EU/EØS- rettens krav til nasjonale forhåndstillatelsesordninger

(1)

EU/EØS- rettens krav til nasjonale forhåndstillatelsesordninger

Kandidatnummer: 662 Leveringsfrist: 25.04.2018 Antall ord: 17558

(2)

i

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 Tema... 1

1.2 Materialet ... 2

1.3 Tillatelsesordninger ... 3

1.3.1 Definisjon ... 3

1.3.2 Ulike typer tillatelsesordninger ... 5

1.4 Når er norske myndigheter bundet av EØS- rettslige skranker? ... 6

1.4.1 Innledning ... 6

1.4.2 EØS- avtalens saklige virkeområde ... 6

1.4.3 Oppsummering ... 13

1.5 Plan for fremstillingen ... 14

2 KRAV TIL BEGRUNNELSE FOR TILLATELSESORDNINGER ... 15

2.1 Innledning ... 15

2.2 Legitimt formål ... 15

2.3 Egnet ... 16

2.4 Nødvendig ... 17

2.5 Forholdet mellom de domstolskapte kravene og forholdsmessighetsvurderingen ... 18

2.6 Oppsummering ... 20

3 MATERIELLE KRAV ... 20

3.2 Kravet til at kriteriene er publisert på forhånd ... 21

3.2.2 Analyse ... 21

3.3 Kravet til ikke- diskriminerende kriterier ... 23

3.3.2 Analyse ... 23

3.4 Kravet om objektive kriterier ... 27

3.4.2 Analyse ... 28

(3)

ii

4 PROSESSUELLE KRAV... 36

4.2 Kravet til tilgjengelige tillatelsesprosedyrer ... 37

4.2.2 Analyse ... 37

4.3 Rettslig prøvingsadgang ... 41

4.3.2 Analyse ... 42

5 AVSLUTNING ... 45

6 LITTERATURLISTE ... 47

(4)

1

1 Innledning

1.1 Tema

Tema for oppgaven er EU/EØS- rettslige krav til ordninger som krever forhåndstillatelse fra nasjonale myndigheter for å utøve økonomisk aktivitet. Tillatelsesordninger er et viktig virkemiddel staten har til å regulere slik aktivitet¹. Vi finner slike ordninger på en rekke sektorer av norsk næringsliv, som f. eks. olje og gass, bank og forsikring, telekommunikasjon, energi, transport og alkoholsalg². Tillatelsesordningene kan gjelde alt fra tillatelser til å drive brukt- handel³ og lotterier⁴, til fiskeoppdrett⁵ og petroleumsvirksomhet⁶.

EU- og EFTA- domstolens praksis viser at slike ordninger er en hindring for fri flyt av varer, tjenester, personer eller kapital over landegrensene⁷. I utgangspunktet er de derfor forbudt etter EU/EØS- retten. Ordningene kan likevel opprettholdes der hindringene og begrunnelsen for dem tilfredsstiller EU/EØS- rettslige krav. EU/EØS- retten legger føringer for:

1) Når nasjonale myndigheter kan etablere en tillatelsesordning og 2) hvis en slik ordning kan etableres, hvilke krav må stilles den

Spørsmål 1 behandles kort⁸. Hovedfokus i oppgaven er spørsmål 2⁹. EU- domstolen har oppstilt materielle og prosessuelle krav til tillatelsesordninger som etableres av nasjonale myndigheter. Hensikten er å skape et rammeverk som sikrer forutberegnelighet og som hindrer at forvaltningens skjønnsfrihet kan brukes vilkårlig¹⁰.

Gjennom oppgaven ønsker jeg å belyse hvilke krav EU/EØS- retten stiller til nasjonale tillatelsesordninger og analysere hva som ligger i kravene. Kravene illustreres gjennom EU- og EFTA- domstolens praksis og eksempler fra norske tillatelsesordninger.

1 Eckhoff (2014) s. 73-74

2 NOU 2012: 2 s. 375

3 Brukthandellova § 2. Eksempelet er hentet fra Arnesen (2014) s. 99

4 Lotteriloven § 6

5 Akvakulturloven § 4

6 Petroleumsloven § 1-3

7 Sak C- 124/81 UHT avs. 18, Sak C- 302/97 Konle avs. 39, sak C- 385/99 Müller Faurè avs. 37-44, sak C- 539/11 Otica New Line avs. 25-26. For unntak se oppgavens punkt 2. 1

8 Oppgavens punkt 2.

9 Oppgavens punkt 2, 3 og 4

10 Sak C- 157/99 Smits og Peerboms avs. 90

(5)

2

Problemstillingen skal løses ved å analysere EU- og EFTA- domstolens praksis om de fire friheter. Målet er å undersøke tillatelsesordninger uavhengig av type¹¹, samfunnsområde¹² og bevegelsesfrihet. Det åpner for at kravene kan ha et litt ulikt innhold på tvers av disse skillene.

