OG FOLKETRYGDEN

FAGBEVEGELSEN

OG FOLKETRYGDEN

Med denne rapporten presenteres for første gang en systematisk analyse av LOs rolle i prosessen som førte fram til etableringen av Folketrygdens

tilleggspensjonssystem i 1966. Rapporten henvender seg til alle som er interessert i fagbevegelsens og velferdsstatens historie.

Analysen av tilleggspensjonsdebatten på 50- og 60-tallet kaster nytt lys over dagens pensjonsdebatt og de utfordringer den reiser for fagbevegelsen. På 50-tallet vaklet LO mellom å satse på lovgivning og forhandlingssystem, mellom pensjonsordninger for alle lønnstakere og ordninger som bare omfattet LOs medlemmer. Dette dilemma har fått fornyet aktualitet - ikke minst som følge av de forestående innstramminger i Folketrygdens pensjonssystem.

~ ~

ISBN 82-7422-050-1

Fagbevegelsens senter for forskning.

utredning og dokumentasjon Fossvn. 19, 0551 Oslo 5, Tlf. (02) 71 6000

-'<

~ §.

:§

~

~

»

ro

~ ro

VI r-+

-U

ro

Cl-

ro

-., VI

ro

::J

."

"

c:\

< m m c:\

m r-

'" ^m

Z

O c:\

."

O r-

~

m

-<

c:\ O m Z

"Tl

»

O

Fagbevegelsen og Folketrygden LOs målsetninger, strategi og innflytelse i pensjonspolitikken fra 1945 til 1966

Axel West Pedersen

FAFO-rapport nr. 110

© Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon 199 0 ISBN 82-7422- 0 5 0- 1

Omslag og trykk: �F.lch Hurtigtrykk

Innhold

Forord . ^. . . . . . . . . .. 4

KapittellInnledning .. ...^. ..^{. .} ...^. ...^{. .} 7

1.1 Debatten om tilleggspensjon . . . . . . . . . . . .. 7

1.2 Problemstillinger ...^. .^. .^. .^.. ..^. ... 9

1.3 Rapportens disposisjon .^. ... ^{. .} ... 1 1 Kapittel 2 Arbeiderbevegelse og velferdsstat . . . 1 2 2.1 Teorien om sosialdemokratisk klassemobilisering ^. ... 14

2.2 Kritikk av teorien .^. .^. .. .^{. . .} ...^. . . ... . 17

2.3 En sosial aktørmodell . . . .. 19

2.4 Beslutningssystemer og aktører ^. .^{. . . .} ..^. .^{. .} ... 2 3 2.5 Krav til metode . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 2 6 Kapittel 3 Bakteppe: Handlingsbetingelser for LO ..^. ... 3 0 3.1 LO -arbeidernes pensjonsdekning ....^. .^{. .} ..^. .^. ... 3 0 3.1.1 Den offentlige alderstrygd ..^. ...^. ...^. ... 3 1 3.1.2 Tjenestepensjonsordninger ... ... 34

3.1.3 Utfordringer for LO .^{. .} .^{. . .} . . . . . . . .. 3 5 3.2 Strategiske hensyn ... ;... 3 7 3.2.1 Medlemsrekruttering . . . .. 3 7 3.2.2 Internt samhold og forholdet til andre lønns - takerorganisasjoner .. .... . 4 0 3.2.3 Hensynet til Arbeiderpartiet ... 4 2 3.3 Alternative strategier i tilleggspensjonsspørsmålet . . . . .. 4 3 Kapittel 4 Tilleggspensjonsspørsmålet settes på dagsordenen ...^. .^. ...^. ... ..^. ... 4 7 4.1 LO og folkepensjonsmodellen ^. . . . .. 4 7 4.2 Første skritt: En universell alderstrygd ... 53

4.3 Standardsikring og kravet om like pensjonsvilkår . . . . .. 55

4.4 Forhandlinger eller lovgivning? . . . . . .. 57 4.5 Motivene bak: forhandlingsstrategien . . . . . . . . .. 6 0

Kapittel 5 Forsøk langs forhandlingsveien:

Fellesordningen for tariffestet pensjon ........ 6 5 5.1 LO's forslag ... .... .... ... " 6 5

5.2 Forhandlingsspillet . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 70

5.2.1 Tarifforhandlingene i 195 8 ... 7 1 5.2.2 Forhandlingene i NAFs og LO's pensjonskomite ^. . 7 4 5.3 Resultatet . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 8 3 5.4 Interne reaksjoner .... .... 87

Kapittel 6 Mot en politisk løsning: Folketrygden ......... 91

6.1 Nye politiske signaler . . . . . . . . . . . . . .. 91

6.2 Folkepensjonskomiteen ...^........ 95

6.2.1 Sammensetning og mandat . . . . .. 95

6.2.2 LOs standpunkt til folkepensjonskomiteen. 96 6.2.3 Hovedpunkter i komiteens innstilling ...... 10 1 6.3 Kings Bay-krisen og Arbeiderpartiets Moterklæring. .., 10 5 6.3.1 Bakgrunn og innhold ..... ... 10 5 6.3.2 Politiske reaksjoner ........ 109 6.3.3 Reaksjonene i LO ...^{. .} ...^{. .} .. 1 10 6.3.4 Reaksjoner fra andre interesseorganisasjoner ... , 1 1 4 6.4 Lovforberedelsen . . . . . . . . . . . . .. 1 1 6 6.4.1 Arbeiderpartiregjeringens stortingsmelding ..... 1 1 6 6.4.2 Sosialkomiteens innstilling .^. ........ . . . .. 1 28 6.4.3 Lov om folketrygd . . . . . . . . .. 1 3 3 6.5 LO og folketrygdloven ..... .. .. .. ... 1 3 6

Kapittel 7 Sammenfatning og konklusjon .. . .. . ..... 1 39 7.1 Utviklingen i LOs pensjonspolitikk . . . . . . . . . . .. 1 39 7.2 Folketrygden og LO's innflytelse . . . . . . . . . . . .. 1 4 6 Referanser ..^{. . . .} ....^. ...^. .....^{. .} .. 15 0

Forord

Denne rapporten er utarbeidet som ledd i et prosjekt om samspillet mellom offentlig og arbeidsmarkedsbasert velferd i Norge. Prosjektet som vi har kalt "Arbeidsplassen som velferdsarena", er finansiert over NORAS' program for velferdsstatsforskning.

HovedmlUsetningen for prosjektet er å undersøke utbredelse og fordelings­

virkninger av bedriftsvise og forhandslingsbaserte velferdsordninger i det norske arbeidsmarkedet. Det er samtidig lagt vekt på å sette samspillet mellom offentlig og arbeidsmarkedsbasert velferd inn i en historisk ramme med hovedvekt på fagbevegelsens rolle. Hovedrapporten fra prosjektet vil foreligge på høsten 1991.

Jeg har under arbeidet med denne rapporten mottatt verdifulle innspill fra en rekke medarbeidere på FAFO. Prosjektleder Jon Hippe, Kåre Hagen og Åsmund Seip har lest og kommentert tidligere utkast. Jon S. Lahlum har hatt ansvar for den tekniske redigering og ferdigsstilling av manuskrip­

tet. Rapportens materiale har tidligere vært brukt i en hovedoppgave i statsvitenskap.

Oslo, desember 1990

Axel West Pedersen

"Det som er målet for vårt strev er at vi skal komme fram til samme pensjonsordning for samtlige lønnstakere i det norske samfunn, uansett om de arbeider i det private næringsliv, i stat eller kommune"

Konrad Nordahl; Protokoll fra LO-kongressen, 19 5 7.

