Å være, eller ikke være robust

(1)

En studie av det lokale utredningsarbeidet i kommunereformprosessen

Elisabeth Hagen Ristesund

Masteroppgave i statsvitenskap Institutt for statsvitenskap

UNIVERSITETET I OSLO

Vår 2016

Antall ord: 32 564

(2)

II

(3)

III

Å være, eller ikke være robust

En studie av det lokale utredningsarbeidet i kommunereformprosessen

(Bilde: Ruud 2014)

(4)

IV

Å være, eller ikke være robust – En studie av det lokale utredningsarbeidet i kommunereformprosessen

Elisabeth Hagen Ristesund http://www.duo.uio.no/

Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo

(5)

V

Sammendrag

I den politiske debatten rundt kommunereformen er robusthet et sentralt tema. Den grunnleggende ideen om større og mer robuste kommuner har vært drivhjulet til

Solbergregjeringens reformprosess. «Robusthetsideen» kan forstås som et ideal for en god og fremtidsrettet kommunestruktur. Myndighetene ønsker i utgangspunktet en kunnskapsdreven reform, og tilbyr derfor informasjonsbaserte verktøy, som kommunene kan benytte seg av i sitt lokale utredningsarbeid. Ved hjelp av forskningsbasert kunnskap og informasjon om hva robusthet betyr i praksis, håper regjeringen å kunne overbevise kommunene om at

sammenslåinger må til. Det lokale utredningsarbeidet er omfattende og det er foreløpig gjennomført lite forskning knyttet til hvordan regjeringens robusthetsidé, videreformidlet gjennom informasjonsbaserte verktøy, har blitt mottatt og brukt. Denne oppgaven vurderer i hvor stor grad, og hvordan ideen om robusthet har blitt brukt i lokale utredningsrapporter tilknyttet kommunereformen. For å få et dekkende bilde av det lokale utredningslandskapet er det gjennomført en systematisk kartlegging av alle lokale utredninger tilknyttet

kommunereformen. Videre er det satt sammen et analyseskjema for bruk av kunnskap, med bakgrunn i flere teorier. Gjennom en kvantitativ innholdsanalyse og en mer kvalitativ idéanalyse av femten utredningsrapporter, blir det klarlagt i hvor stor grad og hvordan ideen om robusthet har blitt brukt. Samlet viser studien at bruken av ideen varierer. Det kommer fram at robusthetsideen blir brukt i stor grad, men at enkelte aspekter ved ideen vies mer plass en andre. Videre tydeliggjør idéanalysen at aktørene bak utredningsrapportene bruker

robusthetsideen på ulike måter. Funnene i utredningsrapportene viser at de fleste i større eller mindre grad tolker og bruker robusthetsideen på den måten regjeringen ønsker. Imidlertid avdekkes også tilfeller der ideen blir justert eller forkastet til fordel for lokal kunnskap eller alternativ forskning. Det kommer i tillegg fram at andre temaer, som følelser og subjektive oppfatninger, også vektlegges av utrederne. Enkelte kritiserer også regjeringens

informasjonsbaserte virkemidler, og mener at økonomiske sanksjoner og tvang må til for å lykkes i målet om å skape et mer robust Kommune-Norge.

(6)

VI

(7)

VII

Forord

Denne masteroppgaven markerer slutten på et langt og innholdsrikt utdanningsløp. Arbeidet med oppgaven har vært en interessant, spennende, krevende og ikke minst lærerik prosess.

Det er flere som fortjener en takk.

Jeg vil først takke min veileder Jan Erling Klausen for mange inspirerende og gode

tilbakemeldinger. Dernest går en takk til kommunereformgruppen. Her har jeg fått ideer og kommentarer fra Signy Irene Vabo, Jostein Askim og Jan Erling Klausen samt medstudenter.

I tillegg vil jeg rette en stor takk til familie og venner, som har lest korrektur og gitt gode og konstruktive tilbakemeldinger.

Sist men ikke minst vil jeg takke Christer, som har vært mitt lys i mørke stunder.

Eventuelle feil og mangler i oppgaven er mitt ansvar alene.

Oslo, august 2016

Elisabeth Hagen Ristesund

(8)

VIII

(9)

IX

Innholdsfortegnelse

1 Innledning ...1

1.1 Robusthetsideens plass i kommunereformprosessen ...1

1.2 Problemstilling ...4

1.3 Bakgrunn og begrunnelse ...5

1.3.1 Hvordan formidles robusthetsideen i kommunereformen? ...5

1.3.2 Hvorfor bruke utredningsrapporter for å studere robusthet? ...5

1.3.3 Hvilke bidrag kan denne studien være for videre forskning? ...7

1.4 Oppgavens struktur ...7

2 Robusthet i praksis ...8

2.1 Norsk kommunehistorie i korte trekk ...8

2.2 Regjeringens informasjonsbaserte virkemidler ...10

2.3 Ekspertutvalgets rapporter ...12

3 Studiens teoretiske grunnlag ...15

3.1 Informasjonsbaserte virkemidler ...15

3.2 Idébegrepet ...17

3.3 Kunnskapsbruk ...18

3.3.1 Teknokratisk – rasjonell idealtype for kunnskapsbruk ...22

3.3.2 Politisk – ideologisk idealtype for kunnskapsbruk ...23

3.3.3 Anarkisk – desentralisert idealtype for kunnskapsbruk ...23

4 Metode ...26

4.1 Innledning ...26

4.1.1 Rammer, avgrensing og avveiinger ...27

4.1.2 Metodevalg ...28

4.2 Datainnsamling, kategorisering og utvalg ...29

4.2.1 Datainnsamling ...30

4.2.2 Kategorisering ...32

4.2.3 Utvalget ...33

4.3 Innholdsanalysen ...36

4.3.1 Framgangsmåte i innholdsanalyse ...36

4.3.2 Kodingsskjemaets søkeord ...38

4.4 Idéanalysen ...40

(10)

X

4.4.1 Operasjonalisering av kunnskapsbruk ...41

4.4.2 Idéanalysens målemetode ...42

4.5 Forventninger til funn ...43

5 Analyse og drøfting ...45

5.1 Kartlegging av lokale utredningsrapporter ...45

5.2 Innholds- og ideanalysens resultater ...49

5.2.1 0-alternativ-utredninger ...49

5.2.2 Nabo-utredninger ...65

5.2.3 Regions-utredninger ...76

5.3 Utredningsrapportene sett under ett ...89

5.3.1 I hvor stor grad brukes ideen om robusthet? ...89

5.3.2 Hvordan brukes ideen om robusthet? ...93

5.3.3 Utredningskjennetegn og bruk av robusthetsideen ...95

5.3.4 Slutninger og generalisering ...97

6 Avslutning ...100

Litteraturliste ...105

Vedlegg 1 Totaloversikt over lokale utredninger ...114

Bokser

Boks 2.2.1 Myndighetenes informasjonsbaserte «verktøykasse» ... 11

Boks 2.3.1 Ekspertutvalgets ti kriterier ... 13

Boks 4.3.2.1 Innholdsanalysens kodingsenheter ... 39

Figurer

Figur 5.2.1.1 Resultat fra innholdsanalyse av utredning 8009 ... 50

(11)

XI

Figur 5.3.1 Gjennomsnittlig forekomst av søkeord for utvalgets femten utredningsrapporter. 90

Tabeller

Tabell 3.3.1 Rammeverk for kunnskapsbruk: Tre idealtyper ... 25

Tabell 4.2.3.1 Oversikt over utvalgte utredningsrapporter ... 35

(12)

1

1 Innledning

Å være eller ikke være robust, har i det siste vært et aktuelt tema på den politiske dagsorden.

«Robusthet», blir beskrevet som Solbergregjeringens nye moteord (Rolness 2013). Begrepet innebærer at noe er sterkt og kan defineres som det motsatte av sårbarhet (Aven 2016).

Regjeringens nye kommunereform preges av en overordnet idé om at dagens mange og små kommuner er sårbare, og at kommunesammenslåinger vil gi et mer robust kommune-Norge (Prop. 95S (2013-2014):8). Enkelte hevder at «[o]rdet «robust» bringer assosiasjoner som følelsesløshet og hensynsløshet» (Flaa 2015). Andre påpeker på sin side at ordet høres svært positivt ut og at det derfor er vanskelig å være uenig i at noe bør være robust (Ruud 2014).

Videre beskrives robust som «et kvalitetsstempel på mye og mangt», blant annet i den politiske debatten rundt kommunesammenslåinger (Larsen 2014). Robusthet kan, som vi ser, oppfattes på forskjellige måter. Først og fremst dreier det seg om at noe bør være stort (Politiets Fellesforbund 2013; Ruud 2014). Regjeringen, med kommunal og

moderniseringsminister Jan Tore Sanner i spissen bruker robusthet i forbindelse med den nye kommunereformen. Det heter blant annet at «[r]egjeringen ønsker robuste kommuner som ivaretar rollene som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere» (Prop. 95S (2013-2014):7).

