Midlertidig ansettelse på generelt grunnlag
En vurdering av om karantenebegrensningen i arbeidsmiljøloven § 14-9 syvende ledd er tilstrekkelig klar til å hindre omgåelse av gjentatte midlertidige ansettelser på generelt grunnlag.
Kandidatnummer: 622 Leveringsfrist: 25.04.2017 Antall ord: 17 726
i
Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Tema og problemstilling ... 1
1.2 Aktualitet og bakgrunn... 2
1.2.1 Politisk omstridt ... 2
1.2.2 Historisk bakgrunn ... 3
1.3 Rettskildebildet ... 4
1.3.1 Rettskildesituasjonen ... 4
1.3.2 Forholdet til skandinavisk rett ... 5
1.3.3 Forholdet til EU-rett ... 6
1.4 Begrepsavklaring og avgrensning ... 7
1.4.1 Forklaring av sentrale begreper ... 7
1.4.2 Avgrensninger ... 7
1.5 Den videre fremstillingen... 9
2 HENSYNENE BAK INNFØRINGEN AV DEN GENERELLE ADGANGEN ... 10
2.1 Hensynet til stillingsvernet... 10
2.2 Hensynet til sysselsettingen og en enklere adgang til arbeidsmarkedet ... 12
2.3 Hensynet til virksomhetens fleksibilitet ... 13
3 KARANTENEBEGRENSNINGEN ... 15
3.1 Tolvmånedersperioden ... 15
3.2 Karanteneperioden ... 16
3.3 Overlappende karanteneperioder ... 17
4 TILBUD OM VIDERE ANSETTELSE ... 20
4.1 Ansettelsestilbudets varighet ... 21
4.2 Ansettelsestilbudets omfang ... 22
4.3 Ansettelsestilbudets arbeidsoppgaver ... 25
4.4 Karantenens inntreden avhenger av ansettelsestilbudet ... 26
5 KARANTENENS VIRKEOMRÅDE ... 28
5.1 Arbeidsoppgaver av samme art ... 28
5.1.1 Momenter fra forarbeidene ... 29
5.1.2 Andre momenter ... 31
5.2 Innenfor virksomheten ... 33
5.2.1 En særskilt forståelse av virksomhetsbegrepet ... 34
ii
5.2.2 Hvem skal foreta avgrensningen av enheten og på hvilket tidspunkt? ... 35
5.2.3 Hvilke krav stilles til den avgrensede enheten? ... 36
5.2.4 Kan den samme arbeidstakeren ansettes på generelt grunnlag i en annen enhet av virksomheten til å utføre arbeidsoppgaver av samme art? ... 38
5.3 Karantenebegrensningens virksomhetsbegrep i forhold til kvotebegrensningen ... 41
6 FORHOLDET TIL EUS RÅDSDIREKTIV OM MIDLERTIDIGE ANSETTELSER... 43
6.1 Er flere påfølgende midlertidige ansettelser på generelt grunnlag «gjentatte»? ... 44
6.2 Treårsregelen som en samlet øvre grense for midlertidige ansettelser ... 45
7 AVSLUTTENDE BEMERKNINGER ... 48
KILDELISTE ... 51
1
1 Innledning
1.1 Tema og problemstilling
Hovedregelen i norsk rett er etter arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd at arbeidstakere skal ansettes fast.1 Loven åpner imidlertid opp for midlertidige ansettelser i § 14-9 første ledd bok- stav a til f.
Tema for denne masteroppgaven er den generelle adgangen til å ansette midlertidig etter førs- te ledd bokstav f. Bestemmelsen som trådte i kraft 1. juli 2015 gir arbeidsgiver adgang til å ansette arbeidstakere for en periode på inntil tolv måneder uten at det stilles en særskilt be- grunnelse til ansettelsen.2 Det betyr at arbeidet kan være av både midlertidig og varig karak- ter. Den generelle adgangen skiller seg således fra de øvrige midlertidige rettsgrunnlagene i bestemmelsens første ledd bokstav a til e som oppstiller krav til arbeidets innhold eller avtale- situasjon. Bokstav f er «generell» nettopp fordi det ikke stilles krav til ansettelsen.
Adgangen til å ansette på generelt grunnlag er likevel ikke helt uten begrensninger. Ansettel- sen er begrenset av en kvote og en karantene.3 Denne oppgaven handler om karantenebe- grensningen i § 14-9 syvende ledd som innebærer at det inntrer en karantene ved avtaleperio- dens utløp om arbeidstakeren ikke får tilbud om videre ansettelse. Karantenen gir arbeidsgiver forbud mot å foreta nye ansettelser på generelt grunnlag i tolv måneder til å utføre arbeids- oppgaver av samme art i virksomheten.
Karantenebegrensningens formål er å hindre at varige arbeidsoppgaver utøves av midlertidig ansatte over tid og skal slik sikre at faste ansettelser forblir hovedregelen.4 Karantenen skal altså sette en skranke for gjentatte ansettelser på generelt grunnlag, men bestemmelsen inne- holder flere skjønnsmessige uttrykk som åpner for tolkningsspørsmål. Problemstillingen i denne oppgaven er derfor å vurdere om karantenebegrensningen er tilstrekkelig klar og til- gjengelig til å hindre omgåelse av karantenen.
Om karantenen ikke fremstår forståelig for de som anvender regelen vil faren for omgåelse bli stor. Det øker faren for misforståelser og misbruk, som igjen kan føre til at arbeidstakere en- der opp med å bli gjeninnsatt på generelt grunnlag til å utføre både midlertidige og varige arbeidsoppgaver over en lengre tidsperiode enn den generelle adgangen etter bokstav f i ut-
1 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)
2 Lov 24. april 2015 nr. 20 og Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
3 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
4 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
2
gangspunktet tillater. Med andre ord vil en uklar regel medføre at karantenen som begrens- ning mister betydning og formålet blir undergravd.
I denne oppgaven skal det foretas en tolkning og kritisk vurdering av karantenebegrensingen.
Sentrale spørsmål er hva som skal til for at karantenen ikke inntrer og hva karantenen omfat- ter dersom den inntrer.
1.2 Aktualitet og bakgrunn 1.2.1 Politisk omstridt
Adgangen til å ansette midlertidig på generelt grunnlag er en vesentlig utvidelse av adgangen til å ansette midlertidig.5 Tema er derfor blitt et omdiskutert politisk spørsmål utsatt for kraftig kritikk.
Kritikken har sin bakgrunn i at midlertidig ansatte ikke er beskyttet av oppsigelsesvernet i lovens § 15-7. En utvidet adgang til å ansette midlertidig kan føre til økt bruk av midlertidig arbeidskraft på bekostning av faste ansettelser og medføre at arbeidstakers stillingsvern svek- kes. I dag er 8,2 % av norske arbeidstakere midlertidig ansatt6 og det er ikke ønskelig at denne prosentandelen skal øke.
I innstillingen fra arbeids- og sosialkomiteen påpeker mindretallet at karantenebegrensningen vil bli umulig å håndheve.7 Flere arbeidstakerorganisasjoner, derav Landsorganisasjonen (LO), uttalte i sin høringsuttalelse at den generelle adgangen ville gi frislipp av midlertidige ansettelser og at karantenen inneholdt skjønnsmessige begreper som åpnet for omgåelse.8 I tillegg gjennomførte LO, Unio og YS i januar 2015 en landsomfattende politisk streik mot forslaget.9 Etter at den generelle adgangen er blitt innført har også 50 kommuner vedtatt å ikke anvende regelen, i stedet har de valgt å forholde seg til loven slik den lød før endringen.10 Arbeidsgiverorganisasjonene er i all hovedsak av motsatt oppfatning med en positiv innstil- ling til den generelle adgangen.11 Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) stilte seg bak for-
5 Johansen (2015) s. 623
6 Statistisk sentralbyrå, Arbeidskraftundersøkelsen, 4.kvartal 2016
7 Innst. 208 L (2014-2015) s. 18
8 Landsorganisasjonen (2014a) s. 3 og 9
9 Landsorganisasjonen (2014b)
10 FriFagbevegelse (2015)
11 Prop. 39 L (2014-2015) s. 109
3
slaget om en utvidet adgang i sin høringsuttalelse, men mente i likhet med LO at karantene- begrensningen inneholdt skjønnsmessige uttrykk som kunne skape usikkerhet.12
Tematikken er med andre ord betent.13 Det gjenstår da å se om karantenen er tilstrekkelig klar til å hindre omgåelse.