"Trass i den omfordeling til det felles beste som samfunnet gjør med de midler som tas av folket, er det et nesten allment krav at den personlige kjøpekraft alltid skal være pli vei oppover."

Konrad Nordahl; 19 73, s. 73

Kapittel 1 Innledning

1.1 Debatten om tilleggspensjon

Denne rapporten handler om den norske tilleggspensjons debatten på SO­

og 60-tallet. Nærmere bestemt analyseres fagbevegelsens rolle i den politiske prosess som førte fram til etableringen av Folketrygdens tilleggspensjonssystem i 1966.

Rapporten er avgrenset til norsk pensjonspolitikk i en bestemt historisk fase. Hensikten er likevel at den skal ha allmenn teoretisk interesse som case-studie av drivkreftene bak utviklingen av velferdsstaten i etterkrigs­

tiden. Norsk velferdsstatsforskning har i liten grad vært opptatt av LO som selvstendig aktør. En analyse av LOs målsetninger og strategivalg er nødvendig for å forstå den politiske prosess som kulminerte med vedtaket av Lov om folketrygd i 1966.

I alle de nordiske land oppstod det på SO- og 60-tallet en debatt om tilleggspensjon. I korte trekk dreide den seg om hvorvidt staten, markedet eller forhandlingssystemet skulle ha hovedansvaret for å imøtekomme de yrkesaktives ønske om pensjonsytelser som kunne suplere de universelle folkepensjonene.

Spørsmålet ble først satt på dagsordenen i Sverige, og den svenske debatt fikk stor betydning for diskusjonen i de øvrige nordiske land. Tidlig på SO-tallet markerte LO seg som en aktiv pådriver for et obligatorisk tilleggspensjonssystem i offentlig regi (Heclo; 1974 og Molin; 1965). De svenske sosialdemokratene sluttet seg til LOs linje, mens de borgerlige partiene, arbeidsgiverforeningen og bondeorganisasjonene bestemte seg for å avvise et obligatorisk system. Debatten fikk etterhvert sterke ideologiske overtoner knyttet til grensene for offentlig ansvar i velferdspolitikken og i sparings- og investeringspolitikken. Etter en langvarig strid - som omfattet to Riksdagsvalg og en folkeavstemning - vedtok Riksdagen i 19S9 den sosialdemokratiske regjerings forslag til et offentlig tilleggspensjons­

system (ATP).

..

Den norske tilleggspensjonsdebatt er interessant fra en teoretisk synsvinkel, fordi utfallet kom til å ligge nært opp til den svenske modellen samtidig som forløpet og de politiske konstellasjoner var klart forskjellig.

I en periode da Det Norske Arbeiderparti regjerte på basis av et solid flertall i Stortinget, valgte LO å søke tilleggspensjonsspørsmålet løst via forhandlingssystemet. Ved tariffrevisjonene i 1958 inngikk LO og Norsk Arbeidsgiverforening (NAF) en prinsippavtale om etableringen av en tariffestet pensjonsordning for lønnstakerne innen LO/NAF-området. Partene ble enige om den konkrete utforming av "Fellesordningen for tariffestet pensjon" (FrP) i 1960 og ordningen trådte i kraft i 1962. FrP-ordningen ble imidlertid bare en parentes i norsk pensjonspolitisk historie. I løpet av Stortingsperioden 1961-1965 oppstod det et bredt politisk flertall for en tilleggspensjonsordning etter svensk modell.

Den historiske bakgrunnen for folketrygdens etablering i 1966 er samtidig relevant i forhold til den aktuelle politiske utvikling. Mye tyder på at norsk pensjonspolitikk på ny går inn i en kritisk fase. Det er neppe overdrevet å si at Folketrygden er rammet av krise, økonomisk, politisk og ideologisk. Det reises stadig sterkere tvil om Folketrygdens evne til å innfri sine forpliktelser, når eldrebølgen setter inn for fullt fra begynnel­

sen av neste århundre. I 1989 la Stortingets Sosialkomite fram forslag om innstramminger som skal lette det framtidige finansieringspress. Det er lite som tyder på at tiltakene har bidratt vesentlig til å gjenreise tilliten til systemet. Både på hØyre- og venstresiden i norsk politikk reises det krav om en fullstendig avvikling av folketrygdens tilleggspensjonssystem.

Samtidig har det på 80-tallet vært en sterk vekst i arbeidsmarkedsbaserte og individuelle pensjonsforsikringer (Hippe & Pedersen; 1986 og 1988).

Innstramminger i Folketrygden kan ytterligere sette fart i denne utviklingen.

Folketrygdens krise kan tvinge LO til å revurdere sin pensjonspolitikk.

På 70- og 80-tallet var LOs pensjonspolitikk konsentrert om å konsolidere og videreutvikle Folketrygden. I det nye handlingsprogrammet, som ble vedtatt på LO-kongressen i 1989, er det åpnet for at fagbevegelsen igjen kan bruke forhandlingssystemet til å ivareta medlemmenes pensjonsbehov.

Dermed er ringen sluttet. LO står igjen i et dilemma mellom offentlig politikk og forhandlingssystem, mellom generelle ordninger for alle

lØnnstakere og ordninger som bare omfatter LOs medlemmer. En analyse av tilleggspensjonsdebatten p!\. 50- og 60-tallet kaster lys over dagens utvikling og de utfordringene som den reiser for fagbegelsen.

1.2 Problemstillinger

Denne rapporten har to hovedproblemstillinger. Den første er !\. forklare norsk LOs mMsetninger og strategivalg i pensjonspolitikken fra avslut­

ningen av Annen verdenskrig og fram til vedtaket av Lov om folketrygd i 1966:

*

*

*

Ut fra hvilke motiver ble tilleggspensjonsspØrsmMet satt p!\. LOs faglig/politiske dagsorden?

Hvorfor valgte LO i første omgang !\. satse p!\. en tariffestet tilleggs­

pensjonsordning?

Hvilken rolle spilte LO i den politiske prosess som munnet ut i vedtaket av folketrygdens tilleggspensjonssystem i 1966?

LO blir betraktet som en enhetlig aktør som inng!\r i et samspill med andre aktører i forhandlingssystemet og i det politisk/parlamentariske system!. Standpunktene til de enkelte forbund faller utenfor problemstillin­

gen. De kan likevel komme inn i bildet som viktige handlingsbetingelser for LO-ledelsen. Forbundene og grunnplanet i fagbevegelsen utgjør indre omgivelser, hvis reaksjoner LO-ledelsen m!\. forholde seg til ved utviklingen av konkrete faglig/politiske standpunkter.

Den andre hovedproblemstillingen er !\. forklare utfallet av den norske tilleggspensjonsdebatt. Den overordnede hypotesen er at etableringen av Folketrygdens tilleggspensjonssystem i hvert fall delvis var et resultat av LOs strategivalg.

l: Forenklingen kan begrunnes ut fra en antakelse om at de formelle posisjoner som individene inntar i LOs organisasjon legger s� sterke føringer p� deres atferd at individuelle tilbøyeligheter blir av mindre betydning.

9

Når det gjelder LOs innflytelse på det endelige utfallet av tilleggs­

pensjonsdebatten, kan man skille mellom påvirkning og måloppfyllelse som to prinsipielt uavhengige dimensjoner. Selvom fagbevegelsen påvirket utviklingen av den norske tilleggspensjonsdebatt, er det ikke ensbetydende med at man klarte å realisere sine intensjoner. For at vi kan snakke om innflytelse må begge disse kriteriene være oppfylt: "Innflytelse foreligger når deltakere i en politisk avgjØrelsesprosess via anvendte ressurser oppnår intenderte resultater" (Wyller; 1988, s. 1 2 7).

