REGULERINGSRISIKO
EN STUDIE AV SAMVIRKENDE USIKKERHET VED PROSJEKTPLANLEGGING
Regulatory risk
a study of interacting uncertainty in project planning
Christian A. Andvik
Institutt for landskapsplanlegging Masteroppgave 30stp. 2013
i FORORD
Denne masteroppgaven markerer finalen på mitt 2-årige studie i eiendomsutvikling ved Institutt for Landskapsplanlegging på Universitetet for miljø- og biovitenskap (UMB). Hele studiet og arbeidet med denne oppgaven har vært både en spennende og meget lærerik prosess!
Tusen takk til min kone som har vært både tålmodig og forståelsesfull i løpet av min studietid.
En stor takk rettes også til veileder August E. Røsnes som har vært en meget god støttespiller og rådgiver til denne oppgaven.
Christian A. Andvik Tjøme, 12. desember 2013
ii SAMMENDRAG
En av de viktigste og mest omfattende formene for usikkerhet og risiko i
eiendomsutviklingens tidligfase er reguleringsrisiko. Hovedformålet med denne oppgaven er å belyse hvilke former for reguleringsrisiko som oppstår ved initiering, utforming og vedtak av private reguleringsplaner. Videre blir det belyst hvor i reguleringsprosessen det er størst usikkerhet. I oppgaven drøftes det også hva tiltakshaver kan gjøre for å redusere de ulike formene for reguleringsrisiko. For å belyse hvorfor reguleringsrisiko er så viktig vil det i tillegg bli analysert og drøftet hvilke vekselvirkninger reguleringsrisiko har på de andre formene for usikkerhet / risiko i eiendomsutviklingens tidligfase.
Oppgavens del 1 og 2 er basert på tilgjenglig litteratur, og det er i tillegg utviklet egne
modeller som viser hvordan de ulike formene for risiko samvirker med reguleringsrisiko. Del 3 av oppgaven er en casestudie som er basert på erfaringene fra reguleringsprosessen for Jahrehagen Hauskau, en detaljert reguleringsplan i Larvik kommune. Formålet med prosjektet Jarehagen Hauskau har vært å legge til rette for frittliggende fritidsbebyggelse. Casestudien er basert på dybdeintervjuer, observasjoner og gjennomgang av alle offentlig tilgjenglige
dokumenter i saken.
Funn i oppgaven viser at det er i tidsrommet fra idé til 1. gangs politisk behandling at det er størst usikkerhet rundt reguleringsplanens rammer. Det er i denne fasen at grunnlaget legges på forhold som hvilken utnyttelse man kan regne med å få, rekkefølgebestemmelser, innhold i utbyggingsavtale og hvor mange og hvilke typer innsigelser som kommer. Det er også denne fasen som i stor grad skiller seg ut med hensyn til hvor lang tid man bruker på de forskjellige trinnene i reguleringsprosessen. Videre indikerer funnene at det selvsagt er usikkerhet og risiko involvert ved enhver politisk behandling av plansaken frem til endelig vedtak i kommunestyret. Usikkerheten er i visse tilfeller vedvarende helt frem til høringsfristen har utløpt etter endelig vedtak.
iii
De ulike former for risiko som blir identifisert i oppgaven er:
-Tid -Utnyttelse
-Innspill, krav og innsigelser -Rekkefølgebestemmelser -Utbyggingsavtale
-Politikere og deres beslutninger
-To eller flere reguleringsplaner som grenser mot hverandre -Fem-års fristen for gjennomføring av private detaljplaner -Arealformål
Tiltakshavere har flere fremgangsmåter for å redusere de ulike formene for reguleringsrisiko.
Først og fremst bør tiltakshavere velge planfaglige konsulenter som er erfarne, effektive og planfaglig kompetente. Det er viktig å sørge for at alt materiale blir levert plansaksbehandler til rett tid, samt sørge for at det har forventet kvalitet. Tiltakshaver kan fremme egne innspill til vedtak forut for politisk behandling dersom det er avvik mellom tiltakshavers og
plansaksbehandlers syn på en sak. Dialog, trinnvise avklaringer i prosessen og dyktighet i forhandlingsplanlegging er særdeles viktig.
Med hensyn til prosjektplanlegging i eiendomsutviklingens tidligfase konkluderes det med at reguleringsrisiko også påvirker de følgende former for risiko: markedsrisiko,
finansieringsrisiko, utbyggingsrisiko, institusjonell risiko, media- og pressgrupperisiko og prosjektintern risiko.
iv SUMMARY
One of the most important and extensive types of uncertainty and risk in the early phase of property development is regulatory risk.
The main purpose of this thesis is to highlight those types of regulatory risk that occur with initiation, formulation and determination of private regulatory plans. It will further be
highlighted where there is the highest level of uncertainty in the regulatory process. The thesis will also examine what action can be taken by the developer to reduce the diverse forms of regulatory risk. In order to highlight the importance of regulatory risk, the interaction of regulatory risk with other forms of uncertainty/risk will also be analysed and discussed.
Parts 1 and 2 of the thesis are based on available literature, and dedicated models have also been developed that show the interplay between regulatory risk and the different types of risk.
Part 3 of the thesis is a case study that is based on experience from the regulatory process for Jahrehagen Hauskau, a detailed regulatory plan in Larvik municipality.
The purpose of the Jahrehagen Hauskau project has been to facilitate free-standing residential construction for leisure use. The case study is based on in-depth interviews, observations and an examination of all available official documents in the case.
The findings of the thesis show that there is greatest uncertainty surrounding the framework of the regulatory plan in the period from idea to the initial political review. It is in this phase that the basis is laid for conditions such as what kind of utilisation one can reckon to receive, the order of the decision-making process, the contents of the development contract, and how many and what type of objections can be submitted. It is also this phase that to a great degree is distinctive with respect to how much time is consumed by the different stages in the regulatory process.
The findings further indicate that there is of course uncertainty and risk involved in each political review of the plan case through to final sanction by the municipality council. In certain instances, the uncertainty persists until the consultation deadline has expired after the final sanction.
v The different types of risk identified in the thesis are:
-Time -Utilisation
-Input, requirements and objections -Sequence provisions
-Development contracts -Politicians and their decisions
-Two or more regulatory plans that border each other -Five-year deadline for expedition of private detailed plans -Space purpose
Developers have several means at their disposal to reduce the different types of regulatory risk. Primarily, developers should select professional planning consultants who are highly experienced, efficient and competent in their profession. It is important to ensure that all material is delivered to the plan case officer on time, as well as ensure that its quality is as expected. Developers can put forward their own input towards an approval subject to political review in the event there is a discrepancy in the view of the case between the developer and plan case officer. Dialogue, step-wise clarifications in the process and expertise in the planning of negotiations are particularly important.
With respect to project planning within property development, it can be concluded that regulatory risk also affects the following types of risk: market risk, financing risk,
development risk, institutional risk, media and pressure group risk, and internal project risk.
