Ingenmannsland
En rettssosiologisk studie av avviste asylsøkeres rettslige og sosiale situasjon, med fokus på
ventemottaket som returfremmende tiltak
Av Silje Folkeson
Masteroppgave i rettssosiologi Vår 2009
Institutt for kriminologi og rettssosiologi
Juridisk fakultet
Universitetet i Oslo
… I don’t think any sound human being can just step on fire intentionally.
(Avvist asylsøker i ventemottak)
Sammendrag
Tittel: Ingenmannsland: En rettssosiologisk studie av avviste asylsøkeres situasjon, rettslig og sosialt, med fokus på ventemottaket som returfremmende tiltak
Forfatter: Silje Folkeson Veileder: Nicolay B. Johansen
Levert ved: Institutt for kriminologi og rettssosiologi Årstall: 2009
Antallet personer som oppholder seg i Norge uten lovlig opphold øker for hvert år. Flertallet antas å være asylsøkere som har fått avslag på søknaden om asyl, og som ikke kan returneres med tvang til sine hjemland, fordi de ikke samarbeider om slik retur. Avviste asylsøkere ønsker ofte ikke å reise tilbake til hjemlandet, fordi de enten mener at det ikke vil være trygt, eller også fordi utsiktene til et godt liv i hjemlandet er dårlige. Norske myndigheter hevder at det må føres en restriktiv politikk på dette området, og at det ikke må innvilges opphold til personer som ikke vil rette seg etter lovlig fattede vedtak. En liberal praksis mener
myndighetene blant annet kan føre til en økt tilstrømming av asylsøkere uten
beskyttelsesbehov. Resultatet er at vi i Norge har et økende antall avviste asylsøkere, med svært begrensede rettigheter, hvor det ikke er utsikter til retur, og heller ikke utsikter til at oppholdet i Norge i fremtiden vil bli regularisert.
I Norge har vi sett hvordan rettighetene til de avviste asylsøkerne har blitt mer og mer begrensede. Dette kan sees i sammenheng med den generelle tendensen i Europa, hvor innvandringsrestriksjoner legger flere og flere hindringer i veien for mennesker som ønsker å migrere fra fattige land til det rike Nord. Samtidig ser vi også en økende ”kriminalisering” av de som forsøker seg på slike reiser og de som faktisk lykkes, og når destinasjonslandet, men uten å få tillatelse til å oppholde seg der.
I Norge har man nå opprettet to ventemottak hvor avviste asylsøkere kan få oppholde seg inntil de enten forlater landet frivillig, eller tvangsreturneres av politiet. I disse mottakene er det plass til til sammen ca. 200 asylsøkere. SSB har anslått antallet avviste asylsøkere som oppholder seg i landet til å være ca. 12 000. Ventemottakene skal ha en nøktern standard, og fokus skal være på retur. Mottaket skal ikke motivere beboerne til å bli i landet.
Det kan virke som om politikken som føres i Norge med hensyn på denne gruppen begrunnes med at det ikke må opprettes ordninger som kan oppfordre personer uten lovlig opphold til å bli i landet. På den annen side kan denne intensjonen tolkes slik at ved å tilrettelegge minst mulig, vil vilkårene for et fortsatt opphold i Norge være så dårlige, at man indirekte presser asylsøkerne til å forlate landet.
Ventemottakene kan oppfattes som en slik ordning som oppfordrer til å bli i landet.
Opprettelsen av disse mottakene kan også tolkes som en anerkjennelse av at avviste
flyktninger er mer ”verdig” trengende enn andre personer uten lovlig opphold. På den annen side opplever ikke beboerne i mottakene oppholdet i institusjonen som hjelp, men heller som pinepåføring og straff. I oppgaven har jeg sammenlignet ventemottakene med totale
institusjoner og avgrensningsinstitusjoner, og kommet frem til at det kanskje ville føre til større måloppnåelse, i form av flere returer, om norske myndigheter la mer vekt på behandlingsaspektet enn på straffeaspektet.
Alle land i Europa står overfor den samme utfordringen når det gjelder avviste asylsøkere som ikke kan returneres med tvang, om enn i varierende omfang. Noen land har mer liberale ordninger enn andre. Finland er et eksempel hvor det gis tillatelser til avviste asylsøkere etter noen år uansett om de samarbeider om retur eller ikke. Siden dette tydeligvis ikke har skapt en stor pull-effekt i Finland, kan det derfor være grunn til å tro at mer liberale ordninger i Norge, heller ikke ville ha forårsaket en slik pull-faktor hit, slik norske myndigheter frykter.
Det at personer oppholder seg i landet uten oppholdstillatelse skaper store sosiale problemer for de som er i denne situasjonen. Myndighetene synes å legge ansvaret for situasjonen hos den enkelte. I tillegg hevder myndighetene at gjeldende rett tar hensyn til internasjonale menneskerettighetskonvensjoner ved at alle har rett midlertidig husvære samt at
sosialtjenesten, dersom situasjonen tilsier det, må gi akutt livsnødvendig hjelp på ulovfestet grunnlag, ut fra alminnelige betraktninger om plikt til å hjelpe personer i en nødssituasjon.
Således fungerer sosialtjenesten som et sikkerhetsnett som skal avverge akutt nød. Dette er vel og bra så lenge situasjonen er kortvarig. Men ifølge flere frivillige organisasjoner, som NOAS og SEIF, er en slik situasjon uverdig og uakseptabel dersom den vedvarer over lengre
tid. På et tidspunkt må myndighetene, etter disse organisasjonenes mening, skjære gjennom og ta ansvar også for de avviste asylsøkerne som ikke samarbeider om retur.
At avviste asylsøkere ikke reiser tilbake til sine hjemland er et økende problem. Den løsningen norske myndigheter har valgt ved å opprette ventemottak, kan virke som en
kortsiktig løsning, på dette problemet. Hvor lenge vil norske myndigheter fortsette å opprette ventemottak for å huse de avviste asylsøkerne? Eller vil vi snart se en annen og mer langsiktig løsning på denne utfordringen?
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... 5
Innholdsfortegnelse ... 9
Forkortelser ... 11
1.0 Innledning ... 13
1.1 Problemstilling ... 13
1.2 Norsk innvandringspolitikk – et tilbakeblikk ... 14
1.3 Oppbygging av oppgaven ... 22
2.0 Metode ... 24
2.1 innsamling av materiale ... 24
2.1.1 Hvem ville jeg snakke med? ... 25
2.1.2 Hvordan finne informanter ... 25
2.1.3 Hvor gjennomføre intervjuene ... 26
2.1.4 Hvordan gjennomføre intervjuene ... 26
2.2 Kvalitativ metode – fordeler og ulemper ... 27
2.2.1 Perspektivet – fenomenologisk ... 28
2.2.2 Forskerens utenfra-perspektiv ... 29
2.2.3 En eksplorerende studie ... 30
2.3 Etiske spørsmål ... 31
2.3.1 Informert samtykke ... 31
2.3.2 Konsekvenser av å delta i undersøkelsen ... 32
2.3.3 Anonymisering ... 33
3.0 Hvem er de avviste asylsøkerne? ... 34
3.1 Asylprosessen ... 34
3.2 Rettskilder ... 37
3.2.1 Asyl ... 37
3.2.2 Vern mot retur ... 38
3.2.3 Opphold på humanitært grunnlag ... 38
3.3 Bevisbyrde og faregrad ... 39
3.4 Asylvurderingen som verdighetsbetraktning ... 40
3.5 De avviste asylsøkerne ... 43
3.5.1 Andre ureturnerbare ... 46
3.6 Hvorfor er det vanskelig å tvangsreturnere? ... 48
3.6.1 Identitet ... 49
3.6.2 Når er identiteten avklart? ... 51
3.6.3 Tilbaketakelsesavtaler ... 52
3.6.4 Samarbeid ... 52
3.6.5 Kriteriene for samarbeid ... 54
3.6.6 Medvirkning og sannsynliggjøring ... 55
3.6.7 Er kravet om samarbeid rimelig? ... 56
3.6.8 Hvilke saker prioriteres og hvilke nedprioriteres? ... 57
3.7 De falske asylsøkerne ... 58
4.0 Veien frem til dagens situasjon ... 61
4.1 Lengeværende i mottak ... 61
4.2 IOM og det frivillige returprogrammet ... 65
4.3 Muligheten for midlertidig arbeidstillatelse innskrenkes ... 67
4.4 Bortfallsordningen – bortfall av botilbud ... 68
4.4.1 Resultatet av bortfallsordningen ... 74
4.5 Ventemottakene opprettes ... 75
4.5.1 Fokus på retur ... 77
4.6 Opprettelsen av helsetilbud? ... 80
4.7 Oppsummering ... 81
5.0 Ventemottakene - intensjon og funksjon ... 83
5.1 Ventemottakene som total institusjon ... 83
5.1.1 Isolasjon ... 84
5.1.2 Krenkelse, passivisering og klientifisering ... 88
5.1.3 Opplevelsen av å bli straffet ... 90
5.1.4 Oppsummering ... 92
5.2 Ventemottaket som avgrensningsinstitusjon ... 93
5.2.1 Oppsummering ... 97
5.3 Frivillige organisasjoner ... 100
6.0 Andre lands praksis ... 104
6.1 Svensk rett ... 104
6.2 Dansk rett ... 105
6.3 Finsk rett ... 105
6.4 Departementets vurderinger ... 106
7.0 Konklusjon ... 109
Kilder ... 114
Vedlegg ... 118
Forkortelser
IOM – International Organization for Migration
IOM er en internasjonal organisasjon som bistår utlendinger og asylsøkere som ønsker å returnere til hjemlandet. Organisasjonen bistår utlendingen med å søke om reisedokumenter og finansiere reisen. Organisasjonen er også ansvarlig for returprogrammer til Irak og Afghanistan hvor personer fra disse landene får pengestøtte ved hjemreise, i tillegg til at det gis støtte til reintegrering i hjemlandet.
