprosjekter gjør det umulig å unngå å ødelegge natur, bidra til klimaendringer eller spre fremmede arter. Derfor er det viktig at vegvesenet går foran i arbeidet med å avbøte, restaurere eller kompensere for disse negative effektene (Busterud, 2019).

Fysisk kompensasjon, også kalt økologisk kompensasjon, innebærer at man restaurerer, etablerer eller beskytter naturverdier som fysisk skal kompensere for uunngåelige negative konsekvenser ved et utbyggingsprosjekt. I Norge er dette temaet nytt, og

samferdselssektoren har valgt ut pilotprosjekter som evalueres, slik at nasjonale

retningslinjer kan utarbeides og implementeres. Vellykkede kompensasjonsprosjekter krever tilstrekkelig planlegging før igangsetting, blant annet for å unngå at kompensasjon oppfattes som frikjøp og for å sikre at etablerte prinsipper for god kompensasjonspraksis følges opp fra starten av.

At planlegging i en tidlig fase er en avgjørende faktor for suksessfull kompensasjon, gjør dette temaet relevant for en masteroppgave i fysisk planlegging.

(15)

11 1.2 Problemstilling

Det er for tiden flere pilotprosjekter for økologisk kompensasjon i Norge. Disse prosjektene bruker økologisk kompensasjon for første gang, og er derfor valgt ut til evaluering av

prosessen rundt kompensasjon ved store samferdselsprosjekter. Prosjektene ble identifisert av Statens Vegvesen, som startet arbeidet med dette allerede i 2013. I 2015 kom

Samferdselsdepartementet med et tildelingsbrev til Statens Vegvesen som beskrev at det skal «velges et tilstrekkelig antall utbyggingsprosjekter hvor fysisk kompensasjon for naturområder kan være aktuelt og hvor utfordringene er så forskjellig at bredden av problemstillingen kan belyses.” I tillegg omtalte brevet at ”erfaringene fra de utvalgte prosjektene skal øke kunnskapen om hvordan slike ordninger, juridisk og praktisk, best kan tilpasses det norske planregimet.” (Hårklau, Arnoldussen, Colman, Flydal & Lied, 2013).

Flere av disse pilotprosjektene berører verdifull natur som er vernet etter

naturmangfoldloven. Statens Vegvesen hadde i starten ansvar for fem prosjekter, og samarbeider i noen tilfeller også med Bane NOR , som i tillegg har to egne pilotprosjekter.

Nye Veier AS overtok ansvaret for noen prosjekter etter stiftelsen av selskapet i 2015.

• E8 Riksgrensen – Skibotn (Storfjord kommune i Troms)

• E6 Vingrom – Ensby (Lillehammer og Øyer kommuner i Oppland)

• E6 Kåterud – Arnkvern (Hamar og Stange kommuner i Hedmark)

• Ringeriksbanen/E16 Skaret – Hønefoss (Hole og Ringerike kommuner i Buskerud)

• E18 Langangen – Rugtvedt (Porsgrunn og Bamble kommuner i Telemark)

(16)

12

Figur 1. Oversikt pilotprosjekter økologisk kompensasjon SVV. Hentet fra Hårklau et al., 2017.

Problemstillingen for denne oppgaven er følgende;

Hva er dagens status for implementering av økologisk kompensasjon i planprosessene til fem norske samferdselsprosjekter.

Dette kan besvares med å undersøke følgende forskningsspørsmål nøyere.

1. Hvordan er planprosessen for de fem pilotprosjektene?

2. Hvordan blir økologisk kompensasjon brukt i planprosessen?

3. Når ble økologisk kompensasjon først nevnt i planprosessen?

4. Hvordan er ansvarsfordelingen rundt økologisk kompensasjon i de forskjellige prosjekter?

(17)

13 1.3 Oppgavens oppbygging

Oppgaven er bygd opp rundt de fem norske pilotprosjektene for økologisk kompensasjon som er beskrevet under delkapittel 1.2.

Først kommer et kapittel med en introduksjon av økologisk kompensasjon, både generelt og i Norge. Flere aspekter rundt økologisk kompensasjon, som blant annet naturfaglige og juridiske aspekter, blir belyst.

Kapittel fire omhandler kort teori og metode som blir benyttet i denne oppgaven.

Deretter handler hvert delkapittel i kapittel fem om ett samferdselsprosjekt. Disse kapitlene begynner med en beskrivelse av hvordan planprosessen har vært, er og vil være for

prosjektet. Så følger en beskrivelse av hvordan økologisk kompensasjon har vært

implementert i prosjektet. Til slutt evalueres utfordringene knyttet til implementering av kompensasjonen i planprosessen.

Et siste kapittel med konklusjon vil ta for seg generelle betraktninger rundt bruken av økologisk kompensasjon i pilotprosjektene.

I internasjonal litteratur finnes det mye kontrovers rundt økologisk kompensasjon, og i hvilken grad kompensasjon har en positiv eller negativ effekt. Denne oppgaven vil ikke gå inn på tematikken rundt de naturvitenskapelige eller etiske effektene av kompensasjon, da dette ville være for omfattende. Kildelisten er delt opp i to deler, hvor den første delen er en liste med litteratur brukt i oppgaven, mens del to er en samling av alle plandokumenter som har blitt benyttet i denne dokumentanalysen.

(18)

14

3 Økologisk kompensasjon

3.1 Økologisk kompensasjon generelt

Hovedformålet med økologisk kompensasjon er at områder med verdifull natur som

nedbygges og forringes skal kompenseres med å sikre områder med likestilt verdifull natur, og at et netto tap av særlig verdifull natur blir unngått. Den norske definisjonen for økologisk kompensasjon ble i 2012 fastsatt av en arbeidsgruppe ledet av Samferdselsdepartementet.

Den tar utgangspunkt i definisjonen fra Biodiversity Offset Program (BBOP). Dette er et samarbeid mellom mer enn 80 forskjellige organisasjoner og individer og som prøver å utvikle og teste de beste måtene for å gjennomføre økologisk kompensasjon.

Økologisk kompensasjon er restaurering, etablering eller beskyttelse av økologiske verdier, som skal kompensere for vesentlige, negative gjenværende konsekvenser av en samferdselsutbygging på naturmangfold etter at alle hensiktsmessige tiltak for å unngå

skade, avbøte konsekvenser og restaurere påvirkede områder er gjennomført.

(Samferdselsdepartementet, 2013)

Økologisk kompensasjon gjennomføres med tiltak for restaurering og beskyttelse av natur.

Dette vil resultere i positive konsekvenser for naturmangfoldet, og vil veie opp for de negative konsekvensene tiltaket medfører. Økologisk kompensasjon bygger på prinsippet om at forurenseren betaler, og at kostnadene ved miljøskade derfor bæres av tiltakshaver.

Dette står beskrevet i naturmangfoldloven §11 «tiltakshaveren skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder, dersom dette ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter.» (Naturmangfoldloven, 2009).

Kompensasjon er et av flere tiltak for å unngå negativ påvirkning ved utbyggingsprosjekter.

Disse tiltakene rangeres i et tiltakshierarki, hvor å unngå potensielle negative påvirkninger på området vil ha høyest prioritering. Å unngå negativ påvirkning vil som regel bli oppnådd med valget av lokalisering av tiltaket. Når det ikke er mulig å unngå bør man i størst mulig

(19)

15 grad foreta avbøtende tiltak. Med å begrense og redusere omfanget av inngrepet i tid og utstrekning kan dette oppnås. Andre eksempler er viltpassasjer og rensing av vann under anleggsfasen av prosjektet. Restaurering av direkte effekter i etterkant av inngrepet er det neste tiltaket. Dette skjer i områder som er direkte eller indirekte påvirket av tiltaket. Til slutt kommer kompensasjon, som har lavest prioritering og som ikke bør brukes med mindre de andre tiltakene ikke kan gjennomføres (Hårklau et al., 2017)

Figur 2. skjematisk illustrasjon av tiltakshierarkiet. Hentet fra Hårklau et al., 2017.

