Masteroppgave 2016 30 stp Institutt for naturforvaltning
Konsekvensutredning ved
energiutbygging i Norge – en studie av ansvarsforhold og tilhørende
utfordringer.
Environmental Impact Assessment of Power Stations in Norway – a Study of Responsibilities and Associated Challenges.
Magnus Holth
Fornybar energi
2
1 Forord
Dette er en masteroppgave innenfor studiet Fornybar energi på Institutt for naturforvaltning ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Veileder for oppgaven har vært
førsteamanuensis ved NMBU Jonathan Edward Colman. Masteroppgaven omfatter 30 studiepoeng og har løpt over et semester, fra januar 2016 til mai 2016.
Våren 2015 tok undertegnede faget «Tverrfaglig konsekvensanalyse» ved NMBU. Faget omhandler store deler av konsekvensutredningsprosessen ved forskjellige typer tiltak i Norge. Der gikk
diskusjonene rundt at utbygger er ansvarlig for konsekvensutredningene, og hvilke problemer eller utfordringer dette byr på underveis i prosessen. For en «utenforstående» virker det merkelig at de som har økonomiske interesser i et prosjekt er ansvarlig for utredningen av tiltakets konsekvenser.
Etter hvert ble dette noe jeg ønsket å se nærmere på, og til slutt endte det opp som en masteroppgave.
Jeg ønsker å takke veileder Jonathan Edward Colman for god veiledning underveis i arbeidet, og for et veldig hyggelig samarbeid. I tillegg vil jeg takke seniorrådgiver i Norconsult Kai Nybakk. Han bidro med flere gode innspill i planleggingsfasen av oppgaven.
Til slutt ønsker jeg også å takke alle intervjuobjekter som gladelig har stilt opp. Det har vært veldig fint å se hvor positive de fleste har vært når de har blitt kontaktet av en student, og jeg har hatt utelukkende gode opplevelser med intervjuene.
Underveis i arbeidet har jeg møtt både utbyggere, utredere og forvaltere i energibransjen. Dette ser jeg som en veldig god erfaring, og noe jeg har lært veldig mye av. Derfor vil jeg gjerne anbefale andre studenter som skal skrive lignende oppgaver å oppsøke menneskene som jobber med temaene de skal skrive om. Det tror jeg man lærer mye mer av enn man lærer av en ren litteraturstudie.
Holmestrand, 11.05.2016
_____________________
Magnus Holth
3
2 Sammendrag
Denne masteroppgaven ser nærmere på systemet for konsekvensutredninger ved vind- og
vannkraftutbygging i Norge. Studien tar utgangspunkt i at utbygger er ansvarlig for utredningene, og undersøker om dette påvirker kvaliteten av disse. Datagrunnlaget for studien dannes av tretten intervjuer med forskjellige aktører fra konsekvensutredningssystemet. Disse aktørene er utbyggere, utredere og forvaltere.
Oppgavens tema er trolig ikke utforsket tidligere, og på forhånd var det minimalt med relevant data tilgjengelig. Denne studiens mål er derfor å identifisere mulige utfordringer i systemet som kan utforskes nærmere i senere studier.
Studien viser at pris trolig er viktigste faktor når utbygger leier inn konsulenter for å gjennomføre konsekvensutredninger. Dette betyr at utrederne som priser seg lavest ofte får utredningene. I tillegg til pris nevnes også kompetanse, referanser og personlige egenskaper som viktige faktorer.
Oppgaven har funnet at det oppstår en konkurransesituasjon mellom utrederne når de lager tilbud til utredningsoppdragene. Fordi pris som regel er det viktigste for utbygger fører denne
konkurransesituasjonen til et prispress på utrederne. Konsekvensene av dette prispresset er ofte at utredernes tid i felt blir redusert, at kompetente fagfolk forsvinner fra bransjen, og at det oppstår konflikter mellom utrederne. Disse konsekvensene utgjør trolig en trussel for utredningenes kvalitet.
Ifølge studien har utbyggerne trolig et positivt forhold til konsekvensutredningene. Det vil si at de forstår grunnen til at de må utrede konsekvensene av tiltakene sine, og innser sitt samfunnsansvar.
Dette, i kombinasjon med utredernes lojalitet til sitt fag, fører til at vinklede eller uhederlige utredninger er sjeldne. Likevel har studien vist at vinklede utredninger kan oppstå ubevisst fordi utreder er avhengig av utbygger som oppdragsgiver.
De fleste av utrederne savner et minimumskrav til tid i felt i utredningsprogrammene. Et slikt krav ville trolig lettet noe av prispresset på konsulentene, og igjen vært positivt for
konsekvensutredningenes kvalitet.
I dag finnes det ingen formelle krav til personene som skal utføre konsekvensutredningene. Denne studien har kommet frem til at krav om spesifikk kompetanse for utrederne som en del av
situasjonstilpassede utredningsprogrammer ville vært svært positivt for kvaliteten på konsekvensutredningene.
Flere av intervjuobjektene ønsker et nasjonalt organ som kunne hatt ansvaret for å lage
utredningsprogrammer, bestille utredninger og kvalitetssikre de ferdige konsekvensutredningene.
Innføringen av et slikt organ ville trolig bedret den generelle kvaliteten på konsekvensutredningene.
4
3 Abstract
This master thesis examines the system for environmental impact assessments (EIA) conducted when building wind and hydro power stations in Norway. The study’s main focus is that the developer is responsible for the EIA’s, and the investigation centered on whether this affects the quality of the assessments. The data used in the study was gathered through thirteen interviews of people working with EIA, including developers, managers and EIA consultants.
The availability of relevant data was minimal, likely because this thesis topic was never examined before. For this reason, the study aimed to identify possible challenges in the EIA system, and then those challenges can be explored in future studies.
It seems that price is the main factor when a developer engages the EIA consultants. This means that the cheapest consultants often get to do the assessments. The consultants’ competence, experience and personal characteristics were mentioned as important factors.
This study found that a competitive situation occurs between the EIA consultants when they make their offers. This forces the consultants to lower their prices, because price is the main factor for success in landing the contract. An important consequence of this is often a reduction of the consultant’s time out in the field, that in turn reduces the quality of the EIA. It also results in consultants with high competence choosing other fields of work, reducing the number of experts in the field available to work on EIAs. Hence there is reason to believe that the situation of competition threatens the quality of the EIA.
The interviews showed that developers are mostly positive towards the EIA concept. They
understand the importance of the EIA, and why they have to assess the impacts of their projects to protect the environment and society. This, combined with the EIA consultant’s loyalty to their discipline, leads to most IEAs being unbiased, objective and honorable. Still, it seems that because the consultants are hired by the developers as their consultant on a project, they can unconsciously produce dishonorable assessments.
Most of the EIA consultants expressed the need for a minimum amount of time in the field to be part of the EIA program. This would most likely lighten the consultants’ price pressure, which would be positive for the general quality of the EIAs.
Today, anyone can produce an EIA. There are no formal requirements for the consultants. This study found that a requirement of specific competence should be part of a tailor-made EIA program. This would most likely be very positive for the general quality of the EIAs.
Among the people interviewed, several mentioned that they wanted a national body of supervision which could manage the EIA systems. The body of supervision could be responsible for making the EIA programs, ordering and dealing out the assessments, and supervising the over-all quality of the EIAs. Introduction of a national body of supervision like this would most likely greatly improve the general quality of the EIAs.