Når en slik innfallsvinkel er valgt, er det fordi jeg tror at et visst innhold likevel er felles.

I det videre gis en oversikt over oppgavens materiale (punkt 1.2), før jeg definerer hva jeg mener med «tillatelsesordning» og gir eksempler på ulike typer tillatelsesordninger (punkt 1.3). EØS- retten regulerer kun norske tillatelsesordninger på områder som omfattes av EØS- avtalen. Hvilke ordninger som kan tenkes å falle utenfor behandles i oppgavens punkt. 1.4.

Oppgavens punkt. 1.5 gir den videre fremstillingen av oppgaven.

1.2 Materialet

Tema for dette kapittelet er materialet brukt i oppgaven. Målet har ikke vært å gi en generell fremstilling av EØS- rettslig metode¹³.

De sentrale traktatregler i oppgaven er EØS- avtalens regler om fri flyt av varer, tjenester, etablering og kapital¹⁴ med tilsvarende regler i TEUV¹⁵.

Det foreligger en del sekundærrett som gjelder tillatelsesordninger. Denne er både sektor- spesifikk¹⁶ og generell¹⁷. Etableringsreglene i tjenestedirektivet er sentrale¹⁸. Disse er i stor grad en kodifisering av rettspraksis¹⁹. Jeg viser enkelte steder til direktivet som illustrasjon. I tillegg har jeg benyttet rettspraksis om direktivet, som argument for løsninger som også bør gjelde utenfor dette.

11 Oppgavens punkt. 1.3.2

12 F. eks. transport, helse, energi, landbruk

13 For en slik fremstilling se Haukeland Fredriksen (2018) kapittel VII.

14 Se EØS- avtalen art. 11, 28, 31, 36, 40

15 Se TEUV art. 34, 45, 49, 56 og 63

16 Se f. eks. EP/Rdir 1994/22/EF

17 Se f. eks. EP/Rdir 2006/123/EF

18 EP/Rdir 2006/123/EF kapittel III.

19 Barnard (2010) s. 348- 352

(6)

3

EU- domstolens praksis om tillatelsesordninger er omfattende. Den inkluderer alle de fire frihetene²⁰. Det meste av domstolens praksis er tolkningsuttalelser. Domstolen foretar her ingen subsumsjon. Det vil derfor kunne være begrenset hva man kan lese ut av avgjørelsene.

I flere av sakene foreligger forslag til avgjørelse fra generaladvokaten. Jeg har benyttet disse som en utfylling av de argumenter som har vært fremme i den enkelte sak²¹. Dette har særlig vært av betydning, der det er tale om tolkningsuttalelser.

Det foreligger også noe praksis fra EFTA- domstolen²². Reglene om de fire friheter er identis- ke i TEUV og EØS- avtalen. Homogenitetsmålsetningen tilsier derfor at EFTA- domstolen vil følge EU- domstolen med mindre særlige omstendigheter tilsier noe annet²³. Eksempler på slike omstendigheter er forskjeller i EU- og EØS- rettens virkeområde og formål, forskjeller i avtalepartenes forutsetninger og endringer i EUs regelverk uten at EØS- regelverket endres tilsvarende²⁴. Det presiseres at oppgavens bruk av praksis fra EU- og EFTA- domstolen ikke er uttømmende, men derimot som eksemplifisering å regne.

1.3 Tillatelsesordninger 1.3.1 Definisjon

Oppgavens tittel er «EU/EØS- rettens krav til nasjonale forhåndstillatelsesordninger». Dette krever en presisering.

Etter min mening ser det ut til at EU- domstolen har oppstilt kravene i oppgavens punkt 2, 3 og 4, for enhver ordning som krever forhåndstillatelse fra nasjonale forvaltningsmyndigheter, for å utøve økonomisk aktivitet. Eksempelvis har den oppstilt slike krav for: «en ordning med forhåndstilladelse»²⁵, «en ordning med forudgående administrativ tilladelse»²⁶ eller en

«forudgående administrativ godkendelsesordning»²⁷. I de engelske språkversjonene omtales

20 Se f. eks. sak C- 333/08, sak C- 157/99 Smits og Peerboms, sak C- 470/11 Garkalns og sak C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike,

21 Se Haukeland Fredriksen (2018) s. 322

22 Se f. eks. forente saker E- 11/07 og E- 01/08 Rindal og Slinning

23 Forente saker E- 09/07 og E- 10/07 L’ Oréal avs. 27. Se også EØS- avtalen art. 6 og ODA- avtalen art. 3 nr.

2., samt EØS- avtalen art. 1 og avtalens fortale punkt 5.