3.1.1 Tiltak for kompensasjon

Kompensasjon kan gjennomføres med tre typer tiltak.

«Restaurering» er en rehabiliteringsprosess hvor tilbakeføringen av et område tar

utgangspunkt i de økologiske forholdene på stedet. Et degradert økosystem blir rehabilitert tilbake til sin opprinnelige naturtilstand. For å oppnå dette er det veldig viktig å utnytte naturlige prosesser i økosystemene. Dette er på sikt både økologisk og økonomisk gunstig (Hagen & Skrindo, 2010). Når restaurering brukes som tiltak i økologisk kompensasjon er det på et annet forringet område enn der hvor tiltaket planlegges, som blir restaurert tilbake til sin opprinnelige tilstand.

(20)

16

«Nydanning» går ut på å lage ny natur på et annet areal, og dermed erstatte de tapte arealene. Områder med lave naturverdier på grunn av lav produksjonsevne eller lite mangfold kan dermed blir brukt til å kompensere for områder med høy naturverdi. Et eksempel på nydanning er for eksempel å etablere nye dammer i et område uten dammer (Lundstein og Haaland, 2017). Internasjonal litteratur viser at nydanning er vanskelig å gjennomføre og evaluere da naturen ofte trenger mange tiår for å oppnå sin økologiske funksjon.

«Vern eller sikring» i økologisk kompensasjon innebærer at et område med lik, eller bedre, naturverdi blir vernet et annet sted. Et verneområde som negativt blir påvirket av et tiltak kan også bli utvidet med tilsvarende naturverdier. Vern er den mest brukte formen for økologisk kompensasjon i Norge per dags dato. For at vernet skal ha betydning er prinsippet av «addisjonalitet» (se neste punkt) viktig. Vern får hjemmel i naturmangfoldlovens §§ 35 – 39 (Lundstein og Haaland, 2017).

3.1.2 Tre prinsipper i økologisk kompensasjon

Følgende tre prinsipper er viktig for å rangere potensielle kompensasjonsarealer etter økologisk egnethet (Samferdselsdepartementet, 2013).

«Lik for lik eller bedre», også kalt ekvivalens, betyr at man skal erstatte naturtyper med den samme naturtypen som går tapt. Dette gjelder for artsnivå, naturtypenivå og økosystemnivå.

Når dette ikke er mulig, skal tiltakshaver kompensere med områder som er vurdert av større økologisk verdi. Dette krever nøyaktig og omfattende kartlegging av området som vil bli påvirket av tiltaket, og av områdene som vurderes til kompensasjonen.

«Addisjonalitet» skal sikre positive effekter som ellers trolig ikke hadde oppstått, og skal dermed sikre en reell merverdi. Vern av områder som står i fare for å forsvinne er

addisjonell, mens vern av områder som «verner seg selv», eller som ikke er utsatt for trusler,

(21)

17 ikke er det. Det forutsetter at man kan vurdere hvordan situasjonen vil endre seg gjennom tiden. Ideelt sett bør situasjonen forbli stabil.

«Langsiktig overlevelse» av naturtypene og artene er nødvendig for at økologisk

kompensasjon har ønsket effekt. Det forventes at de positive kompensasjonseffektene skal bestå minst like lenge som de negative konsekvensene tiltaket medfører. Dette kan sikres gjennom store sammenhengende arealer fremfor mindre oppdelte arealer. Det er viktig at økosystemets robusthet styrkes mot forventede klimaendringer og andre påkjenninger som naturen vil utsettes for i økende grad i framtiden. Å sikre langsiktig overlevelse vil samtidig sikre økosystemtjenester som for eksempel vannregulerende funksjoner av

våtmarkssystemer.

Videre er følgende elementer viktig for gjennomførbarheten av økologisk kompensasjon (Hårklau et. al, 2017).

Andre bruksinteresser. Positive eller negative konsekvenser vil påvirke bruksinteresser når kompensasjon vil bli gjennomført.

Teknisk gjennomførbarhet. Det er viktig at økologisk kompensasjon kan gjennomføres, og opprettholdes gjennom tiden. Dette kan oppnås med en skjøtselsplan, og må følges opp også etter tiltaket er gjennomført.

Kostnader. Både langsiktige og kortsiktige.

Forholdstall. Erfaring fra utlandet viser at man ikke oppnår ønsket effekt med kompensasjon når kompensasjonsarealet er like stor som arealet som påvirkes negativt av tiltaket.

Kompensasjonsarealet bør derfor være større, og dette blir gjengitt med faste forholdstall som 1:3 eller 1:5. Kompensasjonsarealet er da tre eller fem ganger større enn arealet hvor tiltaket gjennomføres.

Erfaringer fra andre land viser at økologisk kompensasjon virker, under visse forutsetninger.

Kompensasjon kan derfor bidra til å redusere eller unngå tap av naturmangfold. Samtidig viser mange prosjekter også at målene ikke blir nådd, og at et netto tap derfor ikke blir

(22)

18 forhindret. Den viktigste lærdommen fra andre land er at prinsippene for addisjonalitet og lik-for-lik må være oppfylt. Videre er det også viktig å innse at ikke alt, som for eksempel kritisk truede arter, kan kompenseres. Det er også viktig å få helhetlige og

landskapsøkologiske sammenhenger. Berørte interesser bør involveres i planleggingen, gjennomføringen og overvåkingen av kompensasjon (Hårklau et. al, 2017).

Økologisk kompensasjon kan ikke bare se ut fra et naturfaglig standpunkt, men bør også bli sett i forhold til samfunnet og andre bruksinteresser. Landbruksnæring, grunneiere,

utbyggere og kommuner vil eksempelvis være utsatt for konsekvensene av kompensasjon.

Dette kan oppleves som en negativ påvirkning fra det planlagte samferdselsanlegget (Bane NOR & Statens vegvesen, 2019a).

3.2 Økologisk kompensasjon i Norge

Økologisk kompensasjon er et nytt verktøy i Norge, mens de tre første trinnene i tiltakshierarkiet (å unngå, å avbøte og å restaurere) er veletablert praksis i Norge.

For å øke kunnskapen om hvordan kompensasjon kan benyttes, har Statens vegvesen identifisert fem pilotprosjekter som evalueres. Hovedformålet med evalueringen av prosjektene er å øke kunnskap om hvordan kompensasjon kan brukes i Norge. Under arbeidet med prosjektene er flere problemstillinger belyst, og disse kan inndeles i fire hovedkategorier (Hårklau et. al, 2017).

• Planprosessene kompensasjon inngår i

• Naturverdiene kompensasjonen prioriterer

• Juridiske forhold og tilgang på kompensasjonsareal

• Kostnader ved kompensasjon

Erfaringer så langt viser at økologisk kompensasjon blir introdusert på ulike tidspunkter i planprosesser, og av ulike aktører. Som oftest blir kompensasjonen introdusert i prosessen

(23)

19 samtidig som kommunedelplanen og den tilhørende konsekvensutredningen (Hårklau et. al, 2017). Kompensasjon blir beskrevet som et verktøy som kan gi en raskere og enklere

planlegging. Mange prosjekter forsinkes i dag av innsigelser på grunn av manglende hensyn til naturmangfold og jordbruksinteresser. En tidlig vurdering av alle mulige løsninger

gjennom hele planleggingsprosessen vil bidra til en robust og samlet planlegging (Samferdselsdepartementet, 2013).

Det foregår for tiden et arbeid med å utarbeide nasjonale prinsipper for økologisk kompensasjon. Prinsippene kom ut i begynnelse av mai i år, og gjelder for økologisk kompensasjon innenfor tolv nautiske mil fra grunnlinjen og landterritoriet. Det er viktig å merke seg at prinsippene er ment som veiledning for myndighetsutøving, og ikke er juridisk bindende. Se vedlegg 1 for dokumentet med prinsippene, da disse ikke er publisert enda (KLD, 2019). Retningslinjene består av tre deler. Del 1 omfatter fellesprinsipper for økologisk kompensasjon. Her beskrives elementer og prinsipper som beskrevet i kapittel 1.2.1 av denne oppgaven. Del 2 beskriver kompensasjon i saker som følger naturmangfoldloven, mens del 3 tar for seg saker som ikke følger naturmangfoldloven. Særlig relevant for denne oppgaven er punkt I-4. Samordning i planprosess (KLD, 2019).