1
INNHOLDSFORTEGNELSE
1. INNLEDNING ... 5
1.1 Aktualitet og bakgrunn for valg av emne... 5
1.2 Problemstilling, hovedspørsmål og påstander ... 6
1.3 Eiendomsutvikling og tidligfasen ... 7
1.4 Usikkerhet og risiko ... 8
1.5 Ulike typer risiko i eiendomsutviklingens tidligfase ... 8
1.6 Reguleringsrisiko ... 9
1.6.1 Avgrensning fra andre typer risiko ... 9
1.7 Reguleringsrisiko og vekselvirkninger med andre former for risiko ... 10
1.7.1 Markedsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko ... 10
1.7.2 Finansieringsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko ... 11
1.7.3 Utbyggingsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko ... 11
1.7.4 Institusjonell risiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko... 11
1.7.5 Media- og pressgrupperisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko ... 12
1.7.6 Prosjektintern risiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko ... 12
1.8 Metode ... 12
1.8.1 Kvalitativ undersøkelse ... 12
1.8.2 Valg av case ... 13
1.8.3 Intervjuer... 14
1.8.4 Observasjoner ... 14
1.8.5 Dokumentstudie ... 15
1.8.6 Litteraturstudie ... 15
1.8.7 Tidligere masteroppgaver og fagfellevurdert artikkel ... 16
1.9 Oppbygning av oppgaven ... 16
1.9.1 Innledende del ... 16
1.9.2 Praktisk og teoretisk utgangspunkt ... 16
1.9.3 Gjennomgang av case ... 16
1.9.4 Analyse av funn ... 17
1.9.5 Konklusjon ... 17
2. BETRAKTNINGSPERSPEKTIV... 18
2.1 Oppbygning av plansystemet ... 18
2.1.1 Statlig nivå ... 18
2.1.2 Regionalt nivå ... 18
2
2.1.2 Lokalt nivå ... 19
2.2 Typiske spenningsfelt innenfor plansystemet ... 20
2.3 Reguleringsplan ... 20
2.4 Arealformål ... 22
2.5 Reguleringsplanens dobbeltrolle ... 23
2.6 Forvaltningsrett ved utarbeidelse av planforslag ... 23
2.7 Reguleringsprosessen og dets aktører ... 24
2.8 Initiering, utarbeidelse og vedtak av detaljerte reguleringsplaner ... 26
2.8.1 Idé og forundersøkelser ... 26
2.8.2 Oppstartsmøte ... 27
2.8.3 Planprogram ... 27
2.8.4 Konsekvensutredninger ... 27
2.8.5 ROS-analyse ... 28
2.8.6 Varsling – oppstart av planarbeidet ... 28
2.8.7 Utarbeidelse av planforslag ... 28
2.8.8 Offentlig ettersyn og høring av planforslag ... 29
2.8.9 Innsigelse eller varsel om betinget innsigelse ... 29
2.8.10 Førstegangs politisk behandling ... 30
2.8.11 Klager og mekling ... 30
2.8.12 Andregangs politisk behandling ... 32
2.8.13 Kunngjøring av vedtatt plan ... 33
2.8.14 Endelig vedtak av kommunestyret... 34
2.9 Faktorer som spiller inn i reguleringsprosessen ... 34
2.9.1 Tid ... 34
2.9.2 Kommunestyrets adgang til å omgjøre reguleringsplaner uten klage ... 34
2.9.3 To eller flere reguleringsplaner som grenser mot hverandre ... 35
2.9.4 Fem-års fristen for private detaljplaner ... 35
2.9.5 Mindre endringer ... 36
2.9.6 Politikernes frykt for opinionen ... 37
2.9.7 Reguleringsbestemmelser ... 38
2.9.8 Utbyggingsavtaler ... 40
2.9.9 Faglig kompetanse og effektivitet ... 44
2.10 Påstander for videre undersøkelse ... 45
3. CASEGJENNOMGANG JAHREHAGEN HAUSKAU ... 46
3.1 Introduksjon til caset ... 46
3.2 Reguleringsprosessen og dannelsen av risiko ... 48
3
3.2.1 Idé og forundersøkelser ... 48
3.2.2 Oppstartsmøte ... 49
3.2.3 Tiltakshaver forbereder og utarbeider oppstartsannonse og varselbrev ... 51
3.2.4 Varsling – oppstart av planarbeidet ... 53
3.2.5 Utarbeidelse av planforslag ... 55
3.2.6 Uforutsett hendelse - Finanskrisen høsten 2008 ... 56
3.2.7 Tiltakshaver fortsetter utarbeidelsen av komplett planforslag... 56
3.2.8 Førstegangsbehandling i planutvalget ... 59
3.2.9 Arbeidet med å klargjøre utestående punkter før offentlig ettersyn ... 61
3.2.10 Offentlig ettersyn og høring... 62
3.2.11 Justering av planforslaget og videre arbeid ... 63
3.2.12 Utbyggingsavtale ... 64
3.2.13 Annengangsbehandling i planutvalget ... 66
3.2.14 Politisk behandling i formannskapet ... 66
3.2.15 Politisk behandling i kommunestyret ... 66
3.2.16 Høring ... 66
3.2.17 Behandling av klagen fra Statens vegvesen... 68
3.2.18 Nødvendig med mindre endring av reguleringsplan ... 69
3.2.19 Politisk behandling av mindre endringer ... 69
4. PLANPROSESSEN SOM RISIKOGENERATOR ... 70
4.1 Reguleringsprosessens ulike faser ... 70
4.1.1 Tidsbruk i de ulike fasene av reguleringsprosessen ... 70
4.1.2 Faren for redusert utnyttelse i de ulike fasene i reguleringsprosessen ... 72
4.1.3 Rekkefølgebestemmelser og utbyggingsavtale i de ulike faser ... 73
4.1.4 Innspill, krav og innsigelser i de ulike fasene i reguleringsprosessen ... 76
4.2 Ulike former for reguleringsrisiko, prioriteringer og beslutningsadferd ... 77
4.2.1 Tid ... 77
4.2.2 Utnyttelse ... 79
4.2.3 Rekkefølgebestemmelser ... 80
4.2.4 Utbyggingsavtale ... 83
4.2.6 Politikere og deres beslutninger... 84
4.2.7 To eller flere reguleringsplaner som grenser mot hverandre ... 86
4.2.8 Fem-års fristen for private detaljplaner ... 87
4.2.9 Arealformål ... 88
4.3 Tiltakshaver som initiativtaker og saksformidler... 90
4
5. AVSLUTNING ... 94
5.1 Konklusjon ... 94
5.2 Forslag til videre studier ... 98
LITTERATURLISTE ... 99
Vedlegg 1: Kartskisse tomteinndeling og kloakkledninger alternativ A og B ... 105
Vedlegg 2: Deler av plankart til 1. gangsbehandling i planutvalget ... 106
Vedlegg 3: Hele plankartet til 1. gangsbehandling i planutvalget... 107
Vedlegg 4: Deler av plankart til behandling i kommunestyret ... 108
5
1. INNLEDNING
1.1 Aktualitet og bakgrunn for valg av emne
Reguleringsrisiko er et tema som er meget viktig for både samfunnet og for
eiendomsutviklingsbransjen. For samfunnet er det viktig at man for eksempel får bygget en passende mengde boliger i pressområder og at man får på plass nødvendig infrastruktur. I sin ytterste konsekvens vil ikke private utbyggingsprosjekter kunne realiseres dersom
sektormyndigheter eller planmyndigheter gir for strenge rammebetingelser for private planforslag. Det er derfor avgjørende at både eiendomsutviklerne selv og de offentlige aktørene har gode kunnskaper om de ulike former for reguleringsrisiko og hvordan disse påvirker hverandre. I tillegg er det viktig å ha god forståelse av hvordan de ulike formene for reguleringsrisiko påvirker de andre formene for risiko i eiendomsutviklingens tidligfaser. Har aktørene en slik helhetlig oversikt vil det forhåpentligvis gi større muligheter til å komme til enighet når rammebetingelsene settes eller når nye lover, forskrifter og retningslinjer
utarbeides.
Bakgrunnen for at jeg har valgt å skrive om reguleringsrisiko og samvirkningene med de andre former for risiko er fordi jeg ønsker å lære mest mulig om dette temaet. Årsaken til at jeg fattet interesse for disse emnene er at jeg i løpet av de siste tre årene har assistert fire grunneiere med å regulere et LNF-område om til et område for fritidsboliger. Området er på ca 206 dekar, og den detaljerte reguleringsplanen ble godkjent i Larvik kommunestyre 22. mai 2013. Det har vært under dette arbeidet at jeg har sett hvor stor usikkerhet og derav risiko som oppstår i forbindelse med reguleringsprosesser. Det var en tankevekker for meg hvor mange hensyn man må ta under arbeidet med detaljreguleringsplaner. I løpet av disse årene har det vært mye usikkerhet knyttet til om vi har gjort de riktige grepene, samt om konsekvensene av de valg vi har gjort også er de riktige når det gjelder senere gjennomføring av prosjektet.
Under arbeidet med omreguleringen så jeg tidlig hvor viktig det er å være faglig dyktig, blant annet i arbeidet med reguleringsprosesser. Dette er også den direkte årsaken til at jeg startet på masterstudiet i eiendomsutvikling på UMB. I løpet av studiene har jeg lært mye som har hjulpet oss i arbeidet med å få reguleringsplanen for Jahrehagen Hauskau endelig godkjent.
6
1.2 Problemstilling, hovedspørsmål og påstander
For å kunne få en dypere forståelse for hvilke former for reguleringsrisiko som møter private eiendomsutviklere i en reguleringsprosess har jeg formulert følgende hovedspørsmål:
Hvilke ulike former for reguleringsrisiko dannes under initiering, utforming og behandling av reguleringsplaner?
For å besvare hovedproblemstillingen har jeg utformet fire påstander. Når disse påstandene besvares vil jeg samtidig svare på hovedproblemstillingen i oppgaven.
De fire påstandene er:
1. Reguleringsrisiko oppstår i de ulike trinn i reguleringsprosessen og er avhenging av hva konflikten dreier seg om og tidsbruk.
2. Det er flere ulike former for reguleringsrisiko og årsaken til at de oppstår avhenger av blant annet politiske prioriteringer og hvilke aktører som er involvert, samt hvordan og hvem som behandler saken.
3. Tiltakshaver har muligheter for å påvirke reguleringsrisikoen.
4. Reguleringsrisikoen påvirker det totale risikobildet i prosjektet i forhold til de tre ovenstående påstander.
7
1.3 Eiendomsutvikling og tidligfasen For å illustrere hva tidligfasen i eiendomsutvikling innebærer har jeg benyttet
sekvensmodellen, se figur 1.
Sekvensmodellen illustrerer hvilke steg / trinn som er den normale fremdriften i
eiendomsutvikling. Det er steg 1 til og med steg 4 som faller innunder
eiendomsutviklingens tidligfase. I praksis vil naturlig nok stegene kunne kjøres parallelt for å få en raskere utviklingsprosess.
Det er videre viktig å være klar over at reguleringsrisiko påvirker alle stegene i eiendomsutviklingens tidligfase, samt i en viss grad steg 5 i produksjonsfasen. En oversikt over andre former for risiko med hensyn til eiendomsutvikling og deres vekselvirninger med reguleringsrisiko er gitt i kapittel 1.5 og 1.7.