24 Forente saker E- 09/07 og E- 10/07 L’ Oréal avs. 27. Se også Haukeland Fredriksen (2018) Kapitel VII. 4.3- 4.5

25 Sak C- 372/04 Watts avs. 116

27 Sak C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike avs. 46

(7)

4

dette gjerne som a system of prior authorisation»²⁸ «a scheme of prior aurhorisation»²⁹ eller et

«prior administrative authorisation scheme»³⁰. Slike eller lignende uttrykksmåter synes etter min mening konsekvent brukt i domstolens praksis³¹. I enkelte avgjørelser oppstiller den samtlige krav³², i andre nøyer den seg med å oppstille noen³³. Den presiserer ikke nærmere hva den legger i uttrykksmåtene.

Veiledning kan hentes i tjenestedirektivet, hvis etableringsregler i stor grad er en kodifisering av rettspraksis. Direktivet oppstiller tilsvarende krav som i oppgavens punkt 2, 3 og 4 for:

«Enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stilltiende af- gørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed»³⁴.

Definisjonen er presisert i direktivets fortale. Det heter her at den dekker administrative pro- sedyrer hvor det gis tillatelser, lisenser, godkjennelser eller konsesjoner, men også forpliktel- sen til å være opptatt i en faglig organisasjon, et register, en fortegnelse eller en database, være offisielt tilsluttet et organ eller være i besittelse av et næringsbrev for å kunne utøve den pågjeldende virksomhet³⁵. Jeg utleder av dette at direktivets definisjon omfatter både tillatelsesordninger hvor det beror på et forvaltningsskjønn om tillatelse blir gitt og andre ordninger.

Tre forhold er sentrale både ved domstolens og direktivets begrep om en «tillatelsesordning»:

For det første er det tale om tillatelse fra nasjonale forvaltningsmyndigheter. Dette avgrenser f. eks. mot EFTAs overvåkingsorgans kompetanse til å tillate statsstøtte³⁶. For det annet er det tale om forhåndstillatelse. Dette avgrenser mot ordninger hvor aktørene gis markedstilgang og hvor forvaltningen senere kan komme med innsigelser. EU- domstolen har funnet sistnevnte ordninger mindre begrensende for samhandelen³⁷. For det tredje er definisjonen ikke begrenset til visse typer av tillatelsesordninger. Dette kommer jeg tilbake til i punkt. 1.3.2.

28 Sak C- 372/04 Watts avs. 116,

30 Sak C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike avs. 46

31 Se f. eks sak C- 367/12 Sokoll- Sebacher avs. 27 og C- 169/07 Hartlauer avs. 64

33 Sak C- 205/99 Analir avs. 38

34 EP/Rdir 2006/123/EF art. 4 nr. 6 (min utheving) Kravene følger av art. 9, 10 og 13

35 EP/Rdir 2006/123/EF fortale avs. 39

36 EØS- avtalen art. 61 (3).

37 Se f. eks. Sak C- 452/01 Ospelt avs. 41

(8)

5

Min vurdering er derfor at kravene i oppgavens punkt 2, 3 og 4 synes å komme til anvendelse på enhver ordning som krever en eller annen form for forhåndstillatelse fra nasjonale forvaltningsmyndigheter for å utøve økonomisk aktivitet. Når jeg i det følgende bruker begrepet

«tillatelsesordning» er det i denne forstand.

1.3.2 Ulike typer tillatelsesordninger

Staten har ulike regulerings- og kontrolloppgaver. Eksempler er regulering og kontroll av næ- ringsvirksomhet, utnyttelse av naturressurser eller å opprettholde ro og orden³⁸.

Til oppgavene har den ulike virkemidler til rådighet. Et slikt virkemiddel er tillatelsesordninger³⁹. Ordningene kan deles inn i ulike typer: For enkelte tillatelsesordninger er forutsetningen at tillatelse skal være unntaket⁴⁰. Hensikten er å motvirke uønskede handlinger. Disse kan kalles Dispensasjonsordninger⁴¹. Et eksempel er forurensningslovens regler om utslippstilla- telser⁴².