«Når utbyggingstiltaket behandles etter plan- og bygningsloven, bør prosessen for den økologiske kompensasjonen samordnes med planprosessen. I disse sakene bør det fortrinnsvis tas stilling til plassering av utbyggingstiltaket i kommunedelplan. Der det er aktuelt, skal det i så fall fastsettes i planprogrammet at økologisk kompensasjon utredes i konsekvensutredningen til kommunedelplanen.»

En masteroppgave fra NMBU som så nærmere på juridiske aspekter rundt økologisk kompensasjon konkluderte, før prinsippene ble publisert, at følgende aspekter bør være integrert i de nasjonale prinsippene (Lundstein & Haaland, 2017).

(24)

20

• En tydelig grense for når en naturverdi er for verdifull for at økologisk kompensasjon skal være aktuelt. Punkt I-1.2 definerer hva det menes med verdifull natur, men det er ikke formulert hvor grensen går for hva som kan ansees som «for verdifull».

• Naturverdier erstattes med prinsippet om lik-for-lik og erstatningsforholdet skal være addisjonelt. Dette står beskrevet i punkt I-1.3.

• Kompensasjonsarealer som er vernet sikres i all fremtid. Punkt I-1.4 lyder « Den økologiske kompensasjonen bør normalt vare like lenge som utbyggingens påvirkning på naturen.» (KLD, 2019).

Pilotprosjektene for økologisk kompensasjon har i Norge fulgt følgende overordnede prosess (Bane NOR & Statens vegvesen, 2019a). Mye av dette er basert på arbeidet med økologisk kompensasjon i prosjektet E6 Kåterud – Arnkvern, som har kommet lengst av

pilotprosjektene.

Naturmangfoldkartlegging. Kartleggingen bidrar til å øke kunnskapen om områdene hvor tiltakene planlegges og gjennomføres. Informasjonen brukes til konsekvensutredninger og til å planlegge fremtidige kompensasjonsarealer.

Reguleringsplan og konsekvensutredning. Tiltaket blir mer detaljert, og aktuelle

utbyggingsløsninger og gjenværende negative konsekvenser blir avklart. Dette gir et bedre grunnlag for å utarbeide en detaljert kompensasjonsplan.

Kompensasjonsplan. Utarbeidelsen av kompensasjonsplanen skjer parallelt med

reguleringsplanen og tilhørende konsekvensutredning. Her blir de negative effektene av tiltaket på naturmangfoldet nøyaktig beskrevet. Planen beskriver også hvordan tiltakshaver vil kompensere for disse negative konsekvensene, og hvilke arealer som best egner seg for dette formålet.

Verneplan. Med hjemmel i naturmangfoldloven setter Fylkesmannen en verneprosess i gang.

(25)

21 Gjennomføring av kompensasjonsplan. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fatter vedtak om reguleringsplan, og stiller vilkår om gjennomføring av kompensasjon.

Midlertidige konsekvenser av store prosjekter, som for eksempel anleggsperioden i store samferdselsprosjekter, er viktig å ta med seg i kompensasjonsplanen. Selv om

konsekvensene er midlertidige, vil disse ofte foregå over et stort geografisk område, og over flere år, noe som kan medfører midlertidig tap av naturverdier. Disse bør også kompenseres.

3.3 Noen aspekter ved økologisk kompensasjon 3.3.1 Naturfaglige aspekter

I teorien kan det kompenseres for alle typer naturområder. Praksis fra Norge og andre land viser likevel at ikke alle naturtyper er like enkelt å kompensere for. Dette avsnittet beskriver noen naturfaglige aspekter som kan gjøre økologisk kompensasjon av naturområder til en utfordring.

Det koster først og fremst tid og penger å flytte natur til et nytt sted. I begynnelsen vil det nye området ha en dårligere kvalitet enn opprinnelig. Universitet i Aarhus har forsket på prosjekter med økologisk kompensasjon i Danmark, og konkluderte blant annet med at et naturareal ikke bør nedlegges før et tilsvarende erstatningsareal har utviklet en tilstand av sammenlignbar verdi. Dette for at arter som mister sitt biotop skal få muligheten til å flytte til et tilsvarende biotop. I noen tilfeller kan det ta mellom 50 og 100 år å oppnå like kvaliteter i et nytt areal. Med mindre strenge krav til naturverdiene kan det ta mellom 10-30 år, eller 20-50 år. I praksis blir erstatningsarealer likevel etablert samtidig som det opprinnelige arealet legges ned (Grønt miljø, 2018).

(26)

22 En spansk studie hvor over 600 våtmarksområder fra hele verden ble undersøkt, viser at arealer som har blitt restaurert i gjennomsnitt har 25% lavere biologiske verdier

sammenlignet med referansearealer. Grunnen til dette er at de restaurerte arealene enten bruker veldig lang tid til å gjenopprette seg, eller at de får enn annen sammensetning enn de opprinnelig hadde. Store sammenhengende arealer over 100 hektar kunne gjenopprette seg raskere enn mindre arealer, og det var en fordel med et varmt klima. Studien konkluderte med at restaurering av våtmarksområder som virkemiddel for kompensasjon, og i dagens praksis, vil føre til et større globalt tap av våtmarksområder (Moreno-Mateos, Power, Comin

& Yockteng, 2012).

Betydningen av mest mulig intakte og velfungerende våtmarkssystemer har i de siste årene fått mer oppmerksomhet. Våtmarkssystemet bidrar til en rekke økosystemtjenester for samfunnet, og spiller en betydelig rolle med tanke på klimautslipp og klimatilpasning.

Nettopp disse klimaendringene vil legge stadig større press på disse naturområdene, og naturforvaltningen bør derfor være utformet for å styrke naturens evne til å takle fremtidige klimaendringer (Bane NOR & Statens vegvesen, 2019a). En positiv egenskap av

kompensasjon vil være at man kan samle flere, mindre områder i et større ett, som vil ha en større økologisk verdi enn flere små områder.

Det er viktig at kompensasjon gir bevaringsfordeler som ellers ikke ville eksistere. Det finnes en risiko for at land misbruker økologisk kompensasjon for å unngå sine internasjonale forpliktelser for vern av verdifull natur (Maron, 2015).

Til slutt ansees det som vanskelig å lage ensformige og detaljerte retningslinjer for økologisk kompensasjon, og det vil alltid være nødvendig å ta subjektive beslutninger. Å beskrive økologisk diversitet og måle effektene av tiltakene er eksempelvis vanskelig å gjøre likt i hver sak. Det vil derfor alltid være mye usikkerhet knyttet til kompensasjon, og effektene av denne. Et viktig aspekt av implementering av økologisk kompensasjon er å tenke helhetlig.

Det er enklere å overvåke og kartlegge leveområder eller økologiske funksjonsområder, enn arter enkeltvis (Moilanen & Kotiaho, 2018).

(27)

23 3.3.2 Juridiske aspekter

Siden økologisk kompensasjon er et nytt verktøy i Norge, mangler det fortsatt en tydelig juridisk ramme fortsatt. Det er likevel flere lover og forskrifter i norsk lovgivning som kan ha betydning for å implementere og opprettholde kompensasjon. Dette avsnittet vil se på noen av disse norske, men også utenlandske juridiske aspektene.

Når økologisk kompensasjon implementeres i prosjekter som rører vernet natur, kreves det dispensasjon fra forvaltningsmyndighetene for verneområdet. En grenseendring for

naturreservatet er også mulig, og prosedyren vil da følge naturmangfoldloven.