På bakgrunn av det faktiske hendelsesforlØp kan man formulere to diametralt forskjellige fortolkninger av utviklingen i LOs standpunkt.

I følge den ene fortolkning var det hele tiden LOs primære intensjon at tilleggspensjonsspørsmålet skulle løses ved lovgivning etter svensk mode1l2• FrP-ordningen ble derfor oppfattet som en foreløpig løsning som etterhvert skulle avløses av en omfattende og generøs tilleggspensjons­

ordning i offentlig regi. Når det på begynnelsen av 60-tallet oppstod et bredt parlamentarisk flertall for et ambisiøst tilleggspensjonssystem i offentlig regi, betydde det en realisering av LOs primære intensjon.

I følge den andre fortolkningen var tvert imot LOs beslutning om fl. reise tilleggspensjonsspørsmålet i tarifforhandlingene uttrykk for et bevisst valg. LOs ledelse mente at tilleggspensjonsspørsmålet kunne løses på en teknisk sett tilfredsstillende måte uten lovgivning, og man foretrakk en slik løsning av organisasjonspolitiske (strategiske) hensyn. På begynnelsen av 60-tallet måtte imidlertid LOs preferanse for en tariffestet ordning vike for hensynet til partiet, som på grunn av partikonkurransen og Kings Baykrisen flkk behov for å lansere forslaget om en offentlig tilleggs­

pensjonsreform som en politisk markeringssak.

Hvis den første fortolkning får støtte i materialet må man konkludere at LO flkk realisert sine opprinnelige mål gjennom vedtaket av folke­

trygdens tilleggspensjonssystem. Den andre fortolkningen impliserer derimot

2: OIlStIl Esping-Andersen har fremsatt en variant aven slik etarlstisk hypotese: "In Norway, it was again the LO that initiated the debate. and by 1960 an ATP pension agreemem had been rcached via collecdve bargaining. Still, the LO insisled on legislation and, after the sodal democratic government crlsis of 1963 the party [ ... ) adopted ^Il plan virtually idenrical 10 the Swedlsh versjon." (Esping-Andersen; 1985a, s. 163)

10

at vedtaket om fi etablere et lovfestet tilleggspensjonssystem i hvert fall delvis gikk pfi tvers av LOs intensjoner.

Begge fortolkningene bygger pfi en antakelse om at LOs strategi i tilleggspensjonsspørsmfllet var preget av kontinuitet, og at de observerte linjeskift i hovedsak ble framkalt av forandringer i de ytre rammebe­

tingelser. Alternativt kan man tenke seg at LOs intensjoner gjennomgikk forandringer bl.a. som følge av erfaringer vunnet underveis i prosessen.

1.3 Rapportens disposisjon

I kapittel 2 diskuteres aktuelle teorier og metodiske tilnærminger til studiet av de politiske drivkrefter bak velferdsstatens utvikling i etterkrigstiden.

Kapittel 3 trekker opp bakgrunnen for tilleggspensjonsdebatten pfi 50- tallet. Videre drøftes sentrale handlingsbetingelser som antas fi ha pfivirket utviklingen av LOs pensjonspolitikk i den aktuelle perioden.

Kapittel 4, 5 og 6 er viet den konkrete historiske analyse av LOs rolle for utviklingen av den norske tilleggspensjonsdebatt. Fra kravet om tilleggspensjon ble satt pfi LOs faglig/politiske dagsorden (kapittel 4), over LOs forsøk pfi fi lØse spørsmfllet langs forhandlingsveien (kapittel 5) og til gjennomslaget for et ambisiøst tilleggspensjonssystem i offentlig regi (kapittel 6).

Sammenfatning og konklusjoner er presentert i kapittel 7.

11

Kapittel 2

Arbeiderbevegelse og velferdsstat

I de senere år har en stor del av den skandinaviske (og faktisk også den internasjonale) velferdsstatsforskning formet seg som en diskusjon om arbeiderbevegelsens innflytelse på utviklingen av de skandinaviske velferdsstater. Både de forskerne som tillegger arbeiderbevegelsen avgjørende betydning for velferdsstatens utvikling og de som avviser en slik forståelse, har i hovedsak fokusert på forholdet mellom sosialistiske og borgerlige partier. Derimot har fagbevegelsens standpunkter og strategivalg i liten utstrekning vært gjenstand for systematiske analyser.

I dette kapittelet argumenterer jeg for en teoretisk og metodisk tilnærming til studiet av velferdsstatens utvikling som innebærer:

*

*

*

*

*

12

at man må skille mellom arbeiderbevegelsens faglige og politiske gren som to selvstendige men gjensidig avhengige aktører

at man må forvente at fagbevegelsens velferdspolitiske mål og konkrete strategier varierer med endringer i de økonomiske og politiske ramme­

betingelser

at fagbevegelsens initiativer i forhandlingssystemet kan ha hatt vesentlig betydning for utviklingen av velferdsstatlige institusjoner at historiske prosess-studier er det sentrale forskningsfelt i forhold til debatten om de politiske drivkrefter bak velferdsstatens utvikling at en kritisk analyse av intensjonene til sentrale kollektive aktører er nødvendig for å avdekke deres respektive innflytelse i forhold til den politiske beslutningsprosess

2.1 Teorien om sosialdemokratisk klassemobillsering

Både i skandinavisk og internasjonal velferdsstatsforskning har "teorien om sosialdemokratisk klassemobilisering"3 oppnådd en sentral posisjon.

Den hevder at arbeiderklassens organisering og politiske styrke har avgjørende betydning for den institusjonelle utfonning av systemene for inntektssikring og generelt for den måten ulike land møter sine velferds­

behov på (se bl.a. Stephens, 1979, Korpi; 1981, Esping-Andersen, 1985).4 Teorien om sosialdemokratisk klassemobilisering er først og fremst lansert som et alternativ til de strukturalistiske teorier som dominerte velferdsstatsforskningen på 70-tallet (se f.eks. Wilensky; 1975). Mobili­

seringstesen utelukker ikke at den samlede ressursinnsatsen til velferds­

formål har sammenheng med strukturelle faktorer som demografi og Økonomisk utviklingsnivå. Den hevder imidlertid at strukturelle forhold formidles gjennom politiske prosesser som er preget av konflikt mellom samfunnsklasser. Man kan si at teorien tilhører en omfattende kategori av "sosiale" tilnænninger til studiet av politiske endringsprosesser, som utpreger seg ved å fokusere på interessekonflikter mellom klasser eller sosiale grupper. Den sosialdemokratiske klassemobiliseringstese skiller seg ut blant de "sosiale" tilnænninger ved å insistere på at arbeider­

bevegelsens politiske styrke er den avgjørende faktor som kan forklare variasjon i velferdssystemenes institusjonelle utforming.

Walter Korpi er blant de fremste fortalere for tesen om at arbeider­

bevegelsens faglige og politiske mobilisering er den sentrale drivkraft bak velferdsstatens utvikling. Han hevder at velferdsstatene i skandinavia (primært Sverige) skiller seg grunnleggende fra tilsvarende institusjoner i andre industrialiserte land, fordi sosialdemokratiene på basis av sin

3: I blant brukes også uttrykket "maktmobiliseringstesen".

4: Forklaringsmodellen anvendes både til å forklare velferdsstatens utvikling i bred forstand og på de enkelte programområder innen sosial-, helse- og arbeidsmarkedspolitikken.