For andre tillatelsesordninger er forutsetningen tvert imot at tillatelse skal være det vanlige⁴³. Formålet med disse ordningene kan være å sørge for at søkeren har de rette kvalifikasjone- ne⁴⁴. Dette kaller jeg bevillings- eller autorisasjonsordninger. Eksempler er krav om autorisa- sjon for å utøve visse yrker som advokat eller lege eller krav om førerkort for å kjøre bil⁴⁵. Formålet med tillatelsesordningene kan også i større grad være regulering av næringsvirk- somhet⁴⁶. Dette velger jeg å kalle konsesjonsordninger. Eksempler er krav om konsesjon til erverv av landbrukseiendom, til å drive petroleumsutvinning eller bergverksvirksomhet⁴⁷. Et viktig skille går mellom tillatelsesordninger hvor alle som oppfyller kravene har krav på tillatelse og ordninger hvor det beror på et forvaltningsskjønn om tillatelse blir gitt⁴⁸. Sist-

38 Eckhoff (2014) s. 68-69

39 Eckhoff (2014) s. 73-74

40 Eckhoff (2014) s. 73

41 Eckhoff (2014) s. 73

42 Forurensningsloven § 11

43 Eckhoff (2014) s. 73

44 Se Eckhoff (2014) s. 426

45 Eckhoff (2014) s. 436-437

46 Eckhoff (2014) s. 436

47 Eckhoff (2014) s. 435-436

48 Eckhoff (2014) s. 437

(9)

6

nevnte tilfeller er gjerne kjennetegnet ved at forvaltningen også vil kunne knytte vilkår til tillatelsen⁴⁹.

Oppgaven skal vise at kravene EU- domstolen har oppstilt til tillatelsesordninger, særlig er til for å sikre forutberegnelighet for tillatelsessøkerne og hindre at forvaltningens skjønnsmyn- dighet brukes vilkårlig⁵⁰. Det innebærer at kravene først og fremst vil ha betydning for sistnevnte type tillatelsesordninger.

1.4 Når er norske myndigheter bundet av EØS- rettslige skranker?

1.4.1 Innledning

Norske myndigheter er bundet av de EØS- rettslige kravene til tillatelsesordninger dersom ordningene faller innenfor EØS- avtalens saklige og geografiske virkeområde⁵¹.

Det kreves videre for at reglene om de fire friheter skal komme til anvendelse at det foreligger et «grenseoverskridende element»⁵². For sekundærretten beror det på en tolkning av de aktuelle regler om det kreves et slikt element⁵³. For tjenestedirektivet har EU- domstolen lagt til grunn at dette ikke er tilfellet⁵⁴. Kravet til et «grenseoverskridende element» er ikke blitt tolket strengt i EU- domstolens praksis⁵⁵.

Oppgaven behandler ikke nærmere kravet til et «grenseoverskridende element»⁵⁶ eller betyd- ningen av EØS- avtalens geografiske virkeområde⁵⁷.

1.4.2 EØS- avtalens saklige virkeområde

Kapittelet er inspirert av Benjaminsen som har behandlet avgrensningen av EØS- avtalens saklige virkeområde innen oppdrett- og fiskeri. Min behandling er konsentrert rundt

spørsmålets betydning for tillatelsesordninger og eksemplene jeg har brukt er hentet fra landbruk⁵⁸.

49 Eckhoff (2014) s. 413

51 Se EØS- avtalens art. 1, 7, 8 og 126 med tilhørende protokoller og vedlegg

52 Sejersted (2011) s. 301

53 Forente saker C- 360/15 og C- 31/16 avs. 110

54 Forente saker C- 360/15 og C- 31/16 avs. 110

55 Se f. eks. EU- domstolen i sak C- 470/11 Garkalns avs. 21

56 Se nærmere Sejersted (2011) kapitel 16.5

57 Se nærmere Haukeland Fredriksen (2018) kapitel I.2.8. Se også Arnesen (2014) s. 100

(10)

7

Kapittelet starter med en generell redegjørelse for avgrensningen av EØS- avtalen saklige virkeområde. EFTA- domstolen har uttalt seg om spørsmålet ved reglene om fri flyt av tjenester og statsstøtte⁵⁹. Kapittelet drøfter derfor om samme betraktninger kan overføres til etableringsreglene og reglene om fri flyt av kapital. Deretter drøftes enkelte spørsmål som oppstår når vurderingen anvendes på disse reglene. Til slutt vises hvilken betydning avgrensningen av avtalens virkeområde kan få for to norske tillatelsesordninger i landbruket.

Utgangspunktet for drøftelsen av EØS- avtalens saklige virkeområde er EØS- avtalen art. 8 nr. 3 bokstav a, som lyder:

«3. Med mindre annet er særskilt angitt, får bestemmelsene i denne avtale anvendelse bare for a) varer som hører inn under kapittel 25 til 97 i det harmoniserte system for beskrivel se og koding av varer, med unntak av varer oppført i protokoll 2;»

b)…»⁶⁰.