Figur 1: Gangen i eiendomsutvikling og trinn av ulike oppgaver,
( Røsnes & Kristoffersen 2009a s. 21)
8 1.4 Usikkerhet og risiko
For å kunne definere hva risiko er og forklare hvorfor risiko oppstår vil jeg først definere usikkerhet. Usikkerhet kan defineres som differansen mellom den informasjonen man må ha for å kunne ta en sikker avgjørelse, og den informasjonen man faktisk har tilgang til (Kolltveit et al. 2009 s. 19).
Som en konsekvens av usikkerheten kan man få både et positivt eller et negativt avvik i forhold til de forventningene man har. Et godt eksempel innenfor eiendomsutvikling er at man aldri kan være 100 prosent sikker på hvilken kvadratmeterpris man kan oppnå i fremtiden.
Selv om man utarbeider avanserte markedsanalyser vil det alltid være usikkerhet med hensyn til fremtidige kvadratmeterpriser. Hvis en utbygger forventer å oppnå en fremtidig
kvadratmeterpris på 30 000,- løper man altså en risiko for både å oppnå en høyere eller en lavere kvadratmeterpris. Den kvadratmeterprisen man i realiteten til slutt oppnår kan trekkes fra de forventningene man opprinnelig hadde og man vil da finne avviket. Konsekvensen av dette er at der det finnes usikkerhet vil det også finnes risiko, siden risiko oppstår som følge av usikkerheten ved at man ikke vet, eller kan få nok informasjon. Det er dog viktig å merke seg at risiko kan slå ut negativt eller positivt.
1.5 Ulike typer risiko i eiendomsutviklingens tidligfase
Hvert av de ulike trinnene i figur 1 over er forbundet med risiko og derfor muligheter til å tjene eller tape penger. For en eiendomsutvikler er det svært viktig å være klar over hvilke typer risiko man er eksponert for, slik at man er i stand til å gjøre avbøtende tiltak der det er formålstjenlig. I dette kapittelet har jeg tatt utgangspunkt i syv hovedgrupper av risiko som er beskrevet i (Eriksen 2011 s. 21-31). Ifølge Eriksen består eiendomsutvikling i tidligfase hovedsakelig av følgende hovedgrupper av risiko:
1. Markedsrisiko 2. Finansieringsrisiko 3. Utbyggingsrisiko 4. Reguleringsrisiko 5. Institusjonell risiko
6. Media- og pressgrupperisiko 7. Prosjektintern risiko
9 1.6 Reguleringsrisiko
En reguleringsprosess handler om å få avklart hvilke rammer som skal gjelde for et
utbyggingsprosjekt, samt alle betingelser reguleringsmyndighetene stiller for at utbyggeren skal kunne gjennomføre utbyggingsrettigheten som følger av et reguleringsvedtak.
Reguleringsrisiko inntreffer blant annet der hvor eiendomsutviklere har interesser og
prioriteringer som blir påvirket positivt eller negativt ved offentlige reguleringsbeslutninger.
For en utbygger handler reguleringsprosessen om å avklare hvilke rammer som skal gjelde for byggeprosjektet og hvilke andre betingelser kommunen vil stille for at utbygger skal kunne benytte den utbygningsrettigheten som følger av et reguleringsvedtak. I prosessen med å få godkjent en reguleringsplan er det ikke nok informasjon tilgjenglig til å kunne være sikker på utfallet (Nordahl 2009).
Før en eiendomsutvikler inngår kjøpsavtale for en utviklingstomt bør det foretas en rekke undersøkelser og analyser for risikofaktorer og potensial. Utfordringen er at tiden ofte er for knapp til å foreta grundige analyser når en kjøper skal gi bud på en utviklingstomt. Det vil uansett være en fare for at kjøper overestimerer potensialet for hvor mange kvm man kan få tillatelse til å bygge ut når man lager skisse til utnyttelse av tomten. Videre kan det være fare for at man underestimerer kostnadsfaktorene slik som myndighetenes krav om intern og ekstern infrastruktur, hvor stor andel av arealene som skal være grønnstruktur osv. Faktorer som disse vil det alltid være en større eller mindre usikkerhet heftet til. Det vil være
avgjørende å minimere denne usikkerheten så mye som mulig og på et så tidlig stadium som mulig. En mulig måte å minimere risikoen på er å kun inngå opsjonsavtaler.
1.6.1 Avgrensning fra andre typer risiko
I denne oppgaven tar jeg kun for meg hvilke former for reguleringsrisiko som dannes under initiering, utforming og behandling av reguleringsplaner. Jeg har i hovedsak bare tatt med de ulike formene for reguleringsrisiko som har oppstått i forbindelse med caset i del 3. Det er imidlertid viktig å være klar over at det kan oppstå andre former for reguleringsrisiko i andre prosjekter. I tillegg finnes det flere andre former for risiko innenfor eiendomsutvikling. Jeg forutsetter videre at alle andre typer risiko slik som: eiendomsforhold, hjemmel, heftelser, konsesjon og andre forhold som kan inntreffe i tidligfasen av eiendomsutvikling er endelig avklart og tar ikke hensyn til disse typer risiko i denne oppgaven.
10
1.7 Reguleringsrisiko og vekselvirkninger med andre former for risiko
Reguleringsrisiko er hovedtemaet i min oppgave, og jeg har derfor valgt å vinkle temaet litt annerledes enn (Eriksen 2011 s. 21-31) ved å beskrive hva slags vekselvirkning
reguleringsrisiko har på de seks andre formene for risiko i eiendomsutviklingens tidligfase.
Dette kan illustreres på følgende måte:
Figur 2: Reguleringsrisiko og vekselvirkninger med andre typer risiko (Egen fremstilling)
1.7.1 Markedsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
En viktig faktor innenfor reguleringsrisiko er tid, og tid spiller inn på alle de andre seks risikotypene. Markedet som blant annet kan defineres som tilbudet og etterspørselen av boliger er i kontinuerlig endring. Tilbudet består av antall boliger til salgs i markedet og prisen selgerne ønsker / er villige til å akseptere. Etterspørselen består på tilsvarende måte av et antall kjøpere i markedet og hvilket prisnivå disse kjøperne er villige og i stand til å betale for boligene som er tilgjenglige i markedet. I denne sammenhengen vil reguleringsrisikoen være at utbygger endelig får vedtatt det man mener er det rette markedskonseptet og til rett tid. En god illustrasjon på dette er Jahrehagen Hauskau prosjektet som er i ferd med å bli endelig vedtatt, men hvor markedet for fritidsboliger i mellomtiden har forverret seg. Dette har medført at tiltakshaverne vurderer om de bør forsøke å få prosjektet omregulert til helårsboliger i stedet.
11
1.7.2 Finansieringsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
Tid er også et viktig moment med hensyn til finansieringsrisikoen. Det kan være både
eksterne / interne investorer og banker som blir utålmodige når reguleringsprosessen haler ut i tid. Dette kan for eksempel være aktuelt hvor det er fremmet innsigelser som må til avklaring i Miljøverndepartementet. Videre kan investorer og banker bli nervøse hvis man ikke får den utnyttelsen av tomten man først hadde på idé stadiet eller ved mulighetsstudiene. Jo lengre tid man bruker på å få godkjent reguleringen, jo større er sannsynligheten for at det kan skje dramatiske ting i kredittmarkedet. Det finnes alltid en viss sannsynlighet for at banker kan gå konkurs og at tilgangen på kreditt i utlånsmarkedet strammes kraftig inn eller stopper helt opp. Vi må ikke lenger tilbake enn i 2008/2009 der man så eksempler på dette. Den norske økonomien ble mye mildere rammet enn utlandet, men også i Norge har det blitt
innstramninger i bankenes utlånspraksis til både bedrifts- og privatmarkedet.
1.7.3 Utbyggingsrisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
Dersom reguleringsprosessen tar flere år lenger enn man har kalkulert med, vil man også kunne være eksponert for økte byggekostnader. Det vil derfor være avgjørende at man kan ta ut minimum tilsvarende i salgspris. Videre vil det være av stor betydning å få kartlagt for eksempel byggegrunnen før eller samtidig med utarbeidelsen av reguleringsplanen. Dersom man tidlig undersøker forhold som lokalisering av kvikkleire og forurensning i grunnen, vil man i større grad slippe unødige overraskelser i selve byggeprosessen. Man vil dermed slippe å måtte gå gjennom en ny prosess med detaljert reguleringsplan for å få omplassert bygg og internveier dersom det for eksempel viser seg å være kvikkleire i en del av et område.
1.7.4 Institusjonell risiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
Institusjonell risiko er faren for vedtak av nye lover, forskrifter og rundskriv. Denne type risiko kan slå både positivt og negativt ut med hensyn til behandling av planforslag og hva som kan tillates vedtatt i en reguleringsplan med bestemmelser. Et eksempel på en positiv endring sett fra utbyggers ståsted er ”Forskrift om forbud mot vilkår om sosial infrastruktur i utbyggingsavtaler” (Kommunal- og regionaldepartementet 2006). Denne forskriften er nå for øvrig implementert og hjemlet på nytt i ”Forskrift om byggesak” §18-1 (Kommunal- og regionaldepartementet 2010). For en mer detaljert sondering rundt denne forskriften, se kapittel 2.9.8.