S: Uttrykket er hentet fra historikeren Peter Baldwin som kontrasterer "sosiale" tilnærminger til studiet av velferdsstaten med bl.a. teorier som fokuserer på trekk ved statlige institusjoner og beslutningssystemer (Baldwin; 1989, s. 4-5).

13

parlamentariske styrke har kunnet forme sosialpolitikken i overensstemmelse med lønnstakernes og arbeiderbevegelsens langsiktige interesser.

Arbeiderklassens interesser hevdes å være knyttet til den "institusjo­

nelle velferdsstatsmodell" , som hevdes å karakterisere de skandinaviske land (Korpi; 1981, s. 201 ff):

Staten tar ansvar for å beskytte borgerne mot et bredt spektrum av sosiale risiki. Det offentlige trygdesystemet er bygget på universalistiske prinsipper og ytelsesnivået er generøst. Korpi antyder også at den institusjonelle modellen innebærer en høy grad av omfordeling og et høyt offentlig utgiftsnivå.

Bak dette resonnementet ligger en antakelse om at lønnsarbeidere i hØyere grad enn andre sosio-økonomiske grupper har en interesse i å erstatte kapitalistisk markedslogikk med politisk bestemte fordelings­

prinsipper:

Relative to most other groups or collectivities in Western societies, wage eamers and workers can, however, be assumed to be disadvantaged in terms of individual market resources. [ ... ] the majority of wage eamers can therefore be expected to have greater interest than other groups in using political interventions to modify market proeesses and market criteria in distribution, and therefore in extending social rights and social citizenship.

(Korpi; 1989, s. 313)

Arbeiderbevegelsen må derfor søke å flytte fordelingskonfliktene fra markedet og forhandlingssystemet og inn på den politiske arena:

Det ligger diirfor i lontakernas intresse att fOra striden om produktionens fordeling friimst på det politiska fåltet, dii.r deres numeriir kan bli utslagsgivende, och inte enbart på arbets­

marknaden, dii.r de mera ofOrmedlat konfronteras med kapital­

ressurser. (Korpi, 1981; s. 177).

Gosta Esping-Andersen er en annen framtredende representant for teorien om sosialdemokratisk klassemobilisering. Mens Korpi først og fremst knytter velferdsstatens utvikling tilfordelingskampen mellom kapital og arbeid, oppfatter Esping-Andersen arbeiderbevegelsens (sosialdemo- 14

kratiets) strategiske interesser som det primære rasjonale bak en ambisiøs sosialpolitikk i offentlig regi:

For labor movements, social policy has always been viewed as a means for cultivating class unit y and collective solidarity in the struggle against competitive market atomization and narrow corporate loyalties. (Esping-Andersen, 1985b)

Generøse systemer for inntektssikring hevdes å være en nødvendig forutsetning for at arbeiderklassen kan samle seg til kollektiv politisk handling6• Arbeidsløshetsforsikring, sykelønnsordninger og pensjonssystemer redusererer avhengigheten av lØnnet arbeid, og demper den innbyrdes konkurranse og rivalisering mellom lønnstakerne i arbeidsmarkedet (Esping­

Andersen; 1985b, s. 228).

Langsiktige strategiske hensyn betyr videre at arbeiderbevegelsen må foretrekke universelle offentlige ordninger framfor velferdssystemer som bare omfatter deler av arbeiderklassen. Selvhjelpskasser i fagbevegelsens regi hadde ganske visst en viktig strategisk funksjon i en tidlig fase av arbeiderbevegelsens utvikling, men på lengere sikt vil mulighetene for en bred mobilisering av arbeiderklassen avhenge av at det etableres om­

fattende og enhetlige sosialforsikringssystemer i offentlig regi (samme sted, s. 229).

Selv om Korpi og Esping-Andersen vektlegger ulike hensyn trekker konklusjonene i samme retning: Arbeiderbevegelsen er bærer av en sosialpolitisk modell, som riktignok er noe uklart fonnulert, men som i hvert fall har ett gjennomgående trekk: Preferansen for omfattende og generøse ordninger i offentlig regi, som på den ene siden overflødiggjør stigmatiserende fattighjelp og på den annen side fortrenger forhandlings­

baserte og rent kommersielle velferdsordninger.

6: Dette perspektivet står ogs! sentralt hos Stephens (1979).

15

"

2.2 Kritikk av teorien

I det følgende diskuteres mulige innvendinger mot de teoretiske antakelser

bak maktmobiliseringstesen.

Man kan hevde at Walter Korpis analyse hviler pl't et forenklet bilde bl'tde av interessekonfliktene omkring sosialpolitikkens utvikling og av velferdsstatens karakter'.

Det er en grunnleggende antakelse hos Korpi at arbeiderklassen bare har "sine lenker l't miste", og at den som den eneste klassen, har interesse i etableringen av en omfattende "institusjonell" velferdsstat. Spørsml'tlet er om en ensidig fokusering pl't motsetningene mellom markedssvake arbeidere og mektige kapitalkrefter er tilstrekkelig for l't forstl't konflikt­

mønstrene i moderne, postindustrielle samfunn (se bl.a. diskusjonen hos Korpi; 1981, s. 11 ff og Offe; 1985, s. 2-3). Interessekonfliktene omkring sosialpolitikken blir straks mer kompliserte og mindre forutsigbare, hvis man l'tpner for at ulike grupper av arbeidere har svært forskjellig markeds­

posisjon, og at store lønnstakergrupper i etterkrigstiden har oppnådd en sterkere stilling i markedsØkonomien enn f.eks. yrkespassive og selvstendige bønder og fiskere. F.eks. har Olli Kangas i sine studier av finsk pensjons­

politikk pekt pl't betydningen av interessekonflikter mellom lønnstakere pl't den ene siden og selvstendige jordbrukere pl't den andre (Kangas; 1989).

Historikeren Peter Baldwin kritiserer maktmobiliseringstesen for l't overse at både arbeiderklassens og andre sosiale gruppers interesser i relasjon til velferdsstaten endrer seg med de konkrete historiske omstendigheter:

Worker's concems have been determined and consequently altered by historical circumstances. In the evolution of the welfare state there has been no one uniform and consistently solidaristie class.

(Baldwin; 1989)

Samtidig opererer Korpi med en radikal motstilling av stat/marked og offentlig/privat Velferdsstaten oppfattes som markedets negasjon, og enhver

7: Kritikken refererer primært til "Den demokrarlska klasskampen" fra 1981.

16

utvidelse av velferdsstatens aktiviteter antas derfor å skje på bekostning av fordelingslogikken i markedet. Her kan man reise to innvendinger:

For det første har også de skandinaviske velferdsstatene tatt opp i seg prestasjonsorienterte fordelingsprinsipper. Tilleggspensjonssystemene (i Norge og Sverige) og arbeidslØshets- og sykelØnnsordningene er eksemp­

ler på at velferdsstaten reproduserer forskjeller generert i arbeidsmarkedet.

For det andre er frie markedskrefter ikke det eneste alternativet til statlig regulering. De relativt sentraliserte forhandlingssystemene, som i store deler av etterkrigstiden har kjennetegnet de skandinaviske land, har et potensiale som markeds modererende faktor, og som alternativ arena for ivaretagelse av lønnstakernes velferdsbehov. Det faktum at norsk og svensk arbeiderbevegelse i etterkrigstiden har foretrukket offentlige løsninger ved en del (men langt fra alle!) sosialpolitiske korsveier, krever en nærmere forklaring enn den som antydes gjennom begrepsparene stat/­

marked og offentlig/privat.