Verneforskriften endres for å oppnå en grenseendring eller for å endre bestemmelser.

Naturmangfoldslovens § 48 er den eneste paragrafen i norsk lovgivning som gir direkte hjemmel til å stille krav om økologisk kompensasjon ved inngrep i naturvernområder.

Paragrafen om dispensasjon fra vernevedtak har likevel ikke blitt anvendt enda i

pilotprosjektene. Det viser seg at regjeringen stiller krav om økologisk kompensasjon som en forutsetning for å endre verneforskriften. Dette oppnås gjennom en kongelig resolusjon, med å endre eller fjerne vernegrenser. Å endre forskrifter viser seg altså å være enklere for myndighetene enn å anvende § 48 (Lundstein & Haaland, 2017).

Naturmangfoldloven beskriver videre i § 11 at tiltakshaver skal betale kostnadene som følger ut av miljøskader tiltaket medfører. Dette resulterer i at tiltakshaver er ansvarlig for å

utarbeide en kompensasjonsplan. I praksis er det vanlig at tiltakshaver dekker kostnadene for kompensasjon, men ikke nødvendigvis står for den praktiske gjennomføringen (Bane NOR & Statens vegvesen, 2019a).

Plan- og bygningsloven er et sentralt verktøy for planlegging av fremtidig arealbruk. Det finnes ingen eksplisitte krav i loven om å utrede kompenserende tiltak. Plan- og

(28)

24 bygningslovens § 12-7 åpner for at det kan stilles saklig begrunnende vilkår i

reguleringsbestemmelsene om avbøtende tiltak, men dette gjelder bare innenfor planområdet, noe som sjelden vil være aktuelt for økologisk kompensasjon (Samferdselsdepartementet, 2013).

I Norge trådte den nye forskriften om konsekvensutredninger i kraft 1. juli 2017. Formålet med bestemmelsene om konsekvensutredninger er å klargjøre virkningene av planer og tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Regelverket skal sikre en åpen prosess slik at alle berørte parter blir hørt. Den nye forskriften gjennomfører endringene i det reviderte EU-direktivet om miljøkonsekvensutredninger (direktiv 2014/52/EU), det såkalte EIA-direktivet, og også Direktiv 2001/42/EØF om vurdering av miljøvirkningene av visse planer og programmer (KMD, 2017). I § 29 av forskriften om konsekvensutredninger fra 2017 står det at «Det skal stilles vilkår for å unngå, begrense, istandsette og om mulig kompensere vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Ansvarlig myndighet skal påse at forslagstiller overholder vilkårene.» (KLD, 2017a). Ansvarlig forvaltningsmyndighet for verneområder vil som regel være Fylkesmannen.

Økologisk kompensasjon skal sikre naturområder med verdifull natur slik at netto tap av områder med verdifull natur unngås. Det er imidlertid ikke enkelt å definere «verdifull natur». En mulighet er å se på definisjonen av natur som beskrevet i punkt 3.6 av rundskrivet

«Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av

miljøforvaltnings innsigelsespraksis» (se vedlegg 2). Her defineres i hvilke tilfeller innsigelse skal vurderes når foreslått ny arealbruk i planforslaget kommer i konflikt med naturmangfold (KLD, 2017b). Videre presiseres det at økologisk kompensasjon bør utredes i

kommunedelplanen, når den finnes.

Frivillig vern kan være et viktig verktøy for kompensasjon. Det er godt etablert innen vern av skog, hvor det reduserer konfliktnivået. Et samarbeidsrapport fra NIBR og NINA viser at de fleste skogeiere heller vil gjennomføre frivillig vern i steden for tradisjonelt vern, og er stort sett fornøyd med resultatet. Det viser seg at miljømyndighetene ikke er så glad i prosessen

(29)

25 for frivillig vern, da de ikke får spilt inn sine ønsker og krav om nye områder som bør vernes.

Likevel godtar de frivillig skogvern da resultatene viser seg å være så positive. Samtidig blir saksbehandlingstiden redusert når frivillig vern benyttes (Skjeggedal, Gundersen, Harvold &

Vistad, 2010).

I 2011 ble en ny biodiversitet strategi, «Our life insurance, our natural capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020», publisert av EU. Gjennom seks mål skal forringelse av biodiversitet og økosystemtjenester forhindres. Et av målene er å introdusere No-nett-loss (NNL) initiativet , som anbefaler økologisk kompensasjon som en måte for å forhindre tap av naturmangfold i Europa. Økologisk kompensasjon ble for første gang introdusert i Europeisk lovgivning gjennom «The birds and Habitats directives», som resulterte i «Natura2000»- nettverket. NNL-initiativet prøver å favne bredere, og forsøker å implementere

kompensasjon i nasjonal lovgivning, også til naturområder som tidligere ikke var beskyttet under europeisk regelverk (Dunne, 2016).

Den internasjonale våtmarkskonvensjonen, Ramsarkonvensjonen, ble grunnlagt i 1971.

Norge ratifiserte konvensjonen i 1974, og har per dags dato 63 våtmarkssystemer på

Ramsarlisten (Miljøstatus, 2018). Internasjonale viktige våtmarksområder er beskyttet under Ramsar-konvensjonen, og dette forplikter Norge til å ta vare på de viktige naturverdiene som ligger i våtmarksområdene. Konvensjonen har retningslinjer for bruk av økologisk

kompensasjon når våtmarksområder blir påvirket av utbyggingstiltak. Gjennom resolusjon VII.24 fra 1999 har medlemsland bekreftet at kompensasjon av våtmark bør være av samme type våtmark, og helst innen samme vassdrag. I samme resolusjon har medlemmene også skrevet under på at de bør lage nasjonale retningslinjer for kompensasjon av

våtmarksområder (Ramsar, 1999).

(30)

26

4 Teori og Metode

4.1 Teori

Ved planlegging av samferdselsprosjekter må det legges til grunn for at det settes av tilstrekkelig tid til interesseavveiinger, tekniske avklaringer og til å finne løsninger som er økonomisk, sosialt og miljømessig bærekraftighet (Samferdselsdepartementet, 2012).

Nettopp disse tre aspektene; økonomisk, sosial og miljømessig bærekraftighet, blir sagt å være dimensjonene bærekraftig utvikling består av. Det oppstår ofte konflikter mellom disse tre hjørnesteinene, og i aksen miljø – økonomi er konflikten ofte basert på en diskusjon om ressurser, men også vernepolitikk er et eksempel av en slik konflikt (Medalen, 2008).

Figur 3. Bærekraftig utvikling består av tre hjørnesteiner. Egenprodusert, basert på Medalen, 2008.

Økologisk kompensasjon hører til under hjørnesteinen «Miljøbevaring». Kompensasjon blir utløst av utbyggingsprosjekter, som oftest styrt av økonomisk utvikling. For å oppnå sin rolle på best mulig måte bør økologisk kompensasjon stå løs fra økonomisk utvikling eller sosial rettferdighet. Likevel skal økologisk kompensasjon, og omfanget av kompensasjonen, også sees i forhold til andre samfunns- og arealbruksinteresser. Store kompensasjonsarealer kan være riktig naturfaglig sett, men sett fra andre ståsteder kan dette oppleves som en

Sosial rettferdighet

Miljøbevaring Økonomisk

utvikling

Bærekraftig utvikling

Konflikt om utbygging Miljøstandardpolitikk Kriteriebasert styring

Konflikt om ressurser Vernepolitikk

Eliteorientert styring Konflikt om eiendom

Fordelingspolitikk Forhandlingsdemokrati

Økologisk kompensasjon

(31)

27 muligens ytterlige negativ påvirkning fra det planlagte samferdselsanlegget (Bane NOR &

Statens vegvesen, 2019a).