s f d
5
Innhold
Side:1 Forord ...2
2 Sammendrag ...3
3 Abstract ...4
4 Innledning ...8
4.1 Konsekvensutredning – Hva er det? ...8
4.2 Konsekvensutredning – Hvorfor brukes det? ...8
4.3 Konsekvensutredning – Når brukes det?...8
4.4 Bakgrunn for oppgaven ...9
4.5 Problemstilling ... 10
4.6 Kvalitet i konsekvensutredninger ... 10
4.7 Hederlighet i utredningene. ... 10
4.8 Oppgavens fokus og avgrensninger ... 11
4.9 Rollefordelingen i konsekvensutredningssystemet ... 11
4.10 Utredernes metode. ... 13
4.10.1 Verdi – Omfang -Konsekvens ... 13
4.10.2 Inndeling i fagtemaer. ... 14
4.11 Konsekvensutredningens rolle i beslutningsgrunnlaget... 14
4.12 Valg av studiedesign ... 14
5 Metode ... 15
5.1 Nødvendige data for å besvare problemstilling. ... 15
5.2 Kvalitativ metode ... 15
5.3 Intervjuer ... 15
5.4 Anonymisering av intervjuobjekter ... 16
5.5 Spørsmålene ... 16
5.6 Intervjusituasjonen ... 16
5.7 Fremstilling og diskusjon av resultater ... 16
6 Resultater ... 17
6.1 Utbyggers kriterier for valg av utreder. ... 17
6.2 Prispress på utrederne. ... 17
6.3 Prispress får konsekvenser for utrederne. ... 18
6.3.1 Redusert tid i felt ... 18
6.3.2 Kraftbransjen mister kompetanse ... 18
6.3.3 Konflikter utredere imellom ... 18
6.4 Savner krav i utredningsprogrammene ... 19
6.5 Hederlige eller vinklede utredninger? ... 20
6
6.6 Press på utrederne for å beholde oppdragsgiver ... 20
6.7 Utredernes bruk av referanser ... 21
6.8 Utbyggernes vurdering av utredernes referanser ... 21
6.9 Utbyggernes holdning til konsekvensutredninger ... 21
6.10 Taktisk prising av utredningsoppdrag ... 22
6.11 Forvaltningens oppfatning av konsekvensutredningers generelle kvalitet ... 23
6.12 Forvaltningen fornøyd med systemet. ... 23
6.13 Aktørenes forslag til forbedring av systemet. ... 24
6.13.1 Krav til utrederne ... 24
6.13.2 Offentlig organ for konsekvensutredninger ... 24
6.13.3 Skreddersydde utredningsprogrammer ... 25
6.13.4 Flere før- og etterundersøkelser ... 25
6.13.5 Mer sentral rolle for Fylkesmannen ... 26
6.14 Oppsummering av resultater ... 27
7 Diskusjon ... 28
7.1 Påvirkes konsekvensutredningenes kvalitet av systemet? ... 28
7.1.1 Kvalitetskrav 1 ... 28
7.1.2 Kvalitetskrav 2 ... 28
7.1.3 Kvalitetskrav 3 ... 28
7.2 Konsekvenser av konkurranse mellom utrederne – oppsummert. ... 29
7.1.4 Hederlige eller vinklede utredninger ... 29
7.3 Konflikter blant utrederne ... 30
7.4 Kunnskapsgrunnlaget – «Godt nok» ... 31
7.5 Endringer som muligens kan forbedre systemet ... 31
7.5.1 Sertifisering av utredere ... 31
7.5.2 Eget organ for konsekvensutredninger ... 32
7.5.3 Krav til tid i felt i utredningsprogrammene... 33
7.5.4 Oppsummering av de viktigste endringsforslagene. ... 33
7.5.5 Fylkesmannen mer involvert ... 34
7.5.6 Behov for flere før- og etterundersøkelser ... 34
7.6 Taktisk prising – bare noe utrederne opplever? ... 34
7.7 Utbyggernes holdning til konsekvensutredninger ... 35
7.8 Bruk av referanser i anbudsrunden ... 35
7.9 Oppgavens svakheter og usikkerheter. ... 36
8 Konklusjon og anbefalinger ... 37
9 Referanser ... 38
7
10 Vedlegg ... 39
10.1 Spørsmål til utredere ... 39
10.2 Spørsmål til utbyggere ... 39
10.3 Spørsmål til forvaltere ... 40
8
4 Innledning
4.1 Konsekvensutredning – Hva er det?
Konsekvensutredninger kan defineres som «relativt omfattende utredninger av nærmere bestemte planer og tiltak for miljø og samfunn som skal utarbeides etter en bestemt prosedyre» (Pedersen et al. 2010). Samtidig kan begrepet konsekvensutredning ha flere betydninger. For det første kan det betegne selve utredningsprosessen for et tiltak. Eller det kan betegne
konsekvensutredningsresultatet, altså resultatet som konsekvensutredningsprosessen gir. I tillegg kan det også betegne den ferdige konsekvensutredningen, altså dokumentet som til slutt benyttes som et beslutningsgrunnlag for tiltaket (Holth & Winge 2014). I denne oppgaven vil disse
betydningene benyttes om hverandre.
I sin håndbok for konsekvensanalyser definerer Statens vegvesen en konsekvensanalyse som en
«analyse av sammenhengen mellom årsak og virkning, der tiltaket som skal analyseres er definert som årsak». Videre defineres en konsekvensutredning som en konsekvensanalyse utført i henhold til plan- og bygningsloven, samt forskrift for konsekvensutredninger (Statens vegvesen 2014). I denne oppgaven vil begrepene konsekvensanalyse og konsekvensutredning benyttes synonymt.
4.2 Konsekvensutredning – Hvorfor brukes det?
«Konsekvensanalysen tydeliggjør prosjektets relevante virkninger, og er et viktig grunnlag for beslutning» (Statens vegvesen 2014). Altså skal en konsekvensutredning inngå i
beslutningsgrunnlaget for ansvarlige myndigheter når de fatter sitt vedtak (Pedersen et al. 2010).
Hensikten med konsekvensutredninger er «å sikre at virkningene av et tiltak for miljø og samfunn blir tilstrekkelig utredet og belyst på et tidlig stadium i planleggingen, slik at hensynet til miljø og
samfunn kan inngå som premisser på linje med tekniske og økonomiske hensyn» (Pedersen et al.
2010).
Videre skal konsekvensutredningen bidra til at det gjennom vilkår i vedtak tas hensyn til miljø og samfunn også for tiltak som gjennomføres (Pedersen et al. 2010). Eksempel på dette kan være krav om avbøtende tiltak. I tillegg skal reglene om konsekvensutredning sikre mulighet for medvirkning for ulike myndigheter samt berørte og interesserte parter (Pedersen et al. 2010).
Hele det juridiske grunnlaget for konsekvensutredninger vil ikke omhandles i denne studien. Likevel bør § 8 i naturmangfoldloven nevnes som en helt sentral årsak til utarbeiding av
konsekvensutredninger. §§ 8 til 12 i naturmangfoldloven omhandler prinsipper som skal legges til grunn for alle som utøver offentlig myndighet. § 8 er bedre kjent som «kunnskapsgrunnlaget», og setter krav om at offentlige beslutninger, for eksempel et konsesjonsvedtak ved energiutbygging, «så langt det er rimelig» blant annet skal bygge på vitenskapelig kunnskap om effekten av påvirkninger (naturmangfoldloven 2009).
4.3 Konsekvensutredning – Når brukes det?
Hvilke tiltak som skal konsekvensutredes reguleres først og fremst av plan- plan og bygningsloven.
Relevant for denne oppgaven er bestemmelsene i lovens kapittel 14 – «Konsekvensutredninger for tiltak og planer etter annet lovverk». Her heter det blant annet at «tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn» skal konsekvensutredes. Videre forteller lovens § 14-6 at hvilke tiltak dette konkret dreier seg om er regulert i forskrift (plan- og bygningsloven 2008).
Forskriften det siktes til her er «Forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover» fra 2014. Forskriftens Vedlegg 1 angir hvilke tiltak som alltid skal konsekvensutredes. Av energirelaterte tiltak nevnes her blant annet (Klima- og miljødepartementet 2014):
9
Vannkraftanlegg med en årlig produksjon over 40 GWh
Vindkraftanlegg med en installert effekt på mer enn 10 MW
Demninger og andre anlegg for oppdemming eller varig lagring av vann dersom ny eller supplerende mengde oppdemmet eller lagret vann overstiger 10 millioner m3.
Varmekraftverk og andre forbrenningsinstallasjoner, også mobile og midlertidige gasskraftverk, med en energiproduksjon på minst 150 MW.
Kraftledninger og jord- og sjøkabler med spenning 132 kV eller høyere og en lengde på mer enn 15 km.
Videre behandler forskriftens Vedlegg 2 tiltak som kan utløse krav om konsekvensutredning. Altså skal tiltaket konsekvensutredes dersom det kan få «vesentlige virkninger for miljø og samfunn». I følge forskriftens § 3 er det er opp til ansvarlig myndighet, i dette tilfellet NVE, om tiltaket skal behandles i tråd med forskriftens bestemmelser eller ikke. De relevante tiltakene som listes opp i Vedlegg 2 er (Klima- og miljødepartementet 2014):
Industrianlegg for produksjon av elektrisk energi, damp og varmtvann som krever konsesjon etter energiloven.
Anlegg for produksjon av vannkraft.
Konsesjonspliktige overførings- ledninger.
Anlegg for utnytting av vindkraft til energiproduksjon.
Denne oppgaven vil kun omhandle vindkraft- og vannkraftprosjekter. Dette begrunnes i avsnittet
«Oppgavens fokus og avgrensninger» under.
4.4 Bakgrunn for oppgaven
I slutten av november 2015 publiserte Norges Vassdrags og energidirektorat (NVE) en rapport skrevet av Geir Gaarder fra Miljøfaglig Utredning AS og Torbjørn Høitomt fra Biofokus. Rapporten het
«Etterundersøkelser av flora og naturtyper i elver med planlagt småkraftutbygging», og den tok for seg kvaliteten på de biologiske undersøkelsene i forbindelse med utbygging av småkraft. I rapporten ble det blant annet konkludert med «et stort behov for å gjennomgå eksisterende metoder og rutiner i småkraftutredninger, og helst også andre utredninger for naturmangfoldet» (Gaarder & Høitomt 2015). Litt av motivasjonen for denne studien her er å finne ut om noen av de samme problemene eksisterer ved større utbygginger, altså utbygginger som utløser krav om komplette
konsekvensutredninger etter plan- og bygningslovens kapittel 14 (plan- og bygningsloven 2008).
Rapporten til Gaarder og Høitomt førte blant annet til sterke reaksjoner fra SABIMAs
generalsekretær Christian Steel. Han hevdet at praksisen hvor utbygger er ansvarlig for utredningene minner om «bukken og havresekken», og at den bør gjennomgås (Bondø 2015). Praksisen Steel snakker om er felles for komplette konsekvensutredninger og småkraftutredninger.
I tillegg kom Miljødirektoratet ut med en rapport i oktober 2015 som omhandlet håndteringen av miljøhensyn i konsesjonsbehandlingen for vindkraft. Her konkluderer de blant annet med at de ser
«klare forbedringsmuligheter i både meldings- og søknadsfasen for vindkraft-KUene i seg selv, og for vindkraft-KUene sett i lys av konsekvensutredninger i andre sektorer» (Miljødirektoratet 2015).