Fisk og ubearbeidede landbruksprodukter (herunder levende dyr) er ikke oppført i kapittel 25 til 97 i det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer. EØS- avtalens art. 8 står i avtalens del II om det frie varebyttet. Det er derfor klart at disse produktene faller utenfor avtalens regler om det frie varebytte med mindre «annet er særskilt angitt». Ordlyden taler imidlertid om bestemmelsene «i denne avtale». Spørsmålet er om handel med slike produkter også faller utenfor reglene om fri flyt av tjenester, arbeidskraft, etablering og kapital.

EFTA- domstolen har i to rådgivende uttalelser⁶¹ og en traktatbruddsak⁶² uttalt seg om problemstillingen. I Pedicel var et av spørsmålene om EØS- avtalen art. 36 om fri flyt av tjenester var anvendelig på salg av vin. Vin faller som utgangspunkt utenfor EØS- avtalen⁶³. Tjenesten i saken gjaldt salg av annonseplass til vinprodusenter og vinselgere. Domstolen uttalte at: «en tjenesteytelse som den i nærværende sak, som er «uatskillelig knyttet» til salg av vin, må anses å falle utenfor anvendelsesområdet for artikkel 36 EØS.»⁶⁴ EFTA- domstolen fant at dette var tilfellet og kom derfor til at tjenesten falt utenfor EØS- avtalen.

58 Benjaminsen (2017). Jeg har også et litt annet syn på enkelte spørsmål

59 Sak E- 04/04 Pedicel og sak E- 10/16 Synnøve Finden

60 EØS- avtalen art. 8 nr. 3 bokstav a (min utheving)

61 Sak E- 04/04 Pedicel og sak E- 10/16 Synnøve Finden

62 Sak E- 12/16 Marine Harvest ASA

63 Vin er oppført i kapittel 22 i det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer og faller derfor som utgangspunkt utenfor avtalen.

64 Sak E- 04/04 Pedicel avs. 34 (min understreking)

(11)

8

Spørsmålet kom på ny opp i Synnøve Finden. Saken gjaldt et distribusjonstilskudd til flytende meieriprodukter. Meieriprodukter faller som utgangspunkt utenfor EØS- avtalen⁶⁵. EFTA- domstolen viste til Pedicel og uttalte: «Ethvert nasjonalt tiltak som er «uatskillelig knyttet» til omsetningen av produkter som faller utenfor EØS- avtalens virkeområde, faller selv utenfor dette virkeområde»⁶⁶. Den fant derfor at et statsstøttetiltak «uatskillelig knyttet» til distribu- sjon av flytende meieriprodukter selv falt utenfor avtalen.

Det følger av avgjørelsene at «uatskillelig knyttet» til vurderingen, heretter benevnt «Pedi- celdoktrinen»⁶⁷, gjelder for tjenestereglene og statsstøttetiltak. Det er derimot uavklart om vurderingen også får anvendelse på etableringsreglene og reglene om fri flyt av kapital over landegrensene.

Spørsmålet er derfor om «Pediceldoktrinen» får anvendelse for etableringsreglene og reglene om fri flyt av kapital. ESA har lagt til grunn at «Pediceldoktrinen» ikke kommer til anvendelse på etablerings- og kapitalreglene innenfor fiskeoppdrett- og fiskerisektoren. Dette kom frem i en sak mellom ESA og Norge. Saken gjaldt en forskrift som stilte krav om tillatelse for erverv av mer enn 15 % av «konsesjonsbiomassen» i et oppdrettsselskap⁶⁸. På oppdretts- og fiskeriområdet finnes uttrykkelige forbehold mot etablerings- og kapitalreglene i vedlegg til EØS- avtalen⁶⁹. ESAs argument synes å være at kapital- og etableringsreglene ikke kommer til anvendelse på etableringer og investeringer i fiskeoppdrett- og fiskerisektoren, med mindre de faller inn under forbeholdene⁷⁰.

Einarsson er av den oppfatning at Pedicel ikke kommer til anvendelse på etablerings- og kapitalreglene. Han begrunner dette med at dersom en av frihetene i avtalen først kommer til anvendelse, krever noe annet uttrykkelig unntak. Produktregelen i EØS- avtalen art. 8 (3) er ikke tilstrekkelig i denne sammenheng. Han viser videre til EU- domstolens avgjørelse i Ospelt.

Domstolen fant her at EØS- avtalens art. 40 kom til anvendelse på en overdragelse av en eiendom i Østerrike til en stiftelse i Liechtenstein, uten at det ble vist til produktregelen i EØS- avtalen art. 8 (3). Einarsson viser også til hvordan EFTA- domstolen i Ferskar Kjötvörur har behandlet rettsakter inkludert i vedlegg til EØS- avtalen, som omhandler produkter utenfor avtalen⁷¹. Jeg skal komme tilbake til dette nedenfor.