12
1.7.5 Media- og pressgrupperisiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
Det vil alltid være en risiko med hensyn til hvordan media og ulike grupper i befolkningen vil oppfatte og agere på et planlagt utbyggingsprosjekt. For å få en oversikt er det viktig at
utbygger så tidlig som mulig kartlegger de ulike syn og gjør vurderinger på hvilke utslag dette kan medføre. Utbygger bør sørge for informasjon for å hindre misforståelser og inngå dialog der det er formålstjenlig. Dersom avstanden er stor eller det stilles urimelige krav / ønsker til utbygger fra media eller ulike grupper kan det ofte være avgjørende å få både
planadministrasjonen og politikerne på sin side. Betente saker vil ofte få en oppblussing hver gang kommunen legger saken ut til offentlig høring.
1.7.6 Prosjektintern risiko og vekselvirkning med reguleringsrisiko
Det er avgjørende for alle prosjekter at de interne ansatte og innleide konsulenter både er dyktige, utholdende og relativt raske. Med hensyn til reguleringsprosessen så foregår den som regel over flere år. Hvis man da har ansatte eller innleide konsulenter som ikke er dyktige nok eller mangler den nødvendige erfaringen vil man uten tvil møte på store mengder frustrasjon.
Reguleringsrisikoen vil øke betydelig i slike tilfeller, med stor fare for å ikke oppnå et optimalt resultat med hensyn til utnyttelse og reguleringsbestemmelser. Dette sammen med unødvendig lang reguleringsprosess på grunn av ”feil” konsulenter vil være meget kostbart og frustrerende. Varsellampene bør begynne å blinke hvis den kommunale saksbehandleren stadig må purre på den private konsulenten.
1.8 Metode
For å besvare hovedspørsmålet og påstandene i denne oppgaven har jeg benyttet følgende metoder:
1.8.1 Kvalitativ undersøkelse
Målet mitt med denne oppgaven er å forstå hvilket omfang av detaljer og hvilke
problemstillinger som oppstår ved initiering, behandling og vedtak av reguleringsplaner.
Videre har jeg utviklet de fire påstander som jeg også ønsker å få analysert og drøftet. Jeg har derfor valgt å gjennomføre en kvalitativ undersøkelse, fordi jeg ønsker å få frem
kompleksiteten og detaljene med hensyn til det totale risikobildet som oppstår i forbindelse
13
med reguleringsrisiko. Dette i motsetning til å foreta en kvantitativ undersøkelse der svarene ville blitt mer overfladiske. Jeg kunne også ha samlet inn data fra et stort utvalg av
respondenter, men disse ville ikke hatt mulighet til å kunne gi så detaljerte svar som jeg har søkt finne. Dette på grunn av at det ville tatt altfor lang tid for både studenten og
respondentene.
1.8.2 Valg av case
Opprinnelig hadde jeg som mål å ta med to eller tre case i oppgaven for å kunne se om det er forskjellsbehandling fra myndighetenes side av de profesjonelle gjengangerne versus de private engangerne. Den opprinnelige planen gikk jeg bort fra siden det viste seg å bli et for omfattende arbeid innenfor den avsatte tidsrammen for masteroppgaven.
Jeg valgte derfor å foreta en mer detaljert gjennomgang av caset Jahrehagen Hauskau hvor tiltakshaverne kan klassifiseres som ”engangere” / små. Grunnen til at jeg valgte å bruke caset Jahrehagen Hauskau er at dette prosjektet har vært utfordrende på mange ulike vis sett fra tiltakshavernes side. Det er mange former for reguleringsrisiko som har oppstått ved dette prosjektet, og det illustrerer kompleksiteten ved reguleringsprosessen i alle dens forskjellige faser. I tillegg har jeg mer eller mindre fulgt dette caset siden idé stadiet. I de siste to årene har jeg fulgt det spesielt nøye etter at jeg ble valgt til styrets leder i Jahrehagen AS som er
holdingselskapet til tiltakshaverne som eier Jahrehagen Hauskau. På en side kan det være fare for at jeg har skylapper på når jeg skal analysere reguleringsprosessen tiltakshaverne har vært gjennom. På en annen side har jeg fått et grundig og detaljert innblikk i absolutt alle aspekter, diskusjoner og beslutninger man må gå gjennom ved en slik prosess. Jeg er overbevist om at jeg ikke ville kommet i nærheten av alle de forskjellige lagene og dybdeforståelsen hvis jeg ikke hadde jobbet med dette på så nært hold. Det ville vært svært tidkrevende å få samme grad av innsikt i et annet og ukjent case. Jeg har derfor valgt å fokusere på Jahrehagen Hauskau for å komme så langt ned i detaljene som overhodet mulig.
Ifølge (Flyvbjerg 2006) kan man under gitte forutsetninger generalisere svarene på basis av et enkelt case. For å kunne generalisere svarene i denne oppgaven har jeg satt som forutsetning at reguleringsprosesser som er gjennomført på grunnlag av plan- og bygningsloven, samt tilhørende forskrifter og retningslinjer, blir praktisert slik de blir i Larvik kommune. Det er imidlertid viktig å være klar over at plan- og bygningsloven kan bli praktisert forskjellig i de ulike kommuner samt av de ulike plansaksbehandlere.
14 1.8.3 Intervjuer
Jeg har gjennomført flere dybdeintervjuer med tiltakshaverne. Det kan naturlig nok være en svakhet at de resultater som har kommet frem under dybdeintervjuene har vært
tiltakshavernes subjektive mening. Misforståelser kan forekomme ved gjennomføring av dybdeintervjuer. For å minimere denne risikoen har respondentene fått tilsendt
intervjuspørsmålene i forkant slik at de på best mulig måte kan forberede seg. I tillegg har jeg fått supplerende opplysninger fortløpende når det har vært nødvendig med oppklarende informasjon. På den måten har jeg forsøkt å eliminere eventuelle misforståelser.
I denne oppgaven har jeg ikke intervjuet naboer eller personer som jobber i planavdelingen, regionale myndigheter eller sektormyndigheter som har vært involvert i planprosessen.
Grunnen til det er at reguleringsprosessen ikke var avsluttet når jeg skrev denne oppgaven og tiltakshaverne ønsket ikke at jeg skulle uroe den pågående prosessen. Dette kan naturligvis være en svakhet for oppgaven, men på den annen side har jeg fått meget gode referater fra tiltakshaverne fortløpende etter at de selv har hatt møter eller annen kommunikasjon med de ovennevnte aktører. I tillegg har jeg benyttet all offentlig tilgjenglig dokumentasjon som er publisert i plandialogen i Larvik kommune.
Videre kan det potensielt være en svakhet at jeg selv er personlig involvert i det valgte caset med hensyn til tolkning. På en annen side har dette gjort at jeg har opparbeidet meg en meget detaljert innsikt i alle fasene av reguleringsprosessen for dette caset og fått et innblikk og en detaljkunnskap som det ville vært vanskeligere å tilegne seg ved å analysere et ukjent case.
1.8.4 Observasjoner
Det faktum at jeg har fulgt utviklingen av Jahrehagen Hauskau siden idé stadiet i 2005 har medført at jeg også har gjort observasjoner siden den gang. Observasjonene ble gjort ubevisst i starten men gikk over til å bli mer bevisste jo lenger ut i prosessen tiltakshaverne kom. Mine kvalitative observasjoner er blitt gjort på grunn av mitt ønske om å forstå helheten i
reguleringsprosessen for Jahrehagen Hauskau. Målet mitt siden 2005 har vært å lære mer om reguleringsprosessen og hva tiltakshaverne kan gjøre for å oppnå et best mulig resultat. De observasjoner jeg har gjort har jeg ikke skrevet ned eller systematisert. For å kvalitetssikre min hukommelse har jeg derfor dobbeltsjekket denne med dokumentene i dokumentstudien og med tiltakshaverne når jeg har intervjuet disse.
15 1.8.5 Dokumentstudie
For å få en god forståelse av alle aspektene ved reguleringsprosessen var det helt nødvendig å foreta en studie av alle dokumentene som er offentliggjort i plandialogen til Larvik kommune.
Der fikk jeg blant annet oversikt over:
- E-post korrespondanse fra alle aktører som har medvirket i reguleringsprosessen og vedlegg som viser hva disse ønsket eller krevde
- Møtereferater
- Kommuneplan for Larvik kommune - Kommunedelplan for Stavern
- Forslag til reguleringsplan med tilhørende plankart og bestemmelser - E-post korrespondanse mellom tiltakshaverne og plansaksbehandler
- E-post korrespondanse mellom plansaksbehandler og regionale myndigheter - Utbyggingsavtale
- Saksdokumenter til 1. gangsbehandling i planutvalget - Saksdokumenter til 2. gangsbehandling i planutvalget - Saksdokumenter til behandlingen i formannskapet - Saksdokumenter til behandlingen i kommunestyret
- Saksdokumenter til behandlingen angående mindre endringer til reguleringsplan i planutvalget
For øvrig har jeg så langt det er mulig anonymisert alle personer som har vært involvert i reguleringsprosessen for Jahrehagen Hauskau. Dette setter naturligvis også preg på enkelte punkter i litteraturlisten.