Rapporten ble blant annet omtalt av Teknisk Ukeblad som tolket den som en kritikk av NVE. De skrev at NVE som regel baserer sin vurdering av miljøkonsekvenser på utbyggernes
konsekvensutredninger, og i mindre grad på andre miljømyndigheters høringsuttalelser (Lie 2015).
10
4.5 Problemstilling
Denne studiens problemstilling er: Ved kraftutbygging i Norge er tiltakshaver ansvarlig for konsekvensutredningene (Buan et al. 2010). Hvilke utfordringer skaper dette for
konsekvensutredningssystemet, hvordan påvirker disse utfordringene kvaliteten på utredningene, og hvilke endringer i systemet kan føre til at eventuelle utfordringer reduseres? (et mål for kvalitet er presentert i neste avsnitt)
4.6 Kvalitet i konsekvensutredninger
I boken «Konsekvensutredninger – Rettsregler, praksis og samfunnsvirkninger» har Aud Tennøy skrevet et kapittel om kvalitet i konsekvensanalyser. Her definerer hun konsekvensanalyser med god kvalitet som objektive, sikre og nøyaktige. Videre presiseres det derimot at analyser av fremtidige konsekvenser alltid er usikre. Med usikkerhet menes avvik mellom konsekvensene beskrevet i utredningene og de faktiske konsekvensene tiltaket får, et avvik som alltid vil oppstå. I tillegg er det som regel nødvendig å gjøre en rekke subjektive vurderinger når man skal predikere fremtiden.
Totalt sett fører dette til at objektive, sikre og nøyaktige konsekvensutredninger ikke er realistisk (Tennøy 2014).
Siden objektivitet, sikkerhet og nøyaktighet ikke er mulig å oppnå i konsekvensutredningene peker Tennøy på tre operasjonelle kriterier som mer realistisk kan betegne høy kvalitet i
konsekvensutredningen. Disse kriteriene vil videre i oppgaven omtales som Kvalitetskrav 1-3, og er (Tennøy 2014):
1. De antatt mest relevante alternativene, temaene og konsekvensene er analysert.
2. Analysene er gjennomført etter beste faglige skjønn (og dermed av kompetente fagfolk).
3. Analysene er basert på oppdatert fagkunnskap, best mulig data, og ved hjelp av anerkjente metoder.
Som en tydelig kan se av de tre punktene over er altså kvalitet i konsekvensutredninger sterkt knyttet opp mot personene som utfører utredningene. Dersom kvaliteten på konsekvensutredningene ikke er god nok kan det også skyldes egenskaper ved systemet eller regelverket (Tennøy 2014).
Når denne studien ser nærmere på om konsekvensutredningenes kvalitet påvirkes av at utbygger er ansvarlig for utredningene, vil disse kravene eller kriteriene, altså Kvalitetskrav 1-3, benyttes som målestokk.
4.7 Hederlighet i utredningene.
I tillegg til de tre kvalitetskravene over nevnes også at utredningene må være hederlige. Det ideelle hadde vært fullstendig objektivitet, men dette er som nevnt ikke realistisk, fordi utrederne benytter skjønnsutøving i utredningene sine. Skjønnsutøving vil alltid inneholde subjektivitet (Tennøy 2014).
Derfor er hederlighet i utredningene et mer passende begrep enn objektivitet. Et mye brukt begrep for det motsatte av hederlige utredninger er vinklede utredninger.
Trusselen mot hederligheten i utredningene ligger trolig først og fremst i at utrederne er avhengig av utbyggerne som sin arbeidsgiver. Den nevnte skjønnsutøvingen gir mulighet for å vinkle eller
manipulere utredningene slik at de ikke står i veien for utbyggers planer (Tennøy 2014). Slike utredninger kan muligens føre til at utrederne også engasjeres neste gang den samme utbyggeren har behov for lignende tjenester. I sin rapport om småkraftutredninger skriver Gaarder og Høitomt (2015) at de mener sammenhengen mellom utredernes kompetanse og antall utredninger for samme utbygger burde være positiv, men at de derimot lurer på om denne sammenhengen er negativ for småkraftutbygginger. Her finnes det overføringsverdi til konsekvensutredninger, fordi
11 man har det samme avhengighetsforholdet mellom utbygger og utreder når prosjekter krever
fullstendige konsekvensutredninger, som man har ved småkraftutbygging.
4.8 Oppgavens fokus og avgrensninger
Mange forskjellige typer tiltak må konsekvensutredes i Norge, men fordi dette er en masteroppgave i studieretningen Fornybar energi er det kun energirelaterte prosjekter som er tema for denne
studien.
De energirelaterte utbyggingene er også avgrenset til vann- og vindkraftutbygginger. Altså vil hverken fjernvarme- eller nettutbygging være tema for oppgaven. Begrunnelsen for dette er at fjernvarmeanlegg ofte bygges i urbane strøk hvor prosjektene kanskje vil minne mer om en fabrikkutbygging, mens en nettutbygging gjerne strekker seg over mye større områder enn det en vindpark eller et vannkraftverk gjør.
Oppgaven vil kun håndtere prosjekter som krever full konsekvensutredning etter plan- og
bygningsloven (2008). Når begrepene konsekvensutredning eller konsekvensanalyse benyttes i denne oppgaven menes alltid slike fulle konsekvensutredninger.
Ved en konsekvensutredning er det vanlig å dele virkningene inn i prissatte og ikke-prissatte konsekvenser (Statens vegvesen 2014). Denne studiens fokus vil kun være på de ikke-prissatte konsekvensene av et tiltak. Hva ikke-prissatte konsekvenser innebærer omtales senere i oppgaven.
4.9 Rollefordelingen i konsekvensutredningssystemet
For å kunne identifisere mulige problemer eller utfordringer ved konsekvensutredningssystemet er det greit med en gjennomgang av hvordan systemet fungerer. Under følger en grov oversikt over gangen i sakene, og forklaring på hvilke roller de forskjellige aktørene spiller i systemet.
Ved energiutbygging i Norge er det vanlig å kalle ansvarlig forvaltning for konsesjonsmyndighetene.
Formelt sett er dette inkludert Stortinget, Regjeringen, Olje- og Energidepartementet og NVE. I praksis er det som regel NVE som er myndighet gjennom konsesjonssøknadsfasen. Hvem av de overnevnte som fatter det endelige vedtaket er avhengig av tiltakets type og størrelse. Denne studien ser kun på vannkraft- og vindkraftutbygging som utløser krav om konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. I korte trekk kan en si at for de fleste vannkraftutbygginger av en slik størrelse er regjeringen i statsråd vedtaksmyndighet, mens NVE er vedtaksmyndighet for
vindkraftutbygging etter energiloven. Disse prosessene vises i henholdsvis Figur 1 og Figur 2 under.
Når vedtaket er gjort kan det påklages. Da er OED klageinstans for alle konsesjonssaker (Buan et al.
2010).
12
Figur 1 Konsesjonsprosess med konsekvensutredning for større vannkraftubygging som omfattes av forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover (OED 2015).
Figur 2: Konsesjonsprosess med konsekvensutredning for elektriske anlegg som omfattes av forskrift om konsekvensutredninger for tiltak etter sektorlover. Dette gjelder blant annet vindkraftutbygging (OED 2015).
Dersom det er klart at et prosjekt må konsekvensutredes, altså at det kan få vesentlige konsekvenser for miljø og samfunn, starter hele konsesjonsprosessen. Prosessen starter med at utbygger sender NVE et utkast til melding. Meldingen skal gjøre rede for utbyggingsplanene og hvilke konsekvenser som er kjent på meldingstidspunktet. Utkastet skal også inneholde et forslag til
konsekvensutredningsprogram. Når NVE har godkjent meldingen sendes den på høring og offentlig ettersyn. Det er også vanlig at det arrangeres folkemøter lokalt i denne høringsrunden. En av hensiktene med meldingen og tilhørende høringsrunde er å få frem synspunkter på hva som bør utredes videre. Denne prosessen er altså svært viktig for utarbeiding av
konsekvensutredningsprogrammet. Etter at høringsrunden er over får utbygger muligheten til å kommentere uttalelsene som har kommet, og eventuelt utarbeide et nytt forslag til
utredningsprogram (NVE 2010).
13 Videre fastsetter NVE et utredningsprogram på bakgrunn av melding, forsalg til utredningsprogram, høringsuttalelser og utbyggers tilsvar til uttalelsene. I utredningsprogrammet skal det være beskrevet hvilke alternativer det skal utredes for, samt hva som skal utredes i hvilket omfang (NVE 2010).
Når utredningsprogrammet er fastsatt starter selve utredningsfasen. Her er det tiltakshaveren som er ansvarlig for utredningene, og utbygger velger selv hvem som skal utføre utredningene (NVE 2010).
Det er svært sjelden at tiltakshaver selv har kompetanse til å utføre konsekvensutredningene. Derfor leier de som regel inn denne kompetansen eksternt. Første ledd i den prosessen er at utbygger henter inn tilbud fra forskjellige konsulentselskaper på grunnlag av utredningsprogrammet. I tilbudene spesifiserer konsulentselskapene hvordan de vil utføre konsekvensutredningen og hvor mye det vil koste. Her oppstår det altså en konkurransesituasjon eller anbudsrunde mellom konsulentselskapene. Tiltakshaver velger det tilbudet de mener passer dem best, og konsekvensutredningen utføres (Buan et al. 2010).