65 Meieriprodukter er oppført i kapittel 4 i det harmoniserte system for beskrivelse og koding av varer

66 Sak E- 01/16 Synnøve Finden avs. 59

67 Benjaminsen (2018) s. 12

68 Case No: 68781, Dec. 412/13/COL, College Decision. Saken ble avsluttet før den kom til domstolen.

69 Vedlegg VIII punkt. 10 (etablering) og Vedlegg XII punkt. 1 bokstav h (kapital)

70 Case NO: 68781, Event No: 623717, Pre Article 31 Letter s. 10

71 Einarsson i Arnesen (2018) s. 416 og s. 455-458

(12)

9

Slik jeg forstår Arnesen legger han til grunn at «Pediceldoktrinen» kommer til anvendelse på etableringsreglene. Han ser ut til å begrunne dette særlig med at EFTA- domstolen begrunnet løsningen i Pedicel i formålet med art. 8 (3)⁷². Han ser imidlertid ut til å være av en annen oppfatning hva gjelder kapitalreglene. Han begrunner dette med å vise til EU- domstolens avgjørelse i Ospelt. I tillegg viser han til forskjellen på etableringsreglene og kapitalinvesteringer. I sistnevnte tilfelle er målet gjerne å kunne få avkastning på investeringen. Dette gjør at kapitalinvesteringer ikke kan være «uatskillelig knyttet til» produksjon eller handel med varer⁷³.

Benjaminsen legger til grunn at «uatskillelig knyttet til» vurderingen kommer til anvendelse på kapital- og etableringsfriheten. Han ser ut til å begrunne dette særlig med EFTA- domstolen i Pedicel og Synnøve Finden særlig la vekt på ordlyden og formålet med art. 8 (3) og at EFTA- domstolen fant doktrinen anvendelig både for tjenestereglene og statsstøttetiltak⁷⁴ Etter min mening bør rettssetningen i Pedicel og Synnøve Finden også få anvendelse også for kapital- og etableringsreglene. Jeg begrunner dette i følgende forhold: Ordlyden «bestemmelsene i denne avtale» er klar. Denne taler for at avtalepartenes hensikt var å unnta handel med disse produktene helt fra avtalens virkeområde. ESA og Einarsson ser ut til å være av den oppfatning at «Pediceldoktrinen» er et unntak fra de øvrige frihetene. Jeg har et annet syn.

Etter min mening betyr ordlyden i art. 8 (3) at det aldri var meningen at reglene om de fire friheter skulle komme til anvendelse på disse produktene, med mindre annet var særskilt angitt⁷⁵.

Videre var EFTA- domstolens avgjørelser i Pedicel og Synnøve Finden uttrykkelig begrunnet i formålet med art. 8 (3). Dette var at avtalepartene selv ønsket å regulere handel med disse produktene⁷⁶ Jeg kan ikke se at dette formålet vil slå annerledes ut for etableringsreglene sammenlignet med tjenestereglene- eller statsstøttereglene⁷⁷.

EFTA- domstolens praksis om rettsakter som berører produkter utenfor avtalen kan etter mitt syn ikke tale for noe annet. I Ferskar Kjötvörur var spørsmålet om Island stod fritt til å regulere import av rått kjøtt, siden kjøtt som utgangspunkt faller utenfor avtalens produktdekning.

72 Arnesen i Lorenzmeier (2017) s. 262

74 Benjaminsen (2017) s. 20-23

75 Benjaminsen (2017) s. 21 ser ut til å være av samme oppfatning

76 Sak E- 04/04 Pedicel avs. 34 og sak E- 01/16 Synnøve Finden avs. 56

77 Benjaminsen (2017) ser ut til å være av samme oppfatning

(13)

10

Domstolen kom til at dette ikke var tilfelle. Den viste til unntaket i art. 8 (3) om at produkt- dekningen kun gjelder «med mindre annet er særskilt angitt». Når Island hadde bundet seg til å implementere et direktiv som regulerte slik import, kunne de ikke stå fritt i å regulere dette selv⁷⁸. Det sentrale er etter min mening at domstolens begrunnelse helt var i overenstemmelse med ordlyden i avtalen. Dette er også tilfelle når «Pediceldoktrinen» skal anvendes på etablerings- og kapitalreglene.

EU- domstolens avgjørelse i Ospelt er vanskeligere å forene med EFTA- domstolens løsning i Pedicel og Synnøve Finden. Domstolen fant her at EØS- avtalens regler om fri flyt av kapital var anvendelig på en overdragelse av en eiendom i Østerrike til en stiftelse i Liechtenstein.