NOAS – Norsk Organisasjon for Asylsøkere
NOAS har som formål å ivareta asylsøkeres rettssikkerhet og velferd i Norge. NOAS har blant annet ansvaret for å informere asylsøkere om asylprosessen, og om dere rettigheter og plikter som asylsøkere i Norge ved ankomst.
PU – Politiets Utlendingsenhet
Enheten har i oppgave å registrere asylsøkere, undersøkelse omkring asylsøkerens reiserute, fastsetting av identitet, forberedelser og iverksetting av alle negative vedtak i asylsaker, dvs uttransport av asylsøkere med endelig avslag.
SEIF – Selvhjelp for Innvandrere og Flyktninger
SEIF er en frivillig og uavhengig organisasjon som informerer, henviser til rette instans og hjelper med problemløsning. SEIF sin målsetting er å hjelpe utlendinger til å finne frem i det norske samfunnet og til å tilegne seg nødvendig informasjon for å løse egne problemer.
UDI – Utlendingsdirektoratet
UDI er den sentrale og utøvende forvaltningsorganisasjonen på innvandrings- og
flyktningfeltet i Norge. UDI har ansvaret for å gjennomføre asylsintervjuet med hver enkelt asylsøker. UDI vurderer også hver enkelt asylsøknad og avgjør om asylsøkeren har behov for beskyttelse eller opphold på annet grunnlag i Norge.
UNE – Utlendingsnemnda
UNE er et politisk uavhengig forvaltningsorgan under Arbeids- og inkluderingsdepartementet.
UNE har ansvaret for å behandle asylsøknaden på nytt dersom søkeren har klaget på vedtaket som er fattet av UDI. Dersom klagen ikke fører frem får asylsøkeren endelig avslag og må forlate landet.
UNHCR – FNs høykommissær for flyktninger
UNHCR sitt mandat er å gi internasjonal beskyttelse og finne varige løsninger på verdens flyktningproblemer. Internasjonal beskyttelse er hjørnesteinen i organisasjonens arbeid.
UNHCR kan gi anbefalinger for enkelt land og landområder. Disse vil som regel bli tillagt en del vekt av norske utlendingsmyndigheter. UNHCR har imidlertid ikke mandat til å instruere de stater som har sluttet seg til flyktningkonvensjonen.
1.0 Innledning
I denne oppgaven vil ta for meg en gruppe mennesker som har det til felles at de har fått endelig avslag på sin søknad om asyl, og ikke kan tvangsreturneres tilbake til sine hjemland.
Mange har bodd i Norge flere år, og mange har ingen ønsker eller planer om å returnere frivillig til hjemlandet. For noen oppleves det å reise tilbake som en umulighet, enten på grunn av en subjektiv frykt for eget liv, eller også på grunn av manglende utsikter til et verdig liv i hjemlandet. I noen få tilfeller er det også faktisk umulig for utlendingen å returnere på grunn av praktiske returhindringer. Regjeringen har innført mange tiltak for å prøve å
”motivere” personene i denne situasjonen til å reise hjem. Mange avviste asylsøkere velger allikevel å bli i Norge noen ganger i flere år, til tross for en meget vanskelig livssituasjon og, ifølge flere frivillige organisasjoner, uverdige livsforhold. Det at mange asylsøkere velger å leve på denne måten i Norge i mange år, uten utsikter til retur, fremfor å reise hjem til sine hjemland, reiser en rekke spørsmål som jeg ønsker å komme nærmere inn på i denne oppgaven.
1.1 Problemstilling
Avviste asylsøkere kan sies å være i en meget spesiell situasjon, både rettslig og sosialt. De har ikke lovlig opphold i Norge, og som personer uten lovlig opphold har de også svært få rettigheter. Kommunene har ansvar for å avverge akutt nød, og personer uten lovlig opphold har rett til midlertidig husvære, samt at sosialtjenesten kan gi nødhjelp i akutte situasjoner.
For avviste asylsøkere er det nå blitt opprettet ventemottak hvor de kan få mat og tak over hodet. De avviste asylsøkerne har plikt til å forlate landet etter å ha fått avslag på søknaden, men i realiteten velger mange å bli, til tross for at de her er nærmest uten rettigheter.
Myndighetene kan ofte ikke tvinge asylsøkerne ut av landet, og har tatt i bruk ulike midler for å motivere asylsøkerne til å returnere til sine hjemland. Problemstillingen for denne
oppgaven er situasjonen for avviste asylsøkere og myndighetenes håndtering av denne, med utgangspunkt i ventemottaket som returfremmende tiltak, og mottaksbeboeres opplevelse av sin situasjon. Noen av de spørsmålene jeg vil besvare i denne oppgaven er således blant annet hvordan de avviste asylsøkerne opplever sin situasjon, hvordan myndighetene begrunner den politikken som føres med hensyn på de avviste asylsøkerne og hvordan de tiltakene som hittil er innført for å motivere asylsøkerne til å returnere til hjemlandet kan sies å ha fungert.
1.2 Norsk innvandringspolitikk – et tilbakeblikk
I etterkrigstidens Europa var det et stort behov for arbeidskraft, etter at mange unge
arbeidsføre menn hadde mistet livet i krigen. Gjenoppbyggingen og vekst krevde arbeidskraft utenifra. Fra slutten av 1950-årene begynte en tiltakende migrasjonsstrøm fra det sørlige til det nordlige Europa, for å dekke dette behovet. Først og fremst kom arbeiderne fra Italia, Portugal, og Spania. Innvandringspolitikk i denne perioden var preget av lite kontroll med hvem som kom.
En liberalistisk strøm dominerte innvandringspolitikken i den fortsand at både rekrutterte arbeidsmigranter, og mer spontane innvandrere var velkomne.
(Brochman (1997), s. 39)
Etterkrigstidens Europa var preget av økonomisk vekst og optimisme, og denne økonomiske veksten kan blant annet sees i sammenheng med billig arbeidskraft som innvandret både fra Sør og Øst. Men den liberalistiske holdningen til arbeidsinnvandring skulle snart ta slutt. I 1973 kom oljekrisen og førte til inflasjon og arbeidsledighet. Innvandringsstoppen ble innført i Norge i 1975, tilsvarende var et slikt reguleringstiltak allerede gjennomført i Tyskland og Frankrike i henholdsvis 1973 og 1974. Årsaken til denne stoppen var ikke kun økonomiske men også politiske. Før stoppen ble innført hadde nye nasjonaliteter begynt å komme, som ikke var like lett assimilerbare som katolikkene fra Sør-Europa (Brochman, s. 49). Den begrunnelsen som myndigheten på den tiden ga var imidlertid at innvandring skulle stoppes eller begrenses for bedre å kunne legge til rette for integrasjon av de allerede etablerte innvandrerne i landet. (Brochman, s. 49)
Det ble gjort unntak for dem som søkte om asyl, dem som søkte om familiegjenforening og for ”nøkkelpersonell” som var personer som kunne dekke behovet for arbeidskraft. Spesielt i offshore sektoren var det behov for utenlandsk arbeidskraft. Nøkkelpersonell var personer som hadde høyere utdanning og som kunne komme til Norge på kortere arbeidsopphold.
Stoppen gjaldt derfor først og fremst ufaglærte arbeidsinnvandrere fra den tredje verden.
”Stoppen” var hovedsakelig motivert av ønsket om å redusere innvandring fra land i den tredje verden. (Brochman, s. 49)
Årsaken til at man ønsket å begrense denne innvandringen var også omstruktureringen i økonomien, som gjorde behovet for denne typen ufaglært arbeidskraft, mindre attraktiv. I tillegg var det oppstått en bekymring over mulige kulturelle tilpasningsproblemer og
forskjeller i levestandard, mellom nordmenn og de som nylig hadde innvandret fra den tredje verden.
Fra å være en verdifull ressurs til økonomisk vekst, var de utenlandske arbeiderne blitt til truende konkurrenter i forhold til arbeid, bolig og sosiale goder. Hovedsakelig gjaldt dette i Frankrike og Tyskland, men også i andre land i Vest-Europa var de samme tendensene til stede. Stoppen hadde imidlertid en del uforutsette virkninger. For det første, innvandringen stoppet ikke, men skiftet karakter. Til tross for innvandringsstoppen, som reelt var en stopp i rekrutteringen av utenlandsk, ufaglært arbeidskraft, har de fleste europeiske land opplevd en betraktelig økning i innvandringen fra den tredje verden siden før stoppen ble innført, og frem til i dag. Spesielt har denne innvandringen kommet i form av familiegjenforente med de innvandrede arbeiderne som kom før stoppen, asylsøkere og en uklar gruppe av ”illegale”
(Brochman, s. 44). Etter at innvandringsstoppen ble innført var de eneste lovlige veiene inn i Vest-Europa for ”tredjelandsborgere” praktisk talt gjennom ordninger for familiegjenforening eller gjennom asylinstituttet (Brochman, 1997).