1.1 Robusthetsideens plass i kommunereformprosessen

Solbergregjeringen har et ønske «om en kunnskapsbasert reform» (Prop. 95S (2013-2014):9).

Overtalelse og faglig informasjon er derfor av stor betydning i kommunereformprosessen (Sanner 2014). Myndighetene forsøker å overbevise kommunene om at sammenslåinger er den beste løsningen for å skape mer robuste kommuner, som kan møte morgendagens utfordringer. Med utgangspunkt i ønsket om at reformen skal være kunnskapsbasert, har regjeringen oppfordret kommunene til å gjennomføre egne utredninger (Regjeringen 2014).

En rekke informasjonsbaserte verktøy fra myndighetene, har i den forbindelse blitt gjort tilgjengelig. I tillegg lokkes kommunene med økonomisk reformstøtte (Innst. 300 S (2013- 2014):34). Selv om enkelte har uttalt at det fra statlig hold drives utredningstvang, har kommune-Norge svart med et stort utredningsarbeid (Nygård 2015).

(13)

2

Ideen om robuste kommuner fordrer ulik respons i kommunenes utredningsarbeid. I en utredningsrapport skrives det eksempelvis at «[h]vis vi slår oss sammen blir vi åpenbart mer robuste» (Nilsen m.fl. 2015:62). Aktørene bak en annen rapport argumenterer på sin side for at ikke bare robusthet, men også følelser, subjektive oppfatninger og tilhørighet må få en større plass i reformprosessen (Antonsen og Thuve 2015:61, 76). Kommunereformens

robusthetsidé kan se ut til å være en del av et motsetningsfullt politisk univers. Debatten rundt robusthet er stor, den berører mange og flere har en mening om temaet. I den senere tiden har det også blitt uttalt at kommunereformen ser ut til å være mindre og mindre robust. Det påpekes at regjeringen, med kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner i føringen, trolig må bruke tvang for at reformen skal lykkes (Politikkavisen 2016). Robusthet er som vi ser en svært aktuell idé i kommunereformprosessen, og kan forstås som et ideal for en god og fremtidsrettet kommunestruktur. Det kan muligens se ut til at den ikke har hatt den innvirkningen på kommunene som regjeringen opprinnelig ønsket, men hvordan har den egentlig blitt mottatt av kommunene? Hvordan har de lokale aktørene benyttet seg av ideen og hvilke svar sendes tilbake til regjeringen? Har regjeringens informasjonsbaserte virkemidler vært effektive, og hvilke faktorer kan være med på å forklare hvordan kommunene har brukt den tilgjengelige informasjonen? Det kan stilles mange spørsmål og denne oppgaven skal se nærmere på noen av dem.

Det er rimelig å si at robusthetsideen har en sentral plass i kommunereformprosessen, men, hvorfor er dette temaet egentlig interessant? Kommunereformen berører oss alle. Reformen er ikke rettet mot en spesiell gruppe i samfunnet, den er rettet mot alle norske kommuner (Prop.

95S (2013-2014):24). Spørsmål om sammenslåing og nye, større og mer robuste kommuner er ikke bare aktuelt for kommunepolitikere og fylkesmenn. Beslutningene vil også være

avgjørende for hele befolkningen i Norge. Regjeringen mener at en ny kommunereform må til for at vi som innbyggere blant annet skal få et tilstrekkelig og likeverdig tjenestetilbud, mer makt gjennom et styrket lokaldemokrati og nyte godt av en bærekraftig og robust

kommuneøkonomi (Prop 95S (2013-2014):29). Reformen har skapt en større offentlig debatt enn mange andre politiske avgjørelser. I tillegg vekker regjeringens robusthetstankegang følelser både hos politikere, men også hos Kari og Ola Nordmann. I disse dager er den kunnskapsdrevne reformprosessen godt i gang. Det utredes, inngås intensjonsavtaler og

(14)

3

gjennomføres folkeavstemninger. Vi er alle involverte, men hvilken påvirkningskraft har egentlig myndighetenes informasjonsbaserte virkemidler? Hvordan har de blitt mottatt og brukt i det lokale utredningsarbeidet, og er resultatene fra de lokale utredningene avgjørende for kommunenes beslutningsvedtak knyttet til sammenslåingsalternativer? Det finnes enda mange åpne spørsmål, som det foreløpig ikke har blitt forsket på. De lokale

utredningsrapportene er fortsatt ferske og regjeringens robusthetsidé skaper stadig debatt. I denne oppgaven vil jeg se nærmere på spørsmålet om hvordan robusthetsideen har blitt mottatt og brukt i lokale utredningsrapporter. Robusthetsideen forstås i oppgaven, som regjeringens overordnede idé om at større og mer robuste kommuner er nødvendig for å løse morgendagens utfordringer. Ideen anses som den grunnleggende tanken bak reformen, og den blir konkretisert gjennom myndighetenes informasjonsbaserte virkemidler. Disse

virkemidlene består i første rekke av kunnskapsbasert forskning og annen relevant informasjon (Prop. 95S (2013-2014):47) Det er interessant å se nærmere på hvordan

robusthetsideen har blitt brukt i lokale utredningsrapporter, fordi det foreløpig er gjennomført lite forskning knyttet til akkurat dette. Regjeringen ønsker en kunnskapsdreven reform, og studier av hvordan kunnskap har blitt brukt er derfor høyaktuelle. Innhentingen og

videreformidlingen av informasjon og faktabasert kunnskap har vært omfattende fra regjeringens side, men det hviler fortsatt en usikkerhet rundt om kunnskapen har ført fram.

Flere mener, som tidligere nevnt, at hardere virkemidler, som økonomiske og tvangsmessige tiltak, må til for at reformen skal lykkes. Og mens regjeringen venter på å kunne sette sitt robusthetsstempel på et nytt Kommune-Norge, er de lokale reformprosessene fortsatt ikke ferdige.

(15)

4

1.2 Problemstilling

Regjeringens idé om robusthet knyttet til kommunereformen, vil bli studert nærmere gjennom følgende problemstilling:

«I hvor stor grad, og hvordan brukes ideen om robusthet i lokale utredningsrapporter tilknyttet kommunereformen?»

For å kunne si noe om lokale utredninger i kommunereformprosessen er det først nødvendig å avdekke hvordan det lokale utredningslandskapet ser ut. Oppgavens studie omfatter derfor en kartlegging, der omfanget av utredningsrapporter klargjøres. Det er store forskjeller blant de lokale utredningsrapportene tilknyttet kommunereformen. For å besvare den andre delen av problemstillingen anses det derfor som formålstjenlig å kategorisere utredningene. Ved hjelp av kategoriseringen kan eventuelle forskjeller i hvordan robusthetsideen har blitt brukt bli avdekket. Utredningene blir kategorisert ved hjelp av de ulike kjennetegnene utredningstype, oppbygging og stil, forfatter, ferdigstillingstidspunkt, lengde og geografisk tilhørighet. Etter kartleggingen blir et utvalg av det totale antallet rapporter plukket ut. For at utvalget på en god måte skal kunne representere det større «utredningsuniverset», tas det hensyn til

kategoriseringsplassering. Eventuelle mønstre knyttet til kategori og bruk av robusthetsideen vil kommenteres i den samlede vurderingen av analysenes resultater. Dette vil gjøre det enklere å organisere funnene fra analysene på en ryddig måte.

Problemstillingen består av to deler, som skal vurderes nærmere ved hjelp av de utvalgte utredningsrapportene. Oppgavens studie vil ta i bruk to dokumentbaserte undersøkelser. Det vil, for å besvare problemstillingens første del, bli gjennomført en innholdsanalyse, i form av en ordtelling. Denne vil klargjøre i hvor stor grad robusthetsideen er tilstede og benyttes i utredningsrapportene. I tillegg vil ordtellingen identifisere aktuelle avsnitt i teksten som bør vektlegges i den neste analysen. Problemstillingens andre del vil bli besvart ved hjelp av en idéanalyse, der de lokale utredningsrapportene blir studert nærmere. Gjennom å vurdere hvordan utrederne har brukt informasjonen regjeringen tilbyr, vil idéanalysen kunne belyse hvordan robusthetsideen i praksis har blitt brukt.

(16)

5

1.3 Bakgrunn og begrunnelse

1.3.1 Hvordan formidles robusthetsideen i kommunereformen?

Myndighetene kan formidle robusthetsideen på ulike måter og ved hjelp av forskjellige virkemidler. Et av de mest kjente rammeverkene for politiske virkemidler er Hood og Margetts (2007) NATO-rammeverk (Nodality-Authority-Treasure-Organization). Denne oppgaven tar utgangspunkt i det første av dette rammeverkets virkemidler, nodality, som også kan kalles det informasjonsbaserte virkemiddelet. Jeg kommer tilbake til dette rammeverket i oppgavens teorikapittel. Kort sagt kan myndighetene gjennom informasjon definere og videreformidle hva de i praksis legger i robusthetsideen.