Åpne og demokratiske prosesser som sikrer medvirkning og ivaretar ulike samfunnshensyn og rettssikkerheten til berørte parter, er også veldig viktig. God planlegging bidrar til interesseavveiinger og avklaring av kontroversielle spørsmål, et viktig aspekt under arbeid med økologisk kompensasjon. God planlegging bidrar videre til god styring og letter

gjennomføringen av tiltaket (Samferdselsdepartementet, 2012). Figur 4 viser at jo tidligere i planprosessen dialog skjer, jo større er sjansen for partene å påvirke planprosessen. Dette forklarer hvorfor prinsippene for økologisk kompensasjon anbefaler at planprogrammet for et utbyggingstiltak fastsetter at økologisk kompensasjon allerede skal utredes i

konsekvensutredningen til kommunedelplanen (se punkt I-4 i vedlegg 1).

Figur 4. Dialog underveis i planlegging. Egenprodusert, basert på Medalen, 2008.

At aktørene aktivt skal bli involvert i planleggingen er grunnleggende i Habermas sin kommunikative planleggingsteori. Her er forankring og deltakelse veldig viktig for et godt resultat, noe som oppnås gjennom involvering av kommunen, regionale myndigheter,

Start planlegging Avslutting planprosess

Forhandlinger/konfliktløsning Prioriteringsdialog

Interessentdialog Rådslag

Planleggingsdialog Mulighet for påvirkning

Tid Vedtatt plan

Grad av påvirkning

Grad av ferdigstillelse plan

(32)

28 brukere og grunneiere. Alle relevante berørte parter får delta i prosessen, i en nærmest maktfri relasjon (kommunetorget, 2019). For å tilfredsstille et politisk ønske om redusering av planleggingstiden i store samferdselsprosjekter kan dette samarbeidet mellom alle aktørene være et viktig tiltak. Enighet tidlig i prosessen fører til en raskere gjennomføring.

I 2012 anslo Samferdselsdepartementet at den totale planleggingstiden for store

samferdselsprosjekter var på ca. 10 år. Nasjonal transportplan (NTP) 2014 – 2023 inneholdt et mål om å halvere denne tiden. Målet ble videreført i NTP 2018 – 2029. En rapport utgitt av Riksrevisjonen i 2018 konkluderer med at det er lite trolig at planleggingstiden for store samferdselsprosjekter vil bli vesentlig redusert med dagens virkemidler og plansystem.

Sentrale elementer i kommunikativ planleggingsteori som omfattende utredninger, innsigelser og tydelige krav til medvirkning er i følge Riksrevisjonens rapport årsaker til at planleggingstiden ikke kan reduseres (Riksrevisjonen, 2018). Dette er også viktige elementer i arbeidet med økologisk kompensasjon, og man kan derfor konkludere med at arbeidet med kompensasjon kan bidra til å forsinke planleggingstiden. Planlegging av

samferdselsprosjekter bør derfor skje gjennom kommunikativ samhandling, men med kunnskapsinnhenting og utredning som er utført på instrumentelt vis for å avklare fakta (kommunetorget, 2019).

En annen mulig løsning for å unngå forsinkelser i planprosesser er en inkrementell beslutningsprosess. Inkrementell beslutningsprosess kjennetegnes ved at

problemoppfatning, mål og løsninger diskuteres som et samlet kompleks. Løsningene er ofte flere, små endringer (Kommunetorget, 2016). Å dele opp reguleringsplaner i mindre deler når arbeidet har stoppet opp på grunn av innsigelser, kan gi framgang i prosjektet. Det finnes likevel en risiko for at en da mister helhetsbildet, noe naturmangfoldet er veldig følsom for.

Økologisk kompensasjon skal nettopp unngå at man mister dette helhetsbildet.

(33)

29 4.2 Metode

Denne oppgaven er bygd opp som en case-studie med dokumentanalyse. Dette er en analyse av innholdet i forskjellige typer dokumenter, og beregnes derfor som en kvalitativ metode. Data skal analyseres for å få frem viktige sammenhenger og relevant informasjon om de forholdene i samfunnet som skal studeres. Ved å kategorisere innholdet og registrere interessant data fra dokumentene finner man relevant informasjon for studien som

gjennomføres. En fordel med en dokumentanalyse er at kildene ikke blir påvirket av datainnsamlingen, og at tekstene ikke endres av at man analyserer disse (Grønmo, 2004).

Forskjellige typer dokumentasjon kan gi grunnlag for forståelse av en gitt problemstilling.

Eksempler på personlige dokumenter er brev eller dagbøker. Organisasjonsdokumenter kan være rapporter eller planer, og eksempler på massemediadokumenter er aviser, nettsider eller TV. I denne oppgaven er det organisasjonsdokumenter, i form av ulike

plandokumenter, som brukes mest. En gjennomgang av plandokumentene for hvert

pilotprosjekt gir en oppsummering av planprosessen og av hvordan økologisk kompensasjon ble implementert i de ulike prosjektene.

En ulempe med en dokumentanalyse er at forskeren kan påvirke utvalget av dokumentene, noe som kan gi et skjevt utvalg. Det er også viktig med kildekritikk og forskeren skal være bevisst på tekstenes bakgrunn og funksjon. Forskeren skal ha forfatterens intensjoner i bakhodet, slik at han forstår konteksten teksten ble skrevet i (Grønmo, 2004).

Plandokumentene som er analysert i denne oppgaven er offentlige dokumenter. Det var viktig å se hvilken aktør som var ansvarlig for publiseringen av dokumentet, da dette kunne påvirke utformingen og konklusjonen av dokumentet.

Kildene som er brukt til kapittel fem om pilotprosjektene er listet i del to av kildelisten.

(34)

30

5 Pilotprosjektene

5.1 E18 Langangen – Rugtvedt

5.1.1 Planprosessen

Strekningen E18 Langangen – Rugtvedt inngår i den 135 km lange hovedstrekningen E18 Langangen – Grimstad som Nye Veier har fått ansvar for å bygge ut. Langangen – Rugtvedt er en strekning på 16,9 km, hvorav 9,1 km er i tunnel. Parsellen vil ha gjennomgående fire kjørefelt og det vil være en maksimum kjørehastighet på 110 km/t.

Figur 5.. Oversikt strekning Langangen - Rugtvedt. Nye Veier AS

(35)

31 Hovedmålet med opprustningen av E18 på denne strekningen er å bedre trafikksikkerheten for å redusere antall trafikkulykker. Samtidig skal miljøproblemer langs dagens E18

reduseres. Kjøretiden skal også reduseres med ca. 3 minutter, forutsatt samme veilengde.

(Nye Veier, 2018c)

Utbedringen av E18 er som veitiltak utredningspliktig i henhold til plan- og bygningslovens § 4 -1 og forskriften om konsekvensutredninger. Statens vegvesen var som opprinnelig

tiltakshaver ansvarlig for å utføre den praktiske planleggingen, og for å legge ut planen til offentlig ettersyn. Formannskapene i Bamble og Porsgrunn kommuner vedtok våren 2014, som ansvarlige myndigheter, planprogrammet for strekningen Langangen – Rugtvedt.

(Statens vegvesen Region Sør, 2014)

Planprogrammet skulle fastsette formålet med prosjektet, fastsette korridorer som skulle utredes i en konsekvensutredning og redegjøre for de vesentlige virkninger disse korridorer ville innebære. Planprogrammet redegjorde også for den kommende planprosessen og medvirkningsmulighetene. Etter en silingsprosess som ble fullført i forkant av

planprogrammet ble en del dårlige og urealistiske linjer forkastet. Planprogrammet inneholdt to konsepter, som inneholdt linjer, eller korridorer, som hadde potensiale, og skulle utredes i en konsekvensutredning. Videre nevnte planprogrammet at tiltakshaver kan pålegges å bære kostnadene ved fysisk kompensasjon for de naturverdiene som forringes eller ødelegges helt. Denne kompensasjonen kan være i form av ivaretakelse, opprettelse eller utvikling av erstatningsarealer eller opparbeidelse av tilsvarende økologiske funksjoner.