1.2.2 Historisk bakgrunn
Reguleringen av midlertidig ansettelse har vært gjennom en omfattende historisk utvikling siden den første arbeidervernloven i 1936.14 Loven representerte et klart brudd med den tidli- gere rettstilstanden som ga arbeidsgiver fri adgang til å si opp sine ansatte.15 Selv om loven ikke direkte regulerte midlertidig ansettelse, fremgikk det av § 33 nr. 1 at oppsigelsesvernet ikke gjaldt for arbeidstakere som utførte «arbeid av forbigående art». Arbeid av slik art falt utenfor bestemmelsens anvendelsesområde, men loven lagde likevel et skille mellom arbeid som ga rett på oppsigelsesfrist og arbeid som ikke gjorde det.
Adgangen til å inngå midlertidige arbeidsavtaler ble først lovfestet i arbeidsmiljøloven av 1977 § 58 nr. 716, men det var først i 1995 at reguleringen ble plassert i en egen paragraf, § 58 A.17 Dette var også første gang det ble fremmet forslag om en generell adgang til å ansette midlertidig. Det ble blant annet foreslått ved en kvote av arbeidsstokken og for en bestemt tidsperiode.18 Departementet mente imidlertid at reglene om midlertidig ansettelse i all hoved- sak burde opprettholdes uten en generell adgang til å ansette midlertidig.19
Spørsmålet om en generell adgang til midlertidig ansettelse dukket opp igjen ved et lovforslag i 2003.20 Forslaget innebar en generell adgang til å ansette på midlertidig grunnlag for til sammen tolv måneder over en periode på tre år for en og samme arbeidstaker i samme virk- somhet. Forslaget ble sendt tilbake til regjeringen for vurdering av Arbeidslivslovutvalget som var satt til å utrede en revisjon av arbeidsmiljøloven.21 Utvalget videreførte forslaget om
12 Næringslivets Hovedorganisasjon (2014) s. 1, 2 og 4
13 Engelsrud (2016) s. 91
14 Lov 19. juni 1936 nr. 8 om arbeidervern
15 Se blant annet Rt. 1935 s. 467, på s. 471
16 Lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.
17 Lov av 6. januar 1995 nr. 2 om endringer i lov av 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.
18 Ot.prp. nr. 50 (1993-1994) s. 168 og 169
19 Ot.prp. nr. 50 (1993-1994) s. 177
20 Ot.prp. nr. 12 (2003-2004) s. 17 og 18
21 Innst. O. nr. 34 (2003-2004) s. 9
4
den generelle adgangen.22 Departementet tiltrådte også forslag, men presiserte at adgangen måtte begrenses til en tidsbestemt periode.23 Det endelige forslaget ga adgang til å ansette på generelt grunnlag i seks måneder med mulighet for forlengelse i til sammen tolv måneder.24 I tillegg var departementet opptatt av at adgangen ikke skulle åpne for misbruk. Adgangen skulle ikke gi arbeidsgiver mulighet til å bytte ut den midlertidige ansatte ved avtalens utløp for å ansette en ny arbeidstaker til å utføre det samme arbeidet. Det ble derfor nedfelt en slik begrensning i lovteksten til ny arbeidsmiljølov av 2005 § 14-9 første ledd bokstav g.25 Be- grensningen ligner i stor grad på någjeldende karantenebegrensning.
Lovforslaget ble vedtatt 17. juni 2005, men etter et regjeringsskifte høsten 2005 opphevet Stoltenberg II regjeringen bestemmelsen om midlertidig ansettelse før loven trådte i kraft.26 Den nye bestemmelsen § 14-9 ble i all hovedsak en videreføring av rettstilstanden fra ar- beidsmiljøloven av 1977 § 58 A. Lovforslaget fra Bondevik II regjeringen om midlertidig ansettelse på generelt grunnlag trådte dermed aldri i kraft.
I 2015 fremmet Solberg regjeringen forslag om å innføre en generell adgang til å ansette mid- lertidig.27 Dagens regel i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav f ble vedtatt og trådte i kraft 1. juli 2015.28 Om arbeiderpartiet vinner stortingsvalget høsten 2017 har Jonas Ghar Stø- re uttalt at den generelle adgangen vil bli fjernet.29 Adgangen til midlertidig ansettelse på ge- nerelt grunnlag ser derfor ut til å henge sammen med hvilket politisk parti som sitter i regje- ring.
1.3 Rettskildebildet 1.3.1 Rettskildesituasjonen
Fremstillingen i denne oppgaven bygger på alminnelig norsk rettskildelære slik denne er kommet til uttrykk blant annet i juridisk teori.30
22 NOU 2004: 5 s. 296
23 Ot.prp.nr. 49 (2004-2005) s. 214 og 215
24 Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) s. 215
25 Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) s. 363
26 Ot.prp. nr. 24 (2005-2006) s. 4 og Lov 21. desember 2005 nr. 121
27 Prop. 39 L (2014-2015)
28 Lov 24. april 2015 nr. 20
29 FriFagbevegelse (2016)
30 Eckhoff (2001)
5
En særlig utfordring med oppgaven er det snevre rettskildebildet. Da bestemmelsen er relativ ny foreligger det foreløpig ingen rettspraksis fra de alminnelige domstolene om tolkning av bestemmelsen. Den juridiske litteraturen er også knapp. Det innebærer at ved fastleggelsen av karantenebegrensningens innhold vil øvrige tilgjengelige rettskilder bli tillagt tilsvarende stør- re vekt.
De sentrale rettskildene i oppgavens fremstilling er lovens ordlyd og forarbeider. Lovforar- beidene vil få en sentral plass i tolkningen av bestemmelsen fordi det er få andre kilder som belyser hvordan bestemmelsen skal forstås.
Andre relevante kilder er hensynene bak innføringen av den generelle adgangen og formålet med karantenebegrensningen. Ettersom det vil legges stor vekt på hensynene ved tolkningen av karantenebegrensningen er det ansett hensiktsmessig å behandle hensynene bak innføring- en i et eget kapittel, se kapittel 2.
Der de øvrige rettskildene ikke gir klare svar på tolkningsspørsmål er det valgt å trekke paral- leller til andre bestemmelser i arbeidsmiljøloven hvor sammenligninger kan belyse tolk- ningen. I denne sammenheng vil forvaltningspraksis fra tvisteløsningsnemda bli trukket inn i drøftelsen. Vedtak fra forvaltningen er ikke bindende for domstolen, men kan tillegges vekt avhengig av blant annet hvor langvarig, fast og utbredt praksisen er.31
1.3.2 Forholdet til skandinavisk rett
På grunn av det snevre rettskildebildet er det også sett hen til hvordan midlertidige ansettelser er regulert i nabolandene Sverige og Danmark. Utenlandsk rett kan ha rettskildeverdi, men vil i stor grad ha vekt som støtteargument for resultatet, ikke selvstendig betydning.32
Adgangen til å ansette midlertidig i Sverige følger av 5 § lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS). Etter bestemmelsens første alternativ kan det avtales allmän viss- tidsanställning, noe som innebærer at ansettelsen ikke krever særskilt begrunnelse.33 Regelen tilsvarer den generelle adgangen, men adgangen er i motsetning til norsk rett ikke tilknyttet lignende begrensninger som kvote og karantene. En allmän visstidsanställning er begrenset av en maksimal samlet varighet etter 5 a første ledd nr. 1 § LAS hvor arbeidstakere ansatt hos samme arbeidsgiver i sammenlagt mer enn to år under en femårsperiode går over i en fast ansettelse.
31 Eckhoff (2001) s. 233
32 Eckhoff (2001) s. 284 og 285
33 Iseskog (2014) s. 55
6
I Danmark kan det ansettes midlertidig etter lov nr. 370 af 28. maj 2003 om tidsbegrænset ansættelse § 3 stk. 2 når tidspunktet for ansettelsesforholdets utløp er fastsatt ut fra objektive kriterier, for eksempel en bestemt dato eller fullførelse av en oppgave. Ansettelsen kan for- nyes dersom det begrunnes i objektive forhold etter § 5. Slike objektive forhold kan være fra- vær på grunn av sykdom og graviditet. Den danske loven inneholder dermed heller ikke til- svarende begrensninger som den generelle adgangen etter norsk rett.
Da verken svensk eller dansk rett inneholder lignende begrensninger som den generelle ad- gangen i Norge, vil skandinavisk rett i liten grad belyse tolkningen av karantenebegrensning- en.