Det finnes flere innfallsvinkler som kan brukes når man skal studere temaet robusthet i kommunereformsammenheng. Denne oppgaven velger å ta utgangspunkt i myndighetenes formidling av informasjon. Årsaken til dette er at regjeringen, gjennom ønsket om en kunnskapsdreven reform, tar i bruk faglig informasjon for å skape en praktisk forståelse av robusthetsideen til praksis. I kommunereformen vektlegges altså informasjon. Denne baserer seg, som vi skal se senere i oppgaven, i stor grad på forskning, som regjeringen blant annet har fått fra ekspertutvalgets utredninger (Ekspertutvalget 2014a; Ekspertutvalget 2014b; Prop.

95S (2013-2014); St. Meld. nr. 14 (2014-2015)).

1.3.2 Hvorfor bruke utredningsrapporter for å studere robusthet?

Bruk av robusthetsideen kan spores på flere forskjellige måter. Enkelt kan det skilles mellom tre kanaler for respons, eller aktiv involvering, der bruken av ideen kan tydeliggjøres. For det første kan det responderes muntlig. Gjennom for eksempel taler, TV- og radio-debatter og folkemøter kan kunnskap knyttet til robusthetsideen brukes. For det andre kan responsen skje skriftlig. Eksempler på skriftlig respons, kan være leserinnlegg i aviser og på nettsider, møtereferater fra kommunestyrer eller utredningsrapporter. En tredje kanal for respons har en mer praktisk form. Folkeavstemninger og innbyggerundersøkelser er eksempler på en slik praktisk kanal, der bruk av ideen kan spores. Innbyggermedvirkning, der kommunenes

(17)

6

befolkning tar aktivt del i kommunereformsaken, blir ytterligere utdypet både på kommuners egne nettsider og på Distriktssenterets nettsider (Distriktssenteret 2015).

Denne oppgaven velger å ta for seg skriftlige utredningsrapporter. Dette er som vi ser bare en av mange former for respons der bruken av robusthetsideen kan spores. Valget kan begrunnes på bakgrunn av flere faktorer. For det første kan ideer synliggjøres gjennom tekst. Ideene som synliggjøres i teksten, for eksempel gjennom en innholdsanalyse, kan også forholdsvis enkelt spores av andre og på ulike tidspunkter (Bratberg 2014:21-22, 57). Dette er gunstig for studiets reliabilitet, både når det gjelder intra- og intersubjektivitet (Adcock og Collier 2001;

Bratberg 2014:101; Bryman 2004:70-72). I tillegg kan utredningsrapportene anses for å være en slags oppsummering av respons der bruken kan spores. Det er flere av denne oppgavens utvalgte utredninger, som trekker inn leserinnlegg og resultater fra innbyggerundersøkelser sammen med faglig og forskningsbasert kunnskap (Pedersen 2015; Hjelseth m.fl. 2015). Det ser altså ut til at flere former for respons der idébruken kan spores, samles i rapportene. Ved å studere disse ideene, gjennom en godt utarbeidet idéanalyse, vil sjansen for at idébruken måles på en tilstrekkelig og gyldig måte bedres (Bratberg 2014:72-75). Med andre ord kan vi, gjennom å måle ulike responsformer samlet i én rapport, få en enda tydeligere forståelse av hvordan robusthetsideen brukes.

Et annet argument som taler for å vektlegge utredningsrapporter, er at alle norske kommuner har utredet sammenslåing på en eller annen måte. Utredningsrapporter er derfor en

responsform som er representert, i større eller mindre grad, i alle kommunene. Dette gir et sammenligningsgrunnlag og åpner for ulike former for generalisering. I tillegg vil et studie med utgangspunkt i rapporter kunne gi en større og mer ryddig oversikt over bruken av robusthetsideen, i «kaoset» av responskanaler.

(18)

7

1.3.3 Hvilke bidrag kan denne studien være for videre forskning?

Det å vurdere hvordan bruken av ideen om robusthet i lokale utredninger er, kan gi et utgangspunkt for flere interessante studier. Det ville eksempelvis være spennende å finne ut hvordan kunnskapsbruken kan antyde hvorvidt kommunepolitikerne er overbevist om regjeringens argumenter knyttet til robusthet. Kunnskapsbruken i hver enkelt utredning kan sammenlignes med vedtak som er fattet. Samsvarer bruken av kunnskap om robusthetsideen med kommunens avgjørelser når det gjelder sammenslåing? Dette spørsmålet kunne for eksempel besvares gjennom studier av vedtaksbrev og intervjuer av nøkkelinformanter.

Intervjuer er en vanlig oppfølgingsanalyse etter en idéanalyse (Bratberg 2014:63). Resultatene fra denne oppgavens analyse kan også være et utgangspunkt for andre analyser, som for eksempel et studie av kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanners retorikkbruk i offentlige debatter og taler. En diskursanalyse ville også være en interessant vinkling for nye analyser.

1.4 Oppgavens struktur

Oppgaven består til sammen av seks kapitler. I kapittel 2 redegjøres det for «robusthetsideen i praksis». Kapittelet innledes med et kort tilbakeblikk på Norges kommunehistorie, som har ført fram til dagens kommunereform basert på ideen om robusthet. Videre klargjøres

myndighetenes informasjonsbaserte virkemidler, der ekspertutvalgets rapporter er viet en del plass. I kapittel 3 belyses først teori knyttet til NATO-rammeverkets nodality, i tillegg til at idébegrepet utdypes. Deretter presenteres ulike teorier om kunnskapsbruk. Avslutningsvis i kapittelet presenteres en tabell over et større rammeverk for kunnskapsbruk, satt sammen av de sistnevnte teoriene. Kapittel 4 presenterer og drøfter studiens metodevalg. Analysen følger i kapittel 5. Her belyses og diskuteres først funn fra de utvalgte utredningsrapportene hver for seg. Den siste delen av kapittelet består av en samlende drøfting med utgangspunkt i det foregående. Til slutt trekker kapittel 6 fram studiets hovedfunn og sammenfattende betraktninger.

(19)

8

2 Robusthet i praksis

«Å være robust» kan, som nevnt, defineres som det motsatte av å være sårbar (Aven 2016).

Regjeringen belyser dette motsetningsforholdet når de beskriver små kommuner, som sårbare (Prop. 95S (2013-2014):8). Denne oppgaven skal ikke ta for seg en omfattende drøfting av robusthetsbegrepets betydning, men heller ta utgangspunkt i myndighetenes

informasjonsbaserte virkemidler, for å forstå hva regjeringen legger i «ideen om en robust kommune». I dette kapittelet redegjøres det først i korte trekk for norsk kommunehistorie.

Deretter presenteres regjeringens informasjonsbaserte virkemidler og ekspertutvalgets

kriterier og anbefalinger. Formålet er her, å klargjøre hva robusthetsideen innebærer i praksis.

2.1 Norsk kommunehistorie i korte trekk

Med Formannskapsloven av 1837 begynte det vi kaller det kommunale selvstyret i Norge.

Kommunene er i dag fastholdt i Kommuneloven (Kommuneloven 2015). Geografisk sett ble kommunenes territorier bestemt av allerede eksisterende prestegjeld. Kommunen som institusjon blir av enkelte beskrevet som å ha sitt utgangspunkt i den utrettelige konflikten mellom periferi og sentrum (Baldersheim og Rose 2010:80).

I 1947 fikk Schei-komitéen ansvaret for å utarbeide en ny norsk kommunestruktur, der antallet kommuner skulle reduseres. Imidlertid kom det ingen endringer av større betydning før i 1960-årene. Schei-komitéens arbeid førte til innstillinger der regjeringen fikk brede fullmakter til å, uten større parlamentarisk behandling, kunne rasjonalisere

kommunestrukturen (Jacobsen 2013:77; Rose 2014:55). Den første betydelige

kommunereformen i Norge kom ved hjelp av denne fullmakten, og prosessen er av enkelte kalt, «det kommunale hamskiftet» (Kjellberg og Hansen 1979). 1970- og 1980-tallet var preget av tyngre statlig styring av kommunene (Fimreite 2003). I 1989 fikk Christiansen- utvalget i oppgave å utrede inndelingen av kommuner og fylker, og med bakgrunn i dette komme med generelle prinsipper for en fremtidig kommunestruktur i Norge (NOU 1992:15).

En av utvalgets konklusjoner omhandlet innbyggertall, der det ble påpekt at alle kommuner burde ha minst 5000 innbyggere (NOU 1992:15, 330-335). Minstestørrelse for antall

(20)

9

innbyggere har også vært et aktuelt tema i senere utredninger. Ut ifra stortingets behandling av saken oppstod det som beskrives som «frivillighetslinja» fra 1994. Frivillighetslinja innebar at det skulle være opp til hver enkelt kommune om de ville slå seg sammen eller ikke (Klausen og Johnsen 2006:23; Jacobsen 2013:77). Dette gjorde det vanskelig å gjennomføre større endringer i den norske kommunestrukturen fra statlig hold. Fra midten av 1990-tallet og fram til den nåværende regjeringens nye kommunereform har det derfor kun blitt gjennomført syv kommunesammenslåinger (Baldersheim og Rose 2010:82; Vanebo 2012:4-5).