(Statens vegvesen Region Sør, 2014)

Konsept 4 følger i stor grad trasé av eksisterende E18, og runder Eidangerfjorden langs Moheim. De potensielle linjene i konsept 4 har en stor andel tuneller på grunn av stigning, kurvatur og kryssing av tett bebygde områder. Konsept 5 bygger på så kort mulig reisevei mellom Langangen og Rugtvedt. Dette oppnås med linjer som krysser Eidangerfjorden i bru.

Eidangerhalvøya inneholder flere viktige områder for biologisk mangfold, mange av disse

(36)

32 knyttet til kalkrike naturtyper. Åpen kalkmark, kalktørreng og kalkskog finnes på flere

lokaliteter i området, blant annet i verneområdene Frierflogene, Blekebakken, Åsstranda, Versvika og Hellås. Det tre utvalgte naturtyper slåttemark, hule eiker og kalklindeskog er også kartlagt i området. Begge konseptene innebåret at verdisatte naturtypelokaliteter ville påvirkes av linjevalg, og det var viktig å utrede mulige påvirkninger.

Allerede våren 2013 startet Statens vegvesen arbeidet med en kommunedelplan med konsekvensutredning for E18 Langangen – Rugtvedt. Naturmangfoldet ble i

kommunedelplanen vurdert for enkeltlokaliteter, landskapsøkologiske elementer og

vannmiljø. Konsept 4 ble gjennom KU vurdert å påføre naturmangfoldet store til meget store negative konsekvenser på grunn av store inngrep på flere verdifulle kalklokaliteter. Konsept 5 ble også vurdert til å påføre meget store negative konsekvenser, og ville også påvirke kalklokaliteter. Videre ødelegger konsept 5 svært viktige vilt- og naturtypeområder i Bergsbygda. Statens vegvesen vurderte konsept 4 derfor som noe bedre for

naturmangfoldet, og korridor 1 ville i dette konseptet være foretrukket. Korridor 1 i konsept 4 ble også vurdert å generelt være korridoren med færrest negative konsekvenser for ikke- prissatte temaer (landskapsbilde, nærmiljø og friluftsliv, naturmangfold, kulturmiljø og naturressurser) (Statens vegvesen Region Sør, 2015a)

Figur 6.. Illustrasjon konsept 4 og konsept 5. Statens vegvesen, KDP med KU.

(37)

33 Statens vegvesen mente etter en samlet vurdering at tiltaket skulle gjennomføres, selv om den samfunnsøkonomisk sett regnes som ulønnsomt. Tiltaket ville blant annet gi bedre framkommelighet, redusere avstandskostnader og bedre trafikksikkerheten. Korridor 1 med tvillingsbru øst for eksisterende Grenlandsbru ble av Statens vegvesen foretrukket som alternativ. Korridoren kom best ut i den samfunnsøkonomiske analysen, sammen med korridor 4. Korridor 1 fikk også en bra rangering når det kom til de ikke-prissatte temaer.

Videre var den også bedre for lokale og regionale virkninger (Statens vegvesen Region Sør, 2015a).

Asplan Viak fikk ansvar for å lage et temarapport for naturmangfold som ble benyttet som grunnlag for konsekvensutredningen til kommunedelplanen. Under kapitel 7 ‘Avbøtende og kompenserende tiltak’ skrives det at «det bør lages en plan for oppfølgende kartlegging med tanke på å finne egnet erstatningsareal/kompensasjonsareal for tap av naturkvaliteter i verneområdene Blekebakken NR og Frierflogene NR.» (Statens vegvesen Region Sør, 2015b, s. 26). I temarapporten er det ennå uklart om økologisk kompensasjon vil bli brukt i

prosjektet E18 Langangen – Rugtvedt. Rapporten presiserer at en rekke avklaringer må skje mellom Statens vegvesen, planmyndighetene, miljømyndighetene og de berørte grunneiere.

Arbeid med økologisk kompensasjon kunne ikke påbegynnes før korridorvalget i

kommunedelplanen ble avgjort, og bør i så fall skje parallelt med reguleringsplanarbeidet.

Under høringen av kommunedelplanen kom en rekke kommentarer, som førte til en

høringsuttalelse fra Porsgrunn kommune. Om naturmangfold skrev kommunen blant annet at «Det forutsettes at det legges vekt på prinsipper om arealminimering og at en må være påpasselig i anleggsfasen av hensyn til bl.a. biologisk naturmangfold». Nye Veier, som overtok arbeidet med E18 i september 2016, svarte på kommentaren med at det er søkt å unngå lokalisering av anleggsområder i verdifulle naturtyper. Samtidig er

naturtypelokaliteter som ligger innenfor anleggsområder avsatt som hensynssoner med bestemmelser om skånsom anleggsgjennomføring (Nye veier, 2017).

(38)

34 Kommunedelplanen ble vedtatt av Porsgrunn kommune den 3. september 2015, og av Bamble kommune 10. september 2015. Vedtatt kommunedelplan båndlegger en ca. 400m bred korridor og definitiv veglinje skulle bli fastsatt gjennom arbeidet med

detaljreguleringen (Statens Vegvesen Region Sør, 2015a).

Nye Veier overtok i september 2016 arbeidet for E18 Langangen – Rugtvedt fra Statens Vegvesen etter å ha fått mandat for dette fra regjeringen. Det var derfor Nye Veier som startet arbeidet med reguleringsplanprosessen. For å nå målsettingene til prosjektet var det en forutsetning for Nye Veier at reguleringsplanen var detaljert nok for å unngå

etterfølgende byggesaksbehandling. Samtidig skulle den også gi størst mulig fleksibilitet i anleggsfasen. Reguleringsplanen skulle ha en romslig planavgrensning, men samtidig unngå at det oppstod unødvendige arealkonflikter. Dette skulle sikre Nye Veier sin visjon om å bygge veier smart og raskt (Nye Veier, 2017)

Reguleringsplanarbeidet for strekningen E18 Langangen – Rugtvedt ble delt opp i to faser.

Fase 1, Regulering Sør, Kjørholt – Rugtvedt, ble prioritert slik at det kunne bli samkjørt med prosjektet for Kjørholt og Bamble tunnelene. Planforslaget omhandlet etablering av en 3,5 km lang 4-felts motorvei mellom Kjørholt og Rugtvedt. Mesteparten av planområder er under bakken (tunnel) eller i luften (bru). Mye av planforslaget omfattet derfor anleggsveier og riggområder (Nye Veier, 2017). Ny Grenlandsbru skulle også inngå i denne første fasen, men på grunn av forsinkelser i avklaring av økonomiske og geologiske forhold, ble

reguleringsarbeidet for brua flyttet til fase 2.

Under oppstartsmøte for arbeidet med reguleringsplanen fase 1, avholdt 21 september 2016, kom Porsgrunn kommune med problemstillinger eller avklaringspunkter som skulle beskrives og undersøkes nøye i reguleringsplanen. Momenter fra temarapporten om naturmangfold fra kommunedelplanen, og kommentarene fra Fylkesmannen om denne kan eksempelvis nevens. Også eventuelle nye funn av naturtyper under arbeidet med

reguleringsplanen, som ville utløse en ny KU, skulle oversendes kommunen. Nye veier

(39)

35 kommenterte at disse oppfølgingspunkter ble tatt med i reguleringsplanbeskrivelsen (Nye veier, 2018g).

Varsel om oppstart av reguleringsarbeidet ble annonsert 14. oktober 2016, og det kom til sammen 45 innspill til planen. Disse ble vedlagt reguleringsplanen. Porsgrunn og Bamble kommuner vedtok begge planforslaget i slutten av november 2016, med noen endringer og tillegg. Endringene ble kommentert av Nye Veier. Planforslaget ble lagt til offentlig ettersyn i perioden i desember 2016 og januar 2017, og til sammen kom det 26 uttalelser til

planforslaget. Fylkesmannen i Telemark fremmet i brev datert 19. og 20 januar 2017 innsigelse til planforslaget i Porsgrunn kommune. Etter et forhandlingsmøte mellom Fylkesmannen, Porsgrunn kommune og Nye Veier i begynnelsen av februar ble innsigelsen løst.