1.3.3 Forholdet til EU-rett
Norge er internasjonalt forpliktet etter EØS-avtalen (avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet) hvor hoveddelen av avtalen er innlemmet i norsk lov ved EØS-loven § 1.34 Avtalen inngått mellom EFTA (European Free Trade Association) og EU (Den europeis- ke unionen) innebærer at de EU-rettslige rettsakter (direktiver og forordninger) som gjennom- føres etter avtalen er bindende norsk rett.35 Hvis det foreligger motstrid mellom en gjennom- føringsbestemmelsene og annen norsk rett som regulerer det samme forholdet vil EØS- forpliktelsene etter EØS-loven § 2 ha forrang foran norsk lov. EU-domstolens praksis vil der- for være relevant ved tolkningen av norsk rett som er omfattet av avtalen.36
Norge har i denne forbindelse implementert EUs rådsdirektiv 1999/70/EF av 28. juni 1999 om rammeavtalen om midlertidige ansettelser inngått mellom EFF, UNICE og CEEP, hvor ram- meavtalen er vedlagt som vedlegg.37
Direktivets utgangspunkt fremgår av rammeavtalens innledning hvor det står at faste ansettel- ser er og fortsatt skal være den alminnelige ansettelsesformen. Likevel erkjennes det at mid- lertidige ansettelsesforhold kan imøtekomme både arbeidstakers og arbeidsgivers behov i vis- se tilfeller. Direktivets formål er etter klausul 1 å sikre likebehandling av midlertidig ansatte og hindre misbruk som følge av gjentatte midlertidige ansettelser. Etter klausul 2 gjelder di- rektivet for alle som er midlertidig ansatt, uansett om ansettelsen er i offentlig eller privat sek-
34 Lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven)
35 EØS-avtalen art. 7
36 EØS-avtalen art. 6 og blant annet Rt. 2005 s. 1601, i avsnitt 43
37 Innst. S. nr. 20 (2000-2001)
7
tor.38 Direktivet er videre et minimumsdirektiv noe som innebærer at nasjonal lovgivning ikke kan gi midlertidig ansatte dårligere vilkår enn det som følger av direktivet.39 Det kan derimot gis bedre vilkår om det er ønskelig.
Direktivet er bindende norsk rett og derfor en relevant rettskilde. Om karantenebegrensningen i den generelle adgangen til midlertidig ansettelse oppfyller direktivets minimumskrav vil bli vurdert i kapittel 6.
1.4 Begrepsavklaring og avgrensning 1.4.1 Forklaring av sentrale begreper
Utgangpunktet i norsk rett er som nevnt at arbeidsavtaler skal inngås fast, det vil si for et ube- stemt tidsrom.40 Arbeidsavtalen varer til den blir sagt opp av en av partene og arbeidstaker er vernet mot usaklig oppsigelse etter arbeidsmiljøloven § 15-7. Adgangen til å ansette midlerti- dig utgjør et unntak fra hovedregelen og i § 14-9 første ledd bokstav a til f er det ramset opp en uttømmende liste for når det lovlig kan ansettes midlertidig. Midlertidige arbeidsavtaler gjelder for et begrenset tidsrom. Det innebærer at arbeidsforholdet opphører ved et bestemt tidspunkt, enten ved avtalens utløp eller når et arbeid er ferdig utført.41 Det foreligger ingen krav til oppsigelsesfrist, men arbeidsforholdet opphører av seg selv uten at partene trenger å oppgi noen nærmere begrunnelse.42 Lovens oppsigelsesvern gjelder for midlertidige ansatte etter § 14-9 femte ledd siste punktum om arbeidsforholdet opphører i avtaleperioden. Hvis arbeidsforholdet derimot løper ut til avtalt tid er ikke midlertidig ansatte beskyttet av stillings- vernsreglene. Stillingsvernet vil bli nærmere redegjort for i kapittel 2.1.
Selv om en midlertidig ansettelsesavtale er tidsbegrenset, er ansettelsen et arbeidsforhold mel- lom arbeidstaker og arbeidsgiver. Arbeidstaker- og arbeidsgiverbegrepet er definert i ar- beidsmiljøloven § 1-8. Disse definisjonene, slik de er forstått i rettspraksis og teori, legges til grunn for anvendelsen av begrepene i denne oppgaven. Virksomhetsbegrepet er ikke definert i loven, men vil bli nærmere redegjort for i kapittel 5.2.
1.4.2 Avgrensninger
38 Sag C-212/04 Konstantinos Adeneler m.fl. mod Ellinikos Organismos Galaktos (ELOG) avsnitt 54 til 56
39 Ot.prp. nr. 64 (2001-2002) s. 1 og 2
40 Egeland note 2
41 Arbeidsmiljøloven § 14-9 femte ledd første punktum
42 Skjønberg (2014) s. 90 og 91
8
Oppgaven omhandler adgangen til å ansette midlertidig på generelt grunnlag. Andre tilknyt- ningsformer i arbeidslivet slik som innleie43 og entrepriseforhold faller slik utenfor oppgavens tema. Videre er midlertidig ansettelse regulert i ulike særlover, deriblant universitet- og høy- skoleloven § 6-544, opplæringslova § 10-645, skipsarbeidsloven § 3-446 og tjenestemannsloven
§ 347. I arbeidet med ny tjenestemannslov har det blitt vurdert om det skal innføres en generell adgang på lik linje med arbeidsmiljøloven for å harmonisere reglene.48 Tjenestemannslovut- valget mente at den generelle adgangen ikke egnet seg i staten og foreslo i stedet en adgang til å ansette midlertidig i en periode på seks måneder når det oppstår uforutsette behov. Kommu- nal- og moderniseringsdepartementet har videreført utvalgets oppfatning og forslag.49 Etter- som det ikke finnes en tilsvarende karantenebegrensning i verken gjeldende lover eller i for- slag til ny lov som kan belyse denne oppgavens problemstilling, vil særlovene falle utenfor oppgavens tema.
Ettersom oppgaven handler om den generelle adgangen etter arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav f vil det være naturlig å avgrense mot en nærmere redegjørelse for de øvrige midlertidige grunnlagene i bokstav a til e. Adgangen til å inngå tariffavtale i § 14-9 tredje ledd og åremål etter § 14-10 faller også utenfor oppgavens tema.
Kvotebegrensningen i § 14-9 første ledd bokstav f annet punktum som setter en grense for hvor mange arbeidstakere det kan ansettes i virksomheten på generelt grunnlag, faller utenfor oppgavens problemstilling, foruten der den belyser tolkningen av karantenebegrensningen (se kapittel 5.3). I lovens § 10-5 første ledd siste punktum er det for arbeidsavtaler på generelt grunnlag forbudt å inngå individuelle avtaler om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden.50 Denne begrensningen faller også utenfor oppgaven da den ikke direkte beskytter mot gjenta- gende midlertidig ansettelse på generelt grunnlag.
Det vil ikke bli foretatt noen inngående behandling av innholdet i fire- og treårsregelen i § 14- 9 sjette ledd da den ikke er direkte relevant for oppgavens problemstilling. I forbindelse med vurderingen av om karantenebegrensingen oppfyller EUs rådsdirektiv 1999/70/EF vil regelen likevel bli kort omtalt for å belyse tolkningen (se kapittel 6).
43 Arbeidsmiljøloven §§ 14-12 til 14-14
44 Lov 1.april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven)
45 Lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova)
46 Lov 21. juni 2013 nr. 102 om stillingsvern mv. for arbeidstakere på skip (skipsarbeidsloven)
47 Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m (tjenestemannsloven)
48 Tjenestemannslovutvalget (2015) s. 153
49 Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2016) s. 46 og 119
50 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
9
Rettsvirkningene av å foreta en midlertidig ansettelse i strid med karantenebegrensningen følger av § 14-11 og innebærer i utgangspunktet at arbeidstaker har rett på fast ansettelse. En nærmere redegjørelse for rettsvirkningene vil ikke bli behandlet i denne oppgaven. Det sam- me gjelder formkrav etter § 14-6 første ledd bokstav e og drøftelsesplikten i § 14-9 første ledd i.f.