Allerede i 2009 advarte Erna Solberg om en brutal kommunereform, dersom ikke flere kommuner slo seg sammen (Agerlie 2009). Da den blåblå regjeringen kom til makten etter valget i 2013, åpnet det for en ny gjennomgang av Norges kommunestruktur. I Sundvolden- erklæringen står det at regjeringen ønsker å foreta en ny vurdering av statens,

fylkeskommunene og fylkesmennenes oppgaver, med mål om å overføre mer myndighet og makt til mer robuste kommuner (Høyre og Fremskrittspartiet 2013:47). Gjennom en

kunnskapsbasert kommunereform ønsket regjeringen å styrke kommunene (Prop. 95S (2013- 2014):7). På bakgrunn av ønsket om en kunnskapsbasert reform nedsatte Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD), et ekspertutvalg i januar 2014, som skulle utrede kriterier for en god kommunestruktur. Ledet av Signy Vabo, skulle utvalget på et faglig og fritt grunnlag vurdere dagens kommunestruktur (Ekspertutvalget 2014b:4). I gjennomføringen av reformen ønsker regjeringen «at Fylkesmannen skal ha en sentral rolle […], og ser det som ønskelig at Fylkesmannen samarbeider med KS regionalt om gjennomføringen» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2014). I den forbindelse har KMD gitt «økonomisk støtte til en prosessveileder i hvert enkelt fylkesmannsembete» (ibid.). Disse prosessveilederne skal legge til rette for og koordinere reformprosessen lokalt (ibid.; Prop. 95S (2013-2014):47). I denne oppgavens kartlegging av utredninger har derfor prosessveilederne, som vi skal se senere, spilt en viktig rolle.

(21)

10

2.2 Regjeringens informasjonsbaserte virkemidler

I kommuneproposisjonen 2015 står det at «[r]egjeringen ønsker robuste kommuner som ivaretar rollen som tjenesteyter, samfunnsutvikler, myndighetsutøver og demokratisk arena på en god måte for sine innbyggere» (Prop. 95S (2013-2014):7). Robusthet kan derfor regnes som den grunnleggende ideen bak reformen. Det påpekes at «[s]tørre og mer robuste kommuner kan få større oppgaver og mer ansvar enn dagens kommuner» (ibid.). Med bakgrunn i ideen om mer robuste kommuner, presenterer regjeringen fire underordnede formål for reformen (ibid.:29-30). Disse formålene er for det første «gode og likeverdige tjenester til innbyggerne». For det andre en «helhetlig og samordnet samfunnsutvikling». For det tredje «bærekraftige og økonomisk robuste kommuner». Og for det fjerde et «styrket lokaldemokrati» (ibid.:29). Flere av søkeordene i innholdsanalysen baseres på disse formålene. Ordene i uthevet skrift indikerer hvilke som benyttes i innholdsanalysen. Denne analysen vil bli ytterligere utdypet i oppgavens metodekapittel.

Med utgangspunkt i tanken om en kunnskapsbasert reform tar KMD «sikte på å utarbeide standardiserte faktaoppsett med utgangspunkt i kriteriene som er utarbeidet av ekspertutvalget og annen relevant tilgjengelig informasjon» (Prop. 95S (2013-2014):47). De fire formålene med reformen suppleres derfor med en egen kunnskapsbasert «verktøykasse», der

regjeringens overordnede mål, robusthetsideen, utdypes. Denne verktøykassen kan brukes av kommunene i det lokale reformarbeidet. Faktagrunnlaget i verktøykassen, er også «viktig for de regionale prosessveilederne» (ibid.). På grunn av den tilgjengelige verktøykassen, mener KMD at «det ikke lenger vil være behov for å videreføre dagens praksis med utredninger av enkeltstående sammenslåingsalternativer» (ibid.). Dette er en interessant uttalelse med tanke på hvilke typer utredninger som har blitt gjennomført lokalt. Dersom det i en utredning kun vurderes ett enkelt sammenslåingsalternativ, vil det gå imot KMDs anmodning. Tilsammen representerer verktøyene regjeringens informasjonsbaserte virkemidler, også kalt nodale virkemidler. Hva et nodalt virkemiddel er, forklares nærmere i oppgavens teorikapittel. Boks 2.2.1 tydeliggjør hvilke informasjonsbaserte virkemidler myndighetenes verktøykasse inneholder¹.

1 Listen tar utgangspunkt i en mer omfattende tabell om «Kommunereformens virkemidler» i Klausen m.fl. 2016 Kommunereformen i perspektiv.

(22)

11 Boks 2.2.1 Myndighetenes informasjonsbaserte «verktøykasse»

• Faglige utredninger • Opplegg for innbyggerhøringer

• Web-baserte redskaper • Kunnskapsformidling fra Distriktssenteret

• Prosessveiledninger

De viktigste faglige utredningene er ekspertutvalgets to rapporter (Klausen m.fl. 2016:19).

Disse rapportene, som benyttes for å klarlegge reformen for kommunene, vil bli videre omtalt i delkapittel 2.3. Distriktssenteret er et eget forvaltningsorgan underlagt KMD. Dette senteret har fått i oppdrag å innhente og videreformidle kunnskap, som er relevant for

enkeltkommuner og fylkesmennenes prosessveiledere, via sitt eget nettsted (Distriktssenteret u.d.). Nettsidene kommunereformen.no og nykommune.no, er opprettet av KMD som egne web-baserte redskaper (Regjeringen 2016). Den førstnevnte nettsiden tilbyr blant annet et opplegg for opinionsundersøkelser og et veiledende dokument for sammenslåingsprosessen, som kommunene kan benytte seg av (Regjeringen u. d.). Nykommune.no er en egen nettside der konsekvenser av forskjellige sammenslåingsalternativer med tanke på kommuners økonomi, tjenester og demografi kan beregnes (Ny kommune 2014). Ved hjelp av disse informasjonsbaserte verktøyene prøver myndighetene å øve innflytelse over premissene og ideene kommunene vektlegger i sitt reformarbeid (Prop. 95S (2013-2014):47).

I utarbeidelsen av de informasjonsbaserte verktøyene har myndighetene, som nevnt, tatt utgangspunkt i ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur, samt annen relevant informasjon (Prop. 95S (2013-2014):47). KMD skriver at

«[d]e lokale/regionale prosessene må ta utgangspunkt i målene for reformen. Sammen med ekspertutvalgets kriterier for en god kommunestruktur og utvalgets anbefalinger bør dette gi grunnlag for gode og grundige diskusjoner, vurderinger og vedtak lokalt»

(Prop. 95S (2013-2014):47).

Både regjeringens robusthetsidé og fire formål, samt ekspertutvalgets kriterier og

anbefalinger, går igjen hos de ulike informasjonsverktøyene. Av denne grunn anses disse for å være de mest relevante bidragene, for å forstå robusthetsideen i praksis. I tillegg oppfordrer regjeringen «samtlige kommuner til å ta stilling til utvalgets anbefalinger i de lokale

(23)

12 prosessene» (ibid.:44). Det er derfor naturlig å forvente at disse anbefalingene vil brukes i de lokale utredningsrapportene. Kort sagt kan robusthetsideen i praksis forstås som et ideal for en god kommunestruktur. For å nå dette idealet må en kommune oppfylle en rekke kriterier og anbefalinger, samt kunne innfri regjeringens fire formål.

2.3 Ekspertutvalgets rapporter

I januar 2014 utnevnte regjeringen et ekspertutvalg, som fikk i mandat å utrede kriterier for en god kommunestruktur. Utvalgets arbeid resulterte i en delrapport i mars 2014 og en

sluttrapport i desember samme år (Ekspertutvalget 2014a, 2014b). Samlet presenterte utvalget ti kriterier til kommunene og to til staten (Ekspertutvalget 2014a:129, 2014b:164).

Regjeringen mener at «utvalgets forslag til kriterier er et godt utgangspunkt for kommunene i deres lokale prosesser» (Prop. 95S (2013-2014):9). Med utgangspunkt i kriteriene la utvalget fram tre hovedanbefalinger (Ekspertutvalget 2014a:129). For det første mener ekspertutvalget av «kommunene bør ha minst 15 000-20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning»

(ibid.:129-131). For det andre bør kommunenes struktur «i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder» (ibid.:131-133). Til slutt understreker utvalget at «staten bør redusere detaljstyringen og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer» (ibid.:133-135). KMD mener utvalgets arbeid

«gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen», og de vektla anbefalingene i kommuneproposisjon 2015 (Prop. 95S (2013-2014):43). Imidlertid

modifiserte de blant annet ekspertutvalgets første anbefaling, om minstestørrelse på antall innbyggere i kommunene. I proposisjonen heter det at «[k]ommunereformen må ta hensyn til Norges mangfoldige geografi» (ibid.:44). Ekspertutvalget viser også forståelse på dette punktet. De understreker at det ikke i alle tilfeller vil være mulig eller i det hele tatt gunstig å tvinge igjennom den første anbefalingen (ibid.:34).