Etter at konsekvensutredning er fullført må tiltakshaver vurdere om man fortsatt ønsker å
gjennomføre tiltaket, og i så fall utarbeide en konsesjonssøknad. Når konsesjonssøknaden også er fullført sendes både søknaden og konsekvensutredningen inn til NVE som sender saken videre ut på høring og til offentlig ettersyn. I tillegg arrangeres det ofte lokale folkemøter. I løpet av
høringsrunden kommer gjerne andre fagmyndigheter, for eksempel miljømyndighetene, med
uttalelser hvor de ber om tillegg dersom de mener konsesjonssøknaden eller konsekvensutredningen har mangler. Etter dette vurderer NVE om utredningsplikten er oppfylt, før fordeler av tiltaket veies opp mot ulemper. For at konsesjon kan gis skal fordelene av tiltaket være klart større enn ulempene (Buan et al. 2010).
Etter at vedtaket er gjort kan det påklages til OED. Dette skjer i nesten alle større kraftutbygginger i Norge. Klagesaken sendes til NVE som vurderer på nytt, og sender klagen videre til OED som tar den endelige avgjørelsen (Buan et al. 2010).
4.10 Utredernes metode.
Utredernes metodikk kan variere fra konsulent til konsulent, og fra selskap til selskap. Selve metodikken vil ikke bli nøye gjennomgått i denne oppgaven, men for å gi et lite innblikk i hvordan utredningene kan gjøres følger en kort beskrivelse av det som trolig er den vanligste metoden å bruke, nemlig fremgangsmåten beskrevet i Statens vegvesens håndbok V712 (Statens vegvesen 2014).
4.10.1 Verdi – Omfang -Konsekvens
I all hovedsak består denne metodikken i å sammenstille verdi av det aktuelle planområdet med omfanget av inngrepet. Gjennom denne sammenstillingen kan man finne en konsekvensgrad.
Sammenstillingen av verdi og omfang til konsekvensgrad vises godt i «Konsekvensviften» i Figur 3 under (Statens vegvesen 2014). Denne figuren er mye brukt i konsekvensutredninger.
14
Figur 3: Konsekvensvifte: Sammenstilling av verdi og omfang gir konsekvens (Statens vegvesen 2014).
4.10.2 Inndeling i fagtemaer.
I håndbok V712 deles de «ikke-prissatte konsekvensene» inn i fem «fagtemaer». Disse er
«landskapsbilde», «nærmijø og friluftsliv», «naturmangfold», «kulturmiljø» og «naturressurser».
Begrepet «ikke-prissatte konsekvenser» benyttes fordi konsekvensene ikke beregnes i kroneverdier, men grad av konsekvens, slik det er beskrevet i Figur 3. Grunnen til at konsekvensene ikke beregnes i kroneverdier er fordi en prissetting er vanskelig eller umulig, enten fordi goder som påvirkes kan ha en bevaringsverdi, eller at verdiene er knyttet til goder eller ressurser som kan bli verdifulle i fremtiden (Statens vegvesen 2014).
4.11 Konsekvensutredningens rolle i beslutningsgrunnlaget
Som tidligere nevnt er hensikten med en konsekvensutredningen blant annet å inngå i
beslutningsgrunnlaget for konsesjonsmyndighetene når de fatter sitt vedtak (Pedersen et al. 2010).
Konsesjonsbehandlingen i Norge skal i korte trekk baseres på en veiing av hensyn for og imot tiltaket, hvor hovedhensynene kan deles inn i tre hovedgrupper. Disse er samfunnsøkonomiske vurderinger eller prissatte konsekvenser, Vurderinger av miljøpåvirkninger eller ikke-prissatte konsekvenser, og vurderinger av teknisk og byggemessig art (Buan et al. 2010). Fokus for denne oppgaven er delen med utredning og vurdering av miljøpåvirkningene.
4.12 Valg av studiedesign
I forkant av denne studien var det lite relevant data tilgjengelig fordi temaet trolig ikke har vært undersøkt tidligere. Av den grunn var det nødvendig med en innsamling av data, og da falt valget på en kvalitativ metode. Nettopp fordi det var begrenset med tilgjengelige data på forhånd søker studien å identifisere mulige utfordringer i systemet, snarere enn å teste om forhåndsgitte utfordringer eksisterer eller ikke. Derfor var en kvalitativ metode mer hensiktsmessig enn en kvantitativ metode (De nasjonale forskningsetiske komiteene 2010). Den kvalitative metoden har form av en spørreundersøkelse. Dette forklares og begrunnes nærmere i metodedelen under.
15
5 Metode
5.1 Nødvendige data for å besvare problemstilling.
For å kunne besvare problemstillingen trengs data som belyser hvor godt
konsekvensutredningssystemet fungerer med hensyn til utredningenes kvalitet. I hovedsak vil observasjoner som på en eller annen måte påvirker Tennøys (2014) mål på kvalitet i
konsekvensutredninger være avgjørende for konklusjonene av denne studien. Dette kan altså dreie seg om følgende (Tennøy 2014):
1. Faktorer som påvirker utredernes muligheter til å analysere de antatt mest relevante alternativene, temaene og konsekvensene.
2. Faktorer som påvirker om analysene kan gjennomføres etter beste faglige skjønn, og av kompetente fagfolk.
3. Faktorer som påvirker om analysene kan baseres på oppdatert fagkunnskap, best mulig data og anerkjente metoder.
Videre vil aktørenes opplevelser og erfaringer knyttet til hederlighet eller manglende hederlighet i utredningene være verdifulle observasjoner for å kunne besvare problemstillingen. Hederlighet er også noe Tennøy (2014) trekker frem som avgjørende for konsekvensutredningers kvalitet (se tidligere avsnitt).
5.2 Kvalitativ metode
For å finne de nødvendige dataene er det benyttet en kvalitativ metode. Det vil si at det er gjennomført et begrenset antall intervjuer, men at disse intervjuene har et stort omfang (De nasjonale forskningsetiske komiteene 2010). Det er intervjuet tretten enkeltpersoner, hvor det korteste intervjuet tok cirka tjuefem minutter, og det lengste omtrent syttifem minutter Vi har begrenset kunnskap om temaet fra tidligere, og derfor er hensikten med denne studien å belyse mulige utfordringer i systemet som eventuelt kan utforskes videre ved en senere anledning.
Grunnen til at den kvalitative metoden ble valgt er derfor en forhåndsforventning om at en del utfordringer ved konsekvensutredningssystemet ville dukke opp underveis i intervjuene.
Alternativet til den kvalitative metoden ville vært en kvantitativ metode i form av en mer lukket spørreundersøkelse med svaralternativer og et høyere deltakerantall. Dette ville ikke passet like godt til denne studien fordi det er viktigere at deltakerne gir relevante og betydningsfulle svar, enn at de er mange (De nasjonale forskningsetiske komiteene 2010). I tillegg ville en lukket spørreundersøkelse trolig ikke åpnet for andre svar enn det spørsmålene og svaralternativene hadde satt rammer for.
Med andre ord ville en slik kvalitativ metode kreve at det var kjent på forhånd hvor i systemet utfordringene kunne oppstå, noe vi altså hadde få eller ingen kunnskaper om i forkant av studien.
5.3 Intervjuer
Studien baserer seg på intervjuer med hovedaktørene i KU-systemet. Disse aktørene kan deles i tre grupper. Den første gruppen som er intervjuet er utbyggere eller tiltakshavere av vind- og
vannkraftprosjekter. Altså de som eier prosjektene og er ansvarlig for konsekvensutredningene.
Videre er konsulenter eller utredere intervjuet. Altså personene som engasjeres av utbyggerne for å utføre konsekvensutredningene. Den tredje gruppen som er intervjuet er representanter fra
forvaltningen. Altså de ansvarlige myndighetene i KU-systemet for energiutbygging. Totalt er det intervjuet fire utbyggere, fem utredere og fire forvaltere.
Det er en skjevhet mellom antall intervjuede personer fra hver gruppe. Gjennom intervjuprosessen viste det seg at oppgavens problemstilling muligens var enklere for utrederne å relatere seg til, enn
16 den var for utbyggere og forvaltning. I hvert fall ga intervjuene med utrederne mange flere svar enn det intervjuene med utbyggere og forvaltere gjorde. Derfor var følelsen etter fire gjennomførte intervjuer med henholdsvis forvaltere og utbyggere at det ikke var nødvendig å snakke med flere i disse gruppene fordi intervjuene hadde nådd metning. Med metning menes at nye intervjuer trolig ikke ville gitt ny informasjon (De nasjonale forskningsetiske komiteene 2010). Når det gjelder utrederne var følelsen derimot at det var nødvendig med et ekstra intervju.
5.4 Anonymisering av intervjuobjekter
Alle intervjuobjektene er helt anonymisert i oppgaven. Grunnen til dette er at studiens hensikt er å se på systemet, og ikke trekke frem eller henge ut enkelte aktører. Hvem som har de forskjellige meningene er altså ikke interessant for oppgaven, men det avgjørende er at de forskjellige meningene eksisterer. I tillegg var forventningen på forhånd at oppgaven kunne berøre
følelsesladede temaer, derfor var oppfatningen at en anonymisering ville kunne gi mer ærlige svar. I oppgaven løses anonymiseringen ved at de forskjellige intervjuobjektene vil kalles Utbygger X, Utreder X eller Forvalter X. Disse kallenavnene vil også brukes i dataenes kildehenvisninger.