Gosta Esping-Andersen tilbyr en slik forklaring ved å peke på at strategiske hensyn tvinger en sosialdemokratisk arbeiderbevegelse til å velge offentlige løsninger. Det er imidlertid en svakhet at han ikke skiller mellom partiets og fagbevegelsens strategiske behov. Selv om det skulle være korrekt at betingelsene for sosialdemokratisk suksess avhenger av oppbyggingen av ambisiøse sosialforsikringssystemer i offentlig regi, er ikke det tilstrekkelig til å forklare og forutsi de faktiske handlingsvalg til både parti og fagbevegelse. Det er ikke nødvendigvis slik at partiets langsiktige behov alltid står i sentrum for de strategiske overveielser innen arbeiderbevegelsen. Partiet og fagbevegelsen må behandles som to separate aktører, som har ulike strategiske interesser, og som råder over forskjellige sosialpolitiske virkemidler (se avsnitt 2.4).

Gøran Therborn har pekt på hensynet til medlemsrekruttering som et mulig motiv for fagbevegelsen til å foretrekke etableringen av eksklusive velferdsordninger i egen regi eller i et samarbeid med arbeidsgiversiden:

"Demands for administrative control and airns for organizational recruitrnent may make working class organisations sometimes opt for less than full coverage" (Therborn; 1986, s. 13).

17

Disse innvendingene leder i retning av Il problematisere makt­

mobiliseringsteoriens hypoteser om arbeiderbevegelsens strategivalg. Heller enn Il bygge pil antakelser om et rettlinjet og programatisk forhold mellom arbeiderbevegelse og velferdsstat, mil man llpne for at sosialpolitikken reiser må/konflikter og dilemmaer for ulike deler av arbeiderbevegelsen.

I det følgende avsnitt drØftes hovedlinjene i et konfliktorientert perspektiv pil velferdspolitikken, som bryter med en rekke av de sentrale antakelser i den sosialdemokratiske maktmobiliseringstese.

2.3 En sosial aktørmodell

Denne rapporten tar utgangspunkt i det man kan kalle en sosial aktør­

modell. Utviklingen av velferdsstatlige institusjoner oppfattes som et resultat av beslutningsprosesser hvor kollektive aktører - partier og interesseorganisasjoner - søker Il ivareta interessene til sine respektive kjernegrupper. Walter Korpi har gitt en treffende sammenfatning av en slik konfliktorientert tilnærming til studiet av sosialpolitikk .

.. .in the power resources perspective, political parties and other interest organizations thus tend to appear as the organized expressions of collective action geared toward safeguarding the diverging interests of groups differently located in the social structure (Korpi; 1989, s. 313).

Handlingsvalget til de sentrale kollektive aktører antas a. bli bestemt i spenningsfeltet mellom to hovedtyper av millsetninget, saksm1l1 og strategiske m1l1.

8: Begrepene saksrnål og strategiske mål er hentet fra Nils Elvander (1988) som bruker dem for å analysere lønnstakerorganisasjonenes (Ws) atferd i lønnsforhandlingene. Begreps­

paret tilsvarer Bjom Molins skille mellom "interesseaspektet" og "strategiske aspekter" i analysen av standpunktene til politiske partier (Molin; 1965).

18

Saksmålene viser til de konkrete interesser, som aktøren søker å fremme på vegne av sine kjernegruppet. Modellen spesifiserer ikke på forhfmd hva disse interessene består i, men det ligger en formodning om at økonomiske (sær-) interesser spiller en vesentlig rolle.

De strategiske målsetninger vedrører aktørenes behov for å styrke sin posisjon vis-a-vis medlemmene, opinionen og andre kollektive aktører.

For politiske partier dreier de strategiske målsetninger seg om stemme­

maksimering og mulighetene for å oppnå regjeringsmakt (Molin; 1965).

For en interesseorganisasjon som f.eks. LO er medlemsrekruttering og internt samhold viktige strategiske målsetninger (se avsnitt 3.2).

I konkrete beslutningssituasjoner kan det være både samenfall og konflikt mellom saksrnål og strategiske mål (Molin; 1965). Forholdet mellom disse elementene og måten aktørene veier dem mot hverandre på er et empirisk spØrsmål. Skillet skal primært tjene som et hjelpemiddel til å strukturere analysen av aktørenes standpunkter (Rasmussen; 1971).

I situasjoner hvor det står om partiets eller interesseorganisasjonens overlevelse må man imidlertid anta at strategiske hensyn veier tungt.

Oppfattelsen av at økonomiske interesser og strategiske hensyn er den sentrale drivkraft i sosialpolitiske spørsmål fØrer ikke til en antakelse om at de ulike aktører er bærere av bestemte sosialpolitiske modeller, slik det er forutsatt i den sosialdemokratiske mobiliseringstese. Tvert imot vil de pensjonspolitiske målsetninger, som partier og interesseorganisasjoner forfølger, variere med kjernegruppenes økonomiske situasjon og deres posisjon i det aktuelle pensjonssystemet. De konkrete standpunkter og strategier vil videre avhenge av aktørens forventninger om andre aktørers strategier og maktressurser og av langsiktige strategiske hensyn.

Kjernegruppenes interesser, organisasjonspolitiske hensyn og de eksterne handlingsbetingelser bestemmer imidlertid ikke handlingsvalget

9: Modellen passer dårlig pfi politiske partier som savner tilknytning til en klart avgrenset

"klient"-gruppe, se Erik Rasmussen (197 1 , s. 273). Derimot kan den antas fl treffe godt pfi interesseorganisasjoner.

19

direkte. De må oppfanges og fortolkes av aktøren selv1o• Dette er forsøkt illustrert i figur 2.1.

Figur 2.1 Analyseskjema: Kollektive aktØrers handlingsvalg

Kjemegruppenes interesser/behov

f->

Handlings­

betingelser

'V

Fortolkning og målutvikling

A

Strategiske hensyn

f->

Aktørene vil i realiteten aldri ha perfekt informasjon om andre aktørers preferanser og strategier, reaksjonene i opinionen eller reaksjonene innad i egne rekker. Deres strategivalg kan derfor være basert på mangelfulle eller sviktende premisser. I forbindelse med den svenske ATP-strlden viser Molin (1965) hvordan særlig Folkpartiet feilvurderte reaksjonene i opinionen, da partiet valgte 11. gå imot det sosialdemokratiske forslag (se også Reclo; 1974, s. 239).11

Modellen utelukker heller ikke at de hver for seg rasjonelle handlings­

valgene til et sett av aktører til sammen leder til resultater som ingen i utgangspunktet hadde Ønskee2• Bjorn Molin hevder f.eks. at den svenske ATP-strlden fikk en egendynamikk som førte til at reformen ble mer vidtgående og omfattende enn hovedaktørene hver for seg hadde Ønsket:

"Politiseringen leder til att fler får mer." (1965, s. 182)

10: "It is an obvious but far from trivial point that the effect of any interest group upon social policy has varied with the perception of its own rather than anyone else's insterests"

(Heclo; 1974, s. 299)

11: Jon Elster bruker uttrykket kontrafinalitet om ikke-intenderte utfall som oppstår som følge av aktørenes manglende evne til å overskue konsekvensene av sine handlingsvalg ( 1979, s. 181 ff.).

12: Elster kaller denne situasjonen for "suboptimalitet" (Elster; 1979).

20

Den sosiale aktørmodell er ikke noen teori i streng forstand, fordi den ikke i seg selv fører til presise hypoteser som kan testes pa. et empirisk materiale. Modellen a.pner for usikkerhet med hensyn til den ma.ten ulike aktører definerer sine interesser, og den kan derfor ikke forutsi deres konkrete standpunkter i den sosialpolitiske beslutningsprosess.