For å kunne vurdere kunnskapsbruken i utredningsrapportene, er det nødvendig å få en klarere forståelse av hva de ti kriteriene rettet mot kommunene dreier seg om. Gjennom sine

rapporter utdyper ekspertutvalget punktene (Ekspertutvalget 2014a, 2014b). I tillegg samler

(24)

13 KMD punktene i en oppsummerende redegjørelse i Kommuneproposisjonen 2015 (Prop. 95S (2013-2014):31-32). I boks 2.3.1 listes de ti kriteriene opp.

Boks 2.3.1 Ekspertutvalgets ti kriterier

1. Tilstrekkelig kapasitet 6. Valgfrihet

2. Relevant kompetanse 7. Funksjonelle samfunnsutviklingsområder 3. Tilstrekkelig distanse 8. Høy politisk deltakelse

4. Effektiv tjenesteproduksjon 9. Lokal politisk styring 5. Økonomisk soliditet 10. Lokal identitet

Kommunene må for det første ha «tilstrekkelig kapasitet», både på et faglig og administrativt nivå, for å sikre gode og effektive oppgaveløsninger. I tillegg til å ha god oversikt og kontroll, må kommunen her kunne utvikle fagområder og håndtere et visst antall saker (Ekspertutvalget 2014a:68-69, 80, 98-99). For det andre er «relevant kompetanse» viktig for å kunne ivareta en god administrasjon og sterke fagmiljøer. I denne sammenhengen er også bredden i

kompetansen betydningsfull (ibid.:68-69, 80, 91-99). Det tredje kriteriet gjelder «tilstrekkelig distanse». For å sikre likebehandling, rettssikkerhet og overkommelige avstander mellom innbyggere og saksbehandler, er kommunens størrelse avgjørende. Det bør ikke være for lange avstander. I tillegg må habilitetsregelen overholdes, slik at saksbehandlere beskyttes mot utidig press og tillitten til kommunene sikres (ibid:75-76, 80-81). For det fjerde vil større kommuner kunne sikre en mer «effektiv tjenesteproduksjon». Dette skyldes at størrelsen gir bedre vilkår for økt rammestyring, som i sin tur, vil gi kommunen større frihet til å tilpasse tjenestetilbudene til de lokale forholdene (ibid.:69). For det femte er «økonomisk soliditet»

sentralt for å sikre gode velferdstjenester til innbyggerne. Hvis en kommune har solid økonomi er den finansielle kontrollen god, og uforutsette hendelser vil kunne håndteres (ibid.:69). Det sjette kriteriet er «valgfrihet». En større kommune vil skape bredde i

innbyggernes tjenestetilbud. På denne måten økes valgfriheten til innbyggerne (ibid.:69-70).

Det sjuende kriteriet er at kommunene må ha «funksjonelle samfunnsutviklingsområder».

Dette kriteriet er spesielt sentralt for kommuner i byområder, der tettstedsutviklingen og pendlingen er stor. Det vil i slike områder, spesielt når det gjelder transport- og arealområder, være viktig å sikre gode, funksjonelle og helhetlige løsninger (ibid.:87-98). «Høy politisk

(25)

14 deltakelse» er det åttende kriteriet. Forskning viser at det er høyere politisk deltakelse i større kommuner. Dette fordi disse kommunene gjerne har flere typer medvirkningsorganer og legger bedre til rette for deltakelse mellom hvert valg (ibid.:109-112, 120-121).

Ekspertutvalget poengterer her at små kommuner i enkelte undersøkelser har skåret best på blant annet valgdeltakelse, men at andre faktorer enn kommunestørrelse kan ha hatt

innvirkning på disse resultatene (ibid.:124-125). Det niende kriteriet gjelder «lokal politisk styring». I denne sammenhengen understrekes det at kommunene ikke bør være avhengig av interkommunalt samarbeid. En kommune bør alene kunne gjennomføre hensiktsmessige lokale prioriteringer og ha en tilstrekkelig god organisering (ibid.:101, 113-114).

Ekspertutvalgets tiende kriterium, «lokal identitet», er delt inn i to dimensjoner. Utvalget antar at det for mange vil oppleves som problematisk at en del av dagens nærhet, til for eksempel lokale politikere, tjenester eller kommunehus, vil forsvinne ved dannelsen av en større kommune (Ekspertutvalget 2014b:154). Denne utfordrende opplevelsen vil antakeligvis bli forsterket hvis det administrative og politiske systemet i kommunen ikke tilpasses nye forutsetninger. Dette vil kunne resultere i et svakere lokaldemokrati (Ekspertutvalget 2014a:122). Utvalget trekker også fram Frisvoll og Almås (2004)² begrep, interkommunal identitet, og understreker at nabokommuner som har en større interkommunal identitet, lettere vil kunne innrette seg i en ny sammenslått kommune (ibid.:122-123).

Robusthetsideen inneholder i praksis en rekke underpunkter, redegjort for i dette kapittelet.

Regjeringens informasjonsbaserte virkemidler er omfattende og dekker mange sentrale temaer for kommunene. «Robusthet» er den bakenforliggende ideen som farger informasjonens vinkling. Regjeringen og ekspertutvalget inkluderer allikevel andre temaer, som identitet og tilhørighet for å understreke at det finnes andre faktorer å ta hensyn til i tillegg til robusthet (Prop. 95S (2013-2014):39-40; Ekspertutvalget 2014a:122 , 2014b:153). Imidlertid veier robusthetsideen tyngst. Årsaken til at disse andre temaene allikevel nevnes i dette kapittelet, er at de faller innenfor en av indikatorene for den Politisk – ideologiske idealtypen for kunnskapsbruk. Dette blir videre utdypet i teorikapittelet.

2 Frisvoll, S. og R. Almås. 2004. Kommunestruktur mellom fornuft og følelser. Betydningen av tilhørighet og identitet i spørsmål om kommunesammenslutning. Bygdeforskning R-05/04

(26)

15

3 Studiens teoretiske grunnlag

I dette kapittelet klargjøres studiens teoretiske grunnlag. «En solid kjennskap til teori og tidligere forskning er helt nødvendig for utforming og begrunnelse av presise

forskningsspørsmål» (Ringdal 2001:57). Gjennom oppgaven vil jeg besvare spørsmålet om i hvilke grad og hvordan robusthetsideen, formidlet gjennom informasjonsbaserte virkemidler, brukes. Det er her nødvendig å redegjøre for relevant teori. I første del av kapittelet redegjøres det for hva som menes med informasjonsbaserte virkemidler, med utgangspunkt i Hood og Margetts (2007) NATO-rammeverk. Videre følger en avklaring av idébegrepet. Til slutt presenteres ulik teori knyttet til kunnskapsbruk. Denne delen danner det teoretiske grunnlaget for utarbeidelsen av et analyseskjema for kunnskapsbruk, som presenteres i slutten av

kapittelet. Skjemaet, også kalt rammeverket, blir benyttet i gjennomførelsen av oppgavens idéanalyse.

3.1 Informasjonsbaserte virkemidler

I forskningslitteraturen er det skrevet at det er gjennom bruk av politiske virkemidler at

myndighetenes ønsker kan gå i oppfyllelse (Hood og Margetts 2007:13). Diskusjoner rundt og studier av offentlige reformer tar gjerne utgangspunkt i virkemidlene som benyttes (Linder &

Peters, 1989; Schneider & Ingram, 1990; Vedung et al. 1998; Salamon, 2002; Hood &

Margetts, 2007). En slik tilnærming begrunnes ofte med at virkemidler og mål bør sees i sammenheng ved utforming av ny politikk (Hood og Margetts 2007:13; Howlett m.fl.

2009:114-117). Hva slags virkemidler myndighetene har til rådighet er avgjørende når det gjelder valg av politikk (Klausen m.fl. 2016:18). Det er derfor interessant å se nærmere på myndighetenes virkemiddelbruk i forbindelse med gjennomføringen av kommunereformen.

I politisk analyse er det en tradisjon for å kategorisere virkemidler for offentlig styring. Disse kategoriseringene inkluderer gjerne informasjonsbaserte eller argumenterende virkemidler. I sin kategorisering skiller Schneider og Ingram (1990) mellom kapasitetsbygging, symbolske eller appellbaserte virkemidler og læringsbaserte virkemidler. Disse er på ulike måter

informasjonsbaserte. Andre forskere skriver om «carrots», «sticks» og «sermons» (Vedung,

(27)

16 m.fl. 1998). Her vektlegges informasjon spesielt av den sistnevnte kategorien. Virkemidler for styring har også blitt beskrevet som «muscles and prayers» (Gormley 1989:11). Betydningen av overbevisning, som et politisk virkemiddel, fanges her opp av «prayers». Salamon (2002) tar også opp informasjon, i sin store gjennomgang av virkemidler. Forskningslitteraturen knyttet til politiske virkemidler er som vi ser stor, men enkelte teorier benyttes oftere enn andre. Hood og Margetts (2007) NATO-rammeverk, med fire typer politiske virkemidler, er en sentral og mye brukt typologi, nettopp knyttet til hvilke styringsredskaper offentlige myndigheter disponerer³. NATO kommer av virkemidlene Nodality, Authority, Treasure og Organization. Gjennom hvert virkemiddel har myndighetene kanaler som både kan brukes til å aktivt eller passivt, fange opp (detect), og gjennomføre (effect) samfunnsendringer (Hood og Margetts 2007:3-10). Denne oppgavens studie tar for seg nodality-virkemiddelet, som senere også vil bli omtalt som det informasjonsbaserte virkemiddelet.