Da de fleste mottakerlandene i Vest-Europa lanserte en restriktiv
innvandringspolitikk, fulgte Norge således hakk i hæl – lenge før innvandring var i nærheten av å være et omfattende fenomen. (Brochman, s. 49)
Da innvandringsstoppen viste seg å ikke ha den ønskede virkning, og man opplevde en fortsatt innvandringsøkning fra den tredje verden, ble ytterligere tiltak innført. Ifølge
Brochman var det blitt ført en relativt liberal asylpolitikk i flere europeiske land, og dette førte til mange asylankomster. Mange europeiske land innførte en strengere politikk for å redusere antallet asylsøkere. Tiltakene som ble innført skulle i større grad forhindre potensielle
asylsøkere i å ta seg frem til grensen/landet der de kunne søke om beskyttelse. Et av disse tiltakene var opphevelsen av visumfrihetsavtaler (Brochman, 1997). Visumfrihetsavtaler ble (og blir stadig) opphevet med land hvorfra man har opplevd, eller forventer å oppleve, en økt tilstrømming av asylsøkere. I tillegg ble det innført underholdskrav, og krav om
minimumsstandard for bolig, for personer som søkte om familiegjenforening (Brochman, 1997).
Et annet tiltak som ble innført var lovgivning som straffer transportørselskaper som bringer inn personer uten ekte og gyldige dokumenter (hovedsakelig pass og visum). Krav om visum fra ”flyktningproduserende” land og bøtelegging av transportørselskaper, er noen av de
viktigste virkemidlene europeiske lands myndigheter har tatt i bruk for å hindre personer som flykter fra sine hjemland i å nå fram til et trygt land hvor de kan søke om beskyttelse.
Samtidig fører innstramminger i ett land, ofte til tilsvarende innstramminger i andre land.
Ingen ønsker å ha den mest liberale asylpolitikken av frykt for å tiltrekke seg flere asylsøkere enn de andre (nabo-) landene.
Verden rundt pågår det et spill om menneskeskjebner, hvor ingen stater tar sjansen på å være mer liberal enn andre (Fuglerud, s. 162).
Dette ser vi et eksempel på også i forbindelse med de 13 innstrammingene i asylpolitikken som ble foreslått høsten 2008. I denne forbindelse ble det argumentert for nødvendigheten av innstramminger på følgende måte:
Men også hvordan norsk asylpolitikk oppfattes utad, spesielt i forhold til sammenlignbare land som Sverige, synes å ha stor betydning for å forklare fordelingen av asylsøkere mellom ulike europeiske land. (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 03.09.2008)
EUs indre marked ble etablert i 1993. Dette innebar en nedbygging av den indre
grensekontrollen, og fri flyt av arbeidskraft mellom medlemslandene. Denne liberaliseringen førte imidlertid til at det oppsto bekymring blant medlemslandene både for at manglende kontroll hos ”det svakeste leddet i kjeden” skulle føre til en økt tilstrømming av innvandrere til alle de europeiske landene. En annen bekymring var at en ved å føre en spesielt liberal asylpolitikk i forhold til de andre medlemslandene, kunne risikere å tiltrekke seg en uforholdsmessig stor andel asylsøkere (Djuve & Friberg). Det oppsto et behov for en
harmonisering av både innvandrings- og asylpolitikken, og grensekontrollen. EU-landene har derfor inngått et samarbeid om en harmonisering av asylpolitikken i hele Europa. Målet er å implementere et felles europeisk asylsystem innen 2010.
Målsettingen for Schengen-samarbeidet er at avskaffelse av kontrollen på de indre grenser skal bidra til den frie bevegeligheten for personer. Dette innebærer at de indre grenser kan passeres hvor som helst og når som helst. (Bunæs m.fl., s. 283)
Schengen-samarbeidet og avskaffelsen av kontrollen på de indre grenser, har medført en større sårbarhet for at det kommer uønskede personer til landet. For å veie opp for dette har kontrollen på de ytre Schengen-grensene blitt ”effektivisert”, slik at uønskede
tredjelandsborgere allerede her skal avskjæres adgang til området (Bunæs, s. 283). Frafallet
av kontroll ved de indre grensene har dermed blitt erstattet og kompensert av en streng kontroll av de ytre grensene. Kontrollen gjør det vanskeligere for tredjelandsborgere
(deriblant flyktninger) å komme til Schengen-områdets grenser, eller innenfor grensene, som er et kriterium for å i det hele tatt kunne fremlegge en søknad om asyl. Norge trådte inn Schengen-samarbeidet i mars 2001.
Gjennom Schengen-konvensjonen har samarbeidslandene også forpliktet seg til en
harmonisering av sin visumpolitikk. Dette innebærer at alle samarbeidslandene operer med en felles liste over land hvis borgere må ha visum for å kunne reise inn i Schengen-området.
Gjennom nedbygging av den indre grensekontrollen oppsto også behovet for å fordele ansvaret for behandling av asylsøknader mellom statene. Dublin-samarbeidet ble svaret på dette problemet.
Dublin-samarbeidets grunnleggende prinsipp er at kun en av EUs medlemsstater skal behandle en asylsøknad som fremsettes på EU-territoriet av en ikke-EU-borger (tredjelandsborger). (Bunæs, s. 419)
Dublin-forordningen er en avtale mellom alle Schengens medlemsland. Avtalen har til hensikt at kun en av EUs medlemsstater skal være ansvarlig for å behandle en asylsøknad, nemlig det første trygge land han kommer til etter å ha forlatt hjemlandet (Bunæs, s. 420). På den måten unngår man både at en asylsøker ”shopper” asyl (får avslag i et land for deretter å levere inn en ny søknad i et annet land), eller at en asylsøker blir sendt fra det ene landet til det andre uten at noen av landene tar ansvar for å enten behandle søknaden eller utvise asylsøkeren fra Schengen-området (såkalt ”refugee in orbit”). For det tredje skal forordningen sørge for at søknadene blir mer eller mindre jevnt fordelt mellom medlemslandene. Dublin-forordningen har blitt anvendt på asylsøknader fremsatt i Norge fra 1. september 2003 (Bunæs, s. 420).
Senere har ordninger som SIS og Eurodac blitt innført. SIS står for Schengen Information System, og er et dataregister for registrering av opplysninger og gjenstander i forbindelse med inn- og utreise av tredjelandsborgere. Ved grensekontroll skal slik borger alltid sjekkes opp mot dette registeret (Fuglerud, 2001). I registeret lagres det altså blant annet opplysninger om personer som skal nektes innreise. En person som er utvist fra et Schengen-land vil også som oftest være utvist fra hele Schengen-området. Dersom han senere prøver å reise inn igjen i området via et annet Schengen-land vil det ved kontroll raskt kunne avdekkes at
vedkommende skal nektes innreise.
Systemet er hurtig, og en innleggelse i SIS vil være tilgjengelig for alle brukere i samarbeidslandene i løpet av minutter. (Bunæs, s. 284)
Dublin-forordning suppleres av Eurodac-forordningen. Eurodac er et verktøy for registrering og sammenligning av fingeravtrykk fra asylsøkere og andre personer som innreiser eller oppholder seg ulovlig på territoriet (Bunæs, s. 429). Alle asylsøkere og andre
tredjelandsborgere uten innreisetillatelse (over 14 år) må avgi fingeravtrykk ved registrering.
Disse lagres i en elektronisk database som politiet i alle medlemslandene har tilgang til.
Fingeravtrykkene som avgis blir deretter sammenlignet med fingeravtrykk som tidligere er avgitt i andre land. På denne måten er det mulig å finne ut om for eksempel en asylsøker på et tidligere tidspunkt har søkt asyl, eller avgitt fingeravtrykk i et annet Schengen-land. Formålet er å sikre en effektiv håndheving av Dublin-forordningen (Bunæs, s. 429). I Norge er Kripos ansvarlig for Eurodac. Eurodac har vært anvendt på asylsøknader fremsatt etter 1. september 2003.
Hvis vi ser på den norske lovgivningen som har regulert innvandringen til riket, ser vi også her at utviklingen har gått i stadig mer restriktiv retning. Utlendingsloven av 1988 presiserte i større grad enn den tidligere loven av 1956, flyktningers og innvandreres rettigheter. I en artikkel i Materialisten fra 1996 kritiserer Guri Larsen og Cecilie Høygård den asylpolitikken som i Norge ble innført med den da nye utlendingsloven av 1988. Blant annet stilte de
spørsmålstegn med de nye begrepene som til da hadde oppstått innen asylpolitikken (eksemplene som nevnes i artikkelen er: kvoteflyktninger, overføringsflyktninger,
konvensjonsflyktninger, asylsøkere, falske flyktninger og ekte flyktninger). Ida Bakke, som har skrevet en masteravhandling i sosiologi fra 2005, skrev sin avhandling blant annet om begrepene ”ureturnerbare” og ”grunnløse” asylsøkere. I kapittel tre vil jeg gå nærmere inn på noen av disse begrepene og hvorfor de har oppstått, og hvilke konsekvenser de har for de personer som omfattes av dem.