1.8.6 Litteraturstudie
I del 1 bruker jeg teori fra pensum og funn fra en tidligere skrevet masteroppgave på UMB. I del 2 har jeg benyttet gjeldende lovverk med tilhørende forarbeider og høringer samt ulike forskrifter. I tillegg har jeg benyttet faglitteratur som er pensum i dette studiet. Videre har jeg gått gjennom ulike retningslinjer og veiledere utgitt av både Miljødepartementet og
Kommunal- og regionaldepartementet.
16
1.8.7 Tidligere masteroppgaver og fagfellevurdert artikkel
Under følger et utvalg over noen tidligere masteroppgaver som er skrevet ved UMB som omhandler risiko i eiendomsutviklingens tidligfaser. I denne oversikten inngår også en fagfellevurdert artikkel som bygger på en tidligere masteroppgave her ved UMB.
- Risiko ved akkvisisjon av potensiell utviklingseiendom (Eriksen 2011).
- Utbyggers akkvirering av utviklingseiendom – fremgangsmåter og reguleringsrisiko (Biørn & Røsnes 2008).
- Politisk reguleringsrisiko ved utvikling av handelseiendom. En studie av seks eiendomsutviklere i Vestfold (Klyve & Svarstad 2011).
- Risikohåndtering i eiendomsutviklingsprosjekters tidlige fase (Weng 2012).
1.9 Oppbygning av oppgaven
1.9.1 Innledende del
Her går jeg gjennom temaets aktualitet og vekselvirkninger mellom reguleringsrisiko og andre typer risiko med hensyn til eiendomsutviklingens tidligfase. Problemstilling presenteres og det informeres om bruk av metode.
1.9.2 Praktisk og teoretisk utgangspunkt
I denne delen tar jeg et teoretisk utgangspunkt i oppbygningen av plansystemet. Videre gir jeg en beskrivelse av risiko generelt samt reguleringsrisiko. Deretter beskriver jeg de ulike
stegene i en reguleringsprosess. Til slutt gjør jeg en teoretisk gjennomgang av andre former for reguleringsrisiko som kan oppstå parallelt eller uavhengig av de forskjellige stegene i reguleringsprosessen.
1.9.3 Gjennomgang av case
Her går jeg gjennom de ulike fasene i reguleringsprosessen for Jahrehagen Hauskau og identifiserer hvilke ulike former for reguleringsrisiko som har oppstått. Samtidig viser jeg til hvilke andre typer risiko og problemstillinger (vekselvirkninger) som har gjort seg gjeldene.
Informasjonen i denne delen er hentet fra dokumentanalysen i kombinasjon med dybdeintervjuer av tiltakshaverne og studentens observasjoner siden 2005.
17 1.9.4 Analyse av funn
I denne delen analyserer jeg de funn jeg har gjort i caset og binder dette opp mot teorien og praksisen i del 2. Jeg fremstiller funnene og beskriver hvorfor de ulike formene for
reguleringsrisiko har oppstått. Deretter analyserer jeg hvor i reguleringsprosessen det har oppstått mest usikkerhet. Som en forlengelse ser jeg på hva tiltakshaverne selv kan gjøre for å minke reguleringsrisikoen. Til slutt analyserer jeg vekselvirkningene som de forskjellige formene for reguleringsrisiko har på de andre formene av risiko som kan oppstå i
eiendomsutviklingens tidligfase.
1.9.5 Konklusjon
Her vil jeg gjenta oppgavens problemstilling og oppsummere de funn jeg har gjort med hensyn til mine fire påstander.
18
2. BETRAKTNINGSPERSPEKTIV
I del 2 vil jeg ta for meg oppbygningen av plansystemet i Norge samt si litt om
sektormyndigheter og forvaltningsrett. Videre vil jeg gå inn på typiske spenningsfelt innenfor plansystemet, og si litt generelt om reguleringsplaner. Til slutt går jeg mer i dybden på risiko ved initiering, utarbeidelse og vedtak av reguleringsplaner.
2.1 Oppbygning av plansystemet
Ifølge plan- og bygningsloven (2008) pbl § 3-2 første ledd, foregår den politisk folkevalgte planleggingen på tre nivåer:
1. Statlig nivå med Regjeringen som øverste planmyndighet 2. Regionalt nivå med fylkestinget som øverste planmyndighet 3. Lokalt nivå med kommunestyret som øverste planmyndighet
2.1.1 Statlig nivå
Staten har hovedansvaret for planleggingen med å sikre at nasjonale og overordnede regionale hensyn blir fulgt opp i den kommunale og regionale planleggingen. Staten skal også utarbeide nasjonale forventninger til den regionale og kommunale planleggingen, og vedta statlige planretningslinjer og planbestemmelser. Staten kan selv vedta arealplaner for å ivareta viktige overordnede hensyn.
2.1.2 Regionalt nivå
Fylkestinget har ansvaret med å vedta regional planstrategi, regional plan og regionale planbestemmelser. Fylkestinget skal også initiere og utvikle interkommunalt plansamarbeid.
Fylkesmannen og de statlige sektormyndighetene er statens forlengede arm som skal påse at de statlige hensyn blir fulgt opp på lokalt og regionalt nivå. Disse er gitt fullmakt til å komme med uttalelser, klager og innsigelser dersom lokal eller regional reguleringsplan strider mot regionale eller statlige bestemmelser. Eksempelvis kan spørsmål som angår kulturminner, miljø eller infrastruktur ofte være aktuelle.
19 2.1.2 Lokalt nivå
I løpet av hver valgperiode skal kommunene utarbeide en kommunal planstrategi. Dette er minimumskravet. I tillegg skal kommunene ha en kommuneplan med en arealdel. Det vedtas i planstrategien om eksisterende arealdelsplan skal helt eller delvis rulleres, eller om det skal utarbeides kommunedelplaner. Det skal være sammenheng mellom fremtidig
samfunnsutvikling, og arealbruk i kommuneplanens arealdel skal vise sammenheng (jfr pbl.
§11-5). En gjeldende arealplan er et juridisk dokument som legger bindinger på fremtidig arealbruk. Grunneierens utnyttelse av egen eiendom kan også bli påvirket av en slik arealplan.
Videre kan det gis planbestemmelser til de forskjellige arealkategoriene som kan bestemme blant annet krav til bebyggelse, rekkefølgekrav, lokalisering med mer. Hjemmelen for planbestemmelsene finnes i pbl §§ 11-9, 11-10, 11-11.
Reguleringsplaner blir utarbeidet enten av planadministrasjonen i kommunen (områdeplan), eller ved at private og- / eller andre myndigheter enn kommunen sender inn forslag til
områdeplan eller detaljplan. Det er kommunestyret som vedtar eller forkaster planene uansett hvem som fremmer disse.
Figur 3: Planredskapene i plan- og bygningsloven (Askjer et al. 2012 s.13)
De tre plannivåene er hierarkisk oppbygd, men på tross av dette er det ikke noe alminnelig overordningsforhold. Mål og retningslinjer for planleggingen gis ovenfra og nedover, i motsetning til arealplanvedtakene som vedtas i kommunene via kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner. Disse planene er bindene for organene oppover i systemet, og det er derfor fremhevet i pbl §1-1 annet ledd at planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.
(Pedersen et al. 2010, s. 95).
20 2.2 Typiske spenningsfelt innenfor plansystemet
Det kan ofte være sprik mellom idealer og praksis selv om kommuneplanlegging som
institusjon er veletablert i de fleste kommuner. Et spenningsfelt kan være mellom behovet for politisk fleksibilitet og arealplanlegging som styrende plan. Dette har blitt løst ved at dersom den nyeste reguleringsplanen er i konflikt med det som tidligere var vedtatt som
kommuneplanens arealdel så er det den nyeste reguleringsplan som gjelder. På en annen side vil en ny arealplan overstyre en eldre reguleringsplan. En annen utfordring er at planleggingen tar utgangspunkt i lokale forhold, og samtidig skal man forsøke å gjennomføre statlige og regionale målsetninger. Størrelsen på det kommunale handlingsrommet ligger i dialogen mellom kommuner og stat, og mellom offentlig og privat sektor. Aktørenes handlingsrom er gitt via arealplanleggingens målsystem som er nasjonale mål og forventninger, og gjennom sanksjonssystem som er bruken av innsigelser til planer og klager på enkeltvedtak (Aarsæther et al. 2013 s. 93).