Nodality-virkemiddelet baseres på myndighetenes stilling og innflytelse i en mengde

informasjonsstrømmer (Howlett m.fl. 2009:117). Ved hjelp av generelle offentlige bidrag og spesialisert akademisk forskning, defineres potensielle løsningsforslag for å håndtere en utfordring, knyttet til for eksempel kommunestørrelse og robusthet. Disse løsningsforslagene resulterer i at involverte aktører får et større kunnskapsgrunnlag (Howlett m.fl. 2009:118). I stedet for å for eksempel tvinge igjennom en reform, forsøker myndighetene å overbevise de involverte aktørene. I denne oppgavens del om «robusthet i praksis» kan vi se eksempler på denne typen virkemidler. Gjennom å legge fram dokumentasjon som understøtter deres ståsted, begrunner og argumenterer regjeringen for hvorfor, større og mer robuste kommuner bør være et mål.

3 Rammeverket ble opprinnelig utviklet av Hood i 1983, men ble i 2007 videreutviklet av Hood og Margetts, for å tilpasses vår nye digitale virkelighet.

(28)

17

3.2 Idébegrepet

Analyse av ideer i tekst blir stadig mer vanlig innenfor statsvitenskapen (Bratberg 2014:57).

Studieformen blir av enkelte beskrevet som det beste dagens statsvitere kan bidra med i den større offentligheten (Mehta 2011:45-46). Sentrale spørsmål er i denne sammenhengen hvordan ideer oppstår, forårsaker politikk og får varig innflytelse (Berman 2001:233).

Idébegrepet omfatter flere forståelser. Enkelte vektlegger at ideer kan oppfattes som veldefinerte, stabile og sammenhengende. I tillegg utvikles de gjerne over tid (Carstensen 2011:597). Andre understreker at ideer får form gjennom å brukes, og at de avhenger av konteksten de framstilles i (Martin 2015). Gjennom uttalelser i kommunereformsaken, kan kommunal og moderniseringsminister Jan Tore Sanner, bruke robusthetsideen for å berøre og påvirke sine omgivelser. Allikevel er ikke resultatene av bruken gitt på forhånd. I en slik sammenheng hevder Martin (2015) at hver enkelt situasjon må analyseres. Idébegrepet har altså flere sider, men samlet kan ideer forstås som «politikkens drivhjul, og de er derfor hva vi bør se etter for å forstå politiske aktører og for å forklare beslutningene de tar» (Bratberg 2014:57).

Ideer kan i politisk sammenheng, som i kommunereformsaken, synliggjøres gjennom tekst, og denne oppgaven ser derfor på robusthetsideens tilstedeværelse i utredningsrapporter. Ideer kan både være deskriptive og normative (Bratberg 2014:58-59, 153). I

kommunereformsammenheng kan et eksempel på en normativ idé være, «å ha robuste

kommuner er viktig for å ivareta innbyggeres rett til likeverdige tjenestetilbud». En deskriptiv idé kan på sin side for eksempel lyde, «en større og mer robust kommune vil bedre kunne sikre gode oppgaveløsninger». Det dreier seg i denne sammenhengen ofte om bevisste valg knyttet til hva man velger å tro på. Innenfor den politiske arenaen ser vi her gjerne at partiene skiller seg fra hverandre. Solbergs regjering legger eksempelvis vekt på robusthetsideen, mens opposisjonen på sin side er noe mer kritisk (Ruud 2014). De politiske grunnsynene avgjør altså gjerne hvilke årsakssammenhenger man anser som gyldige. Gjennom blant annet informasjonsbaserte virkemidler tydeliggjør regjeringen sine antakelser om at det er en årsakssammenheng mellom mer robuste kommuner og bedre oppgaveløsninger. Derimot stiller en del andre partier seg mer tvilende til denne årsakssammenhengen, formodentlig fordi

(29)

18 den står i konflikt med deres grunnsyn. I følge Finlayson (2007) oppstår meninger nettopp gjennom meningsbrytning. Det er forekomsten av ulike og motstridende forestillinger, for eksempel rundt robusthetsideen, som synliggjøres i politikken. Derfor er det mulig å analysere politikk som et område der ideer brytes. I en slik analyse bør aktørenes argumenter, og ikke ideene i seg selv studeres mener Finlayson (2007). Argumenters rolle vektlegges også av Weiss, som mener at aktører, for å forsvare sitt grunnsyn, kan bruke kunnskap som argumentasjon i politiske sammenhenger (1991:317)

3.3 Kunnskapsbruk

Denne oppgavens studie skal vurdere hvordan kommunene har brukt regjeringens

robusthetsidé, med utgangspunkt i de informasjonsbaserte virkemidlene kommunene har blitt tilbudt. For å kunne vurdere dette er det nødvendig å kunne måle kunnskapsbruk. Det å bruke kunnskap kan forstås på flere ulike måter, men disse forståelsene er ikke alltid like lette å operasjonalisere (Neutley 2007:35, 45). Flere forståelser av kunnskapsbruk blir viet en del plass i dette kapittelet, fordi et større materiale samlet vil gjøre det enklere å finne målbare klassifiseringer. Avslutningsvis presenteres klassifiseringene som skal benyttes, i form av et analyseskjema med idealtyper for kunnskapsbruk.

Prosessen knyttet til kunnskapsbruk er kompleks, og kan sjelden sies å være en

direkteoverføring av forskning til politisk handling (Neutley 2007:33). På den ene side kan en for streng definisjon av kunnskapsbruk, på grunn av denne kompleksiteten, vanskeliggjøre og svekke forståelsen av prosessen. På den andre siden må begrepet klargjøres, og det er sentralt at definisjonen tilpasses den relevante konteksten.

På tross av kompleksiteten er instrumentell bruk av kunnskap, den vanligste forståelsen. Den instrumentelle bruken involverer en prosess der kunnskap, i form av forskning, blir direkte overført til policy og politiske handlingsavgjørelser. Kunnskap blir da, på makronivå, brukt til å utvikle eller velge mellom forskjellige policy-alternativer (Neutley 2007:34). I en

lokalpolitisk sammenheng vil da kunnskap basert på forskning, brukes i lokale

(30)

19 beslutningsprosesser, for å avklare en strategisk kurs eller for å avgjøre hvilke prioriteringer som må tas. I kommunereformsammenheng kan dette eksempelvis innebære at aktørene bak det lokale arbeidet med reformen, benytter kunnskap fra forskning direkte, for å ta

beslutninger om sammenslåing. Denne formen for direkte kunnskapsbruk, basert på

forskning, blir av Weiss kalt bruk som data (1991:316). Imidlertid blir forskning oftere brukt på en mer indirekte måte. Bruken av kunnskap fra forskning er i politiske sammenhenger, gjerne mer varierende og subtil. Forskning kan eksempelvis brukes for å svekke motstanderes ståsted og styrke egen posisjon i en sak (Neutley 2007:34). Weiss definerer dette som

kunnskap brukt som argumentasjon (Weiss 1991:317). Det er med dette tydelig at kunnskapsbruk omfatter mer enn enkle overføringer av utvalgte funn til en spesiell handlingsavgjørelse eller policy. Schwartzman påpeker til og med at enkelte mener at spesifikke deler av kunnskap fra forskning kun brukes som en ren selvrettferdiggjøring blant politiske aktører (1991:257). Selv ved vektlegging av en instrumentell forståelse, er det altså viktig å ta hensyn til og understreke det faktum at forskningen i et utøver- og policy-

fellesskap, innehar flere roller og kan utspille seg på ulikt vis (Neutley 2007:36).

Forskning kan ifølge Weiss, også benyttes for å danne nye ideer knyttet til en spesiell policy (Weiss 1991:317). Studier har vist at utøvere fremhever hvordan nye ideer kan ha sitt utspring i kunnskap fra forskning. Denne kunnskapen kan gi en større forståelse av aktuelle

problemstillinger som utøverne vektlegger. I tillegg kan utøverne motiveres av kunnskap, og rådende handlings- og tankemønstre kan dermed utfordres. Bruk av kunnskap fra forskning, kan videre fremme informerte politiske diskusjoner og debatter (Neutley 2007:37).