1.5 Den videre fremstillingen
Oppgaven vil i det følgende kapittel 2 redegjøre for stillingsvernet og de viktigste hensynene bak innføringen av den generelle adgangen. I kapittel 3 gis en introduksjon til karantenebe- grensningens inntreden og varighet, samt problematikken ved overlappende karanteneperio- der. I de neste to kapitelene foretas en tolkning og vurdering av de skjønnsmessige uttrykkene i karantenebegrensningen. Først i kapittel 4 foretas en vurdering av hva som skal til for at ka- rantenen ikke inntrer ved en tolkning av hva som ligger i uttrykket «videre ansettelse». Deret- ter i kapittel 5 foretas en vurdering av karantenens virkeområde. I kapittel 5.1 tolkes uttrykket
«samme art» og i kapittel 5.2 tolkes karantenebegrensningens virksomhetsbegrep. I kapittel 6 foretas en vurdering av om karantenebegrensningen oppfyller kravene i rådsdirektiv 1999/70/EF. Til slutt i kapittel 7 påpekes noen avsluttende bemerkninger med en kritisk vur- dering av den ovenstående tolkningen.
10
2 Hensynene bak innføringen av den generelle adgangen
Når lovgiver innførte den generelle adgangen til å ansette midlertidig var ikke intensjonen å fravike hovedregelen om fast ansettelse ved å åpne for fri adgang.51 Det er fortsatt et ønske om et trygt, fleksibelt, familievennlig og inkluderende arbeidsliv, men samtidig bemerker lovgiver at det foreligger et behov for å lette tilgangen til arbeidsmarkedet.52
Reguleringen av midlertidige ansettelser er og har i lang tid vært et omstridt politisk tema (se kapittel 1.2).53 Uenigheten på Stortinget handler ikke om det skal være adgang til å ansette midlertidig, men i hvilken utstrekning det skal være adgang.54 Argumentasjonen for og mot en innføring av midlertidig ansettelse på generelt grunnlag har i hovedtrekk vært de samme siden første gang det ble fremmet forslag om en generell adgang i 1995.55 På den ene siden står hensynet til stillingsvernet og faren for at en utvidet adgang til midlertidig ansettelse vil un- dergrave hovedregelen om fast ansettelse.56 På den andre siden står hensynet til sysselsetting- en og den enkelte virksomhets behov for fleksibilitet.
Dagens regulering av midlertidig ansettelse gir uttrykk for hvordan lovgiver har avveid disse hensynene opp mot hverandre.
I det følgende vil det først redegjøres for stillingsvernet og hvorfor det har en viktig plass i norsk rett. Deretter vil det redegjøres for de mest grunnleggende hensynene lovgiver har lagt vekt på ved innføringen av den generelle adgangen.
2.1 Hensynet til stillingsvernet
Stillingsvernet står sterkt i norsk rett. Et arbeidsforhold består ikke mellom to likeverdige par- ter, men er asymmetrisk fordi arbeidstaker er avhengig av lønnsarbeid og slik underordnet arbeidsgiver.57 Arbeidstaker blir den svake part i arbeidsforholdet og er derfor gitt et særskilt vern i arbeidsmiljøloven § 15-7. Etter formålsbestemmelsen i § 1-1 bokstav b skal loven sikre trygge ansettelsesforhold. For å oppfylle dette formålet er det ønskelig med et sterkt stillings-
51 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
52 Prop. 39 L (2014-2015) s. 95
53 Egeland note 1
54 Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
55 Ot.prp. nr. 50 (1993-1994) s. 176 og 177
56 Egeland note 1
57 Skjønberg (2014) s. 21 og 41
11
vern og en begrenset adgangen til å ansette midlertidig.58 Dette er bakgrunnen for at stillings- vernet har trumfet gjennom som det sterkeste hensyn hver gang det er fremmet forslag om en generell adgang til midlertidig ansettelse.59
En midlertidig arbeidsavtale er som nevnt i kapittel 1.4.1 ikke beskyttet av oppsigelsesvernet når arbeidsforholdet løper ut i henhold til avtalt tid. Det innebærer at ansatte på midlertidig grunnlag mister den trygghet og stabilitet som følger med en fast ansettelse, deriblant økono- misk sikkerhet. En utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse vil kunne føre til en svek- kelse av arbeidstakers stillingsvern om bruken av midlertidig arbeidskraft øker (se kapittel 1.2.1). Det vil samtidig kunne innebære en uthuling av hovedregelen om fast ansettelse.60 Det- te er grunnlaget for at flertallet i innstillingen fra arbeids- og sosialkomiteen mente det var viktig med begrensninger i den generelle adgangen til å ansette midlertidig.61
Hvilke konsekvenser en utvidet adgang til å ansette midlertidig vil ha på arbeidstakers stil- lingsvern er usikkert. Ettersom adgangen til å ansette midlertidig i det norske arbeidslivet i stor grad har vært relativt begrenset, er forskningen på området basert på virkninger i andre land med et arbeidsliv som er annerledes enn det norske.62 Likevel kan denne forskningen gi visse indikasjoner på konsekvensene av midlertidig ansettelse. I forarbeidene er det vist til forskning som blant annet antyder at arbeidsgiver satser mindre på opplæring og kompetanse- bygging til midlertidig ansatte og at de opplever større problemer med arbeidsmiljø og helse enn de som er fast ansatt.63 Forekomsten av psykiske plager er for eksempel større blant mid- lertidige arbeidstakere.64
Et sterkt stillingsvern gir ikke nødvendigvis bare stabilitet og trygghet for arbeidstaker, men også arbeidsgiver. Med faste ansatte opprettholder virksomheten en stabil og faglig kompetent arbeidskraft.65 Sannsynligheten for mer lojale arbeidstakere er større der de ansatte føler sterk tilhørighet til virksomheten.66 Det vil føre til økt motivasjon, bedre arbeidsinnsats, inkludering i det faglige miljøet og vilje til kompetanseutvikling. Jevnlig rekruttering og opplæring av nye arbeidstakere kan også bli meget kostbart for arbeidsgiver. I arbeids- og sosialkomiteens inn- stilling ga mindretallet nettopp uttrykk for at en stabil og fast arbeidsstab bidrar til blant annet
58 Johansen (2015) s. 608 og 609
59 Se blant annet Ot.prp. nr. 24 (2005-2006) s. 4
60 Egeland note 9
61 Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
62 Prop. 39 L (2014-2015) s. 102
63 Prop. 39 L (2014-2015) s. 98
64 Prop. 39 L (2014-2015) s. 101
65 Skarning (2013) s. 152
66 NOU 2004: 5 s. 289
12
mer produktive og konkurransedyktige virksomheter fordi de ansattes kompetanse investeres i driften.67
2.2 Hensynet til sysselsettingen og en enklere adgang til arbeidsmarkedet Hovedhensynet bak innføringen av den generelle adgangen til å ansette midlertidig er at det skal bli enklere for ulike grupper å komme seg inn på arbeidsmarkedet.68 Tanken er at ad- gangen skal fungere som et springbrett inn i arbeidslivet og på lengre sikt føre til fast ansettel- se. Dette kan igjen føre til økt sysselsetting.
Det er mange grupper i det norske samfunnet som av ulike grunner sliter med å få seg arbeid.
Dette gjelder spesielt for unge personer, innvandrere og yrkeshemmede med lite eller ingen formell utdannelse, men også nyutdannede personer som ikke kan vise til kompetanse eller erfaring.69 En utvidet adgang til å ansette midlertidig kan senke terskelen for arbeidsgiver til å ansette mindre ettertraktede grupper i samfunnet.70 Når arbeidsgiver kun binder seg for en begrenset periode oppleves risikoen for ansettelse mindre. Innføringen av den generelle ad- gangen kan altså skape nye arbeidsplasser og flere får mulighet til å prøve seg i arbeidslivet, samt vist sine kvalifikasjoner og opparbeide seg kompetanse.71
I forarbeidene påpekes at det ikke finnes konkret forskning som viser en økt effekt på syssel- settingen, men enkelte studier viser at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet for noen grupper, deriblant unge arbeidstakere.72 En utvidet adgang til å an- sette midlertidig kan på den annen side også virke hemmede på arbeidstakere dersom de blir gående mellom arbeidsledighet og kortvarige ansettelser over lengre tid.73 Langvarige ledig- hetsperioder kan føre til at arbeidstakerens kompetansenivå reduseres, noe som kan innebære at arbeidstakere blir stående helt utenfor arbeidslivet fordi de ikke lenger har den kompetan- sen som kreves.74
Norge har i motsetning til andre land i Europa et arbeidsmarked med lav arbeidsledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft.75 De negative konsekvensene som forskningen viser i
67 Innst. 208 L (2014-2015) s. 18
68 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111 og Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
69 Prop. 39 L (2014-2015) s. 110 og Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
70 Prop. 39 L (2014 -2015) s. 110
71 Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
72 Prop. 39 L (2014-2015) s. 99 og 111
73 Prop. 39 L (2014-2015) s. 99 og 100
74 NOU 2004: 5 s. 297
75 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
13
andre land vil derfor ikke nødvendigvis ha samme virkning i Norge.76 Studier fra Sverige og Finland viser blant annet at midlertidig ansatte blir værende i midlertidige stillinger over lengre tid og sjeldent går over i faste stillinger.77 I innstillingen fra arbeids- og sosialkomiteen viser FAFO- rapport 430 at i Norge går midlertidig ansatte forholdsvis raskt over i faste stil- linger.78 Det uttales «…at etter ett kvartal er om lag 1/3 av de midlertidige ansatte gått over i fast stilling, etter 1 år er om lag halvparten i fast stilling og etter 2 år er omtrent 2/3 ansatte i fast jobb». Flertallet mener at dette gir et godt grunnlag for at en utvidet adgang til å ansette midlertidig kan være et springbrett inn i arbeidslivet til faste stillinger.