Reguleringsplanen var ikke utredningspliktig etter KU-forskriften § 6, første ledd bokstav b.

Reguleringsplaner der tiltaket er utredet i en tidligere plan som er i samsvar, i dette tilfelle kommunedelplanen, er unntatt for en ny konsekvensutredning (KLD 2017a).

Parallelt med reguleringsplanprosessen ble en søknad om dispensasjon fra

vernebestemmelsene for Frierflogene naturreservat sendt til Fylkesmannen i Telemark 28.

mars 2017. Den samlede belastningen i planområdet vil være særlig stor for verdifull kalknatur på Eidangerhalvøya og ved Høgenhei. Det antas at over 50% av kalknaturen i Grenland er nedbygd av tidligere og pågående utbygginger (Nye Veier, 2017). Økt fragmentering av naturen vil også føre til at arter kan utgå.

Det offentlige ettersynet bestod av en høringsperiode som varte 6 uker, og hvor det ble arrangert to folkemøter. Regulering Sør Kjørholt – Rugtvedt ble vedtatt av Bamble kommunestyret 23. mars 2017 og av Porsgrunn kommune 16. mars 2017.

Reguleringsplanen fase 2 «E18 Langangen – Rugtvedt, Regulering Nord, Langangen – Kjørholt samt ny Grenlandsbru» omfatter en strekning på ca. 13,5 km. Det planlegges fem

(40)

36 bruer med en samlet lengde på 1,4 km. Det inngår også fem tunneler med en samlet lengde på ca. 6,1 km. Anleggsfasen er forventet å ha de største negative effekter på miljøet, men disse er antatt å minske når tiltaket er gjennomført.

Som i reguleringsplanen for fase 1 har kommunen som rette myndighet fastsatt at planen ikke er utredningspliktig, jfr. § 6, første ledd bokstav b i KU-forskriften. Fylkesmannen kom med en rekke innspill ved varsel om planoppstart i begynnelsen av november 2016.

Fylkesmannen mente at Nye Veier gjennom reguleringsarbeidet burde unngå arealbeslag i verdifulle naturforekomster. Var ikke dette mulig burde det planlegges ulike avbøtende tiltak og eventuelt restaurering og tilbakeføring etter anleggsperioden. Innspillet om behovet for økologisk kompensasjon ble tatt til etterretning av Nye Veier (Nye veier, 2018c)

33 verdifulle naturmiljøer vil bli påvirket av veitiltaket i fase 2. 14 av disse har en såkalt A- verdi, og er dermed av nasjonal og internasjonal verdi. 12 av naturmiljøene har en regional verdi (B-verdi), mens 7 har en høy lokal verdi (C-verdi). Det er i følge Nye Veier sjelden at så mange verdifulle lokaliteter berøres på en såpass kort strekning (Nye Veier, 2018g).

Forekomster med rødlistearter som er kritisk truet (CR), sterkt truet (EN), sårbar (VU) og nær truet (NT) blir berørt av nedbygging. Konsekvensgraden ble på 8 forekomster vurdert til å være av ‘store negative konsekvenser’, ‘store til meget store negative konsekvenser’ eller

‘meget store negative konsekvenser’. Utvalgte naturtyper som kalklindeskog og hule eiker berøres også av tiltaket. To naturreservater vil bli berørt av tiltaket, og dette vil bli

kompensert gjennom økologisk kompensasjon. Blekebakken NR og Frierflogene NR er vernet, og det kreves dispensasjon fra verneforskriftene for sikringsarbeid over tunnelportaler i områdene.

Reguleringsplanen legger opp til at arealminimerende tiltak på de enkelte lokaliteter vil være viktig for å redusere konsekvensgraden. Når anleggsarbeidene er ferdig vil det faktiske arealbeslaget bli beregnet og danne grunnlag for planen for økologisk kompensasjon.

(41)

37

Figur 7.. Eksempel arealbeslag (rød) i naturreservat (grønn). Nye veier, 2018g

I reguleringsbestemmelser til planforslaget for fase 2 kom Nye Veier med følgende forslag for krav om økologisk kompensasjon.

«I samråd med fylkesmannens miljøvernavdeling skal det utarbeides en plan for å kunne vurdere kompensasjon av arealer som går tapt i naturreservatene Blekebakken og Frierflogene samt utvalgte naturtyper (kalklindeskog og hule eiker) og naturtypen åpen kalkmark. Kompensasjonsplanen skal inneholde arealregnskap, beskrivelse av hvilke naturverdier som skal kompenseres, kriterier for kompensasjonsarealer og tidsplan for gjennomføring. Kompensasjonsplanen skal være oversendt fylkesmannens miljøvernavdeling for godkjenning innen veganlegget er ferdigstilt.» (Nye veier, 2018d)

Avsnittet ble revidert av Porsgrunn kommune til

«For arealer som blir midlertidige eller permanente omdisponert innenfor naturvernområder (områder båndlagt etter naturmangfoldlovens kap V), samt i forekomster av utvalgte

(42)

38 naturtyper iht forskrift om utvalgte naturtyper, og i forekomster av naturtypen «åpen

grunnlendt kalkmark», skal det utarbeides en kompensasjonsplan.

Kompensasjonsplanen skal inneholde arealregnskap for berørte naturkvaliteter, beskrivelse av berørte naturkvaliteter, kriterier for kompensasjonsarealer, anbefaling av konkrete

kompensasjonsareal, tidsplan, samt ansvarsfordeling for kompensasjons- og verneprosessen.

Kompensasjon som skal gjennomføres i tråd med krav gitt etter annet lovverk skal søkes samordnet i en felles kompensasjonsplan. Kompensasjonsplan utarbeides i samråd med fylkesmannen, og skal godkjennes av kommunen ved vedtak av reguleringsplan. Etter at anlegget er ferdigstilt skal kompensasjonsplanen med arealregnskap oppdateres, i samråd med fylkesmannen.» (Nye veier, 2018d)

I en høringsuttalelse datert 19. oktober 2018 reagerte Nye Veier på denne endringen.

Kommunen ønsker at planen for økologisk kompensasjon skal være godkjent når

reguleringsplanen blir vedtatt, men Nye Veier mener at det virker meningsløst å vedta en plan for økologisk kompensasjon før man vet hva som skal kompenseres. I planbeskrivelsen til reguleringsplanen, samt rapporten om økologisk kompensasjon, er det beskrevet at det ikke finnes kompensasjonstiltak i det området som reguleres. Eventuelle fremtidige

kompensasjonstiltak berører derfor ikke denne reguleringsplanen. Når kompensasjonstiltak, og -areal, er avklart vil gjennomføringen av kompensasjon kunne kreve en egen

reguleringsprosess. Her vil kommunen ha muligheten til å sikre arealene avsatt til kompensasjon.

Videre reagerte Nye Veier også på formuleringen av bestemmelsen, og at denne inneholder en del unødvendige setninger og ord. Eksempelvis er det i følge reguleringsplanveilederen fra 2018 utgitt av KMD ikke nødvendig å henvise til andre lover, da disse gjelder uavhengig av reguleringen.

Generelt anmoder Nye Veier om at det opprinnelige forslaget til reguleringsbestemmelse om økologisk kompensasjon tas inn igjen i bestemmelsene (Nye veier, 2018a)

(43)

39 Ny Grenlandsbru ble tatt ut av planen for E18 Kjørholt – Rugtvedt etter offentlig ettersyn pga. behov for blant annet ytterlige geotekniske undersøkelser. Egen reguleringsplan for Ny Grenlandsbru ble vedtatt den 13. desember 2018 i både Porsgrunn og Bamble kommuner.

Ny Grenlandsbru ved utløpet av Frierfjorden vil påvirke kalkbetingede naturtypelokaliteter som har store naturverdier. Det er knyttet en del rødlistede og sjeldne arter til området, som har en viktig nasjonal og internasjonal betydning. Blekebakken NR og Høgenhei er to

lokaliteter som består av naturtypen kalklindeskog, og som vil påvirkes av ny Grenlandsbru.