Aktørmodellen er først og fremst et analytisk perspektiv som utmerker seg gjennom sitt krav om intensjonale forklaringer på utfallet aven politisk prosess. En intensjonal forklaring forutsetter at det foretas en rekonstruksjon av sentrale aktørers mAlutvikling og handlingsvalg (Elster;

1979, s. 105). Analysen av aktørenes standpunkter i en konkret beslutnings­

prosess kan i prinsippet formaliseres ved hjelp av spill-teoretiske modeller (Elvander; 1988). Mange beslutningssituasjoner er imidlertid sa. komplekse og aktørenes preferanser så uklare, at det ikke er fruktbart A presse dem inn i enkle spill-matriser13•

Takket være fokuseringen pa. aktører og beslutningsprosesser skiller modellen seg fra strukturalistiske teorier og teorier som opererer med diffusjons- og læringsprosesser uten forankring til bestemte aktører (se f.eks. Kuhnle; 1983, s. 162). Den skiller seg også ut fra teorier som primært knytter forklaringen pA velferdsstatens utvikling til trekk ved selve statsapparatet og de eksisterende velferdsstatslige institusjoner (for en oversikt se Amentha & Skocpol; 1986Y4.

Kravet om intensjonale forklaringer knyttet til kollektive aktører utelukker ikke kausale forklaringselementer. Poenget er at man må påvise hvordan f.eks. strukturelle faktorer, spredning av ideer og trekk ved det politiske system påvirker preferanser, strategivalg og maktressurser til sentrale kollektive aktørerIS .

13: Spillteoretiske modeller har bare mening i situasjoner hvor aktørene har relativt klare preferanser og interaksjonen er preget av strategiske elementer (gjensidig avhengighet og bevissthet om andre aktørers preferanser).

14: I virkeligheten er det her snakk om ell flere innbyrdes svært forskjellige tradisjoner, fra aksiomatisk public-choice _teori til empirisk orienterte studier som vektlegger institus­

jonelle rammer nedfelt gjennom tidligere sosialpolitiske valg og trygdebyrMcratiets rolle i politikkutviklingen (se Hec1o; 1974).

15: Forholdet mellom intensjonale og kausale forklaringer er diskutert hos Elster (1979 og 1985).

21

2.4 Beslutningssystemer og aktører

De fleste studier av norsk pensjonspolitikk i etterkrigstiden har fokusert på reformene i det offentlige pensjonssystemet. Utviklingen i arbeids­

markedsbaserte og individuelle pensjonsordninger og den offentlige regule­

ringen av dette området har derimot fått relativt liten oppmerksomhet (Seip;

1981, Kuhnle og Solheim; 1981, Kuhnle; 1983, Pettersen; 1987).

Samtidig er analysene i hovedsak konsentrert om det parlamentariske ordskiftet, og partiene oppfattes som de sentrale aktører. Per Arnt Pettersens studie fra 1987 er karakteristisk for dette perspektivet. Han undersøker om sentrale veivalg i utviklingen av det norske pensjonssystem, kan føres tilbake til standpunktene til ett eller flere partier, spesielt om Arbeiderpartiet har vært ledende i den trygdepolitiske utviklingen. Han tar ikke opp hvordan partienes standpunkter i sin tur eventuelt er påvirket av "institusjoner og bevegelser utenfor selve partiene" (Pettersen; 1987 s. 13). Interesseorganisasjonenes innflytelse faller m.a.o utenfor under­

sØkelsesfeltet. Anton Steen hevder direkte at interesseorganisasjoner har hatt liten betydning for utviklingen av norsk pensjonspolitikk:

Felles for disse klassiske former for velferdspolitikk (sosial­

politikk, trygdepolitikk og skattepolitikk) er interesseorganisas­

jonenes tilbaketrukne rolle i beslutningsprosessen og partienes sterke markeringsbehov." (Steen; 1989, s. 142)

Den manglende interesse for organisasjonenes rolle har sammenheng med en snever definisjon av pensjonspolitikk. Ved å fokusere ensidig på debatten om lovgivningsinitiativ, overser man lett at fagbevegelsen og andre interesseorganisasjoner har alternative innflytelseskanaler.

Gøsta Esping-Andersen (1987) har introdusert termen "pensjonsregime"

som betegnelse på det nettverk av offentlige og private institusjoner som kanaliserer inntekt og forbruksmuligheter til nåværende og framtidige pensjonister. Det er mulig fl kategorisere de ulike elementene i pensjons-

22

regimet på forskjellig ViS16• Her benyttes en oppdeling i tre hovedkategorier etter den måten personkretsen (de forsikrede) er avgrenset: Offentlige pensjonssystemer som omfatter alle statsborgere eller alle yrkesaktive,

arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger som følger av arbeidskontrakten hos en (offentlig eller privat) arbeidsgiver eller av tariffavtale, og

individuelle pensjonsforsikringer som etableres ved en frivillig, individuell kontrakt.

Utviklingen av det samlede pensjonsregimet skjer ved et dynamisk samspill mellom prosesser i tre beslutningssystemer eller arenaer: parlamen­

tarisk politikk, forhandlinger mellom partene i arbeidsmarkedet og det private forsikringsmarkedett1• Parlamentarisk politikk, forhandlingssystemet og markedet kan oppfattes som beslutningssystemer med spilleregler som favoriserer bestemte typer maktressurser. I det politisk parlamentariske system er det ideelt sett stemmer og mandater som teller, og de politiske partier er sentrale aktører. Lønnstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene er hovedaktører i forhandlingssystemet, hvor kontroll med økonomiske ressurser, internt samhold og troverdighet hØrer til de viktige ressurser (Johansen; 1983, s. 94 ff.). Resultatet av transaksjoner i markedet

bestemmes av kjøpekraft og individuelle preferanser.

Beslutningssystemene fungerer imidlertid ikke uavhengig av hverandre.

Samspillet mellom beslutningssystemene er tvert imot preget av bAde direkte sammenveving og indirekte påvirkning.

Det mest opplagte eksempel på sammenveving mellom beslutnings­

systemene er at sentrale interesseorganisasjoner i varierende grad trekkes inn i lovgivningsprosessen - jmf. det klassiske skillet mellom den numerisk/demokratiske og den korporativt/pluralistiske innflytelseskanal (Rokkan; 1966). Samtidig griper offentlige myndigheter inn i forhandlings­

systemet og i markedet. Staten er en viktig aktør i lønnsforhandlingene, dels som arbeidsgiver og dels som megler/dommer i forhandlingene mellom arbeidsgiver- og lØnnstakerorganisasjonene i det private arbeidsmarkedet.

16: Se f.eks. diskusjonen hos Esping-Andersen (1987), von Nordheim Nielsen (1988) og 0verbye (1988).

17: Denne oppdelingen er inspirert av Dahl & Lindblom ( 1953) og Hernes (1978).

23

Staten griper videre inn i forsikringsmarkedet ved hjelp av reguleringer og skattemessig stimulering.

Prosessene i de ulike beslutningssystemene påvirker også hverandre indirekte. Et stort marked for privat pensjonsforsikring kan f.eks. være et resultat av en bevisst politisk beslutning om ikke å bygge ut offentlige ordningerl8• Den indirekte påvirkningen kan også gå fra forhandlings­

systemet og til det politiske system: Omfanget av og kvaliteten på forhandlingsbaserte pensjonssystemer er med på å bestemme interesse­

konstellasjonene omkring reformer i det offentlige pensjonssystemet.