Det er likevel omtvistet om en generell adgang til midlertidig ansettelse vil fungere som et springbrett inn i arbeidslivet. Mindretallet i innstilling er uenig med flertallet og viser til at verken nasjonal eller internasjonal forskning understøtter regjeringens tese om at økt adgang til midlertidig ansettelse vil fungere som et springbrett inn i arbeidslivet.79 I motsetning til flertallet ser mindretallet på FAFO-rapport 430 som en konstatering på at regelverket slik det var før utvidelsen, for mange arbeidstakere letter adgangen inn på arbeidsmarkedet. En utvi- delse av adgangen til å ansette midlertidig vil etter mindretallets oppfatning svekke overgang- en til fast ansettelse ved at flere faste stillinger blir gjort om til midlertidige.
2.3 Hensynet til virksomhetens fleksibilitet
Et annet viktig hensyn bak adgangen til midlertidig ansettelse på generelt grunnlag er at det gir virksomheter økt fleksibilitet.80 Virksomheter kan ha et vekslende behov for midlertidig arbeidskraft.81 Arbeidsmengden kan for eksempel øke helt uforutsett på grunn av variasjoner i markedet, men arbeidsgiver tørr ikke foreta nye ansettelser fordi det er usikkert hvor lenge det økte behovet vil vare. I slike situasjoner er det gunstig å kunne ansette arbeidstakere for korte- re perioder uten hinder av stillingsvernsreglene. En utvidet adgang til å ansette midlertidig gir med andre ord arbeidsgiver mulighet til å organisere virksomheten på den mest effektive og hensiktsmessige måten.
Adgangen til å ansette midlertidig på generelt grunnlag gir virksomheter mulighet til å ansette arbeidstakere i en oppstartsfase, i en omorganiseringsfase, eller rett og slett der det er usikker-
76 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
77 Prop. 39 L (2014-2015) s. 100
78 Innst. 208 L (2014-2015) s. 16
79 Innst. 208 L (2014-2015) s. 18
80 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
81 NOU 2004: 5 s. 296
14
het knyttet til det fremtidige behovet for arbeidskraft.82 For virksomheter i en oppstartsfase vil det være vanskelig å vite akkurat hvor mange ansatte som trengs for å holde en rasjonell drift.83 Ved en utvidet adgang til å ansette midlertidig får virksomheter i etableringsfasen mu- lighet til å ansette flere arbeidstakere uten at den økonomiske risikoen blir for stor. Dette ska- per arbeidsplasser og gir flere arbeidstakere tilgang til arbeidsmarkedet. Omstillinger har blitt mer vanlig i det norske arbeidslivet.84 I situasjoner hvor virksomheten for eksempel må foreta intern omorganisering eller nedbemanning er ofte det fremtidige arbeidskraftsbehovet usik- kert. For å holde tritt med markedsutviklingen og klare å opprettholde en konkurransedyktig drift er det derfor viktig å kunne tilpasse arbeidskraftsbehovet etter den etterspørsel og ar- beidsmengde som foreligger til enhver tid.85
Adgangen til å ansette på generelt grunnlag etter § 14-9 første ledd bokstav f gir altså virk- somheten adgang til å ansette midlertidig i situasjoner der første ledd bokstav a ikke åpner for midlertidig ansettelse. Etter bokstav a er det «… ikke anledning til å ansette midlertidig for å avhjelpe generelle eller jevne variasjoner i ordretilgang eller ved usikkerhet om eventuell fremtidig reduksjon i arbeidsmengde, omorganisering eller lignende.»86.
Et for strengt stillingsvern kan gjøre arbeidsgiver tilbakeholden med å foreta nye ansettelser.87 Det blir kanskje færre som etablerer nye virksomheter og noen må eventuelt legge ned driften fordi konkurransen i markedet blir for hard. Dette vil igjen føre til at arbeidstakere blir ståen- de uten arbeid med et vanskelig arbeidsmarked å komme inn i. En snever adgang kan også medføre at arbeidsgiver dekker arbeidskraftsbehovet på andre måter.88 Det kan for eksempel skje ved å pålegge overtidsarbeid eller ved å bruke mer innleie.89 I tillegg vil det kunne inne- bære økt bruk av permitteringer.
82 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
83 NOU 2004: 5 s. 296
84 NOU 2004: 5 s. 289
85 NOU 2004: 5 s. 296 og Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
86 Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) s. 202
87 Egeland note 1
88 NOU 2004: 5 s. 296
89 NOU 2004: 5 s. 296
15
3 Karantenebegrensningen
Karantenebegrensningen i arbeidsmiljøloven § 14-9 syvende ledd gjelder for midlertidige ansettelser på generelt grunnlag etter første ledd bokstav f. Begrensningen innebærer at ar- beidsgiver ikke kan foreta nye ansettelser på generelt grunnlag til å utføre arbeidsoppgaver av samme art innenfor virksomheten og inntrer når arbeidstaker ikke får tilbud om videre anset- telse ved arbeidsavtalens utløp. Karantenen gir altså et forbud mot gjentatte ansettelser på generelt grunnlag, og gjelder både ny ansettelse av den samme arbeidstakeren og nye arbeids- takere.90
Hvis arbeidsgiver ønsker å foreta nye ansettelser er det viktig å ha oversikt over hvor lenge arbeidstakere skal være ansatt på generelt grunnlag, når karantenen inntrer og når karantene- perioden går ut. Dette er ikke nødvendigvis alltid like enkelt å holde kontroll på, spesielt ikke om virksomheten er stor med flere arbeidstakere ansatt på generelt grunnlag til å utføre det samme arbeidet i virksomheten.
3.1 Tolvmånedersperioden
En viktig forutsetning for at arbeidsgiver skal kunne holde kontroll på karantenens inntreden, er når og hvor lenge en arbeidstaker kan ansettes på generelt grunnlag etter § 14-9 første ledd bokstav f første punktum.
Det følger av ordlyden at en midlertidig ansettelse på generelt grunnlag kan avtales i «inntil tolv måneder». Ved å bruke ordet «inntil» menes at ansettelsen ikke må ha en varighet på tolv måneder, men det er maksgrensen. I forarbeidene presiseres det at arbeidsforholdet på gene- relt grunnlag kan ha en kortere varighet og i så fall kan den forlenges i til sammen tolv måne- der.91 Arbeidsgiver kan altså ansette på generelt grunnlag i for eksempel seks måneder, når denne tiden er ute kan arbeidsforholdet om ønskelig forlenges i ytterligere seks måneder, men dette må skje innenfor tolvmånedersperioden det er adgang til å ansette med hjemmel i bok- stav f. Det følger også av forarbeidene at om ansettelsen skal forlenges bør det avklares før utløpet av den første avtaleperioden. Dette er nødvendig for at karanteneperioden ikke starter å løpe og gir samtidig arbeidstaker mulighet til å forutberegne sin fremtidige rettsstilling.
En periode på tolv måneder til å ansette på generelt grunnlag ble i forarbeidene sett på som en rimelig tidsperiode da dette er en varighet som ivaretar både hensynet til arbeidsgiver og ar-
90 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
91 Prop. 39 L (2014-2015) s. 113
16
beidstaker.92 I løpet av en tolvmånedersperiode vil arbeidsgiver få tid til å vurdere arbeids- kraftsbehovet, samt teste ut potensialet til arbeidstakerne. Arbeidstaker får på sin side oppar- beidet erfaring og kompetanse for fremtidig arbeid.