Det finnes flere inndelinger, modeller og prosesser knyttet til kunnskapsbruk. Bruk av

kunnskap blir av Vedung (2012) delt inn i tre hovedtyper. For det første kan kunnskapsbruken være legitimerende. For det andre kan den forstås som instrumentell, og for det tredje som opplysende. For å tydeliggjøre de tre typene av kunnskapsbruk definerer Vedung tolv ulike trinn kunnskapsbruken kan ta, i en mer detaljert avklaring. Mottakeren blir på det første trinnet eksponert for kunnskap. Videre berører trinnene blant annet avgjørelser som tas på bakgrunn av kunnskap, før de ender i det som kalles en konsolidering etter at tiltak er

iverksatt (Vedung 2012:263). I denne oppgavens studie vurderes kunnskapsbruken knyttet til

(31)

20 robusthetsideen i den pågående reformprosessen i kommunene, før endelige vedtak er fattet.

Det er derfor den opplysende bruken som er mest aktuell. Årsaken til dette er at denne typen er en variant av kunnskapsbruk som foregår før endelige beslutninger er fattet (ibid.:261).

I 1979 la Weiss fram ulike modeller for bruk av kunnskap. Tre av disse er den interaktive, den taktiske og den kunnskapsdrevne modellen. Den førstnevnte modellen mener at aktører, både på en aktiv og en interaktiv måte, kan søke etter kunnskap som støtter opp rundt deres eget arbeid. Her er kunnskap fra forskning kun én av flere informasjonskilder. Samtidig bruker også aktørene forskning i kombinasjon med egen erfaring. I denne modellen er interaksjonen mellom politikk og forskning både kaotisk og dynamisk. Samtidig går framgangen gradvis, med en gjensidig dialog mellom politikere, forskere og andre involverte parter i en politisk prosess (Weiss 1979:427). Kunnskap med utgangspunkt i forskning, anses ikke alltid som det mest relevante, i det Wiss kaller den taktiske modellen. Denne antyder at det er selve

produksjonen av, og ikke kunnskapen i seg selv som er sentral. Gjennom å etterlyse og bestille annen og ny forskning på et felt, kan aktører forlenge en politisk prosess slik at handlingsavgjørelser kan utsettes (ibid.). Kommunepolitikere kan for eksempel gjennomføre lokale undersøkelser, både med et ønske om å finne konkurrerende kunnskap, og for å utsette en avgjørelse om sammenslåing. Weiss beskriver også den kunnskapsdrevne modellen. Her identifiserer grunnleggende forskning, kunnskap som kan være av verdi for politikk og samfunn. Gjennom å anvende denne forskningen, testes kunnskapen ut i praksis. Det fører til at det utarbeides og implementeres teknologi på et forskningsbasert grunnlag. Dette vil med andre ord si at forskningsbruk oppstår (ibid.).

For å avdekke individuelle aktørers kunnskapsbruk, presenterer Rickinson (2005) fem forskjellige prosesser. Disse er henholdsvis kalt selektiv, aktiv, verdirik, givende og

utviklende prosess. De fire førstnevnte prosessene er relevante for denne oppgaven. Årsaken til at den utviklende prosessen ikke er like aktuell er at den omhandler den involverte aktørens egenutvikling i yrkeslivet over tid. I den selektive prosessen varierer aktørenes respons på forskning. Kunnskapsbruken speiler her aktørens praktiske behov og særegne tankemønster.

Prosessen understreker at aktørers forskningsbruk er subjektiv, individuell og egenartet (Rickinson 2005). Den aktive prosessen kjennetegnes av at aktørene aktivt engasjerer seg i

(32)

21 både forskningsfunn og -begreper. Aktuell forskning brukes ikke direkte, men blir oversatt, justert og tilrettelagt for den lokale konteksten. Dette kan involvere samarbeid og dialog mellom forskere, politiske aktører og andre berørte parter. I tillegg kan aktørene i denne prosessen også gjennomføre forskning på egenhånd (ibid.). Aktører benytter seg bare av forskning når den samsvarer med deres egne verdier og overbevisninger, i det Rickinson kaller den verdirike prosessen. Her er forskningsbruken en følelsesmessig prosess, og rommer derfor mer enn bare en instrumentell bruk. I kommunereformsammenheng ser vi flere

eksempler på hvordan følelser knyttet til blant annet identitet og lokal organisering vektlegges i utredningsarbeidet (Antonsen og Thuve 2015). Den givende prosessen kjennetegnes av at aktørene tar i bruk forskning for å få klarhet i egne erfaringer. I tillegg kan de her synliggjøre sitt engasjement i læringsprosessen som forskning er en del av. Kunnskapen fra forskning blir også drøftet og formidlet til andre, slik at nye forskningsresultater og ideer kan analyseres og tolkes (Rickinson 2005). Denne prosessen kan benyttes som en samlende beskrivelse av myndighetenes kunnskapsdrevne reformprosess, der det er nedsatt et ekspertutvalg, for å innhente og videreformidle forskning.

Operasjonalisering av forskningsbruk er utfordrende, fordi de involverte prosessene både kan være parallelle og dynamiske. I tillegg er de ulike kategoriene for bruk, ikke alltid selvstendig utelukkende (Neutley 2007:45). En aktør kan benytte kunnskap fra forskning på flere ulike måter, noe som kan føre til at kunnskapsbruken på en og samme tid kan samsvare med mer enn en brukskategori. Dette tydeliggjør nettopp at kunnskapsbruk ikke er statisk, men kompleks og i stadig endring. Imidlertid trenger ikke denne kompleksiteten å være

problematisk med tanke på operasjonalisering av kunnskapsbruk for eksempel i form av ulike idealtyper. Det at flere idealtyper for kunnskapsbruk opptrer i samme tekstmateriale, vil ikke skape utfordringer, så lenge det ikke forekommer overlapping mellom de aktuelle

idealtypene.

De overnevnte forskerne har tatt utgangspunkt i, og brukt eksempler fra ulike politiske saker og kontekster. Teoriene hver for seg, samsvarer derfor ikke tilstrekkelig nok med denne oppgavens tema. Det har av denne grunn vært nødvendig å benytte flere av teoriene sammen.

De samlede teoriene har lagt grunnlaget for et større rammeverk, også kalt analyseskjemaet

(33)

22 for kunnskapsbruk. Rammeverket, som vi ser i tabell 3.3.1, omfatter tre idealtyper. Disse danner tre kategorier som definerer kunnskapsbruk i sin rene form. Rammeverkets tre

idealtyper er kalt Teknokratisk – rasjonell, Politisk – ideologisk og Anarkisk – desentralisert.

Navnene er ment å skulle dekke essensen av hver kategori.

3.3.1 Teknokratisk – rasjonell idealtype for kunnskapsbruk

Den Teknokratisk – rasjonelle idealtypen bygger, som tabell 3.3.1 viser, på Weiss (1997) kunnskapsdrevne modell, og Rickinsons (2005) aktive prosess. Å basere kunnskap og

informasjon fra forskning anses her som det eneste rasjonelle. Forskningen brukes i tråd med det Weiss (1991) kaller bruk som data, der kunnskap overføres direkte. For denne idealtypen er avpolitisering et ideal. Kunnskapen knyttet til et tema, eller en idé, skal være separert fra politisk ståsted. Kunnskapsbruken skal med andre ord være politisk nøytral⁴. Metodologisk sikre metoder, med god validitet og reliabilitet, vektlegges. Når kunnskap brukes på en Teknokratisk – rasjonell måte, er mottaker enig med avsender i hvilke temaer som er viktige og hvordan informasjonen knyttet til disse temaene skal brukes. Eksempelvis vil aktørene bak utredningsrapporter, tilknyttet kommunereformen, være enige med regjeringen om at

«robusthet» er et viktig tema. Utrederne vil også tolke robusthetsideen på den samme måten som regjeringen. I tråd med Rickinsons (2005) aktive prosess, engasjerer utøverne seg aktivt både når det gjelder funn fra forskning og forskningsbaserte begreper, som for eksempel regjeringens robusthetsidé. I utredningsrapportene vil kunnskap fra forskning, eksempelvis om robusthet, testes ut i praksis, hos de involverte kommunene. Utredningsarbeidet er følgelig drevet av kunnskap, i tråd med Weiss (1979) kunnskapsdrevne modell. Navnet Teknokratisk – rasjonell er valgt fordi involverte aktører, i tråd med teknokratiske oppfatninger, først og fremst legger vekt på eksperters kunnskap⁵. Hovedprinsippet eller idealet er her en streben etter rasjonelle forståelser. Det er viktig å understreke at det, selv om navnet på denne idealtypen inneholder «rasjonell», ikke betyr at de to andre idealtypene for kunnskapsbruk ikke vektlegger rasjonalitet. Dette er ikke tilfelle. Imidlertid skal vi se at de to andre formene for kunnskapsbruk også vektlegger andre prinsipper, som grunnverdier og konfliktlinjen mellom det nasjonale og lokale.