I artikkelen til Høygård og Larsen kritiseres spesielt de nye bestemmelsene om visumregler og transportørselskapenes ansvar. Videre kritiseres det forhold at det kun er FNs
flyktningkonvensjon som ligger til grunn for avgjørelser om hvem som oppfyller kriteriene og kan defineres som flyktning. Artikkelforfatterne kommer med følgende forslag:
Visumfrihetsavtaler må inngas med alle land, opphør av kontroll fra transportselskaper,
opphør av avvisning / bortvisning ved grensen og at OAUs flyktningdefinisjon må legges til grunn for vurdering, ikke FNs flyktningkonvensjon (Høygård og Larsen, 1996). Ingen av disse kravene har blitt innfridd siden artikkelen ble skrevet. I stedet har vi sett at den norske asylpolitikken stadig har blitt mer restriktiv.
Noen av de viktigste asylpolitiske innstrammingstiltakene som er blitt gjennomført de siste årene er for det første at det ble innført en differensiert saksbehandling av asylsøkere, slik at såkalte ”grunnløse” asylsøknader etter 1. januar 2004 skulle få sine søknader behandlet etter en spesiell prosedyre, nemlig 48-timersprosedyren. Dette gjelder søkere fra land som ansees som trygge:
Dette innebærer at asylsøkere fra land som man anser som trygge, får sine saker ferdigbehandlet innen 48 timer etter at søknaden er registrert hos politiet.
(Djuve og Friberg, s. 13)
Også tilbudet i asylmottakene er blitt differensiert slik at man nå har egne mottak for ”antatt grunnløse”. De blir tilbudt plass i transittmottak hvor tilbudet er mindre omfattende enn tilbudet i ordinære asylmottak. I tillegg har man innført informasjonskampanjer i land der mange ”grunnløse” asylsøkere kommer fra med den hensikt å avskrekke potensielle asylsøkere fra å reise til Norge (Djuve og Friberg, s. 12).
Et tredje tiltak som ble iverksatt fra og med 1. januar 2004, er bortfallsordningen. Denne gikk ut på å fjerne tilbudet om opphold i ordinære mottak for asylsøkere som hadde fått endelig avslag på sin søknad om asyl. Tiltaket medførte at asylsøkere med avslag ble bedt om å forlate mottakene hvor de inntil da hadde fått oppholde seg. De fikk ikke noe annet botilbud, og mange (som ikke hadde familier og venner de kunne flytte inn hos) ble satt på gaten. Jeg vil komme nærmere inn på virkningene av tiltaket i kapittel fire. Hensikten med tiltaket var å
”presse” eller ”motivere” avviste asylsøkere til å samarbeide om frivillig retur. Asylsøkerne som ble rammet skulle heller ikke lenger få økonomisk støtte til livsopphold, eller helsehjelp med mindre situasjonen var livstruende (Djuve og Friberg, 2004).
Et annet tiltak som trådte i kraft i 2003 gjelder retten til familiegjenforening for de som har fått opphold på humanitært grunnlag. For disse gjeninnførte regjeringen i 2003
underholdskravet, slik at herboende nå må kunne dokumentere evne til å forsørge dem det søkes gjenforening med (Djuve og Friberg, 2004).
Forklaringer på innstrammingene i asylpolitikken handler ofte om en uønsket økning i tilstrømmingen av asylsøkere, og at denne bør reduseres. En annen forklaring som også ofte tas i bruk er innstramminger i asylpolitikken i andre land:
Særlig Danmark har de siste årene gått langt i restriktiv retning og dermed presset fram en endring også i nabolandene, som frykter en større tilstrømming av asylsøkere som nå ville ta veien utenom Danmark. (Djuve og Friberg, s. 14)
Sommeren 2008 foreslo regjeringen å øke underholdskravet fra lønnstrinn 1 (198 400 kroner i året) til lønnstrinn 8 (215 200 kroner i året) for personer som har fått opphold på humanitært grunnlag (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, ”Familieinnvandring”). Endringen trådte i kraft 21. juli 2008, og gjaldt alle søknader som innkom etter dette. I pressemeldingen (AID 04.07.2008) påpekes det først at dette var et nødvendig tiltak ut ifra et integreringsperspektiv:
Også ut fra et integreringsperspektiv er det av betydning at den som får opphold i Norge ikke er avhengig av sosialhjelp for å få midler til livsopphold, men at vedkommende er en del av en familie som er selvforsørget.
(Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 04.07.2008)
Videre står det å øke underholdskravet også er et nødvendig tiltak for å ”redusere asyltilstrømmingen”. Dette skal sende et signal til de som planlegger å reise til Norge.
Arbeids- og inkluderingsministeren forklarer nødvendigheten av tiltaket på denne måten:
Hvordan norsk innvandrings- og asylpolitikk oppfattes utad, spesielt sammenlignet med nærliggende land, synes å ha stor betydning for å forklare fordelingen av asylsøkere mellom ulike europeiske land.
(Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 04.07.2008)
Et krav om underhold vil angivelig kunne bidra til å gjøre Norge til et mindre attraktivt destinasjon for asylsøkerne, ifølge statsråden:
En instruks om økt underholdskrav kan gi et signal til asylsøkerne om deres fremtidige muligheter til å få familien hit, og dermed ha innvirkning på søkerens valg av land.
(Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 04.07.2008)
Myndighetene bruker med andre ord nå også familieinnvandringsinstituttet for å prøve å begrense ankomsten av asylsøkere.
Høsten 2008 foreslo regjeringen ytterligere tretten asylpolitiske innstrammingstiltak. Disse tiltakene begrunnes også med at det er behov for å redusere antallet asylsøkere som ikke oppfyller vilkårene for beskyttelse (AID, 03.09.2008). NOAS påpeker på sine nettsider at den rød-grønne regjeringen riktignok har klart å få på plass noen av de løftene som ble gitt i Soria- Moria erklæringen, for eksempel at norskundervisningen er gjeninnført for asylsøkere, og at FNs anbefalinger er gitt større betydning i asylsaksbehandlingen. Til tross for disse
forbedringene mener NOAS at regjeringens asylpolitikk, med de tretten forslagene til innstramminger, nå har blitt strengere enn den var da regjeringen tok over i 2005 (NOAS, 13.10.2008). I tillegg hevder organisasjonen at forslagene som vedrører familiegjenforening vil innebære at Norge legger seg på en strengere linje når det gjelder familiegjenforening enn det EUs familiegjenforeningsdirektiv har lagt opp til. Således kan forslaget ifølge
organisasjonen føre til at Norge får Europas strengeste familieinnvandringsregler. NOAS peker også på at forslaget i praksis vil innebære seks års atskillelse for familier, dersom man tar med i betraktningen saksbehandlingstiden for søknaden om asyl, og tiden det tar å bosettes i en kommune.
På den annen side vil flere få flyktningstatus etter at den nye utlendingsloven trer i kraft 1.
januar 2010. Dette vil gjelde de som i dag får opphold på humanitært grunnlag av
beskyttelsesgrunner (ikke sterke menneskelige hensyn). Dette vil med andre føre til at flere personer vil kunne søke om familiegjenforening i Norge, uten å rammes av underholdskravet, da personer med flyktningstatus ikke møtes med krav om underhold for å kunne gjenforenes med familiemedlemmer i Norge.
I dette kapittelet har vi sett på innvandrings- og asylpolitikken som har blitt ført i Norge fra etterkrigstiden og frem til i dag. Det har gradvis blitt vanskeligere å innvandre til Norge fra den tredje verden, og det er ingenting som tilsier at denne utviklingen er i ferd med å snu eller i det hele tatt endre retning. Alt peker henimot ytterligere restriksjoner, både i Norge og i Europa for øvrig.
Flere stiller seg kritiske til denne utviklingen, da det stadig blir vanskeligere å fremlegge en søknad om asyl ikke bare i Norge, men i hele Europa. Man kan spørre seg om retten til å søke beskyttelse i et annet trygt land i praksis har blitt en ikke-rett:
Det er vanskelig å benytte seg av retten til å søke asyl i Norge når det er en betingelse at søknaden innleveres ved norsk grense. Visumkrav og regler om ansvarliggjøring av transportselskaper som frakter asylsøkere uten gyldige papirer, fører til at asylsøkere ikke når fram til grensen. Retten til turist- og besøksopphold blir også ofte illusorisk ved at det stilles krav om visum og økonomiske garantier. Ut fra
«innvandringspolitiske hensyn» gis det ikke visum til personer fra bestemte land.
(Heiberg, s. 13)
Flere aktører på området hevder at flyktningers største rettssikkerhetsproblem i dag er nettopp at de ikke får anledning til å innlevere sin søknad om asyl fordi det er så problematisk å ta seg frem til norsk grense eller annet Schengen-lands grense (Heiberg, s. 28).