Tolvmånedersperioden starter å løpe fra tidspunktet arbeidstakeren begynner i stillingen og varer frem til fratredelse.93 Dette fremgår ikke klart av ordlyden, men i forarbeidene er det slått fast at det er den faktiske tiltredelsen og ikke tidspunktet for avtalens inngåelse som er avgjørende. Egeland har også lagt denne forståelsen til grunn.94 Dersom perioden hadde star- tet ved inngåelsestidspunktet ville arbeidstakeren fått kortere tid til å opparbeide seg nyttig arbeidserfaring og virksomheten fått mindre tid til å vurdere behovet for arbeidskraft. Således samsvarer forståelsen også med hensynene bak innføringen av den generelle adgangen.95 Skal arbeidsforholdet videreføres utover makstiden på tolv måneder må arbeidstaker få tilbud om videre ansettelse ved arbeidsforholdets opphør. Dette blir behandlet i kapittel 4.
3.2 Karanteneperioden
En annen viktig forutsetning for arbeidsgiver ved anvendelse av den generelle adgangen er å ha kontroll på når karantenen inntrer og når den opphører.
Etter ordlyden i § 14-9 syvende ledd inntrer ikke karantenen om arbeidsgiver tilbyr arbeidsta- keren videre ansettelse ved «avtaleperiodens utløp». Problematikken vedrørende hva som ligger i tilbud om videre ansettelse drøftes i kapittel 4.
Ifølge forarbeidene inntrer karanteneperioden fra og med første dag etter arbeidsforholdet opphører og varer tolv måneder fremover.96 Forutsatt at arbeidstaker ikke får tilbud om videre ansettelse ved avtaleperiodens utløp, innebærer dette at en arbeidstaker som ansettes på gene- relt grunnlag for en tolvmånedersperiode med tiltredelse 26.01.2017 utløser en karantene som starter å løpe 27.01.2018 og varer til 27.01.2019.
Det følger også av forarbeidene at karanteneperioden ikke inntrer om arbeidstakeren takker nei til arbeidsgivers tilbud om videre ansettelse og heller ikke når arbeidstaker selv sier opp arbeidsforholdet før avtaleperioden er utgått.97 Dette er en rimelig forståelse fordi slike situa-
92 Prop. 39 L (2014-2015) s. 110 og 111
93 Prop. 39 L (2014-2015) s. 135
94 Egeland note 9
95 Prop. 39 L (2014-2015) s. 110 og 111
96 Prop. 39 L (2014-2015) s. 113
97 Prop. 39 L (2014-2015) s. 113
17
sjoner er utenfor arbeidsgivers kontroll og derfor ikke noe arbeidsgiver bør ta risikoen for.
Forarbeidene er derimot tause om dette også gjelder der arbeidsgiver sier opp eller avskjedi- ger arbeidstaker i avtaleperioden. Ettersom karantenen inntrer ved «avtaleperiodens utløp»
tilsier ordlyden at karantenen ikke utløses når et arbeidsforhold opphører i avtaleperioden. Det bør altså ikke ha noen betydning om det er arbeidstaker eller arbeidsgiver som går til oppsi- gelse. Ut fra formålsbetraktninger synes det også urimelig om karantenen inntrer når en opp- sigelse krever saklig grunn etter § 15-7 første ledd og avskjed krever grove brudd av arbeids- avtalen etter § 15-14 første ledd. Hvis for eksempel arbeidstaker har begått tyveri er dette en situasjon utenfor arbeidsgivers kontroll. Hensynet til å gi flere mulighet til å komme seg inn på arbeidsmarkedet tilsier at karantenen ikke skal inntre i slike tilfeller. Arbeids- og sosialde- partementet har i tillegg uttalt i en artikkel skrevet etter innføringen av den generelle adgang- en, at når det foreligger en reell grunn til avskjed vil ikke karantenen inntre.98
Karantenen inntrer uavhengig av ansettelsens lengde.99 Dette følger direkte av ordlyden i syv- ende ledd tredje punktum ved «avtaleperiodens utløp». Det spiller ingen rolle om ansettelsen varer ut maksgrensen på tolv måneder eller er av kortere varighet så lenge avtaleperioden på generelt grunnlag utløper. Hvis for eksempel ansettelsen har en varighet på seks måneder vil det fortsatt utløse karantenen på tolv måneder. Selv om dette kan virke urimelig for arbeidsgi- ver er det ikke lovgivers ønske å åpne for mer bruk av midlertidige ansettelser.100 Karantenen hadde mistet mye av sin betydning som effektivt middel mot misbruk av gjentatte midlertidi- ge ansettelser på generelt grunnlag om karantenen kunne unngås ved ansettelser i kortere pe- rioder. Arbeidstakere kunne da blitt gjeninnsatt flere ganger på generelt grunnlag og dette er ikke lovgivers formål med karantenebegrensningen.101
3.3 Overlappende karanteneperioder
Et siste spørsmål som må besvares i denne sammenheng er hvilke konsekvenser det får for karanteneperioden om arbeidsgiver ansetter flere på generelt grunnlag til å utføre arbeidsopp- gaver av samme art i virksomheten.
Karantenebegrensningen i § 14-9 syvende ledd er ikke til hinder for at arbeidsgiver kan anset- te flere arbeidstakere på generelt grunnlag til å utføre de samme arbeidsoppgavene i virksom- heten så lenge det ikke løper en karantene for oppgavene.102 Om ansettelsene ikke videreføres
98 Arbeids- og sosialdepartementet (2017)
99 Prop. 39 L (2014-2015) s. 137
100 Prop. 39 L (2014-2015) s. 113
101 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
102 Johansen (2015) s. 632
18
etter avtaleperiodens utløp inntrer i utgangspunktet en karantene for hvert ansettelsesforhold.
Arbeidskontraktene er ikke nødvendigvis inngått til samme tid og det er derfor ikke opplagt hvilket tidspunkt som skal legges til grunn for karantenen(e).
Problematikken besvares ikke i ordlyden, men det går klart frem av forarbeidene at der flere er ansatt til å utføre det samme arbeidet i virksomheten, inntrer en selvstendig karantene for hvert av disse avtaleforholdene.103 Dette innebærer at flere karantener kan løpe samtidig for det samme arbeidet i virksomheten til ulike tidspunkter.104 Karantenene er med andre ord uavhengig av hverandre og det kan oppstå overlappende karanteneperioder.
Et praktisk eksempel kan illustrere. En skole ansetter for eksempel fire lærere på generelt grunnlag for en periode på tolv måneder til å utføre arbeid av samme art, men ansettelsene inngås til ulike tidspunkter. Lærer A ansettes 26.01.2017 og får ved utløpet av avtaleperioden tilbud om fast ansettelse. Lærer B ansettes 18.04.2017, men får ikke tilbud om videre ansettel- se og karantenen løper fra 19.04.2018 til 19.04.2019. Lærer C som ansettes 24.06.2017 får heller ikke tilbud om videre ansettelse, og det vil da starte å løpe en karantene 25.06.2018 med utløp 25.06.2019. Lærer D ansettes 19.09.2017 og tilbys videre ansettelse i et vikariat. I dette eksempelet vil det ikke løpe karantene for lærer A og D da de har fått tilbud om videre ansettelse. For lærerne B og C derimot inntrer en karantene på tolv måneder for hvert av ar- beidsforholdene. Ettersom C blir ansatt før karantenen inntrer for B, vil C sin arbeidskontrakt løpe ut etter avtalen, før karantenen inntrer for dette arbeidsforholdet. Dette innebærer at ar- beidsgiver vil være underlagt en karantene som forbyr ansettelse på generelt grunnlag til å utføre arbeid av samme art fra 19.04.2018 til 25.06.2019. Slik vil altså karantenene overlappe hverandre og ende opp med å vare lengre enn tolv måneder. Når karanteneperioden er over vil arbeidsgiver igjen kunne ansette nye lærere til å utføre det samme arbeidet.
I forarbeidene anses overlappende karantener tilsiktet begrunnet i hensynet om å få flere inn på arbeidsmarkedet.105 Tanken er at arbeidsforholdet skal videreføres enten i fast eller midler- tidig stilling på et av de øvrige midlertidige rettsgrunnlagene når tolvmånedersperioden utlø- per, og i så fall inntrer ikke karantenen (se kapittel 4).