Domstolen viste særlig til at et av hovedformålene med EØS- avtalen er å sikre en effektiv gjennomførelse og ensartet fortolkning av de fire friheter i hele EØS- området⁷⁹. Etter min mening er dette et argument som taler mot å gi «Pediceldoktrinen» anvendelse på etablerings- og kapitalreglene. Å unnta etablerings- og kapitalreglene for handel med disse produktene vil svekke en effektiv og ensartet gjennomføring av bevegelsesfrihetene i EØS- området.

Når jeg likevel mener at «Pediceldoktrinen» bør få anvendelse for EØS- avtalens art. 8 er det særlig fordi ordlyden i EØS- avtalen art. 8 er klar. Domstolens løsning forutsetter at det ikke allerede på avtaletidspunktet var partenes mening å unnta landbruk og fiskeri helt fra avtalen.

Når domstolen overhodet ikke behandlet art. 8 er det vanskelig å si hvor grundig spørsmålet har vært behandlet. Av generaladvokatens uttalelse i saken fremgår i alle fall at den var kjent med problemstillingen⁸⁰.

EFTA- domstolen på sin side viste ikke til Ospelt i Pedicel eller Synnøve Finden. Av rappor- ten fra høringen i Synnøve Finden fremgår likevel at den i denne saken, var oppmerksom på avgjørelsen⁸¹. Etter min mening kan det se ut til at det til syvende og sist blir et spørsmål om EU- eller EFTA- domstolen bør ha siste ord ved tolkning av rent EØS- rettslige spørsmål.

Diskusjonen skal ikke behandles her, men jeg bemerker at det synes å være ulike synspunkt i teorien⁸².

Mitt syn på forbeholdene i vedlegg VIII and XII til EØS avtalen er at ordlyden i art. 8 (3) er klar. Etableringer og kapitaloverføringer «uatskillelig knyttet til» fisk faller utenfor avtalen.

«Pediceldoktrinen» er derfor etter min mening ikke noe unntak fra EØS- avtalen. Vedrørende

78 Sak E- 17/15 Ferskar Kjötvörur avs. 40-50. Se også forente saker E- 02/17 og E- 03/17 avs. 59-71

79 Sak C- 452/01 Ospelt avs. 29

80 Generaladvokatens uttalelse i sak C- 452/01 Ospelt avs. 64

81 Rettsmøterapport i sak E- 01/16 s. 11 og s. 21

82 Se Haukeland Fredriksen (2010) og Rognstad (2011)

(14)

11

grunnen til at de likevel er der, tror jeg ikke man skal lese for mye inn i forbeholdene. Ved- leggene kan simpelthen være et forsøk på en helgardering fra norsk side under forhandlinge- ne⁸³.

Jeg er enig med Arnesen i at «Pediceldoktrinen» trolig har begrenset anvendelse på kapitalreglene⁸⁴. I likhet med han, begrunner jeg dette med at det trolig vil være få kapitaloverfø- ringer som «uatskillelig er knyttet til» produkter som faller utenfor avtalen. Etter min mening og som Arnesen også synes å legge til grunn, er imidlertid dette et annet spørsmål enn om

«Pediceldoktrinen» prinsipielt er anvendelig på kapitaloverføringer⁸⁵.

Min konklusjon er derfor at «Pediceldoktrinen» også gjelder reglene om fri flyt av etablering og kapital.

Doktrinen skal så anvendes på reglene om fri flyt av kapital- og etablering. Det skal i denne forbindelse først redegjøres for noen utgangspunkter. Til tross for at jeg mener «Pediceldok- trinen» kommer til anvendelse på etablerings- og kapitalreglene, er anvendelsesområdet etter min mening snevert: Dette skyldes to forhold: For det første tolker jeg «uatskillelig», slik at doktrinen er forbeholdt etableringer og kapitaloverfløringer som i praksis ikke kan utøves uten tilknytning til en vare som faller utenfor avtalens produktdekning. For det annet er det, slik jeg leser, Pedicel og Synnøve Finden ikke nok at etableringen eller kapitaloverføringen er knyttet til en vare. Det kreves tilknytning til «omsetningen» av en vare⁸⁶.

Spørsmålet er så hva omsetningen av en vare skal være «uatskillelig knyttet til» når doktrinen anvendes på etablering- og kapitalreglene. Spørsmålet oppstår fordi EFTA- domstolen ser ut til å ha inntatt ulik tilnærming til spørsmålet i Pedicel og Synnøve Finden. I Pedicel, som gjaldt tjenestereglene, knyttet domstolen vurderingen opp mot tjenestetypen⁸⁷. I Synnøve Fin- den var det derimot det nasjonale tiltaket, statsstøtten, som ble vurdert⁸⁸.