Undertegnende sitter på informasjonen om hvem de forskjellige intervjuobjektene er, men dette vil aldri bli delt med andre.
5.5 Spørsmålene
Intervjuene har tatt utgangspunkt i tre sett med spørsmål, et til hver av de tre aktørgruppene.
Settene ligger som vedlegg til oppgaven. Spørsmålene ble ikke alltid fulgt ordrett, men ble gjerne brukt som utgangspunkt for en samtale. Hvert spørsmål er laget på bakgrunn av diskusjoner som oppsto rundt problemstillingen på forhånd. Uansett er det viktig å tydeliggjøre at samtalene ofte utviklet seg vekk fra de konkrete spørsmålene, og at aktørene snakket om temaer de selv mente var viktige for problemstillingen.
Ikke alle spørsmålene viste seg å være like relevante for besvaring av problemstillingen. Det betyr at enkelte svar som ble gitt og temaer som ble omtalt i intervjuene ikke ble tatt med i oppgaven til slutt.
5.6 Intervjusituasjonen
De fleste intervjuene ble gjort ansikt til ansikt, med unntak av tre intervjuer over telefon, og et via videosamtale. Samtlige intervjuer ble spilt inn som en digital lydfil, og senere skrevet ut ordrett av undertegnede. Lydfilen ble kun benyttet til utskriving, og slettet i ettertid. Begrunnelsen for dette var et ønske om å slippe og notere alt som sies underveis i intervjuet, og kunne delta helt og fullt i samtalen.
5.7 Fremstilling og diskusjon av resultater
I resultatdelen fremstilles de viktigste og mest relevante svarene fra intervjuene. Resultatene viser ingen komplette intervjuer, men utdrag fra de forskjellige intervjuene flettet sammen til en helhet.
Dersom resultatdelen hadde bestått av komplette intervjuer ville dette trolig ha umuliggjort anonymisering, fordi mange av aktørene delte spesifikke erfaringer som andre kan kjenne igjen.
Utdragene fra intervjuene består av både direkte sitater og sammendrag av lengre muntlige svar.
Nettopp fordi intervjuene var muntlig er det ikke alltid mulig å sitere direkte.
Videre vil resultatene diskuteres. Utgangspunktet for diskusjonsdelen er Tennøys (2014) kvalitetskrav som ble omtalt i innledningen. Deretter vil en del andre observasjoner diskuteres, før eventuelle systemendringer som kan påvirke kvaliteten av utredningene vurderes. Til slutt vil oppgaven presentere noen konklusjoner og anbefalinger.
17
6 Resultater
Under følger de viktigste resultatene fra intervjuene. Svarene er sortert etter tema. I resultatene er ikke alle aktørene representert ved alle spørsmål. Totalt sett bidrar utrederne med mye mer enn det både forvaltningen og utbyggerne gjør. Likevel har alle gruppene bidratt med viktige erfaringer og meninger.
Hver observasjon presenteres i den første setningen av hvert avsnitt, før observasjonen underbygges av sitater og svar fra intervjuene. Til slutt i resultatdelen er det en oppsummering av resultatene, der et flytskjema viser de viktigste observasjonene, og når disse oppstår i løpet av prosessen.
6.1 Utbyggers kriterier for valg av utreder.
I følge intervjuene er pris viktigste faktor når utbyggere velger hvilke utredere de skal benytte. I tillegg ble også kompetanse, referanser og personlige egenskaper nevnt som viktige faktorer. Dette ble underbygget av følgende:
Utbygger 1 svarte at deres selskap gjorde en første utvelgelse basert på pris, erfaring, kvalifikasjoner og referanser. Etter at den første utvelgelsen var gjort så de bort fra pris i neste runde igjen.
Konsulentselskapet som da ble valgt i andre runde fikk utredningsoppdraget, og etter det oppsto det en god relasjon mellom utbygger og utreder. Denne gode relasjonen førte til at disse samarbeidet om videre prosjekter, altså uten at utredningsoppdragene ble lyst ut.
Selskapet til Utbygger 3 utførte en vekting mellom forskjellige kriterier. Jo viktigere de mente at hvert kriterium var, jo tyngre var det vektet. Her ble pris vektet tyngst, mens kvalitet, altså utredernes kompetanse, også ble vektet tungt.
Utbygger 4 gikk litt imot de andre utbyggerne, og svarte at kompetanse var det viktigste kriteriet.
Utbyggeren hevdet at det viktigste for deres selskap var at utrederne var både kompetente og anerkjent som kompetente. I andre rekke kom pris og referanser.
Alt i alt oppsummerte utbygger 2 hovedinntrykket av dette godt, da han/hun svarte følgende:
«Vi kan vektlegge ulike kriterier, men pris vil alltid være viktig. Dernest er det kompetanse»
(Utbygger 2).
Utrederne ble ikke spurt direkte hva de opplevde at utbyggerne legger mest vekt på i valg av konsulentselskaper, men flere av dem kom inn på temaet underveis. Utreder 1 hadde inntrykk av at det nesten bare er pris som er avgjørende for hvilket konsulentselskap som får jobben, mens Utreder 2 svarte at de sjelden opplever at ikke det billigste tilbudet vinner anbudsrunden.
6.2 Prispress på utrederne.
Intervjuene viser at konkurransesituasjonen som oppstår i anbudsrundene medfører et betydelig prispress på utrederne. Denne observasjonen støttes av følgende:
Alle konsulentene som ble intervjuet svarte at de så godt som aldri kan kreve de økonomiske rammene de føler er tilstrekkelig og likevel få jobben. Tydeligst var kanskje Utreder 1. På spørsmålet om de føler de kan kreve tilstrekkelig budsjett og likevel få jobben var svaret «Nei! Det gjør vi slett ikke» (Utreder 1).
Også utreder 4 svarte tydelig på det samme spørsmålet:
18
«På energisektoren så har jeg aldri følt det (at de kunne kreve tilstrekkelig budsjett). Det er så stort prispress at det er vanskelig å komme inn» (Utreder 4).
Konsulentene hevdet at det i løpet av de siste ti årene har blitt hardere og hardere konkurranse blant utrederne om å få de energirelaterte utredningsoppdragene. Dette har ført til et ekstremt prispress.
På spørsmål om utrederne ofte føler de kan gjøre en bedre utredningsjobb enn det rammene fra oppdragsgiver tillater har alle svart at det føler de nesten hver gang. Her ble både økonomiske rammer og tidspress nevnt som årsaker. Utreder 3 trakk frem at han/hun følte det ofte blir litt
«harelabb» og stikkprøver i naturmangfold-undersøkelsene. Utreder 4 understreker at man alltid vil føle at man kan gjøre en grundigere jobb enn det rammene tillater, men at spørsmålet er om jobben er «god nok».
6.3 Prispress får konsekvenser for utrederne.
6.3.1 Redusert tid i felt
Resultatene viser at den kanskje viktigste konsekvensen av prispress på utrederne blir mindre tid i felt. Dette støttes av følgende:
I følge flere av utrederne er ofte rammene for utredning av fagtemaet naturmangfold spesielt stramme. Dette fører gjerne til at konsulentene får brukt mindre tid i felt enn det de mener er nødvendig for å gjøre en tilstrekkelig kartlegging. Utreder 5 hevder de ofte taper prosjekter på nettopp feltarbeid. Fordi utredningsoppdragene er konkurranseutsatt må konsulenten selv vurdere hvor mye tid i felt en mener er nødvendig, og da går gjerne jobben til den som trenger minst tid (utreder 5). At tid i felt blir redusert som en følge av prispress er et svar som alle de intervjuede konsulentene gir. Utreder 1 delte følgende erfaring:
«Jeg har vært borti vindkraftverk hvor man knapt nok har hatt muligheten til å gå inn i området (i utredningssammenheng)» (Utreder 1).
I følge Utreder 2 fører prispresset ofte til at de konsulentene som gjør minst får jobbene:
«Jeg sitter med en følelse av at denne typer jobber aldri burde vært ute på anbud. Dette fører som regel til at de billigste, altså de som gjør minst, får jobben» (Utreder 2).
6.3.2 Kraftbransjen mister kompetanse
En annen konsekvens av tidspresset er at enkelte utredere ikke lenger ønsket å jobbe med utredninger for kraftbransjen. Denne konsekvensen ble underbygget av følgende:
To av konsulentene som ble intervjuet svarte at de ikke lenger ønsket å jobbe med energirelaterte utbygginger fordi rammene de fikk var for stramme (Utreder 1 og Utreder 4). I dag jobber de dermed med konsekvensutredning av vei- og jernbaneprosjekter. Utreder 4 sa dette om situasjonen:
«Vi gjorde en strategisk beslutning til slutt, at nå vil vi ikke skrive noe særlig mer tilbud på vindkraft, eller kraftledninger, eller på småkraft, for vi får ikke de tilstrekkelige ressursene vi trenger til å gjøre
en god jobb» (Utreder 4).
6.3.3 Konflikter utredere imellom
I følge intervjuene har det som følge av konkurranse og prispress oppstått konflikter mellom konsulentselskapene. Denne observasjonen støttes av:
Utreder 1 forklarte at det oppsto en del konflikter mellom konsulentselskapene. Grunnen til det var at de konsulentene som ikke ville senke kravene sine, altså at de som for eksempel krevde ti dager i
19 felt, ikke fikk jobbene. Dermed ble disse konsulentene irriterte på de som sa at de kun trengte tre dager og fikk jobbene.