Gunstige pensjonsordninger for særskilte grupper i befolkningen har ofte bidratt til å utløse krav om forbedringer i det offentlige systemet fra grupper som står utenfor (van Gunsteren & Rein; 1985). En velutviklet tjenestepensjonssektor kan på den annen side føre til redusert interesse for offentlige pensjonsreformer blant de lønnstakere som er omfattet.

Med et uttrykk fra maktutredningen kan man si at man må studere

"skjæringsfeltene" mellom beslutningssystemene. Dette perspektivet fører til større oppmerksomhet om andre aktører enn de politiske partier.

Forhandlingssystemet gir fagbevegelsen muligheter til å påvirke pensjons­

systemet direkte og dermed til å sette dagsordenen for den politiske debatt.

Denne muligheten fanges ikke alltid opp ved en snever fokusering på lovgivningsprosessen og den parlamentariske debatt.

Fagbevegelsen og andre kollektive aktører må antas å velge sin pensjonspolitiske strategi i forhold til muligheter og begrensninger innenfor både den parlamentariske arena og forhandlingssystemet. Partene i arbeids­

livet vil ofte ha spesiftkke interesser i å bruke den ene reguleringsformen framfor den andre - bl.a. avhengig av sin relative maktposisjon i hhv. den politiske arena og forhandlingssystemet. Valget av beslutningsarena blir dermed et viktig ledd i avgjørelsesprosessen og et potensielt stridstema mellom aktørene.

Svensk LOs rolle i forbindelse med utviklingen av ATP-striden kan illustrere dette poenget. Det er gjennomført flere grundige studier av den

18: "One may find, for example, that there is no pension provision through state programs but that a public policy is consistently expressed through the free hand given to private pension companies." (Heclo, 1974; s. 4)

24

svenske tilleggspensjonsdebatten, som viser at svensk LO spilte en helt sentral rolle for utviklingen av "tjanstepenjonsfrågan" både gjennom sine initiativer overfor partiet, ved deltakelse i de sentrale offentlige utredninger, og ved aktiv påvirkning av opinionen (Molin; 1965, s.132 og Reclo;

1974, s. 300-301).

Vel så viktig som disse initiativene overfor det politiske systemet (i snever forstand) var imidlertid LOs atferd i forhandlingssystemet. I forbindelse med de såkalte Saltsjobadforhandlinger som fant sted i de siste mellomkrigsår, reiste LO krav om avtalefestede tilleggspensjonsordninger uten å komme til enighet med arbeidsgiversiden. Fra 1944 er det imidlertid tegn som tyder på at LO foretrakk en løsning via lovgivningen. LO avviste ved flere anledninger (i 1944 og igjen i 1954) konkrete tilbud fra den svenske arbeidsgiverforeningen (SAF) om å forhandle om en avtale­

festet ordning. Uten denne (fra LOs side) bevisste ikke-beslutningen i forhandlings arenaen hadde neppe spØrsmålet om en lovfestet tilleggspensjon oppstått på den parlamentariske dagsorden, i alle fall ikke i den form det fIkle. Man kan videre hevde at den sentraliserte struktur svensk fagbevegelse bidro vesentlig til utfallet, fordi den forhindret at enkelte sterke forbund forhandlet seg fram til ordninger for sine egne medlernrner19•

2.5 Krav til metode

Den empiriske forskning om drivkreftene bak pensjonssystemens utvikling foregår hovedsaklig på to fronter: kvantitative, tverrnasjonale studier og historiske case-studier av pensjonspolitikkens utvikling i enkelte land20•

En rekke tverrnasjonale undersøkelser tyder på at venstresidens parlamen­

tariske styrke og/eller hØyresidens svakhet har en viss forklaringskraft

19: Det svenske metall-arbeiderforbundet var på slutten av 40-årene sterkt opptatt av å få til tilleggspensjonsordninger for sine medlemmer. I stedet for å ta saken i egen hånd, valgte man å slutte rekkene og avvente en bredere kollektiv løsning (Hedo; 1974).

20: Det er for så vidt et tredje relevant forskningsfelt; nemlig historisk/komparative studier av timingen til den første sosiallovgivningen sett i forhold til arbeiderklassens inntog på den politiske scene.

25

overfor trekk ved de offentlige trygdesystemene som utgiftsnivå. sjenerøsitet og dekningsgrad (andel av befolkningen som er omfattet) (Castles; 1978, Stephens; 1979, Myles; 1984 og Esping-Andersen; 1985b og 1987).

Resultatene av disse undersøkelser og deres fortolkning er omtvistet. Det er vanskelig å komme fram til endelige konklusjoner på grunn av det begrensede antall "cases" som er til rådighet og en sterk samvariasjon mellom flere potensielle årsaksvariablefl•

Man kan hevde at historiske (gjeme komparative) analyser av den politiske prosess bak pensjonssystemenes utvikling uansett er det sentrale forskningsfeltet i relasjon til teorien om sosialdemokratisk maktmobilisering.

Hypotesene om kausalsammenhenger på tverrnasjonalt nivå er i siste instans basert på antakelser om nasjonale aktørers preferanser, maktressurser og handlingsvalg. Verken en påvisning av den forventede samvariasjon på tverrnasjonalt nivå, eller det motsatte, kan bli det siste ord i debatten om forholdet mellom arbeiderbevegelse og velferdsstat: "Therefore, in the study of policy development, intentional analysis must complement causal analysis." (Korpi; 1989)

I en artikkel om den historiske utviklingen av de skandinaviske velferdsstater fra 1987 konkluderer Korpi og Esping-Andersen at arbeider­

bevegelsen har vært den primære drivkraften både ved oppbyggingen av universalistiske sosialforsikringssystemer fra midten av 30-årene og ved den etterfølgende overbygning med inntektsgraderte tilleggspensjoner:

In general, it therefore appears possible to argue that the degree to which the Scandinavian welfare states have moved in the institutional direction is strongly related to the relative power position of the social democratic labor movement in these countries. (Korpi & Esping-Andersen; 1987, s. 72)

De historiske framstillinger av de skandinaviske velferdsstatenes utvikling som er gjort innen rammen av maktmobiliseringstesen lider imidlertid under tendenser til det man kan kalle "rasjonalistisk rekonstruksjon" (se f.eks.

21: Blant de interessante "konkurrerende" lrsakshypoteser hører innslaget av korporative forhandlingssystemer (Wilensky; 1977 og O'Connor & Brym; 1988) og graden av Ilpenhet i økonomien (Katzenstein; 1985).

26

Esping-Andersen; 1985a og Esping-Andersen og Korpi; 1 987). De inne­

holder få konkrete analyser av den faktiske mMutvikling innen arbeider­

bevegelsen. Det er tvert imot en tendens til, i etterhånd, å sette likhetstegn mellom arbeiderbevegelsens langsiktige interesser og den institusjonelle utforming av dagens skandinaviske velferdsstater. Konsekvensen er dels at kontinuiteten i arbeiderbevegelsens standpunkt overdrives og dels at innflytelsen til andre aktører blir neglisjert.