I denne oppgaven vil jeg altså belyse situasjonen til avviste asylsøkerne. Denne
problemstillingen har jeg allerede vært inne på da jeg omtalte bortfallsordningen tidligere i kapittelet. Personer som ikke vil forlate landet etter avslag på søknad om asyl, er et økende problem for myndighetene. I dagligtale går denne gruppen ofte under benevnelsen ”de ureturnerbare”. Da jeg søkte etter begrepet ”ureturnerbare” i Atekst (et artikkelarkiv fra norske papiraviser) fikk jeg 307 treff. De to eldste funnene var fra 2000, og i en av disse to artiklene omtales de ”ureturnerbare” også som nesten-illegale. NOAS anslår i samme artikkel at dette dreide seg om ca. 300 personer som befant seg i denne situasjonen på det daværende tidspunkt. I dag har SEIF anslått at mellom 5000 og 10 000 mennesker oppholder seg i Norge ulovlig (papirløse, ikke kun ureturnerbare). Statistisk sentralbyrå har nylig anslått at det kan dreie seg om rundt 18 000 mennesker som i dag oppholder seg i Norge uten papirer, og at omtrent 12.000 av disse 18.000 er tidligere asylsøkere. Myndighetene er uansett i dag helt tydelig på at slike personer ikke lenger bare er nesten-illegale. De er uten lovlig opphold.
1.3 Oppbygging av oppgaven
I innledningen her har jeg beskrevet utviklingen i asylpolitikken fra slutten av andre
verdenskrig, og frem til i dag. I andre kapittel vil jeg ta for meg metoden jeg har brukt for å hente inn det empiriske materialet, som undersøkelsen er basert på. Etiske spørsmål med hensyn på metode vil også tas opp i dette kapittelet. I tredje kapittel vil jeg gå nærmere inn på hvem de avviste asylsøkerne er. Jeg vil også her beskrive forskjellige årsaker til at personer tilhørende denne gruppen ikke kan returneres med tvang til sine hjemland. I fjerde kapittel vil jeg komme inn på opprettelsen av ventemottakene og veien frem til disse opprettelsene. I femte kapittel vil jeg ta opp de avviste asylsøkernes opplevelser av å bo i ventemottaket og situasjonen de er i. Jeg vil også her presentere hva to frivillige organisasjoner mener om
situasjonen for de avviste asylsøkerne, og hva de foreslår av endringer med hensyn på
situasjonen til denne gruppen. I sjette kapittel vil jeg beskrive andre lands praksis i forhold til utfordringen de avviste asylsøkerne kan sies å representere. Jeg vil også her beskrive hvordan norske myndigheter argumenterer for og imot tilsvarende løsninger på denne
problemstillingen i Norge. I konklusjonen vil jeg gi en kort oppsummering av hele oppgaven, og kaste blikket litt fremover. Kan ventemottakene sies å være en langsiktig løsning på de avviste asylsøkernes situasjon?
2.0 Metode
I dette kapittelet vil jeg forklare hvordan jeg har gått fram for å innhente den informasjonen jeg trengte for å besvare problemstillingen min. Videre vil jeg forklarer valg og metoder og begrunne disse valgene, samt hva slags utfordringer (praktiske og etiske) bruken av slike metoder har bydd på.
For å undersøke situasjonen til avviste asylsøkere og hvordan de opplever denne, var det mest naturlig å for meg å intervjue noen avviste asylsøkere, samt flere andre sentrale aktører på dette feltet. For å samle inn informasjon om hvilke hindringer politiet møter med hensyn på å returnere de avviste asylsøkerne til sine hjemland, intervjuet jeg to ansatte i Politiets
Utlendingsenhet. Gjennom samtaler med ansatte i Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) og Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) fikk jeg innblikk i hva disse
organisasjonene mener om den politikken som føres overfor de avviste asylsøkerne, og hva de ønsker av forandringer med hensyn på politikken som føres. I tillegg ga gjennomgangen av forslaget til ny utlendingslov (NOU 2004: 20) og den påfølgende odelstingsproposisjonen (Ot.prp. nr. 75 (2006-2007)) kunnskap myndighetenes intensjoner og forståelser og hva de mener bør, eller ikke bør gjøres for denne gruppen.
For å innhente denne informasjonen har jeg måttet bruke forskjellige kvalitative metoder. For å få et innblikk i de asylsøkernes opplevelse av egen situasjon, har jeg brukt en metode som kalles det kvalitative forskningsintervju, som egner seg godt til å studere sosiale fenomener.
Det fenomenet som skal studeres nærmere i denne avhandlingen er altså de avviste
asylsøkernes situasjon og deres opplevelse av denne situasjonen. Grunnen til at jeg har valgt å bruke intervju som metode for å innhente materiale er fordi samtalen er et godt utgangspunkt for å få kunnskap om hvordan enkeltpersoner opplever og reflekterer om sin situasjon
(Thagaard, s. 11).
2.1 innsamling av materiale
I det følgende vil jeg beskrive hvem jeg ønsket å intervjue, og hvordan jeg gikk frem for å skaffe informanter. I tillegg vil jeg kommentere noen etiske problemstillinger som oppsto i forbindelse med innsamlingen av materiale til undersøkelsen.
2.1.1 Hvem ville jeg snakke med?
Jeg bestemte meg tidlig i studieforløpet at jeg gjerne ville snakke med noen avviste asylsøkere som ikke kunne returneres med tvang til sine hjemland. De fleste personer som befinner seg i denne situasjonen bor antakeligvis hos venner og bekjente, eller på gata. Noen har også tatt imot tilbud om opphold i ventemottak, som er et mottak opprettet for nettopp asylsøkere med avslag på søknaden om asyl. Hittil er det opprettet to slike ventemottak. Det ene ligger i Lier kommune og ble opprettet i mars 2006. Det andre ligger i Fagerli og ble opprettet ett og et halvt år senere. Ettersom det var enklere å få tilgang til de asylsøkerne som oppholdt seg i ventemottakene, valgte jeg å kontakte UDI og et av ventemottakene for å forhøre meg om muligheten for å intervjue noen av beboerne der. Etter å ha fått tillatelse til å gå i gang med intervjuene på mottaket, fikk jeg til slutt fem intervjuer med beboere der.
2.1.2 Hvordan finne informanter
Før jeg hadde vært på ventemottaket hadde jeg sendt informasjonsskrivet mitt dit, og spurt om de ansatte der kunne informere beboerne om prosjektet. Imidlertid fikk jeg beskjed om at det vil være en bedre løsning om jeg selv kom ut til mottaket og selv forsøkte å snakke med beboerne ansikt til ansikt. De første gangene jeg var på ventemottaket var det få av de jeg snakket med som viste noen interesse for meg og mitt prosjekt. De fleste sa rett ut at de ikke var interessert eller at de ikke orket å la seg intervjue, at de var deprimerte og forvirrede. Jeg følte også at jeg av mange ble møtt med skepsis. Etter at jeg hadde vært der et par ganger var det allikevel noen som var villige til å la seg intervjue. Etter hvert som jeg ble kjent med noen av beboerne var det flere som sa ja til å la seg intervjue og til slutt hadde jeg altså fem
intervjuer. Det var tydelig at tilliten til meg steg for hver gang jeg viste meg ansiktet mitt på ventemottaket.
Måten utvalget foregikk på kan imidlertid ha innebåret en viss skjevhet. Informantene har selvfølgelig frivillig meldt seg til å delta i prosjektet, og det kan dermed tenkes at det er de mest ressurssterke som står fram og ønsker å delta i en slik undersøkelse. Dessuten kan det tenkes at det er de som opplever det som mest uaktuelt å reise til hjemlandet som ønsker å stå frem og fortelle om sin situasjon. Siden jeg ikke hadde økonomiske midler til å bestille tolk, var det også en forutsetning at informantene snakket enten norsk eller engelsk, og dette kan også innebære at det er de mest ressurssterke som har valgt å delta, da engelsk i mange land ikke er et språk man lærer annet enn i skolen. På den annen side kan utvalget sies å ha vært
ganske variert da de fem asylsøkerne jeg snakket med kom fra fem forskjellige, selv om et flertallet riktignok kom fra Afrika. Ingen kvinner ønsket å la seg intervjue, men det skal også sies at det er en sterk overvekt av menn som er innkvartert på mottaket. Alle informantene var mellom 20 og 40 år.
2.1.3 Hvor gjennomføre intervjuene
Før jeg satte i gang med intervjuene snakket jeg med ventemottakets daglige leder om hvor disse intervjuene kunne gjennomføres. Jeg var opptatt av at de ansatte ikke skulle vite hvem jeg intervjuet, og at vi derfor kunne sitte et sted hvor vi ikke ble forstyrret og hvor det ikke var kameraer som filmet oss. I begynnelsen brukte jeg et treningslokale på ventemottaket hvor det ikke var kameraer og hvor vi ikke trengte å bli låst inn da det til enhver tid var åpent.
Imidlertid kom det av og til personer som ønsket å bruke treningsrommet. Jeg valgte derfor senere å bruke et annet rom som befant seg innenfor treningsrommet, men her stod det et bordtennisbord, og også her ble vi forstyrret av personer som kom for å bruke bordet. Etter et intervju som foregikk på bordtennisrommet fikk jeg beskjed av daglig leder om at ingen av disse rommene kunne brukes til å gjennomføre intervjuer, fordi disse rommene kun skulle brukes til de aktivitetene de var ment for, og at det eneste stedet som kunne benyttes til å intervjue var et venterom i andre etasje over resepsjonen og kontorene der de ansatte jobbet.