Ordningen med overlappende karantener kan på en annen side være et komplisert regelverk for arbeidsgiver å forholde seg til og det kan spesielt by på utfordringer for store virksomheter å holde oversikt over karanteneperiodene (se kapittel 5.2.1). Denne ordningen vil også kunne sette restriksjoner på arbeidsgivers fleksibilitet til å ansette nye arbeidstakere på generelt
103 Prop. 39 L (2014-2015) s. 114
104 Johansen (2015) s. 633
105 Prop. 39 L (2014-2015) s. 114
19
grunnlag.106 Adgangen til å ansette midlertidig på generelt grunnlag er derimot ikke ment å fylle et varig behov for arbeidskraft. Hvis arbeidsgiver har et behov for å ansette arbeidstakere kan dette gjøres ved tilby arbeidstakere videre ansettelse (se kapittel 4).
106 Prop. 39 L (2014-2015) s. 114
20
4 Tilbud om videre ansettelse
Det følger av arbeidsmiljøloven § 14-9 syvende ledd tredje punktum at karantenen inntrer når arbeidstaker ikke får «videre ansettelse» ved avtaleperiodens utløp. Arbeidsgiver kan ved av- taleperiodens utløp velge å enten avslutte arbeidsforholdet eller tilby arbeidstakeren videre ansettelse.107 Hvorvidt karantenen inntrer eller ikke, beror derfor på om arbeidstaker får tilbud om «videre ansettelse».
Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er om det stilles krav til arbeidsgivers tilbud om
«videre ansettelse». Er det slik at arbeidsgiver kan tilby en hvilken som helst ansettelse for at karantenen ikke inntrer eller stilles det nærmere krav til ansettelsestilbudet?
Ordlyden er taus om den videre ansettelsens omfang, innhold og lengde. Eidsvaag mener at ordlyden ikke er entydig, men samtidig er hun av den oppfatning at uttrykket «videre ansettel- se» i utgangspunktet ikke krever noe mer enn at arbeidsgiver tilbyr en eller annen form for videre ansettelse.108
Ifølge forarbeidene kan arbeidsgiver tilby en videre ansettelse enten i en fast stilling eller som en midlertidig ansettelse på et av de øvrige rettsgrunnlagene.109 Karantenen er med andre ord ikke til hinder for at arbeidstaker kan ansettes på de andre midlertidige rettsgrunnlagene i § 14-9 første ledd bokstav a til e.
Forarbeidene bruker både uttrykket «ansettelsen» og «arbeidsforholdet» om det videre tilbu- det. I proposisjonen står det at arbeidsgiver kan «… videreføre ansettelsen i fast stilling, even- tuelt som en midlertidig ansettelse …»110. Et annet sted i proposisjonen står det at «[d]ersom arbeidsgiver viderefører arbeidsforholdet … inntrer heller ingen karantene.»111. Et arbeidsfor- hold er en betegnelse på rettsforholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker og etableres nor- malt ved en arbeidsavtale.112 Når forarbeidene bruker uttrykket «arbeidsforholdet» kan dette tolkes dithen at det er dette rettsforholdet som skal videreføres. Altså at ansettelsen må videre- føre stillingsbeskrivelsen i arbeidsavtalen. En slik tolkning harmonerer derimot dårlig med forarbeidenes uttalelse om at den videre ansettelsen kan tilbys på et annet midlertidig retts- grunnlag. For eksempel vil et vikariat etter bokstav b ikke nødvendigvis inneholde den samme
107 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
108 Eidsvaag (2016) s. 154
109 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
110 Prop. 39 L (2014-2015) s. 112
111 Prop. 39 L (2014-2015) s. 114
112 Skjønberg (2014) s. 40
21
stillingsbeskrivelsen som arbeidstakeren utførte på generelt grunnlag etter bokstav f. Uten et klart standpunkt i forarbeidene kan ikke denne tolkning legges til grunn.
Dermed gir heller ikke forarbeidene holdepunkter til hva som kreves av ansettelsens omfang, innhold og lengde.
Forståelsen av hva som ligger i uttrykket «videre ansettelse» må derfor bero på en drøftelse av de øvrige rettskildefaktorene, derav formålet med karantenebegrensningen, hensynene bak den generelle adgangen og juridisk litteratur.
Det er særlig i tre tilfeller spørsmålet vil være relevant. Disse vil bli redegjort for i det følgen- de i kapittel 4.1 til 4.3. Til slutt vil det foretas en felles konklusjon i kapittel 4.4.
4.1 Ansettelsestilbudets varighet
Første spørsmålet er om det stilles krav til varigheten av ansettelsestilbudet for at karantenen ikke skal inntre. Er det for eksempel av betydning om arbeidsgiver tilbyr en videre ansettelse på noen uker, tre måneder eller ett år?
Dette spørsmålet er kun aktuelt der arbeidsgiver tilbyr videre ansettelse på et av de øvrige midlertidige rettsgrunnlagene i bokstav a til e. Hvis arbeidstakeren får tilbud om fast ansettel- se er arbeidstakeren ansatt på ubestemt tid og vil være vernet mot usaklig oppsigelse etter § 15-7. Formålet om å få flere ut i arbeidslivet i faste stillinger er da oppnådd.113
Ordlyden og forarbeidene gir som nevnt ovenfor liten indikasjon på hvilke krav som stilles til lengden av ansettelsen. Den mest nærliggende forståelse er etter Eidsvaag sitt standpunkt at det ikke stilles krav til varigheten.114 Ettersom ordlyden ikke er entydig må det spørres om dette er en rimelig tolkning.
Om det ikke stilles krav til ansettelsestilbudets varighet vil en hvilken som helst lengde, så lenge den viderefører ansettelsen utover avtaleperiodens utløp, medføre at karantenen ikke inntrer. Det betyr at et ansettelsestilbud på kun noen uker hindrer karantenens inntreden. Ar- beidsgiver kan ved en slik tolkning unngå at karantenen inntrer ved å tilby en kortvarig anset- telse. Det gir arbeidsgiver mulighet til å ansette den samme arbeidstakeren om igjen på gene- relt grunnlag kort tid etter avtalens utløp, mens nye arbeidstakere kan ansettes på generelt
113 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
114 Eidsvaag (2016) s. 154
22
grunnlag umiddelbart. Arbeidstakere kan altså bli gående i midlertidige stillinger over tid for å dekke et permanent behov for arbeidskraft og da blir ikke hensynet om at arbeidstakere på lengre sikt skal komme inn på arbeidsmarkedet i faste stillinger oppfylt.115 Karantenens for- mål blir heller ikke oppfylt om arbeidstakere blir værende i midlertidige stillinger til å utføre varige arbeidsoppgaver over lengre tid.116 Hvis det ikke foreligger klare grenser til ansettel- sestilbudets varighet vil arbeidsgiver med andre ord kunne omgå karantenen, enten med hen- sikt eller misforståelse.
I høringsforslaget til Arbeids- og sosialdepartementet ble det fastslått at karantenebegrens- ningen skal hindre gjeninnsettelse på generelt grunnlag også i de situasjoner hvor arbeidstaker er borte fra stillingen i en kort periode.117 Dette tilsier at en tolkning av ordlyden som åpner for at arbeidstakere gjentatte ganger kan ansettes på generelt grunnlag strider med karantene- bestemmelsen.
Hensynet til arbeidstakerens stillingsvern taler for at det bør settes en nedre grense for anset- telsestilbudet varighet, slik at arbeidstakere ikke blir gående i midlertidige stillinger med en usikker økonomisk fremtid. Om det settes for strenge krav til tilbudets varighet kan det på den annen side gå utover arbeidsgiver fleksibilitet.118 Det kan bli vanskelig å trekke en fast grense for varigheten når virksomheter har forskjellig behov og tilgjengelige stillinger. Det kan for eksempel hende at arbeidsgiver kun har ledig et vikariat i fire måneder. Hensynet til virksom- hetens fleksibilitet tilsier derfor at kravet ikke bør være for strengt.
Eidsvaag mener at et ansettelsestilbud på to uker er klart utilstrekkelig.119 Hvor grensen skal settes utover dette er usikkert. En klar omgåelse hvor arbeidsgiver tilbyr en kortvarig ansettel- se for å gjeninnsette arbeidstaker om igjen på generelt grunnlag for å dekke et permanent be- hov for arbeidskraft synes likevel å være en indikasjon på at ansettelsen ikke er reell.
Konklusjonen blir at det må stilles krav til ansettelsestilbudets varighet for at karantenen ikke skal inntre.