Det er gjennomført en rekke historiske studier av skandinavisk pensjonspolitikk, med konklusjoner som vanskelig lar seg forene med maktmobiliseringstesen. Per Arnt Pettersen (1987) avviser at det i etterkrigstiden har vært klare og gjennomgående partipolitiske skillelinjer omkring utviklingen av det norske pensjonssystemet. Peter Baldwin (1989) har studert bakgrunnen for beslutningene om å avvikle inntektsprøvingen i det svenske, britiske og danske pensjonssystemet. Han konkluderer at borgerlige partier spilte en svært aktiv rolle motivert ut fra velforstått egeninteresse til bl.a. jordbrukere og den velstående middelklasse. Stein Kuhnle (1983) hevder, med primær referanse til den norske utviklingen, at etterkrigstidens velferdsstatsekspansjon har vært drevet fram av en kollektiv læringsprosess heller enn partipolitisk konflikt.

Esping-Andersen og Korpi innrømmer at utviklingen av de skandina­

viske velferdsstater involverte kompromisser med borgerlige partier:

"[The modem welfare state] emerged gradually and not without compromise and participation of non-socialist parties." (Esping-Andersen

& Korpi; 1987, s. 46)

De forsøker likevel å (bort -) forklare den tverrpolitiske oppslutning som har ledsaget sentrale sosialpolitiske reformer i de nordiske land med henvisning til taktiske hensyn (maktesløshet) på borgerlig side (Korpi og Esping-Andersen; 1987)22.

Dermed oppstår det en fundamental uklarhet om de metodiske krav til en historisk analyse som tar sikte på å påvise innflytelsen til de respektive aktører. Maktmobiliseringstesen mister sin empiriske utsagns­

kraft, hvis den oppgir hypotesen om at arbeiderbevegelsen har fØrt an i

22: For en _kritikk av den ensidige søken etter taktiske motiver p! borgerlig side - se Kuhnle (1983) s. 161 ff.

27

0 .,

den idemessige utviklingen og praktiske gjennomføringen av moderne velferdsinstitusjoner.

Det er derfor ingen vei utenom en historisk analyse av den sosial­

politiske mlUutvikling innen ulike deler av arbeiderbevegelsen. Man må studere de velferdspolitiske m1Usetninger som arbeiderbevegelsens faglige og politiske organer formulerte i en tidlig fase av den sosialpolitiske reformprosess. En slik analyse kan ikke bare baseres på elementer som peker fram mot de løsninger som faktisk ble realisert. Den må ta med eventuelle motgående tendenser og alternative visjoner som har rørt seg innen arbeiderbevegelsen. I neste omgang må man undersøke om arbeider­

bevegelsens politiske praksis har hatt avgjørende betydning for utfallet.

I hvilket omfang har arbeiderbevegelsen satset ressurser på å overvinne skjult eller åpen motstand fra andre kollektive aktører?

Analyser av politiske beslutningsprosesser, som skal avdekke innflytelsen til de respektive aktører, er imidlertid beheftet med et vanskelig metodisk problem: hva skal man forstå med intensjoner og hvordan kan de påvises?

Thomas Wyller skiller mellom aktørens begrunnelser, intensjoner og motiver i tilknytning til en politisk beslutningsprosess:

Begrunnelser er offisielle hensiktserklæringer. De er stilet til bestemte adressater (f.eks. opinionen) og vil i større eller mindre utstrekning være preget av taktiske overveielser. Intensjoner er derimot de konkrete m1Usetninger som aktøren faktisk søker å realisere gjennom sin deltakelse i den politiske prosess. Endelig refererer motiver til den mer allmenne bakgrunnen for at aktøren engasjerer seg i prosessen (Wyller; 1988).

De standpunkter og m1Usetninger som aktørene har lagt fram i offisielle policy-dokumenter kan ikke uten videre antas å gi et fullstendig og korrekt bilde av de faktiske intensjoner. Sentrale motiver kan være uuttalte, og deler av den offisielle argumentasjon kan være taktisk motivert. Den metodiske hovedutfordringen for en intensjonal analyse består derfor i å utlede de faktiske m1Usetninger fra et empirisk materiale som for en stor del består av offisielle begrunnelser. Rekonstruksjonen av aktørenes 28

intensjoner krever en kritisk analyse av de tilgjengelige kilder (Wyller;

1988). De offisielle standpunkter må bl.a. vurderes i lys av de prioriteringer som aktøren avslører gjennom sine konkrete handlingsvalg.

I denne rapporten presenteres en analyse av LOs rolle for utviklingen av den norske tilleggspensjonsdebatt. Utspill og vedtak fra LOs kompetente organer utgjør det viktigste datamaterialet for analysen av LOs standpunkter og intensjoner. I et visst omfang trekkes skriftlig og muntlig erindrings­

materiale inn i framstillingen. Disse kildene brukes imidlertid med forsiktig­

het. Når det gjelder andre aktørers standpunkter og utfallet av beslutnings­

prosessen benyttes partiprogrammer, høringsuttalelser, offentlige utredninger og Stortingsforhandlinger.

Slike studier av konkrete politiske beslutningsprosesser må nødvendig­

vis bli partielle i forhold til mer generelle teorier om dynamikken bak velferdsstatens framvekst. Historiske case-studier gir ikke svar på spørs­

målet om generalisering til andre programområder innen velferdsstaten, til andre tidsperioder og til andre land. De er likevel det beste vi har.

I en viss utstrekning trekkes tilleggspensjonssakens utvikling i de øvrige nordiske land inn i framstillingen. Det skjer for det første fordi LO og andre sentrale aktører i Norge var sterkt inspirert av svensk tilleggspensjonsdebatt. For å forklare standpunktene til norsk LO må man forstå hvordan man i LOs ledelse vurderte erfaringen fra Sverige. For det andre kan sammenligninger med utviklingen i andre nært beslektede land bidra til å belyse konsekvensene av alternative politiske veivalg.

29

Kapittel 3

Bakteppe: Handlingsbetingelser for LO

3.1 LO-arbeidernes pensjonsdekning

Den samme !Ild som hersker i de andre samfunnsklasser, om å få mest mulig ut av det bestående økonomiske system, har også vært hoveddrivkraften i alt fagforeningsarbeid. (Konrad Nordahl;

1973, s. 68)

I formålsparagrafen til LOs vedtekter heter det bl.a. at LO skal "fremme og samordne lønnstakernes faglige, Økonomiske, sosiale og kulturelle interesser" (Valstrand; 1985, s. 43). Å ivareta lØnnstakernes sosiale behov framheves dermed som en sentral del av fagbevegelsens virkefelt.

Den sosiale aktørmodellen tar utgangspunkt i en antakelse om at LO legger opp sin pensjonspolitikk under hensyn til medlemmenes interesser.

Det er relativt uproblematisk å anta at LO tilstreber hØy kvalitet på medlemmenes velferdsrettigheter til lavest mulige kostnader i form av lØnnsmoderasjon, premieinnbetalinger og skatt. Derimot er det et åpent spørsmål, hvordan LO vil avveie ønsket om forbedringer i medlemmenes pensjonsvilkår mot hensynet til fortsatt vekst i de disponible reallønningene.

LO-medlemmenes interesse i pensjonspolitiske reformer avhenger bl.a. av innretningen på det eksisterende pensjonssystemet. For å forstå bakgrunnen for LOs pensjonspolitikk, må man se på samspillet mellom offentlige og arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger i den aktuelle perioden.

3.1 .1 Den offentlige alderstrygd

Norge fikk sin første lov om alderspensjon i 1936. Lov om alderstrygd var basert på en "folkepensjonsmodell", som også kjennetegnet 30-årenes pensjonslovgivningen i de øvrige skandinaviske land (se Heclo; 1974 og Vesterø-Jensen; 1985). Loven påla kommunene å yte alderspensjon etter nærmere fastsatte minimumssatser til alle innbyggere over 70 år. Satsene var forholdsvis beskjedne. For et pensjonistektepar i byene utgjorde samlet