2.3 Reguleringsplan
Ifølge pbl § 12-1 er en reguleringsplan ”et arealplankart med tilhørende bestemmelser som angir bruk, vern og utforming av arealer og fysiske omgivelser”. Det er hjemlet i pbl § 12-1 tredje ledd at det stilles krav til reguleringsplan ”for gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn”. Det fremgår ikke klart av verken lovbestemmelsen eller forarbeidene om det kreves
områderegulering eller detaljregulering. Derfor må man gå ut i fra at dersom det ikke er krevd områderegulering i kommuneplanbestemmelsene etter pbl § 11-9 nr. 3 så vil det være krav om detaljregulering (Pedersen et al. 2010). Videre skriver Pedersen at det ikke er definert hva som er et større bygge- og anleggstiltak i plan- og bygningsloven. Det må foretas en skjønnsmessig beslutning ut fra tiltakets størrelse, samt hvor følsomt området vil være for tiltaket. Krav om reguleringsplan varierer mye etter stedets forhold i de enkelte kommuner.
Høyesterett sier at det er et rettsanvendelsesskjønn om tiltaket må anses som et større bygge- og anleggsarbeid. På en annen siden må domstolene være meget tilbakeholdne med å
overprøve planmyndighetenes skjønn med hensyn til om reguleringsplan er påkrevet eller ikke (Pedersen et al. 2010 s. 280-281).
21
Etter at et område er avsatt til fremtidig byggeområde i kommuneplanens arealdel er det flere formelle veier frem til at rammetilatelse kan gis:
1. Områderegulering kan utarbeides av kommunen. I følge pbl §12-2
”Områderegulering brukes av kommunen der det er et krav om slik plan i kommuneplanens arealdel, eller kommunen finner at det er behov for å gi mer detaljerte områdevise avklaringer av arealbruken”. I pbl §12-2 tredje ledd står det videre at ”For områderegulering som innebærer vesentlige endringer av vedtatt kommuneplan gjelder pbl §4-2 andre ledd.”
2. Forslag til områderegulering kan utarbeides av andre myndigheter eller av private, jfr.
pbl §12-2 andre ledd.
3. Utarbeide og fremme detaljert reguleringsplan i henhold til pbl §12-3 første ledd som sier at ”Detaljregulering brukes for å følge opp kommuneplanens arealdel og
eventuelt etter krav fastsatt i en vedtatt områderegulering.” Videre slås det fast i pbl §12-3 andre ledd at også private har rett til å ”fremme forslag til detaljregulering, herunder standpunkt til reguleringsspørsmålet som tas opp i det private forslaget.” I tredje ledd står det at ved vesentlige avvik i forhold til kommuneplanens arealdel og gjeldene områderegulering, så gjelder kravene i pbl § 4-2 andre ledd og dens krav om konsekvensutredning.
4. En kombinasjon av at det først utarbeides en områderegulering av enten kommunen, andre myndigheter eller private. Deretter kan man utarbeide en detaljregulering på basis av den allerede utarbeidede områdereguleringen. En viktig grunn for en privat tiltakshaver å ønske en slik fremgangsmåte er fem-års fristen for gjennomføring av private detaljplaner, som for øvrig er beskrevet i kapittel 2.9.4.
5. For tiltak som kommunen ikke anser å være et større bygge- og anleggstiltak og som heller ikke anses å få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, kan man i henhold til pbl. § 12-1 tredje ledd søke direkte om rammetillatelse. Forutsetningen er at tomten eller området er avsatt i kommuneplanens arealdel til fremtidig byggeområde.
En viktig bestemmelse er pbl § 12-11 som sier at ved private reguleringsforslag har den som har fremmet forslaget rett til å få behandlet planen i kommunestyret dersom planen er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områdeplan. På denne måten har private tiltakshavere en sikkerhetsventil dersom planadministrasjonen ikke ønsker å fremme planen eller der hvor planutvalget ikke godkjenner planen. Hvis kommunestyret ønsker å godkjenne planen kan kommunestyret kreve at planforslaget blir lagt ut til offentlig ettersyn.
22
Denne oppgaven vil videre hovedsakelig omhandle risiko som oppstår ved initiering, utforming og behandling av detaljerte reguleringsplaner som er fremmet av private forslagsstillere. Grunnen til dette er at casene i del 3 er i denne kategorien.
Figur 4: Formelle veier fra kommuneplan til gjennomføring av tiltak (Askjer et al. 2012 s.13)
2.4 Arealformål
Arealformålet i et planområde bestemmer blant annet hva slags bebyggelse tiltakshaver har lov til å oppføre. Pbl § 12-5 angir seks forskjellige hovedformål med tilhørende underformål.
Vanligvis vil underformålet også være angitt slik som for eksempel boligbebyggelse som er underformål for bebyggelse og anlegg. Underformålene kan også kombineres, slik som for eksempel boligbebyggelse og næringsbebyggelse. Verdien av en tomt vil i stor grad
bestemmes av hva man kan få tillatelse til å bruke den til. Det er derfor avgjørende hva slags arealformål tomten får ved rullering av kommuneplanens arealdel eller for eksempel ved en områderegulering eller detaljregulering.
23 2.5 Reguleringsplanens dobbeltrolle
Det ideelle sett fra et planfaglig perspektiv er at reguleringsplanene utarbeides i henhold til overordnede planer slik som kommuneplanens arealdel eller kommunedelplan. Tanken bak dette er at viktige beslutninger som utbyggingsmønster, infrastruktur og ressursforvaltning blir vedtatt i regionale planer og kommuneplanens arealdel via kommunedelplanen. Deretter blir detaljerte planer om fysisk utforming bestemt i reguleringsplanene. Reguleringsplanene blir så fulgt opp av konkrete byggesøknader for videreforedling av byggets form, fasader, vinduer, planløsning, teknisk utførelse også videre. Utviklingen siden 1980-tallet har derimot gått mer og mer mot at det er de private aktørene som i større grad eier tomter som de får omregulert og utviklet selv. Dette i motsetning til at det tidligere var kommunene som hadde rollen som de aktive i arealutviklingen ved å tilby byggeklare tomter. Fremgangsmåten for hvordan vedtak av den detaljerte reguleringsplanen foregår har derfor endret seg. I dag er det hovedsakelig de private aktørene som utformer forslag til reguleringsplaner. Disse blir dermed mer å anse som de private utviklernes prosjektidé. Dette fenomenet er kalt for den prosjektbaserte byutviklingen. Utgangspunktet om at den overordnede planen skal
implementeres gjennom reguleringsplanleggingen er dermed forandret. Det er mye som heller mot at den moderne byplanleggingen i større grad enn tidligere nå foregår som en nedenfra- og-opp planlegging enn en ovenfra-og-ned-planlegging, sånn som plansystemets logikk har som utgangspunkt. Med to så ulike utgangspunkt får reguleringsplanen en dobbeltrolle. Den kan både forstås som en detaljering av en overordnet plan, og den kan også forstås som en byggesak som utløser et plankrav (Aarsæther et al. 2013 s. 96).
2.6 Forvaltningsrett ved utarbeidelse av planforslag
Ved utarbeidelse av planforslag er det noen forvaltningsrettslige regler og prinsipper man må påse blir oppfylt. Det dreier seg hovedsakelig om regler, men retningslinjer er også viktig, spesielt når det gjelder forvaltningens skjønnsutøvelse. Forvaltningsrettens formelle materielle garantier handler om kravene til korrekt regelanvendelse, bruk av riktig fakta og lovlig
skjønn. Vi har også den personelle siden som vil si at rette instans og rett person/firma må opptre. Til sist kommer den prosessuelle siden som handler om at saksbehandlingen må være forsvarlig. Planadministrasjonen og konsulenten som utarbeider planmaterialet vil naturligvis ha et stort ansvar i denne sammenhengen (Boe 1993 s.576-577).
24 2.7 Reguleringsprosessen og dets aktører
Prosessen en aktør må gjennom for å få godkjent en område- eller en detaljplan er svært omfattende. Det finnes mange lover og regler som hjemler krav til tomt, utnyttelse og byggverk og så videre som ligger under det man kaller materielle bestemmelser. I tillegg er det regler som omhandler selve saksbehandlingen som går under begrepet prosessuelle bestemmelser. Både de materielle og de prosessuelle bestemmelsene må oppfylles i en reguleringsprosess.
I de første fasene av reguleringsprosessen besluttes mange av premissene for prosjektet. I denne fasen er kun utbygger / tiltakshaver og planadministrasjonen representert (Nordahl 2007 s. 122). Alle aktørene har imidlertid allerede hatt muligheten til å være representert tidligere i forbindelse med utarbeidelse og vedtak av kommunens arealplan. Forutsetningen er dog at utarbeidelsen av områdeplan eller detaljplan er i tråd med vedtatt arealplan.
Det er fem forskjellige hovedgrupper av aktører som er involvert i reguleringsprosessen:
1. Utbygger / tiltakshaver 2. Planadministrasjon
3. Statlige sektormyndigheter 4. Politikere
5. Innbyggere
Kilde: Nordahl 2007 s. 122
I en reguleringsprosess utfører tiltakshaver som hovedregel mange flere oppgaver av
avklarende art før forslaget sendes til politisk 1. gangsbehandling enn etter. Dette illustreres i de følgende to tabeller.
25
Tabell 1: I fasen før 1. gangsbehandling har tiltakshaver normalt utført følgende oppgaver
Kilde: Nordahl 2007 s.120
Tabell 2: Gjøremål etter at planen formelt er innsendt til politisk 1. gangsbehandling
Kilde: Nordahl 2007 s.121
Videre utover i denne oppgaven vil jeg se om dette også er tilfellet i caset Jahrehagen Hauskau.