Planen innebærer bygging av en ny bru på vestsiden av eksisterende bru. Ulike konsepter har blitt vurdert, men en tvillingbru med høyt brutårn i Porsgrunn kommune skal legges til grunn i prosjekterings- og byggeplanfasen (Nye Veier, reg plan Ny Grenlandsbru). En tvillingsbru med tårn på Porsgrunnsiden vil gi det største permanente arealinngrep i

naturtypelokalitetene. Areal som blir påvirket av tiltaket er beskrevet i planen om økologisk kompensasjon, og det faktiske arealbeslaget etter ferdigstilt anleggsarbeid vil danne

grunnlaget for kompensasjonsgrunnlaget.

Fase 2 har blitt delt opp i to egne detaljreguleringsplaner. Langangen – Lanner er

strekningen med minste uenigheter og innsigelser, som har blitt løst. Reguleringsplanen ble lagt til behandling hos Porsgrunn bystyret den 25. april 2018. Økologisk kompensasjon er ikke aktuelt for denne strekningen. Til strekningen mellom Kjørholdt og Lanner er det knyttet innsigelser som ikke lett lar seg løse. Da Nye Veier har stor interesse i å få framdrift i prosjektet, blir denne strekningen regulert som en egen parsell slik at arbeid med resten av prosjektet kan gå videre (Nye Veier, 2019).

(44)

40

Figur 8.. Planprosessen E18 Langangen - Rugtvedt

(45)

41 5.1.2 Økologisk kompensasjon

I juli 2017 utarbeidet Nye Veier en rapport om økologisk kompensasjon for prosjektet E18 Langangen – Rugtvedt. På grunn av inngrep i Frierflogene NR og Blekebakken NR, i tillegg til flere utvalgte naturtyper, ble behovet for økologisk kompensasjon utløst. Nye Veier mener at de i arbeidet med reguleringsplaner og KU i størst mulig grad har prøvd å komme med avbøtende tiltak slik at behovet for økologisk kompensasjon ble redusert.

Følgende lokaliteter blir berørt av tiltaket;

• Frierflogene NR (naturtype Kalkfuruskog)

• Fire utvalgte naturtypelokaliteter med ‘Kalklindeskog’ (Høgenhei, Steinbrekka V, Hvalsåsen SV og Skrapekleiva)

• En lokalitet med foreslått utvalgt naturtypelokalitet ‘Åpen grunnlendt kalkmark’

(Blekebakkvegen V)

• En lokalitet med hul eik (Lillegården)

Reguleringsplanen for strekningen kommer i arealkonflikt med to naturreservater.

Frierflogene naturreservat ble opprettet i 1990, for å bevare et område med en rekke verdifulle og representative vegetasjonstyper, interessante geologiske forhold og et landskap som er egenartet og av stor verdi for forskning og undervisning

(Miljøverndepartementet, 1990). Blekebakken naturreservat ble vedtatt vernet i 2006.

Formålet med fredningen er å bevare et tilnærmet urørt naturområde med sitt biologisk mangfold i form av naturtyper, økosystemer, arter og naturlige økologiske prosesser.

Området er egenartet i form av svært verneverdig linde-/hassel-/eikeskog på kalkgrunn.

Området har særskilt betydning for å bevare artsmangfoldet av truede og sårbare sopparter på nasjonalt nivå (Miljøverndepartementet, 2006). For begge reservater er det nødvendig med søknad om dispensasjon fra vernebestemmelsene i henhold til forskriftene for begge reservater.

(46)

42 Areal som blir berørt i disse lokaliteter på grunn av tiltaket vil bli kompensert i forholdet 1:5 for verneområder, og 1:3 for foreslått utvalgt naturtypelokalitet (Åpen kalkmark). Et

arealbeslag på 14 daa i verneområdene vil derfor bli kompensert med 65,4 daa areal. Nye veier og Fylkesmannen kommer i rapporten med flere lokaliteter i Porsgrunn, Bamble og Skien kommune som kan være aktuelt som kompensasjonsområder (Nye veier, 2018g).

Noen av disse områder er større enn hva som er krevd etter 1:5 forholdet, men i disse tilfeller har Miljødirektoratet uttalt at de kunne dekke kostnadene av innkjøp av de større andelene (Nye Veier, 2018g).

Føringene for en kompensasjonsplan kom fra Fylkesmannen i Telemark. I en brev datert 28.06.2017 skriver Fylkesmannen at «Som grunnlag for oppstart av en verneprosess skal det utarbeides en kompensasjonsplan. Det bør utarbeides én felles kompensasjonsplan for inngrep som er utløst av E18-utbyggingen, dvs. både inngrep i verneområder pga. ny kraftlinje og pga. veganlegg, samt inngrep i utvalgte naturtyper i medhold av

reguleringsplaner.» (Nye Veier, 2018g).

Nye Veier mener i sin rapport om økologisk kompensasjon at en endelig kompensasjonsplan ikke kan foreligge før E18.prosjeket ferdigstilles. Dette på grunn av at lokalitetene i ukjent grad vil bli berørt av anleggsperioden og nye vegtrasé. Nye Veier ønsker derfor å få igangsatt arbeidet med økologisk kompensasjon og verneprosessen som følger av dette, snarest mulig når reguleringsplan for veianlegget er godkjent (Nye Veier, 2018g).

Prosessen med økologisk kompensasjon blir i rapporten omskrevet som følgende.

1. En kompensasjonsplan blir utarbeidet av Nye Veier, og dette skjer parallelt med reguleringsplanarbeidet. Dialog mellom myndighetene og ulike interesser er viktig.

Gjennom reguleringsplanen er det først og fremst viktig å unngå inngrep i viktig natur. Det legges også opp til avbøtende tiltak, og restaurering av anleggsområder skal prioriteres.

2. Kommunen godkjenner og vedtar kompensasjonsplanen som en del av reguleringsplanen.

(47)

43 3. Planen oppdateres og revideres underveis etter behov, og når arbeidet er ferdigstilt.

Først da vil det nøyaktige omfanget av kompensasjonen være klar.

4. Nye veier får ansvar for å inngå avtaler med grunneiere om frivillig vern av areal som er aktuelt som kompensasjonsareal.

5. Verneprosessen blir igangsatt av Fylkesmannen etter saksbehandlingsreglene i nml. I verneplanen bestemmes hvilke kompensasjonsareal vernes.

6. Nye veier som tiltakshaver gjennomfører innledende restaurerings-/skjøtselstiltak der det behøves, og med grunnlag i avtale med grunneier. Nye veier er klar over at de ikke kan ta på seg et langsiktig skjøtsel- og forvaltningsansvar, men at dette vil overføres til Fylkesmannen etter en oppstartsperiode.

Fylkesmannen i Telemark formulerte i oktober 2010 en innsigelse til offentlig ettersyn til detaljreguleringsplan for E18 Langangen – Kjørholdt med ny Grenlandsbu. Innsigelsene gjaldt for bredden på regulert vegformål, og for reguleringsbestemmelser for midlertidig anleggsområde. Om arbeidet med økologisk kompensasjon skriver Fylkesmannen at de har vært involvert på en meget god måte, og at de ønsker å bidra videre til ett tett og godt samarbeid.

Videre skriver Fylkesmannen at planen for økologisk kompensasjon er gjennomarbeidet, og gir et godt grunnlag for gjennomføring av økologisk kompensasjon for arealbeslag innenfor naturvernområder, utvalgte naturtyper og åpen grunnlendt kalkmark. Samtidig mener Fylkesmannen at formuleringen av reguleringsbestemmelse om økologisk kompensasjon bør inneholde et krav om at det skal foreligge en bindende avtale mellom tiltakshaver og

grunneiere i aktuelle kompensasjonsareal. Dette vil sikre større forutsigbarhet for reel gjennomføring av kompensasjon (Fylkesmannen i Telemark, 2018).