Dette betydde med andre ord at anonymiteten til de jeg ønsket å intervjue ikke lenger var sikret, i og med at vi alltid måtte låses inn på dette rommet av en ansatt. De to siste intervjuene foregikk allikevel på dette rommet, da det tilsynelatende ikke fantes noe annet alternativ. De to informantene som lot seg intervjue her, virket imidlertid ikke som om de lot seg affisere av dette. Jeg kan imidlertid ikke vite om andre potensielle informanter har latt seg skremme / ville ha latt seg skremme av manglende anonymitet overfor de ansatte.
2.1.4 Hvordan gjennomføre intervjuene
Intervjuene mine var av utforskende karakter. Det vil si at jeg ikke hadde en bestemt hypotese på forhånd som skulle testes ut (Kvale, 1997). De fleste intervjuene mine ble derfor også ganske ustrukturerte. Jeg hadde på forhånd utarbeidet en intervjuguide, men det endte med at vi stort sett snakket om temaer, fremfor å følge denne guiden. Mange av informantene snakket mye om temaer som overlappet mange av de andre spørsmålene jeg hadde i guiden. Det var også flere av informantene som gjerne ville snakke om situasjonen de hadde flyktet fra og disse delene av intervjuet kunne fort bli lange og utdypende. Intervjuenes preg av
ustrukturerthet gav informantene anledning til å prate mest mulig fritt om det de selv ønsket.
Det positive ved å la informantene snakke fritt er at de får gitt uttrykk for hva de selv er mest opptatt av ved sin situasjon, og at man også av og til kommer inn på ting som man ikke selv hadde kommet på å spørre om, og som kan være meget relevante og interessante med hensyn på problemstillingen. Å begrense informantene, som jeg opplevde var en gruppe som sjelden ble ”hørt” i andre sammenhenger, opplevdes også som vanskelig. Metoden som ble brukt må kunne sies å være delvis strukturert og denne formen for kvalitative intervju kalles for det kvalitative forskningsintervju. Slike intervjuer er preget av at temaene forskeren kommer inn på er bestemt på forhånd, men at rekkefølgen bestemmes underveis (Thagaard, 2003).
Intervjuene begynte med at jeg spurte hvor asylsøkerne kom fra, når de var kommet til Norge, og hva de hadde flyktet fra. Noen av informantene ønsket ikke å snakke om noe som hadde med selve asylsøknaden å gjøre, som for eksempel hvorfor de hadde fått avslag, eller hvorfor de ikke kunne returneres med tvang. Jeg vet ikke om dette kom av at jeg ikke hadde klart å formidle anonymiteten sterkt nok, eller om det var fortsatt manglende tillit til meg som var årsaken til dette. Det trenger selvfølgelig ikke å ha vært noen av disse tingene. Jeg
understreket selvfølgelig at informantene fikk svare på de spørsmålene de selv ville, og var det noe de ikke ville svare på, så var det helt ok. Det som kom fram i samtalene og som jeg ville vite mer om var informantenes opplevelse av ventemottaket og situasjonen de var i.
Disse opplevelsene vil jeg komme nærmere inn på i det femte kapittelet av denne avhandlingen.
2.2 Kvalitativ metode – fordeler og ulemper
Forskjellen på kvantitative og kvalitative metoder er som kjent at kvantitative metoder kan sies å gå i bredden, og si noe om antall og utbredelse av et fenomen, mens kvalitative undersøkelser går mer i dybden, og søker å finne betydninger og forståelser av fenomener.
Kvalitative metoder er bedre egnet til å komme under huden på det man ønsker å vite mer om, i motsetning til kvantitative metoder som bedre egner seg til å si noe om utbredelsen av et fenomen. Ut fra temaet og problemstillingen min har det vært naturlig å ta i bruk en kvalitativ forskningsmetode. Dessuten er den kvalitative metoden godt egnet til å gi en forståelse av menneskers egen opplevelser og forståelser av det livet de lever.
Siden jeg ikke var ute etter for eksempel hvor mange personer som i dag har fått avslag på søknaden uten å reise hjem, eller hvordan avviste asylsøkere bor etter å ha fått avslag, var det naturlig å ikke velge kvantitativ metode. Slike spørsmål kan man få besvart ved å dele ut spørreskjemaer. Jeg var mer interessert i å få besvart spørsmål omkring hvordan asylsøkere med avslag opplever sin egen situasjon, hva de tenker om sin egen fremtid, og hvorfor de ikke vil returnere til sine hjemland, og det ble derfor mer naturlig å gjøre noen få dybdeintervjuer med personer som befinner seg i denne situasjon.
Det kvalitative forskningsintervju forsøker å forstå verden fra intervjupersonenes side, å få frem betydningen av folks erfaringer, og å avdekke deres opplevelse av verden, forut for vitenskapelige forklaringer. (Kvale, s. 17)
Kvalitative metoder egner seg altså spesielt godt for denne typen undersøkelser fordi de kan gi innsikt i sosiale fenomener slik de forstås av de personene som det forskes på (Thagaard).
Videre gir kvalitative metoder innsikt i, og forståelse for, andre menneskers liv. Vi kan med andre ord ved hjelp av denne metoden både få et innblikk i hvordan informantene oppfatter seg selv og sin livsverden, samtidig som vi oppnår en dypere forståelse for deres
livssituasjoner, som vi tidligere kanskje ikke hadde så mange kunnskaper om.
2.2.1 Perspektivet – fenomenologisk
Jeg har valgt å utføre en undersøkelse om personer som befinner seg i en spesiell situasjon, både sosialt og rettslig, og perspektivet er i denne avhandlingen de ureturnerbares situasjon slik de selv opplever den. Således kan perspektivet også sies å være fenomenologisk. Ifølge Kvale har dette perspektivet følgende særtrekk:
Et fenomenologisk perspektiv fokuserer på personens livsverden. Det er åpent for intervjupersonens erfaringer, fremhever presise beskrivelser, forsøker å se bort fra forhåndskunnskaper, og søker etter beskrivelsenes sentrale betydninger. (Kvale, s. 40)
Det er også innen fenomenologien sentralt at fenomener forstås ut ifra perspektivet til de som studeres. Slik kan vi få innblikk i hvordan de vi studerer erfarer og opplever sin egen
omverden. Jeg har valgt dette perspektivet for min undersøkelse om avviste asylsøkere, uten å stille meg kritisk til for eksempel hvorfor flyktningene velger å ikke reise tilbake til
hjemlandet etter å ha fått avslag på asylsøknaden:
Fenomenologien bygger på en underliggende antakelse om at realiteten er slik folk oppfatter at den er. (Thagaard, s. 36)
Jeg har altså kun vært opptatt av asylsøkernes subjektive frykt for retur, uten å ta stilling til om de objektivt sett virkelig har noe å frykte eller ikke, noe jeg heller ikke har kompetanse til å uttale meg om. Det som er sentralt er at de jeg har snakket med ofte frykter retur til sine hjemland av forskjellige årsaker. Den opplevde frykten er like reell for den som opplever den, uansett om det objektive grunnlaget for frykten er reelt eller ikke. Dersom jeg skulle ha stilt meg kritisk til det som ble fortalt meg av mine informanter under intervjuene, ville dette også kunne ha bydd på visse etiske problemer:
Informert samtykke innebærer ikke at informanten skal svare på ethvert spørsmål, og vedkommende skal heller ikke utsettes for en kritisk vurdering fra forskeren.
(Thagaard, s. 106)
Det som er av interesse er altså å fange opp hva som er flyktningenes egen forklaring på hvorfor hjemreise ikke er aktuelt for dem, og hva de tenker om den situasjonen de nå befinner seg i.
2.2.2 Forskerens utenfra-perspektiv
Den nære kontakten som gjerne utvikles mellom forsker og informant er gjerne årsaken til en rekke etiske dilemmaer. Dette gjelder blant annet i overgangen mellom når innsamlingen tar slutt (innsamlingsfasen innebærer ofte nær kontakt med informanten) og analysen begynner (analysefasen innebærer ofte mindre hyppig eller ingen kontakt med informanten). Ofte kan disse to stadiene overlappe hverandre en del. Et etisk spørsmål knytter seg til analysefasen og til hvordan forskeren kan ta vare på informantens perspektiv gjennom analysen og
presentasjonen av data. Forskeren vil alltid være preget av sine forforståelser og sin faglige bakgrunn, og vil nødvendigvis se informantens situasjon utenifra. Det er derfor viktig at forskeren har et reflektert forhold til sine egne forforståelser og fordommer:
Fordi forskeren er preget av sin faglige bakgrunn, vil hun eller han se informantens situasjon utenfra. Det gir en annen forståelse enn det innenfra-perspektivet
informanten har. (Thagaard, s. 107)
Dette kan resultere i at de resultatene jeg kommer frem til etter å ha analysert det empiriske materialet fra samtalene med mine informanter, stemmer dårlig overens med de opplevelsene
av egen situasjon som asylsøkerne har fortalt meg om under disse samtalene. Dette kan også gjelde mottaksansattes oppfatning av sin egen rolle, eller politiets utførelse av sitt arbeid. I tillegg til at forskeren ser intervjuobjektenes fortelleringer utenfra, så skal empirien også analyseres i lys av teori. Dersom ikke empirien skulle tolkes i lys av teori, ville formålet med studien vanskelig kunne oppnås: nemlig å gi ny innsikt i sosiale sammenhenger. Det at intervjuobjektene ikke alltid vil kjenne seg igjen i den fremstillingen som gis etter at det de har fortalt har blitt tolket og analysert er en etisk problemstilling som det dessverre ikke finnes noen fullgod løsning på.