4 For mer om politisk nøytralitet se Christensen 2015 side 29.

5 For mer om teknokrati se Thorsen 2014.

(34)

23 3.3.2 Politisk – ideologisk idealtype for kunnskapsbruk

Tabell 3.3.1 viser at den Politisk – ideologiske idealtypen er basert på Weiss (1979) interaktive modell og Rickinsons (2005) verdirike prosess. I denne idealtypen for

kunnskapsbruk er kunnskap fra forskning, som i Weiss (1979) interaktive modell, kun en av mange kilder til informasjon. Det foreligger en interaksjon mellom politikk og forskning.

Kunnskapen blir justert og bare brukt dersom den samsvarer med aktørenes grunnsyn og verdier. Dette er i tråd med Rickinsons (2005) verdirike prosess. I denne formen for kunnskapsbruk vektlegges politisk gjennomførbarhet og effektivitet. Hvis en utreder tolker robusthetsideen på en litt annen måte enn regjeringen, kan det indikere denne formen for kunnskapsbruk. Idealtypen gjør seg også gjeldene i tilfeller der utrederne legger vekt på andre temaer enn robusthet. Eksempelvis kan det i en utredningsrapport understrekes at temaer som følelser og lokal tilknytning bør vektlegges mer i reformprosessen. Dette indikerer at mottaker legger vekt på andre temaer enn avsender. Kunnskap kan her, hvis den samsvarer med

mottakers ideologiske ståsted, brukes direkte, altså bruk som data (Weis 1991). I tillegg kan kunnskapen også være et utgangspunkt for dannelsen av nye ideer hos mottaker. Dette samsvarer med Weiss (1991) bruk som ideer. Ekspertbasert forskning må her justeres for å passe inn i en mer sentral, politisk reform. Navnet Politisk – ideologisk er ment å fange opp essensen av idealtypen, der kunnskapsbruken både er politisert og underlagt ideologiske verdier og grunnsyn⁶.

3.3.3 Anarkisk – desentralisert idealtype for kunnskapsbruk

Idealtypen kalt Anarkisk – desentralisert, er basert på det Rickinson (2005) kaller en selektiv prosess og det Weiss (1979) kaller den taktiske modellen. Her er de involverte aktørenes respons på forskning varierende. I utredningsrapporter der denne formen for kunnskapsbruk er tilstede tydeliggjøres utredernes individuelle og subjektive oppfatninger knyttet til

robusthetsideen. Utrederne vil ikke alltid anse de informasjonsbaserte virkemidlene regjeringen tilbyr som de mest relevante. De kan introdusere egen forskning og andre kunnskapsgrunnlag, som strider med regjeringens robusthetsidé. Dette samsvarer med det Weiss (1991) kaller bruk som argumenter, der konkurrerende forskning kan benyttes for å

6 For mer om ideologi og politisering se Skirbekk 2015 og Gundersen 2014.

(35)

24 styrke eget ståsted og svekke motstanderens. Det kan også etterlyses kunnskap som er

tilpasset lokaleforhold. Den nasjonale kommunereformen, basert på sentrale, statlige mål om større og mer robuste kommuner, kan i utredningsrapporter med denne formen for

kunnskapsbruk, anses som «virkelighetsfjern». En tanke om at «de lokale vet best», vektlegges, og det kan forekomme uforutsigbare «oversettelser» av kunnskapen knyttet til robusthetsideen. En Anarkisk – desentralisert form for kunnskapsbruk er tilstede i en utredningsrapport, dersom det kommer fram at utrederne tviler på kunnskapsgrunnlaget til regjeringens robusthetsidé. Idealtypen er også tilstede hvis utrederne introduserer

konkurrerende kunnskapsgrunnlag. Et eksempel på dette kan være at utrederne viser til og trekker inn annen forskning, som avviser regjeringens informasjon. Dersom det i en rapport meddeles at informasjonen knyttet til robusthetsideen er virkelighetsfjern eller ikke er troverdig ser vi også et eksempel på denne idealtypen. Kunnskap fra forskning kan innenfor denne idealtypen både brukes som det Weiss (1991) kaller bruk som data, ideer og

argumenter. Utrederne kan vise direkte til og kritisere forskningsdataene regjeringen vektlegger, de kan få ideer med utgangspunkt i forskning og de kan bruke forskning for å argumentere for egne meninger. Navnet Anarkisk – desentralisert er valgt med utgangspunkt i idealtypens essens, der kunnskapsbruken er varierende og uforutsigbar. Kunnskapsbruken er basert på desentraliserte, lokale og uforutsigbare oversettelser av informasjon sendt fra sentralt hold, og har en nærmest anarkisk form⁷. De individuelle mottakerne av

myndighetenes informasjon, ønsker ikke å la seg styre fra statlig hold. Kunnskapsbruken er farget av en form for «protest» mot informasjon og forskning som ikke samsvarer med forholdene på et desentralisert nivå. Denne «protesten» eller «konflikten» kan ligne en mer grunnleggende konfliktlinje mellom sentrum og periferi⁸.

7 For mer om anarki se Wyller 2009.

8 For mer om konfliktlinjer se Rokkan 1987.

(36)

25 I tabell 3.3.1 konkretiseres vesentlige kjennetegn ved de tre idealtypene. I rammeverket

understrekes det hvilke teorier som ligger til grunn for hver enkelt idealtype. Det trekkes også frem hvilke syn de har på forskningsbasert kunnskap fra regjeringen, hva de vektlegger og hvilke indikatorer som tilhører hver enkelt idealtype.

Tabell 3.3.1 Rammeverk for kunnskapsbruk: Tre idealtyper

Teknokratisk – rasjonell Politisk – ideologisk Anarkisk – desentralisert

Forsknings- basert kunnskap fra

regjeringen:

Aksepteres som rasjonell.

Data (Weiss 1991)

Er et av flere

hjelpemidler, men må ofte justeres og modifiseres i lokale politiske prosesser.

Data og ideer (Weiss 1991)

Kan forkastes til fordel for lokal kunnskap og

alternative kunnskapskilder.

Data, ideer og argumenter (Weiss 1991)

Vektlegging Viktig med gode og valide metoder.

Avpolitisering

Effektivitet og politisk gjennomførbarhet.

Grunnverdier

Gjennomfører egne undersøkelser og innhenter konkurrerende kunnskap.

Teori Kunnskapsdreven modell (Weiss 1979), Aktiv prosess (Rickinson 2005)

Interaktiv modell (Weiss 1979), Verdirik prosess (Rickinson 2005)

Taktisk modell (Weiss 1979), Selektiv prosess (Rickinson 2005)

Indikatorer 1) Mottaker er enig med avsender, både i hvilke temaer som er viktige og hvordan informasjon skal tolkes

2) Mottaker tolker samme temaer på en annen måte 3) Mottaker legger

vekt på andre temaer

4) Mottaker tviler på kunnskapsgrunnlaget i informasjonen

5) Mottaker introduserer konkurrerende kunnskapsgrunnlag

(37)

26

4 Metode

I dette kapittelet redegjøres det for innsamling av data, kategorisering og utvalg. Videre diskuteres oppgavens analysemetoder og tilknyttede metodologiske utfordringer som validitet og reliabilitet.

4.1 Innledning

For alle studier av politikk er det sentralt å velge riktig metode. Metoden må være egnet til å besvare oppgavens problemstilling og i tillegg må den være gjennomførbar i praksis

(Manheim m.fl. 2006:7). Metodetriangulering, det å bruke mer enn en metode, er gunstig for å fullverdig kunne besvare forskningsspørsmålet rundt politiske ideer (Bratberg 2014:81). I denne oppgaven benyttes derfor både en kvantitativ innholdsanalyse og en mer kvalitativ idéanalyse. Dette kapittelet belyser disse analyseformene og diskuterer deres fordeler og ulemper, med tanke på besvarelsen av denne oppgavens problemstilling.

Samfunnsvitenskapelig forskning baseres gjerne på dokumenter, men bygger ikke alltid på en tydelig analytisk tilnærming eller et veloverveid syn på metode. Dokumentanalysen gir, i selve undersøkelsen, bestemte tekster status som kilder eller data (Repstad 2007:103). Enkelte hevder at analyse av tekst i statsvitenskapelig sammenheng kjennetegnes av «naiv

pragmatisme» (Ryghaug 2002:303). Andre mener at samfunnsvitenskapelig metodelitteratur må suppleres med teknikker fra andre disipliner som historiefagets kildekritikk og

lingvistikkens fokus på språk (Bratberg 2014:11). For å kunne analysere tekstmateriale må bestemte verktøy brukes under visse forutsetninger. En forutsetning er at ideer kan avleses gjennom tekst på en holdbar måte. En annen forutsetning er at språket ikke bare kan speile, men også frambringe og forme forestillinger av, og ideer rundt den samfunnsmessige

virkeligheten (Mathisen 1997:2, 6). I samfunnsvitenskapelig sammenheng kan tekstanalysen kort oppsummert, for det første være et verktøy for å spore ideers tilstedeværelse, for

eksempel gjennom en innholdsanalyse. For det andre kan tekstanalysen øke forståelsen av hvordan politiske handlingsalternativer og stridsspørsmål defineres og fortolkes, for eksempel ved bruk av en idéanalyse.