6.4 Savner krav i utredningsprogrammene
Utrederne savner krav til feltarbeid i utredningsprogrammene som kommer fra NVE. Dette underbygges av følgende:
Flere av utrederne rettet sterk kritikk mot innholdet i utredningsprogrammene som gis av
forvaltningen. Spesielt trekkes manglende krav til tid i felt frem som en ulempe ved programmene. At et slikt krav ville drepe en del av det overnevnte prispresset så ut til å være en delt oppfatning blant konsulentene. I tillegg ble krav til tidspunkter for når utredningene skal gjennomføres nevnt som et savn i mange utredningsprogrammer.
På spørsmål om utredningsprogrammene er gode nok svarte Utreder 2 bestemt «definitivt ikke».
Spesielt ble programmene i forbindelse med vindkraftutbygging kritisert for manglende krav til feltarbeid (Utreder 2). Utreder 5 mente at utredningsprogrammene burde inneholde et minimumskrav til tid i felt.
Intervjuene viste også at det er vanlig for utrederne å fokusere blindt på programmene i arbeidet sitt.
Utreder 3 svarte til og med at de ikke pleier å informere utbygger om eventuelt nye elementer som duker opp underveis i utredningen. De konsentrerer seg kun om å svare på det gitte
utredningsprogrammet, både i tilbud- og undersøkelsessammenheng.
Her er to sitater som beskriver utredningsprogrammenes påvirkning på utredningene:
«Når NVE er så lite konkrete på hva som skal gjøres av feltarbeid, så er det helt opp til konsulentene selv og de som får forespørslene å definere hva som må gjøres. Dette er en kjempesvakhet ved hele opplegget. Noen legger inn to dagsverk med feltarbeid, andre legger inn tjue til tretti, og da sier det
seg selv hvem som får jobben» (Utreder 2).
«I og med at myndighetene ikke stiller høyere krav i forhold til omfanget på undersøkelsen, så blir det ofte til at vi legger oss på det nivået eller omfanget som vi vet som regel blir godkjent»
(Utreder 3).
Utreder 1 var blant de mest kritiske til utredningsprogrammene, og beskrev egen erfaring fra programmer i forbindelse med kraftutbygging slik:
«Det var bare en masse diffuse setninger som kunne løses med en utredning som ble skissert til 50 timer, og en som ble skissert til 500 timer, og begge to hadde truffet cirka like godt på NVEs
utredningsprogram» (Utreder 1).
Utreder 4 mente at utredningsprogrammene er alt for lite spesifikke når det kommer til
naturmangfold. Han/hun hevdet at det er alt for lite krav i programmene. Tilbudene kan legges etter eget skjønn:
«Et problem som har vært når det gjelder utredningsprogrammene, er det at det ikke har vært stilt krav om spesifikt feltarbeid» (Utreder 4).
I følge Utreder 3 bør Norge se til andre land, og hvordan de gjør det i for eksempel Storbritannia.
Utrederen hevdet at der er utredningsprogrammene, spesielt når det gjelder naturmangfold, av et helt annet kaliber. I tillegg savnet Utreder 3 at NVE bruker fagmyndigheter i utarbeiding av
utredningsprogram. Utrederen hevdet fagmyndighetene ofte mener at utredningsprogrammene bør være av et helt annet omfang enn det NVE fastsetter til slutt. Videre mente Utreder 3 at det meste
20 koker ned til konsesjonsmyndighetenes krav til tiltakshaver og de utredningene som skal
gjennomføres, altså utredningsprogrammet. Utrederen mente at dette er alt for dårlig i Norge, og spesielt på fagtema naturmangfold.
6.5 Hederlige eller vinklede utredninger?
Det ser ut til at de aller fleste konsekvensutredninger er hederlige, men at utredningene ubevisst kan vinkles. Dette underbygges av følgende:
Hovedinntrykket fra intervjuene med alle de tre aktørgruppene er at utredernes yrkesstolthet er sterkere enn lojaliteten til oppdragsgiver. Både utbyggerne og forvaltningen snakket generelt om utrederne som dyktige, seriøse og profesjonelle (Utbygger 3 og Forvalter 1).
Utreder 1 var veldig opptatt av at det i stor grad er opp til utrederne selv om de blir oppfattet som utbyggers høyre hånd, eller som en selvstendig part som objektivt utreder tiltakets konsekvenser.
Utrederen mente at det er viktig at konsulentene ikke har en for nær relasjon til utbygger eller forvaltning, men står på egne ben og gir tydelig uttrykk for dette ovenfor omgivelsene. Utreder 5 understreket også dette, og mente at rolleforståelse er noe av det viktigste når man jobber som utreder.
Alle utrederne ble spurt direkte om de noen gang har tilpasset en utredning for å blidgjøre utbygger.
Her mente alle utrederne at de hadde god samvittighet, og at de aldri hadde vinklet en utredning.
Likevel svarte Utreder 4 at han/hun tror mange har gjort nettopp det. Utreder 3 er opptatt av at en konsekvensutredning skal være uavhengig arbeid, men at det er vanskelig å si om en kan bli ubevisst påvirket av at man er engasjert av utbygger. Utreder 4 la til følgende:
«Lojaliteten til faget er sterkere enn lojaliteten til oppdragsgiver» (Utreder 4).
Utbygger 3 var enig, og mente at konsulentenes profesjonalitet er høy:
«En som for eksempel har studert biologi, og spesialisert seg på fugler gjennom en lang karriere, at han eller hun skulle finne på å forfalske resultatene i en rapport, for å tilfredsstille oppdragsgiver?
Vet du hva, det er så utenkelig. Jeg har ikke vært borti noen i den bransjen som har vært i nærheten av å tenke tanken en gang» (Utbygger 3).
I følge utrederne er det ganske vanlig at utbyggerne diskuterer utfallet av konsekvensutredningene.
Dette mener blant annet Utreder 1 at er positivt, fordi det viser at folkene kan det de jobber med.
Utbygger 3 sier også at det er vanlig at de har et eget kapittel i konsekvensutredningen hvor de gir uttrykk for sine meninger, mens utredernes arbeid fortsatt står på egne ben.
Store prosjekter har ofte fordelen av at det kun er prosjektleder i konsulentselskapet som har kontakt mot utbygger. Dermed slipper utrederne unna den direkte kontakten mot utbygger, og kan lettere opptre hederlig (Utreder 4).
6.6 Press på utrederne for å beholde oppdragsgiver
Utrederne opplever et press fra utbyggerne på at utredningene ikke skal bli for strenge.
Konsekvensen av for strenge utredninger kan bli at utbygger benytter andre konsulenter ved neste utredning. Dette underbygges av følgende:
Utreder 4 hadde denne erfaringen:
«Jeg er helt sikker på at jeg har tapt oppdragsgivere på strenge konsekvensutredninger» (Utreder 4).
21 Med dette mente altså utrederen at utbyggeren har valgt en annen konsulent ved neste utredning, fordi utbygger har ment at utredningene har vært for strenge.
Utreder 4 hevdet også at et navngitt konsulentselskap får færre utredningsoppdrag fordi de har rykte på seg for å være «for flinke», og at de finner for mye i feltundersøkelsene sine. Dermed vil utbygger unngå å engasjere dette selskapet fordi sjansen blir større for en høyere konsekvensgrad i
konsekvensutredningen. Utreder 5 har et annet syn på dette, og nevner at grunnene til at disse selskapene har fått færre jobber er manglene objektivitet og at utredningene deres har båret preg av naturvern-bakgrunn.
Utreder 3 fortalte om opptil flere ganger hvor utbygger ikke var fornøyd med konklusjonene i
konsekvensutredningene de hadde gjennomført, og derfor henvendte seg til et alternativt selskap for nye utredninger (Utreder 3).
Utbyggerne var ikke enig i at utrederne kan miste neste prosjekt dersom utredningene er strenge:
På spørsmål om veldig gode konsekvensutredninger som fører til avslått konsesjonssøknad igjen kan føre til at konsulentselskapet ikke velges neste gang, så svarte Utbygger 1 at «Det kan jeg aldri tenke meg, det blir for useriøst av en utbygger». Om samme temaet stilte Utbygger 4 seg noe uforstående og forklarte at en kvalitetsutredning ikke innebærer at det er sammenheng mellom resultatet av konsesjonsavgjørelsen og utredningen.
6.7 Utredernes bruk av referanser
Det er ikke vanlig at utrederne opplyser om prosjektene de har utredet tidligere har fått innvilget konsesjon eller ikke. Dette underbygges av følgende:
Alle utrederne svarte at de pleide å nevne alle prosjektene de har utredet som referanser i tilbudene, men at utfall av konsesjonssøknadene ikke nevnes her.
6.8 Utbyggernes vurdering av utredernes referanser
Når utbyggere ser på utrederes referanser ser de ikke ut til å være opptatt av om konsulentenes tidligere prosjekter har fått konsesjon eller ikke. Dette støttes av følgende:
I følge svarene utbyggerne ga i intervjuene er det ikke vanlig at de undersøker utfallet av prosjektene utrederne oppgir som referanser i tilbudene. Samtidig hevdet utbygger 3 at de ville oppleve det som svært useriøst dersom et konsulentselskap reklamerte med at de hadde mange innvilgede
konsesjonssøknader på sin referanseliste.