26
2.8 Initiering, utarbeidelse og vedtak av detaljerte reguleringsplaner
I dette kapitlet vil jeg beskrive selve prosessen som tiltakshaver må gjennom før man kan få en detaljplan endelig godkjent. I figur 5 er det listet opp hvilke hovedpunkter som inngår i regulerings- prosessen. Punktene er ment som et eksempel, og kommunene kan ha litt forskjellige
fremgangsmåter. Jeg kommer også tilbake til de ulike punkter i figur 5 i case-gjennomgangen. Der skal jeg beskrive erfaringene for hvert punkt og gå gjennom dannelsen av risiko for hvert av disse punktene. Hvert av punktene i figur 5 er beskrevet utover i kapittel 2.8 og jeg har i beskrivelsen tatt utgangspunkt i (Haugrønning et al. 2011 s. 35-40).
2.8.1 Idé og forundersøkelser
Både kommunen, grunneier og utbygger kan komme opp med idéer om bruken av en tomt eller et område. Det kan for eksempel være et LNF- område som grenser inntil en by eller et tettsted som grunneier ønsker å få omregulert til et boligfelt. Grunneier kan ta kontakt med
kommunens planadministrasjon og fremlegge sin idé sammen med en forundersøkelse som bør inneholde hvem som er planlegger og hvem som er grunneier(e). Man bør også lage et kart som viser planens avgrensning og gi opplysninger om tenkt formål og utnytting. Ofte tas det også kontakt direkte med politikere med en idé eller et forslag.
Figur 5: Eksempel på prosess ved utarbeidelse og behandling av regulerings- planer (Haugrønning et al. 2011 s. 35)
27 2.8.2 Oppstartsmøte
Oppstartsmøtet for planprosessen er et formelt møte mellom kommunens planadministrasjon og grunneier / utbygger med sin konsulent / planlegger. Grunneier / utbygger opplyser om visjoner og viser frem de foreløpige planskisser. På sin side vil kommunen gi informasjon over planforutsetninger, tilstøtende planer som berører området, oversikt over vei-, vann- og kloakksituasjonen og om det er utfordringer med hensyn til skole og barnehager i det aktuelle området. Kommunen har plikt til å gi opplysninger over alle kjente forhold som kan ha betydning for planen. Disse opplysningene bør man få diskutert så tidlig som mulig. Videre må kommunen opplyse om hvilke krav de vil ha til planmaterialet. Kommunen bør også gi informasjon om det er naturlig å stille krav til konsekvensutredning og om rekkefølgekravene vil være av en slik art at det vil være formålstjenlig med inngåelse av en utbyggingsavtale.
Det vil være en klok strategi av utbygger å få i stand et formelt referat som er underskrevet av alle parter fra oppstartsmøtet. For å få mest mulig forutsigbarhet bør det fra kommunens side være med representanter fra ledernivå for å sikre forankring.
2.8.3 Planprogram
I pbl § 4-1 er det hjemlet krav om planprogram der kommuner og reguleringsplaner kan ha vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Ifølge pbl § 4-1 ”Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen med frister og deltakere, opplegget for medvrikning, spesielt i forhold til grupper som antas å bli særlig berørt, hvilke alternativer som vil bli vurdert og behovet for utredninger.”
2.8.4 Konsekvensutredninger
Konsekvensutredinger kan være en av utredningene som blir krevd i planprogrammet. I følge pbl § 4-2 er konsekvensutredninger å klargjøre virkningene av tiltak som kan ha vesentlige konsekvenser for miljø, naturressurser eller samfunn. Regionale planer, kommuneplaner og kommunedelplaner skal alltid konsekvensutredes hvis planen medfører endring av nåværende planer for arealbruk. Mindre omfattende reguleringsplaner skal også konsekvensutredes hvis de er lokalisert eller kommer i konflikt med angitte verdifulle natur- og kulturområder jfr.
Forskrift om konsekvensutrendinger § 4 (Miljøverndepartementet 2009).
28 2.8.5 ROS-analyse
I følge pbl § 4-3 er det planmyndighetene som har ansvaret for at risiko- og sårbarhetsanalyse blir gjennomført når det utarbeides planer for utbygging. Planmyndighetene kan selv utføre en slik analyse, eller de kan pålegge for eksempel tiltakshaver å bekoste samt kontrahere en ekstern konsulent til å utføre analysen. Formålet med en ROS-analyse er å påvise alle risiko- og sårbarhetsforhold som har betydning for om området er egnet til å bruke til utbygging. I tillegg skal ROS-analysen påvise eventuelle endringer i risiko- og sårbarhetsforhold som kan oppstå som følge av planlagt utbygging.
2.8.6 Varsling – oppstart av planarbeidet
Hvis forslagsstiller er en privat aktør skal denne alltid kunngjøre melding om oppstart av planarbeidet både i elektroniske medier som for eksempel på kommunens hjemmeside og i minimum en lokal papiravis, jf pbl § 12-8 annet ledd. Det er verdt å merke seg at ved varsel om oppstart og kunngjøring er man pliktig til å legge ved kart hvor man har tegnet inn avgrensningen av planområdet. Videre skal alle rettighetshavere i planområdet og planområdets naboer varsles om oppstart av planarbeidet på en hensiktsmessing måte.
2.8.7 Utarbeidelse av planforslag
Det er en meget omstendelig prosess å utarbeide et forslag til reguleringsplan. Det vil blant annet kreve planfaglige vurderinger som plassering av tomter og interne veier og annen infrastruktur. Videre bør man vurdere solforhold, innsyn, støy, sikkerhet for barn, rasfare, universell utforming og så videre. Man må også vurdere hvilke løsninger som gir den mest optimale økonomiske løsningen, for eksempel med hensyn til antall tomter og størrelsen på tomtene. Man må vurdere alle krav i lover og forskrifter og eventuelt søke dispensasjon der det kan være formålstjenlig. Listen er uendelig mye lenger, men jeg kommer nærmere tilbake til disse vurderingene i caset i del 3. Noen kommuner har en mal for hva et planforslag skal inneholde samt egne lister der man kan sjekke om man har tatt hensyn til absolutt alle de forskjellige forhold. De forskjellige kommunene har ikke alltid like krav til standard for når de aksepterer en reguleringsplan som komplett for politisk førstegangsbehandling.
29 2.8.8 Offentlig ettersyn og høring av planforslag
Kommunen skal annonsere at planforslaget ligger ute til offentlig ettersyn. Ifølge pbl §12-10 er høringsfristen 6 uker. Det er ikke krav om at man er part i saken for å komme med
merknader eller innspill til endringer ved offentlig ettersyn. De eventuelle merknader, innspill og protester skal refereres til i saksgrunnlaget når planen skal opp til politisk behandling.
2.8.9 Innsigelse eller varsel om betinget innsigelse
Det er i pbl §5-4 åpnet for å fremme innsigelser til planforlaget. Myndigheten er begrenset til berørt statlig organ og regionalt organ der det er ”spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde”. Statlig eller regionalt organ kan også varsle at de vil fremme innsigelse dersom gitte vilkår ikke blir oppfylt. Videre kan det ifølge pbl § 5-4 fjerde ledd fremmes innsigelse ”Dersom planforslaget er i strid med bestemmelser i loven, forskrift, statlig planretningslinje, statlig eller regional planbestemmelse eller overordnet plan.”
Tabell 3: Oversikt over de 22 offentlige myndigheter som har innsigelsesrett
Kilde: Miljøverndepartementet, 2013
Begrensningene i adgangen til å fremme innsigelse finnes i pbl § 5-5 som sier at ”Det kan ikke fremmes ny innsigelse mot forhold fastsatt i formål og bestemmelser som det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, og som har blitt avgjort i løpet av de ti foregående år. Det kan heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne ha vært fremmet
innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år.”
30
Denne bestemmelsen har selvsagt en stor og viktig betydning for tiltakshavere som med dette får en god forutsigbarhet. Dersom tiltakshaver av en eller annen grunn skulle ønske å få gjort endringer på eksisterende reguleringsplan som er yngre enn ti år, så er det en trygghet i at andre aktører ikke kan fremme innsigelser på forhold som tidligere er avgjort. På denne måten kan tiltakshaver ta en omkamp på de forhold som han ikke er tilfreds med. Det kan for
eksempel være at han er misfornøyd med reguleringsbestemmelsene og vil ha disse behandlet på nytt. Dersom bestemmelsene i pbl §5-5 ikke hadde eksistert ville det være en fare for at det ville blitt en omkamp også på andre områder som i verste fall kunne ha forsinket eller stoppet prosessen og endelig godkjenning.
2.8.10 Førstegangs politisk behandling
Først når både den private forslagsstiller og planadministrasjonen i kommunen hevder at forslaget til reguleringsplan er så godt som de kan klare å få til kan planen oversendes til politisk behandling. Forutsetningen er at planen oppfyller kravene til både lovverk og
kommunens ønsker. Idet reguleringsplanen formelt er komplett og mottatt av kommunen, kan den legges frem for vedtak i kommunestyret innen tolv uker, jf pbl § 12-12 annet ledd.