2.2.3 En eksplorerende studie
Samtidig må den undersøkelsen jeg har gjennomført kunne sies å være eksplorerende, da jeg ikke hadde noen fast definert problemstilling før jeg begynte å intervjue (Thagaard, 2003).
Problemstillingen ble imidlertid klarere underveis i prosjektet. Jeg syntes i utgangspunktet at temaet om avviste asylsøkere var interessant, og hadde allerede bygget opp en interesse for flyktning- og asylpolitikk før jeg begynte på studiet. De avviste asylsøkernes situasjon virket spesiell på mange måter, men som sagt hadde ytterst få kunnskaper om dette temaet da jeg bestemte meg for at det var dette jeg skulle skrive om. Selv om jeg ikke kan sies å ha gått inn i dette uten noen som helst forforståelse av feltet, visste jeg altså før jeg begynte svært lite om akkurat de avviste asylsøkernes situasjon.
En forsker vil alltid ha sine egne forforståelser av det vedkommende skriver om.
Forforståelsen vil nødvendigvis prege fremstillingen av temaet som det forskes på. Ideelt sett burde forskeren gå inn i et felt uten en slik forforståelse, men dette er aldri tilfelle. Noen forkunnskaper og noen meninger vil man alltid ha om det man skal undersøke. Utfordringen for den som forsker ligger i å legge sine egne forforståelser og meninger til side. Selv om det ikke er til å unngå at sluttresultatet til en viss grad vil være preget av forskerens egne
oppfatninger og personlige meninger, og således aldri kan bli helt nøytral, bør avhandlingen ideelt sett være mest mulig objektiv og nøytral. En forsker bør altså alltid prøve å undertrykke sine egne oppfatninger i skriveprosessen, for ikke å la sine egne oppfatninger i altfor stor grad prege fremstillingen av det vedkommende har forsket på. Det er også viktig at forskeren har et reflektert forhold til sine egne forforståelser.
Jeg har samlet inn empiri om både de avviste asylsøkernes situasjon og hvordan de selv ser den, og myndighetenes begrunnelser for den politikken som føres. I en slik fremstilling får vi representert en politikk fra to sider, både fra undersiden og fra oversiden. Således blir det ikke bare asylsøkerne fremstilling av seg selv som får råde i denne avhandlingen. Denne blir
”balansert” av myndighetenes syn og begrunnelser. Utfordringen ligger imidlertid fortsatt i å undertrykke mine egne sympatier og ”antipatier” for de forskjellige parter.
2.3 Etiske spørsmål
Flere spørsmål som knyttet seg til det etiske dukket opp i forkant av intervjuene. Flyktningene som jeg har snakket med er i en meget sårbar situasjon. Alle har fått avslag på søknaden om asyl. Ingen snakket veldig mye norsk, noen snakket ikke så veldig godt engelsk heller. Noen hadde få kunnskaper om asylprosessen og hva årsaken var til at de befant seg i ventemottaket.
Alle så de etter muligheter for å komme seg ut av den situasjonen de var i. Da jeg kom til ventemottaket presenterte jeg meg som student. Jeg forklarte at jeg ville gjennomføre en undersøkelse, og at jeg gjerne ville intervjue så og så mange personer.
2.3.1 Informert samtykke
Informantene som deltar i undersøkelser som den jeg har gjennomført skal i henhold til Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora ha god informasjon om prosjektet, og dets formål på forhånd. Dette er for at informantene skal kunne vurdere fordelene og ulempene ved å delta i en slik undersøkelse, før en gir sitt samtykke til slik deltakelse.
Som hovedregel skal forskningsprosjekter som inkluderer personer, settes i gang bare etter deltakernes informerte og frie samtykke. Informantene har til enhver tid rett til å avbryte sin deltakelse, uten at dette får negative konsekvenser for dem. (NESH 2) Da jeg fikk anledning til å komme ut til det ventemottaket hvor jeg håpet å få gjennomføre intervjuer med noen av beboerne, hadde jeg på forhånd skrevet et informasjonsskriv. Dette skrivet delte jeg ut til de av beboerne som jeg kom i prat med. Imidlertid gikk det ikke klart frem av informasjonsskrivet hva som var formålet med undersøkelsen, da jeg ikke på forhånd hadde en helt klar problemstilling. At informasjonen som gis til informantene på forhånd ikke er fullstendig, kan også utgjøre et moralsk dilemma. Men dette er heller ikke fullt ut
uunngåelig, da forskeren ofte vil forandre på problemstillingen underveis i prosjektet:
Ofte vil også forskeren forandre oppfatning av hvilke spørsmål som kan bli sentrale i analysen. Følgelig kan ikke samtykket fra informantene være basert på fullstendig informasjon om prosjektet (Thagaard, s. 23 og 24).
Et eksempel på noe som kunne ha blitt problematisk var da jeg langt ute i studieforløpet bestemte meg for å intervjue noen av de ansatte ved ventemottaket, hvor jeg allerede hadde intervjuet fem av beboerne. Noen av beboerne jeg tidligere hadde intervjuet, lurte da på om jeg hadde ”byttet side”. Ved å intervjue de ansatte, noe som jeg ikke opprinnelig hadde tenkt, og dermed heller ikke informert om, følte noen av asylsøkerne jeg hadde intervjuet at jeg hadde sviktet dem, og at min lojalitet nå heller lå hos de ansatte, (og dermed kanskje også hos myndighetene?).
I informasjonsskrivet sto det at jeg ikke hadde noe med utlendingsmyndighetene å gjøre, og at jeg ikke kunne hjelpe asylsøkerne på noen som helst måte når det gjaldt deres situasjon.
Samtidig var jeg nøye med å forklare at det å bli intervjuet var en frivillig sak, og at de som lot seg intervjue, når som helst kunne trekke seg, om de selv ønsket det. Selv om ingen av informantene lot til å misforstå denne informasjonen kan jeg ikke utelukke at noen kanskje følte seg presset til å la seg intervjue, eller at de lot seg intervjue fordi de håpet at jeg kunne gjøre noe for dem til gjengjeld.
Jeg kan ikke være sikker på om jeg har klart å formidle tydelig nok at jeg ikke representerer myndighetene og/eller at jeg ikke på noen måte var i stand til å hjelpe informantene. Alle informantene gav sitt muntlige samtykke til å la seg intervjue før vi gikk i gang. Ingen av informantene har i ettertid kontaktet meg i håp om at jeg skal kunne hjelpe dem med hensyn på sakene deres, noe som kan indikere at de har forstått at jeg ikke kan hjelpe dem, men helt sikker kan jeg altså ikke være. Jeg har imidlertid fått forespørsler om å hjelpe på andre måter, med penger, telefonkort, bolig i kortere perioder etc.
2.3.2 Konsekvenser av å delta i undersøkelsen
Den nasjonale forskningsetiske komité for samfunnsvitenskap og humaniora har utformet retningslinjer for forskerens etiske ansvar. Komiteen har blant annet fastsatt retningslinjer om at:
Forskeren har et ansvar for å unngå at de som utforskes utsettes for skade eller andre alvorlige belastninger. Og videre at informantene bør få tilbud om å bearbeide problemer som eventuelt er oppstått som følge av deltakelse i prosjektet. (NESH 1)
Forskeren bør med andre ord søke å unngå at undersøkelsen får negative konsekvenser for informantene som deltar. Jeg hadde mange negative følelser og dårlig samvittighet knyttet til å be informantene mine om å berette om ting de kanskje syns det var vanskelige å snakke om, uten å kunne yte noe tilbake til dem. Imidlertid syns jeg senere da jeg kom i gang med
intervjuingen at dette gikk lettere enn forventet. Ingen brøt sammen under intervjuet slik jeg hadde fryktet i forkant. Der jeg hadde ventet å møte helt nedbrutte mennesker, viste det seg at flere av de jeg snakket med faktisk hadde en god del humor om situasjonen de var i, og en av dem spøkte med at forholdene på ventemottaket ikke var dårlige nok til at beboerne valgte å returnere.
Allikevel kan jeg ikke vite sikkert om samtalene har vært en stor belastning eller ikke for de jeg intervjuet. Ideelt sett burde jeg nok hatt en terapeut klar til å ta seg av informanter som muligens opplevde intervjuene som svært belastende. Dette hadde jeg imidlertid ikke økonomiske forutsetninger for. Jeg håper derfor at de utebliende synlige reaksjonene på de vanskelige samtaleemnene, antyder at intervjuene som ble gjennomført, ikke påførte
informantene alvorlige belastninger. Men heller ikke her kan jeg altså si noe med sikkerhet.
2.3.3 Anonymisering
Jeg har valgt å anonymisere informantene mine ved å gi dem vanlige norske navn. Dette har jeg gjort for å redusere den sosiale avstanden mellom ”oss” (nordmenn) og ”dem”
(asylsøkerne). Ved å gi asylsøkerne navn som Ole og Andreas vil det kanskje være lettere for leseren å identifisere seg med asylsøkeren, og se at likhetene er større enn forskjellene.