4.2 Ansettelsestilbudets omfang
115 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
116 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
117 Arbeids- og sosialdepartementet (2014) s. 31
118 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
119 Eidsvaag (2016) s. 154
23
Spørsmålet i dette avsnittet er om det stilles krav til ansettelsestilbudets omfang for at karan- tenen ikke skal inntre. Må det tilbys en ansettelse med akkurat samme stillingsomfanget eller står arbeidsgiver fritt til å tilby en hvilken som helst stilling?
Ordlyden og forarbeidene er som nevnt ovenfor uklare og gir få holdepunkter til hvilket om- fang stillingen må ha for å hindre at karantenen inntrer. Ordet «ansettelse» indikerer at det ikke kreves at samme «stilling» må videreføres. Dette er også standpunktet til Eidsvaag.120 Spørsmålet er om dette er en rimelig forståelse å legge til grunn.
Et krav om akkurat samme stillingsomfanget kan bli praktisk umulig å gjennomføre om ar- beidsgiver tilbyr videre ansettelse i midlertidig stilling. Midlertidige ansettelser på de øvrige rettsgrunnlagene er bundet av hva som lovlig kan tilbys midlertidig etter bokstav a til e. Bok- stav a er for eksempel bundet av å være av «midlertidig karakter», mens bokstav b må være et
«vikariat». Den personen arbeidstakeren skal vikariere for hadde kanskje en deltidsstilling med fire arbeidsdager i uken, og da er det ikke mulig å kreve samme omfanget som arbeidsta- keren hadde på generelt grunnlag.
Dette problemet oppstår ikke hvis arbeidstaker får tilbud om fast ansettelse. Det betyr ikke nødvendigvis at arbeidsgiver kan tilby en hvilken som helst stilling for å unngå at karantenen inntrer. Det må spørres om det er av betydning om den videre ansettelsen er heltid, deltid eller kun et par ekstravakter i uken?
Likhetsbetraktninger tilsier at et tilbud om videre ansettelse i fast eller midlertidig stilling bør være lik. Det er uheldig at en videreføring i midlertidig stilling medfører større frihet for ar- beidsgiver enn ved tilbud i fast stilling.
Et av hensynene bak adgangen til å ansette midlertidig på generelt grunnlag er å gi virksom- heter fleksibilitet til å tilpasse arbeidskraften etter variasjoner i etterspørsel og arbeidsmeng- de.121 Det er ikke sikkert arbeidsgiver har behov for å videreføre en fulltidsansettelse. Arbei- det kan være ferdig utredet og den eneste stillingen arbeidsgiver har å tilby er en deltidsstil- ling. Det blir en snever forståelse av karantenebestemmelsen hvis arbeidsgiver har ledige stil- linger som ikke kan tilbys. Da fungerer heller ikke den generelle adgangen som et springbrett inn i arbeidslivet. Dette taler for at det ikke burde stilles krav til ansettelsestilbudets omfang.
120 Eidsvaag (2016) s. 154
121 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
24
Hvis arbeidsgiver tilbyr et ansettelsestilbud med mindre omfang enn den opprinnelige ar- beidsavtalen kan det gi økonomiske konsekvenser for arbeidstakeren. Et tilbud om deltidsstil- ling tre dager i uken eller stilling som ekstrahjelp annen hver helg, vil endre både arbeidsvil- kår og lønn i forhold til en fulltidsstilling på generelt grunnlag. Dette kan føre til stor belast- ning for arbeidstakeren, ikke bare økonomisk, men også psykisk. Hensynet til at arbeidstake- ren ikke er beskyttet av stillingsvernet tilsier derfor at det bør stilles krav til tilbudets omfang.
Dette hensynet vil ikke fremstå like sterkt der arbeidstakeren får tilbud om en stilling med større omfang. Det kan for eksempel hende at en arbeidstaker har hatt en deltidsstilling tre dager i uken på generelt grunnlag og får tilbud om en fast fulltidsstilling. I så fall vil hoved- hensynet bak innføringen av den generelle adgangen være oppfylt ved at adgangen har fungert som en inngangsport til fast ansettelse.122 Det kan selvfølgelig hende at arbeidstakeren ikke ønsker eller har mulighet til å arbeide fulltid. Arbeidstakerens personlige forutsetninger kan imidlertid ikke være av avgjørende betydning for ansettelsestilbudet. Det vil være urimelig å kreve at arbeidsgiver må tilpasse stillingsstørrelsen etter arbeidstakers behov. Om arbeidsgi- ver derimot er klar over at arbeidstakeren ikke har mulighet til å takke ja og tilbyr stillingen i den hensikt å unngå at karantenen inntrer, da foreligger en omgåelse av karantenen.
Arbeidsgiver kan også unngå karantenens inntreden ved å tilby en stilling med lite omfang, for eksempel en stilling som ekstrahjelp annen hver helg. Det gir arbeidsgiver mulighet til å ansette nye arbeidstakere på generelt grunnlag straks avtaleperioden opphører uten hinder av karantenen. En slik utnyttelse av adgangen kan i prinsippet pågå i det uendelige uten at noen tilbys fast ansettelse. Arbeidsgiver kan ansette arbeidstakere gjentatte ganger uten risiko for å bli rammet av stillingsvernet. Dette taler for at det bør stilles krav til ansettelsestilbudets om- fang.
Uten klare krav til tilbudets stillingsomfang åpner karantenebestemmelsen i likhet med anset- telsestilbudets varighet for omgåelse av karantenen. En slik bruk av midlertidig ansatte indi- kerer et permanent behov for arbeidskraft og samsvarer ikke med karantenebegrensningens formål.123
Eidsvaag mener at det må stilles minstekrav til arbeidstilbudet for at karantenen ikke skal inn- tre.124 Hun utdyper derimot ikke nærmere hva som ligger i dette kravet. Hensynene ovenfor tilsier at arbeidsgiver gis en viss fleksibilitet innenfor rammen av virksomhetens behov, men
122 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
123 Prop. 39 L (2014-2015) s. 111
124 Eidsvaag (2016) s. 155
25
hvis denne friheten brukes til å unngå at karantenen inntreffer, vil ansettelsestilbudet stride med lovgivers hensikt og ikke hindre at karantenen inntrer.
Konklusjonen blir at det må stilles krav til den videre ansettelsen omfang for at karantenen ikke skal inntre.
4.3 Ansettelsestilbudets arbeidsoppgaver
Et siste spørsmål er om det stilles krav til ansettelsestilbudets arbeidsoppgaver for å hindre at karantenen inntrer. Må arbeidsoppgavene ha det samme innholdet som arbeidstakeren hadde på generelt grunnlag? Hvis ikke, betyr det at arbeidsoppgavene kan være av en helt annen karakter eller stilles det krav til hvilke arbeidsoppgaver som tilbys?
Ordlyd og forarbeider er som nevnt uklare, men Eidsvaag mener at det ikke stiller krav til den videre ansettelsens arbeidsoppgaver.125 Spørsmålet er om dette er en rimelig forståelse.
Et tilbud om videre ansettelse på et av de øvrige midlertidige rettsgrunnlagene i bokstav a til e, er oftest av en annen karakter enn det arbeidet arbeidstakeren opprinnelig utførte på gene- relt grunnlag etter bokstav f. Den generelle adgangen åpner for å fylle varige arbeidsoppgaver, ikke bare midlertidige. Det kan slik bli vanskelig å oppfylle et krav om at arbeidsoppgavene må ha det samme innholdet som det opprinnelige arbeidet når arbeidsgiver kan tilby videre ansettelse på midlertidig grunnlag. Spørsmålet blir derfor om det stilles krav til arbeidsoppga- vene om arbeidsgiver tilbyr videre ansettelse i fast stilling.
I likhet med kapittel 4.2 vil likhetsbetraktninger tale for at det ikke bør stilles forskjellige krav til om et tilbud er fast eller midlertidig. Det tilsier at det ikke bør stilles krav til ansettelsestil- budets arbeidsoppgaver.
Spørsmålet grenser imidlertid til karantenens omfang som gjelder for arbeidsoppgaver av samme art (se kapittel 5.1). Hvis arbeidsoppgavene er av en annen art vil ansettelsestilbudet ligge utenfor karantenens omfang og arbeidsgiver kan tilby arbeidet uten hinder av karante- nen. Dette innebærer at tilbudet i hvert fall må ligge innenfor rammen av det opprinnelige arbeidet som arbeidstakeren hadde på generelt grunnlag. Det foreligger med andre ord en øvre grense for i hvor stor grad arbeidsoppgavene kan endres fra det opprinnelige arbeidet.
125 Eidsvaag (2016) s. 154