Utbygger 3 benektet også på det sterkeste at de velger utredere på bakgrunn av utfall av tidligere søknader utreder har utredet for. Samtidig nevnes det at de ikke kjenner til slik bakgrunn, men at det hadde vært spennende å se statistikk med suksessrate på hvilke konsulentselskaper som har endt opp med de fleste konsesjonene.
6.9 Utbyggernes holdning til konsekvensutredninger
Utbyggerne ser generelt ut til å ha et positivt forhold til konsekvensutredning av prosjektene sine.
Utrederne var derimot noe uenige i dette. Observasjonene underbygges av følgende:
Blant utbyggerne selv var det uten unntak positive svar hvor de hevdet at de så nytten ved en konsekvensutredning, og at de absolutt ikke så på konsekvensutredningsprosessen som et hinder, eller noe de bare måtte passere på billigste og raskeste måte på veien mot konsesjon. Utbygger 1 svarte følgende på spørsmål om en konsekvensutredning er et hinder:
22
«Nei, nei, nei. Ikke i det hele tatt. I et moderne samfunn er vi nødt til å ha konsekvensutredninger»
(Utbygger 1).
Utbygger 3 bygget oppunder det sitatet, og fulgte opp med at konsekvensutredninger er et verktøy for dem, og at det totalt sett er kjempenyttig.
Både Forvalter 3 og 4 uttrykte at de ikke oppfatter en negativ holdning til konsekvensutredninger blant utbyggerne. De understreket at dette er et etablert system som aktørene er godt vant til.
Samtidig hevdet Forvalter 4 at utbyggerne selvfølgelig misliker diskusjoner om at man burde vite mer om et eller annet.
Svarene blant utrederne ga et noe mer nyansert bilde, hvor de mente at dette varierte veldig. Flere nevnte at dette ofte er avhengig av størrelsen på utbygger, samt hvor ofte de har gjennomført lignende prosesser tidligere. De større utbyggerne er ofte mer profesjonelle og erfarne. Blant annet var Utreder 2 noe skeptisk til utbyggernes holdninger:
«Jeg tror nok mange ser på det som en formalitet som de må gjennom, på billigst mulig måte, og med minst mulige konsekvenser for prosjektet» (Utreder 2).
Utreder 4 delte Utreder 2s synspunkt, og uttalte:
«De aller, aller fleste vil oppleve utredningene som et hinder mot utbygging. Spesielt private»
(Utreder 4).
De fleste utbyggerne hevdet de selv har god nytte av konsekvensutredningene. Utbygger 1 nevnte identifisering av avbøtende tiltak som en nytte, og at prosjektet ofte kommer ut som et bedre prosjekt etter konsekvensutredningsfasen. Utbygger 2 hevdet myndighetene har den største nytten, ved at de får tatt en god beslutning (Utbygger 2).
6.10 Taktisk prising av utredningsoppdrag
I følge utredere har flere konsulentselskaper drevet taktisk eller strategisk prising av tilbudene sine.
Det vil si at de priser seg lavt i anbudsrunden, slik at de får utredningsoppdraget, for så å kreve tillegg i ettertid. Denne praksisen kjente hverken utbyggere eller forvaltning seg igjen i. Dette kom frem av følgende svar:
Utreder 1 hevdet at deres selskap tapte penger på å gjøre hovedutredningen, men ved å gjøre tilleggsutredninger så gikk de i pluss totalt.
Utreder 2 uttrykte frustrasjon over situasjonen:
«Tidligere opplevde vi at mange priset seg taktisk eller strategisk. Det likte ikke jeg å gjøre i begynnelsen. VI prøvde å prise det som vi mente burde gjøres, og vi tapte mange jobber. Da så vi også at skal vi vinne jobber så må vi begynne å gjøre som konkurrentene våre, altså vi må skjære inn til beinet i tilbudet, også får en heller ta inn igjen en del oppgaver gjennom tillegg etter at en har fått
jobben» (Utreder 2).
Utreder 4 forklarte at det var vanskelig å få til noe særlig tillegg til utredningsprogrammet. I hvert fall hvis utbygger skjønte at tillegget ville føre til en mer grundig utredning, som igjen kunne føre til en mer negativ konsekvens til slutt. Utrederen sa at utredningsprogrammet ofte brukes som en absolutt bestillingsramme.
Flere av utrederne nevne også en litt annen praksis, nemlig at deres selskap har levert tilbud på prosjekter hvor de ser at det er glemt noe viktig i utredningsprogrammet. Da kan de prise seg lavt for
23 så å påpeke mangler ved programmet etter at de har fått jobben, og dermed må utbygger ut med mer midler (utreder 1 og Utreder 2).
Utbygger 3 hevdet de ikke har opplevd urealistisk billige tilbud på utredningene sine. Faktisk var det motsatt. At dersom noen av de store konsulentselskapene vær tilnærmet fullbooket, så krevde de en veldig høy pris for å ta jobben. Ellers mente flere av utbyggerne at eventuell taktisk prising ikke vil utgjøre noen stor forskjell på utredningenes totalpris til slutt. For at de skal få konsesjon må kunnskapsgrunnlaget oppfylles, og derfor ser de ikke dette som et problem (Utbygger 2 og 3).
Forvalter 2 ville gjerne skille mellom tilleggsutredninger og tilleggsopplysninger. Tilleggsopplysninger er veldig vanlig, mens tilleggsutredninger er noe større som ikke er like vanlig (Forvalter 2). Forvalter 1 sa at de aldri har hatt mistanke om at det har forekommet taktisk prising blant utrederne. Videre mente Forvalter 2 at det ville være en veldig dårlig strategi ovenfor både sine oppdragsgivere og forvaltningen.
Utbyggerne ser heller ikke ut til å oppleve at mange utredere presser på for større rammer i utredningene sine. Utbygger 2 sa for eksempel at de benytter en fastprisavtale, hvor
konsulentselskapet selv kan fordele ressursene fritt mellom de ulike temaene de utreder. Utbygger 3 hevdet det alltid skjer noe i utredningene som gjør at en må utrede ekstra. Ofte på bakgrunn av høringsinnspill.
6.11 Forvaltningens oppfatning av konsekvensutredningers generelle kvalitet
Den generelle kvaliteten på konsekvensutredningene er ifølge forvalterne god. Dette kommer frem av følgende:
Forvalter 1 svarte at inntrykket av den generelle kvaliteten på konsekvensutredningene ikke er så verst, og at det hender det utredes for mer enn det som opprinnelig er oppgitt i
utredningsprogrammet. Forvalter 3 opplevde kvaliteten på konsekvensutredningene som jamt over god, men at den kan variere noe avhengig av utredningstema. Reindrift ble trukket frem som et vanskelig tema å utrede for.
Forvalter 2 mente at størrelsen på prosjektene som omfattes av KU-plikt er avgjørende, og at alle utbyggere er klar over at utredningene koster. Forvalteren sa følgende:
«På et KU-pliktig tiltak i energibransjen så er det ganske store kostnader involvert (i utredningsprosessen), og det vet alle som kaster seg inn på et stort vindkraftverk» (Forvalter 2).
Selv om forvaltningens inntrykk av konsekvensutredningenes generelle kvalitet ser ut til å være god, la Forvalter 3 til følgende:
«På noen temaer så synes vi det er litt «harelabb». På andre ting er det godt gjennomarbeidet»
(Forvalter 3).
6.12 Forvaltningen fornøyd med systemet.
Totalt sett er forvalterne fornøyd med konsekvensutredningssystemet ved kraftutbygging. Denne observasjonen oppsummeres godt av Forvalter 2s kommentar:
«Vi får ting på greip etter hvert gjennom et faglig samarbeid» (Forvalter 2).
Utreder 4 skrøt av NVE, og la vekt på at det er svært bra det er de som har forvaltningsansvaret for disse sakene. Begrunnelsen for dette var at for prosjekter som går gjennom plan- og bygningsloven i Norge, altså utbygging av hytte-, bolig- og næringsområder, så er det kommunene som sitter som
24 ansvarlig myndighet. Utrederen mente at NVE har mye større kompetanse enn det kommunene sitter med.
6.13 Aktørenes forslag til forbedring av systemet.
Mot slutten av intervjuene ble aktørene stilt et relativt åpent spørsmål om det var noe de mente burde endres ved konsekvensutredningssystemet. Her var det mange forskjellige svar, og mye som ikke var veldig relevant for denne studiens fokus og problemstilling. Under følger de viktigste og mest relevante svarene som kom frem i denne fasen av intervjuene. Hvordan disse endringene kan
forbedre systemet omtales i diskusjonsdelen av oppgaven.
6.13.1 Krav til utrederne
Flere av konsulentene ønsker flere formelle krav til utrederne. Dette kan være en sertifiseringsordning eller lignende. Denne observasjonen underbygges av følgende:
Slik systemet er i dag kan hvem som helst utføre utredningene. Utreder 4 var et av intervjuobjektene som understreket dette:
«En arkitekt kan jo (for eksempel) gjøre en naturmangfoldsutredning, og det er da igjen helt og holdent myndighetenes ansvar å stoppe en dårlig utredning» (Utreder 4).