3.0 Hvem er de avviste asylsøkerne?
Før jeg går inn på hvem de avviste asylsøkerne er, vil jeg kort gi en beskrivelse av asylprosessen, og de rettskilder som brukes for å bestemme om utlendinger som ber om beskyttelse i Norge skal gis opphold i Norge eller ikke, og etter hvilken bestemmelse. Aller først må vi vite hva en asylsøker er. En asylsøker er:
… en person som har kommet til Norge og søkt asyl her, det vil si at vedkommende ber om beskyttelse og anerkjennelse som flyktning. Personen kalles asylsøker inntil
søknaden er avgjort. (Bunæs m.fl., s. 201)
Hva som gir anerkjennelse som flyktning kommer jeg tilbake til under 3.2 (Rettskilder).
Selv om myndighetene har valgt å bruke begrepet asylsøker kun om personer som er i søkefasen, og flyktning om personer som har fått innvilget flyktningstatus, har jeg valgt å bruke begrepet asylsøkere og flyktninger også om de som har fått avslag på søknaden om asyl. Dette har jeg gjort fordi jeg ikke syns det gir mening å slutte å bruke begrepet asylsøkere og flyktninger om personer som har fått avslag. Jeg vil derfor bruke disse begrepene om personer som har flyktet fra sine hjemland, uansett hva slags beslutning myndighetene har fattet med hensyn på deres søknader. Jeg har også valgt å ikke bruke begrepet ureturnerbare, som oftest brukes i media og i dagligtale, om denne gruppen. Dette er fordi jeg syns det gir negative assosiasjoner, som om man snakket om varer som ikke kan returneres. Jeg har derfor valgt å omtale de asylsøkere som denne avhandlingen omhandler (som ikke kan returneres med tvang) som ”avviste asylsøkere” eller rett og slett ”flyktninger”.
I det følgende vil jeg først beskrive asylprosessen fra asylsøkeren ankommer Norge, til vedkommende får enten opphold eller endelig avslag. I denne avhandlingen har jeg derfor valgt å stort sett bruke benevnelse avviste asylsøkere om personer i denne situasjonen. Jeg vil komme nærmere inn på hvorfor mange avviste asylsøkere ikke kan returneres til sine
hjemland litt senere i kapittelet. Først vil jeg beskrive selve asylsprosessen, rettskildene og asylvurderingen.
3.1 Asylprosessen
Alle asylsøkere som kommer til Norge, må først registreres som asylsøkere av Politiets Utlendingsenhet (PU) i Christian Kroghs gate 32 C i Oslo. Politiet tar fingeravtrykk og spør
om søkeren har med seg identitetspapirer eller pass fra hjemlandet. 90 % av alle asylsøkere som kommer til Norge fremlegger ikke slik dokumentasjon, og det er flere årsaker til dette.
Etter registreringen hos politiet blir søkeren overført til Tanum Transittmottak som ligger ca.
20 km utenfor Oslo. På Tanum får asylsøkeren informasjon fra Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) om asylprosessen samt rettigheter og plikter. Deretter skal søkeren fylle ut en egenerklæring (EE) i Utlendingsdirektoratets (UDI) lokaler på Tanum. Egenerklæringen er den første delen av asylintervjuet. Asylintervjuet består av to deler, en skriftlig del (EE) og en muntlig del. Erklæringen fylles ut på et språk som asylsøkeren behersker godt skriftlig. I erklæringen bes asylsøkeren blant annet om forklare seg om hvorfor asylsøkeren har flyktet fra hjemlandet, hva vedkommende frykter ved en eventuell retur til hjemlandet, hvordan vedkommende har reist for å komme til Norge, samt spørsmål om familie, og hjemsted.
Asylsøker melder seg for politiet
Registrering
PU registrerer, fotograferer og tar fingeravtrykk av søkeren.
Identifisering
PU verifiserer søkerens identitet.
Behandling av søknad UDI behandler
søknaden.
Positivt vedtak Søkeren får opphold Negativt vedtak
Vedtaket kan påklages
Behandling av klage UNE behandler klagen.
Positivt vedtak Søkeren får opphold Negativt vedtak
Endelig avslag.
Hjemreise/uttransportering Asylsøkere som har fått avslag plikter å reise frivillig.
De som ikke gjør det, kan uttransporteres av politiet.
Denne erklæringen blir så oversatt til norsk. Etter ca. tre uker må asylsøkeren gjennom et muntlig intervju, hvor vedkommende blant annet får spørsmål angående det han/hun har forklart seg om i egenerklæringen.
Det er viktig for asylsøkeren at alle relevante sider av saken belyses så godt som mulig, for at UDI skal kunne fatte en mest mulig riktig beslutning. Det UDI skal vurdere er om søkeren kan defineres som flyktning etter flyktningkonvensjonen, om vedkommende bør vernes mot retur, eller om det foreligger grunner til å gi opphold på humanitært grunnlag. Det spørres også om forhold rundt søkerens hjemsted og reiseruten til Norge. Dette gjøres for å avdekke om søkeren virkelig kommer fra det stedet han/hun oppgir som hjemsted og om
vedkommende er den han/hun utgir seg for å være.
Etter å ha vært gjennom det skriftlige og muntlig intervjuet, vil søkeren bli overført til et asylmottak hvor vedkommende kan oppholde seg til søknaden er ferdig behandlet. Det tar vanligvis alt fra noen få måneder til ett år å få svar på søknaden. Noen ganger kan det også ta lengre tid. Hvis søkeren får opphold blir han/hun bosatt i en kommune, hvor han/hun vil få tilbud om bolig og introduksjonsprogram. Dersom søkeren for avslag, vil han/hun ved hjelp av noen timers gratis hjelp fra en advokat kunne klage på vedtaket.
Klagen sendes igjen til UDI. Hvis UDI ikke finner grunnlag for å omgjøre vedtaket, blir klagen oversendt til Ulendingsnemnda (UNE). Hvis UNE finner grunn til å omgjøre vedtaket får søkeren oppholdstillatelse, og blir bosatt i en kommune. Hvis ikke UNE finner grunn til omgjøre vedtaket får søkeren endelig avslag. Det betyr at søkeren må forlate landet, og det gis vanligvis en utreisefrist på ca. tre uker. Statusen til asylsøkere som ikke forlater landet innen fristen går fra ”tålt opphold” til ulovlig opphold.
Søkere som ikke overholder fristen kan bli returnert med tvang av politiet. Dette forutsetter som oftest at politiet har klart å fremskaffe billetter og reisedokumenter som muliggjør
uttransport. Hvis tvungen retur ikke er mulig, har søkeren fire alternativer. Vedkommende kan velge å enten reise frivillig til bake til hjemlandet, eller vedkommende forlate Norge til fordel for et annet land i Europa. Asylsøkeren vil imidlertid ikke kunne innlevere en ny søknad i et annet land i Europa, på grunn av Dublin forordningen som jeg nevnte i innledningen. Avslag i et av Schengens medlemsland betyr i henhold til denne avtalen det samme som avslag i hele Schengen-området. Et tredje alternativ for asylsøkere med avslag er et liv i skjul i Norge. Et
fjerde alternativ er å oppholde seg i ventemottak eller på annen for myndighetene kjent adresse. Jeg kommer senere tilbake til de forskjellige alternativene for asylsøkere som har fått endelig avslag på søknaden om asyl.
Også etter at søkeren har fått endelig avslag, er det mulig å sende begjæringer om omgjøring av tidligere vedtak til UNE. Dette forutsetter at det foreligger nye opplysninger eller
dokumenter av betydning for utfallet av saken. Det er også mulig å klage inn saken for en domstol, men dette er forbundet med kostnader som utelukker dette alternativet for de fleste asylsøkere.
3.2 Rettskilder
Oppholdstillatelse i Norge for de som søker asyl, gis på tre forskjellige grunnlag. Asyl innvilges de som forfølges i hjemlandet på grunn av en av konvensjonsgrunnene. Vern mot retur innvilges dersom det er fare for liv eller frihet i hjemlandet, og opphold på humanitært grunnlag innvilges dersom sterke menneskelige hensyn tilsier det, eller søkeren har en sterk tilknytning til riket. I det følgende skal jeg ta for meg hver og en av disse tre grunnlagene for opphold.
3.2.1 Asyl
Asyl innvilges dersom søkeren blir ansett å kunne defineres som flyktning i medhold av flyktningkonvensjonen art. 1 A. Ifølge konvensjonen er en flyktning en person som
… med rette frykter forfølgelse på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning, befinner seg utenfor det land han er borger av, og er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt, er uvillig til å påberope seg dette lands beskyttelse…1
De som anerkjennes som flyktninger, har etter søknad rett på asyl, og får dermed asylstatus, eller status som flyktninger. Det er ikke klart definert hva som utgjør forfølgelse i
Flyktningkonvensjonens forstand. Det er opp til myndighetene i hvert enkelt land å bestemme hvem som faller innenfor eller utenfor definisjonen, men ifølge NOAS vil trusler mot liv eller frihet uansett alltid regnes som forfølgelse:
1 Den offisielle norske oversettelse av flyktningkonvensjonen