Kommunestyret / eventuelt det faste utvalg for plansaker kan da velge å enten vedta planen slik den fremstår, eller vedta planen dersom enkelte vilkår / endringer blir gjort og legge planen ut til offentlig ettersyn.
Planutvalget kan komme til den konklusjon at de ikke vil godkjenne planen av diverse grunner. I et slikt tilfelle har den som har fremmet forslaget rett til å få behandlet planen i kommunestyret dersom planen er i tråd med kommuneplanens arealdel eller områdeplan. På denne måten har forslagsstiller en sikkerhetsventil dersom planutvalget ikke godkjenner planen. Hvis kommunestyret ønsker å godkjenne planen kan kommunestyret kreve at planforslaget blir lagt ut til offentlig ettersyn.
2.8.11 Klager og mekling
De 22 forskjellige offentlige myndigheter i tabell 3 som har innsigelsesrett har også rett til å klage på vedtatt reguleringsplan, gitt at visse forutsetninger er oppfylt (se kap. 2.8.9).
Enkeltvedtak slik som reguleringsplaner kan også påklages av private interesser. Ifølge forvaltningsloven § 28 er forutsetningen at den som klager har vært part i saken eller at de har
31
rettslig klageinteresse. Et reguleringsvedtak kan påklages av grunneiere både utenfor og innenfor det regulerte området. Det er dog en forutsetning at klagerens eiendom blir direkte påvirket av tiltaket. Et klassisk eksempel er i tilfeller der de nye byggene vil ødelegge den eksisterende utsikten. Også organisasjoner og interessegrupper som det lokale jaktlaget kan ha klagerett ifølge Lov om behandling i forvaltingssaker av 1967 (forvaltingsloven) fvl §28.
Disse vil ha klagerett også hvis de er mer indirekte berørte. Det er ikke noe krav at deres rettslige posisjon blir berørt, men saken må angå interesser som ligger innenfor foreningens formål. I tillegg må f.eks jaktlaget være representativt for de interesser som blir berørt.
(Pedersen et al. 2010, s 297). Andre eksempler på organisasjoner kan være idrettslag,
velforeninger og borettslag. De offentlige myndigheter har ikke klagerett i henhold til fvl §28, men det åpner derimot pbl §1-9 tredje ledd for.
Sametinget, regionalt organ og kommune kan påklage enkeltvedtak såfremt vedtaket direkte berører den vedkommende myndighets saksområde. Dersom det tidligere er gitt mulighet for å fremme innsigelse, kan ikke vedkommende myndighet påklage vedtaket. Det kan heller
”ikke klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan eller ved dispensasjon, og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt.” Grunnen til at de offentlige myndigheter har fått klagerett, er at de kan bruke klageretten til å koordinere de ulike organs særinteresser (Pedersen et al. 2010 s. 297).
Det kan i enkelte tilfeller også komme nye krav fra sektormyndighetene etter hvert som reguleringsarbeidet skrider fremover og andre krav kan frafalle. Det er derfor viktig å få skriftlige uttalelser fra sektormyndighetene som er undertegnet. I caset i del 3 vises det til et eksempel der Statens vegvesen først varslet innsigelse til reguleringsplan hvis det ikke ble bygget gangvei / kulvert under riksvei. Senere ble dette kravet frafalt, men deretter kom andre og nye krav fra Statens vegvesen forut for 2. gangsbehandling i planutvalget. De nye kravene var at man må flytte et buss-stopp og at buss stoppet må ha leskur.
For kommunale organ i den kommunen som har truffet reguleringsvedtaket finnes det ikke klagerett etter pbl eller fvl. Kommunale organ har derimot klagerett som følge av
kommuestyreloven § 59 som sier at tre eller flere medlemmer av kommunestyret kan bringe vedtak som er truffet av folkevalgte organ og av kommuneadministrasjonen inn for
departementet for lovlighetskontroll. I tillegg kan både Fylkesmannen og departementet ta opp en sådan avgjørelse til kontroll på eget initiativ (Pedersen et al. 2010 s. 298).
32
Det er Fylkesmannen som skal avgjøre klagen på tross av at det ikke er et alminnelig underordningsforhold mellom Fylkesmannen og kommunen. Fylkesmannen har som klageinstans i utgangspunktet full kompetanse. Det følger videre av Rundskriv T-8/86 at dersom Fylkesmannen konkluderer at reguleringsplanen bør endres og kommunen er uenig i den konklusjonen, skal departementet foreta en endelig avgjørelse av klagen. Fylkesmannen kan overprøve alle sider ved klagen, selv de skjønnsmessige sidene. Det fremgår dog av fvl
§34 annet ledd at Fylkesmannen skal vektlegge hensynet til det kommunale selvstyre når det frie skjønn vurderes (Pedersen et al. 2010 s. 299).
Kommunestyreloven § 59 kan benyttes ved mindretallsklage og er som klageinstans begrenset til om vedtaket er innholdsmessig lovlig truffet, samt om vedtaket er truffet av noen som har den rette kompetanse, og om det vedtaket er blitt til på lovlig måte. Et mindretall vil kunne fremme spørsmål inn for departementet om en reguleringsplan har et innhold som er i strid med pbl §§ 12-5, 12-6 og 12-7. Spørsmål vedrørende om en reguleringsplan er ugyldig på grunn av saksbehandlingsfeil kan også bringes inn for departementet (Pedersen et al. 2010 s.
300).
2.8.12 Andregangs politisk behandling
Kommunens saksbehandler vil skrive opp de innkommende merknader, forslag og protester som har kommet inn i forbindelse med den offentlige høringsrunden. Forslagsstiller bør også få anledning til å kommentere de innkommende uttalelser og fremme forslag til endringer i reguleringsplan hvis dette er ønskelig. Kommunens saksbehandler skal fremlegge en faglig balansert presentasjon av planens fordeler og ulemper. På grunnlag av dette og saksbehandlers egne vurderinger vil kommunens saksbehandler sluttføre alle dokumenter som skal følge med i saksfremlegget når planens skal opp til 2. gangsbehandling (enten planutvalget eller
formannskapet).
Det vil i denne fasen kunne oppstå risiko for tiltakshaver av følgende grunner:
1. Det kan være fare for at saksbehandler ønsker å tilfredsstille alle parter ”litt” i stedet for å ikke imøtekomme alle parter (Jahrehagen og lekeplass).
2. Det er vanlig prosedyre at tiltakshaver ikke blir kjent med innstillingen fra
saksbehandler tidligere enn en uke før saken skal opp til 2. gangsbehandling. Utbygger må derfor sørge for å komme med skriftlige innspill i god tid før innstillingen
33
ferdigstilles. Utbygger kan vurdere om det kan lønne seg å fremme alternative forslag til løsninger hvis man ikke er fornøyd med saksbehandlers innstilling.
Det er på dette stadiet planadministrasjonen formelt gjør endringer i planforslaget siden ansvaret for planforslaget nå er kommunalt. I praksis er det derimot som regel
forslagsstilleren som utfører dette. Det bør hele tiden være en dialog mellom kommunen og forslagsstiller angående endringer som kommunen krever og hva forslagsstilleren kan akseptere av endringer eller ikke. Dette stadiet blir kalt for forhandlingsplanlegging. Det vil ofte være utarbeidet flere alternativer jf. ulike tidsaspekter angående rekkefølgebestemmelser eller totalt antall tomter innenfor et tomteområde. Disse alternativene skal også fremlegges kommunestyret slik at politikerne kan vurdere de ulike syn og foreta ordentlige vurderinger og komme til et endelig vedtak basert på dette (Haugrønning et al. 2011 s. 40). For å unngå omkamper er det å gå trinnvis fram og holde fast ved enighet underveis i prosessen av meget stor betydning for både fremdriften og forutsigbarheten til prosjektet (Nordahl 2009 s. 116).
Referater og skriftlige uttalelser fra planadministrasjon og sektormyndigheter kan ofte være avgjørende.
2.8.13 Kunngjøring av vedtatt plan
Det følger av pbl § 12-12 femte ledd at når en reguleringsplan er vedtatt skal dette kunngjøres, og det skal opplyses om klageadgangen og frist for klage i samsvar med forvaltingsloven §29.
Kommunens planadministrasjon vurderer eventuelle innkommende klager og presenterer deretter saken i de fleste tilfeller for planutvalget. Dersom planutvalget foreslår at klagen bør tas til følge skal saken sendes til kommunestyret for endelig vedtak. I motsatt fall skal kommunen sende saken over til Fylkesmannen som tar en endelig avgjørelse. Det er viktig å være oppmerksom på bestemmelsen i pbl §12-13 første ledd som sier at ”dersom klagen eller innsigelsen gjelder klart avgrensede deler av planen kan kommunestyret likevel vedta at de øvrige delene av reguleringsplanen skal ha rettsvirkning.” Se for øvrig kapittel 2.9.5 angående detaljert beskrivelse av mindre endringer. I caset Jahrehagen Hauskau i del 3 kommer jeg også inn på problemstillingen vedrørende innsigelse til klart avgrensede deler av planen.