Flere av intervjuobjektene foreslo ulike måter å stille krav til utrederne på. En sertifiseringsordning var blant de vanligste svarene. Utreder 2 sa:
«Et godt forslag er en eller annen form for sertifisering, noe en ser tydelig av NVE-rapporten som nylig kom på småkraft (her siktes det til Gaarder & Høitomt 2015). Det er ikke tvil om at det er mange
folk som er ute og gjør kartlegging som aldri burde ha gjort det» (Utreder 2).
Utreder 3 var enig, og mente man burde ha en sertifikatordning for konsulentfirmaer. Utrederen hevdet det finnes en del useriøse aktører på markedet, og utredere som ikke har tilstrekkelig kunnskap. En test eller lignende ble foreslått, før det ble lagt til at dette ville være en vanskelig og omstridt ting å gjennomføre fordi enkelte utredere ville miste jobben.
Et argument mot en slik ordning ble fremsatt av Utreder 5. I det intervjuet ble det hevdet at
utdanning allerede er en form for sertifisering, og at en sertifiseringsordning ville være «dårlig gjort»
ovenfor høgskoler og universiteter. Utreder 5 ønsket heller krav til relevant utdanning for å gjøre utredning for et bestemt fagtema. Dette kunne vært spesifisert i utredningsprogrammene for hvert prosjekt.
En av de få som har et konkret forslag til hvordan en sertifiseringsordning faktisk kan organiseres er Utreder 4. Utrederen mener at et minimumskrav for alle som driver naturkartlegging er at de har god kontroll på DN-håndbok 13, «Kartlegging av naturtyper – verdisetting av biologisk mangfold»
(Direktoratet for naturforvaltning 2007). Den håndboken beskriver hvordan man skal avgrense miljøene eller økosystemene når man utreder, samt sette verdi. Dette mener Utreder 4 er et
minimumskrav, men at en kan se i mange utredninger at nettopp dette mislykkes. At man ikke klarer å finne enkeltarter er forståelig, men at man ikke klarer å fange opp de viktige miljøene er
kritikkverdig mener utrederen. En eksamen eller lignende i DN-håndbok 13 mener Utreder 4 kunne vært en god sertifiseringsordning.
6.13.2 Offentlig organ for konsekvensutredninger
Flere av aktørene ønsker et offentlig organ for konsekvensutredninger. Dette organet kunne bidratt med utforming av konsekvensutredningsprogrammer, bestilling av utredninger, samt kvalitetssikring av utredningene. Blant annet uttalte utreder 4 følgende:
25
«Det burde vært et offentlig organ som bestilte konsekvensutredningene, som både stilte krav og kvalitetssikret konsekvensutredningene» (Utreder 4)
Utreder 5 ga uttrykk for et ønske om en nøytral person som kunne vurdere om kunnskapsgrunnlaget (altså naturmangfoldloven §8) er godt nok i utredningene. Utrederen nevnte ikke spesifikt et
offentlig organ, men foreslo at Fylkesmannen kunne hatt en person ansatt som kun jobbet med dette.
Forvalter 3 var mer skeptisk til et eget offentlig organ for ekstern kvalitetssikring av utredningene.
Forvalteren mente at dagens ordning er kvalitetssikring nok, og at NVE allerede har en slik rolle. I tillegg ble høringsrundene trukket inn som argument, og at Fylkesmannen og andre faginstanser vil reagere ved høring dersom utredningene ikke er gode nok.
Utbygger 4 var enig i at NVE allerede har rollen som kvalitetskontrollør. Utbyggeren gikk så langt som å kalle argumentet om ekstern kvalitetskontroll en typisk utsettelsestaktikk som motstandere av prosjektene gjerne benytter. Han/hun føyde også til at konsulentene nok hadde likt et slikt system, men at det ville vært å anse som en mistillitserklæring mot NVE.
Utreder 4 var gjennom intervjuet opptatt av hvem som bestiller utredningene. Altså hvem som definerer hva konsulentene skal utrede, på bakgrunn av utredningsprogrammet. Utrederen mente det burde vært noen andre enn de som har økonomiske interesser i prosjektet som bestiller konsekvensutredningen. Dette foreslo utrederen at for eksempel kunne vært et slikt KU-organ.
6.13.3 Skreddersydde utredningsprogrammer
Flere aktører ønsker høyere grad av skreddersydde utredningsprogrammer. De mener at dagens utredningsprogrammer bærer for mye preg av standardisering. Dette underbygges av:
Utbygger 3 ønsket en gjennomgang av det han/hun kaller «standardprogrammet», altså den delen av utredningsprogrammet som er lik ved alle tiltak av samme type. Utbyggeren mente at
gjennomgangen vil gjøre systemet mer effektivt, ved at temaer som en ser nesten aldri er årsak til vedtak kuttes ut.
Videre savnet Utbygger 2 en økt tydelighet på hvilke temaer som er viktige og konfliktfylte, og mindre fokus på temaer som opplagt har liten konsekvens. Kort fortalt ønsket Utbygger 2 større fokus på beslutningsrelevante temaer. Til slutt ønsket også Utbygger 3 større fokus på såkalte
«showstoppere» i konsekvensutredningsfasen, altså enkelttemaer som kan stoppe prosjektet helt.
Detaljer om andre temaer enn «showstoppere» mente Utbygger 3 burde kunne skyves til utbyggingsfasen av prosjektet.
6.13.4 Flere før- og etterundersøkelser
Representanter fra alle tre aktørgruppene ønsket seg flere før- og etterundersøkelser av prosjekter.
Denne observasjonen støttes av følgende punkter:
Alle aktørgruppene var enige om at det trengs mer kunnskap om faktiske konsekvenser. Utbyggerne ønsket flere før- og etterundersøkelser hvor man sammenligner de faktiske konsekvensene av et tiltak med hvor godt en har truffet med konsekvensutredningen. Utbygger 1 mente disse
undersøkelsene også kunne blitt benyttet som et godt utgangspunkt for nye utredningsprogram.
Utbygger 3 minnet om at slike undersøkelser ofte er kostbart.
Forvalter 4 støttet Utbygger 3s tanker om at før- og etterundersøkelser er dyre, og forklarte at det ikke alltid er rimelig å pålegge utbygger store undersøkelser fordi det mangler forskning på området
26 fra før. Derfor mente forvalteren at det er bedre med større felles forskningsprosjekter hvor flere utbyggere og det offentlige bidrar.
Forvalter 3 forklarte hvorfor det er viktig med før- og etterundersøkelser, og sa at gjennom gode utredninger kommer man veldig langt, men man kan umulig vite hva de faktiske konsekvensene blir.
For å vite de faktiske konsekvensene må man etterundersøke. Forvalteren brukte eksempel fra vindkraft:
«Du får veldig mye kunnskap (av utredningene), men man vet fremdeles ikke hva det betyr at det står en vindturbin der. Det må man etterundersøke» (Forvalter 3).
Også blant utrederne kom det ønsker om mer forskning, og da særlig før- og etterundersøkelser.
Utreder 3 uttrykket ønske om flere slike undersøkelser som har et så bra omfang at de kan brukes som referanser i andre prosjekter. Videre utdypet Utreder 3 hva han/hun mente med før- og etterundersøkelser:
«Altså en før-undersøkelse, en skikkelig grundig undersøkelse av situasjonen før utbygging. Med gjentatte år, ikke bare et tilfeldig år. Så en tilsvarende undersøkelse i årene etter tiltaket er satt i
drift. Slik at vi på en god måte kan få belyst de reelle virkningene av tiltaket» (Utreder 3).
6.13.5 Mer sentral rolle for Fylkesmannen
Fylkesmannen ble av flere trukket frem som en aktør som bør ha en mer sentral rolle i konsekvensutredningssystemet enn det han har i dag. Denne observasjonen underbygges av:
Utreder 2 ønsket at Fylkesmannen involveres mer i fastsettelse av utredningsprogram, og helst gjennom at de fastsetter behovet for feltarbeid. Utreder 5 ønsket også en mer sentral rolle for Fylkesmannen. Utrederen mente Fylkesmannen bør komme inn i prosessen på et tidligere stadie enn høringsrundene, og gjerne i samarbeid med utbygger når forslag til utredningsprogram lages.
Meningen ble begrunnet slik:
«Jeg vil vel kanskje si at Fylkesmennene er de som har mest kunnskap om naturen rundt omkring i Norge. Det varierer selvfølgelig veldig, men det er noen fylkesmenn som jeg synes har utmerket seg
veldig, med masse detaljer om natur i fylket sitt» (Utreder 5).
27
6.14 Oppsummering av resultater
Figur 4 viser et flytskjema som oppsummerer flere av de viktigste observasjonene på en visuell måte. Linjen med de firkantede boksene i midten av figuren viser en grov oversikt over prosessen for konsekvensutredning av kraftutbygging (Buan et al. 2010). De ovale boksene viser aktuelle faktorer som ifølge denne studien påvirker prosessen, og boksenes plassering forteller hvor i prosessen de gjør seg gjeldende. Forslag til endringer av systemet er ikke tatt med i flytskjemaet. I diskusjonsdelen presenteres mindre flytskjemaer som blant annet fremstiller deler av Figur 4. Dette gjøres for å vurdere de enkelte
påvirkningsfaktorenes betydning for kvaliteten av konsekvensutredningene.
Figur 4 – Oppsummering av resultater. Firkantede bokser representerer prosjektets gang, og ovale bokser representerer aktuelle faktorer som påvirker prosessen.