83 Se også Benjaminsen (2018) s. 36

86 Sak E- 04/04 Pedicel avs. 34, 35 og 38 som taler om «salg» og «handel» og Sak E- 01/16 Synnøve Finden avs. 59 som taler om «omsetning»

87 Sak E- 04/04 Pedicel avs. 34

88 Sak E- 01/16 Synnøve Finden avs. 59

(15)

12

ESA la til grunn i saken om eierskapsbegrensning i norske oppdrettsselskaper, at tilknytningspunktet måtte være det nasjonale tiltaket. I dette tilfelle eierskapsbegrensninge- ne⁸⁹.Valget ble ikke nærmere begrunnet⁹⁰.

Benjaminsen legger til grunn at det er etableringen som helhet eller den enkelte aktivitet som utføres, som må være tilknytningspunktet når «Pediceldoktrinen» anvendes på etableringsreglene. Han begrunner dette særlig med at dersom det er det nasjonale tiltaket, blir statens lov- givning og ikke den aktuelle aktiviteten vurderingstema⁹¹.

Jeg er av samme oppfatning. Min tolkning av Pedicel er at domstolen vurderte om den aktuelle tjenesteytelse var «uatskillelig knyttet til omsetning av vin. Tilsvarende blir vurderingstema for etableringsreglene om den aktuelle etablering, f. eks i oppdrett av kylling- og svin, er

«uatskillelig knyttet til» omsetning av kylling- og svinekjøtt⁹². For kapitalreglene om den aktuelle kapitaloverføring, f. eks. i form av kjøp av en traktor, er «uatskillelig knyttet til» om- setning av landbruksprodukter, f. eks. kjøtt og melk. Grunnen til det det nasjonale tiltaket ble vurderingstema i Synnøve Finden er etter min mening, at statsstøtte rent faktisk er et nasjonalt tiltak. Dette er annerledes for de fire frihetene. Tjenesteytelser, etableringer og kapitaloverfø- ringer er ikke nasjonale tiltak.

Min konklusjon er derfor at omsetningen av en vare skal være «uatskillelig knyttet til» den aktuelle etablering eller kapitaloverføring, når «Pediceldoktrinen» anvendes på etablerings- og kapitalreglene.

Jeg har valgt å belyse «Pediceldoktrinens» betydning for norske tillatelsesordninger med to eksempler innen landbruk. Et eksempel er konsesjon til oppdrett av svin og fjørfe over et visst antall individer⁹³. Spørsmålet blir om oppdrett av svin- og fjørfe er «uatskillelig knyttet til»

omsetning av svin- og fjørfe. Etter min mening må dette besvares bekreftende. Grunnen er at oppdrett av svin- og fjørfe i praksis ikke har noe selvstendig virkeområde utenfor omsetning av slikt kjøtt.

89 Case No: 68781, Dec. No: 186/12/COL Letter of formal notice, s. 5

90 Benjaminsen (2017) s. 27 er av samme oppfatning

91 Benjaminsen (2017) kapitel 3.2.3.

92 Benjaminsen (2017) s. 29- 31 har et lignende eksempel om fiskeoppdrett

93 Svine- og fjørfeproduksjonen § 2 første ledd første pkt. Eksempelet bygger på Benjaminsen (2018) s. 29- 31, som har et lignende eksempel om oppdrettsfisk

(16)

13

Et annet eksempel er konsesjon til erverv av landbrukseiendom⁹⁴. Spørsmålet er om ervervet av landbrukseiendom er «uatskillelig knyttet til» omsetning produkter som faller utenfor avtalens virkeområde, f. eks. kjøtt eller melk. Etter min mening må dette besvares benektende. På den ene side er erverv av landbrukseiendom langt på vei en forutsetning for omsetning av slike produkter. På den annen side er det mulig å erverve en landbrukseiendom uten å drive produksjon av slike produkter med sikte på salg. Et eksempel er at driften tar sikte på en selv- forsyning. Et annet er at ervervs drift dreier seg om skogen i tilknytning til eiendommen. Vi- dere får et erverv av en landbrukseiendom lett en selvstendig karakter i form av en investe- ring. Etter min mening har «Pediceldoktrinen» et snevert anvendelsesområde. Erverv av landbrukseiendom har et selvstendig virkeområde utenfor omsetning av landbruksprodukter, som f. eks. kjøtt og melk.

Min tolkning er derfor at oppdrett av svin- og fjørfe faller utenfor EØS- avtalens saklige vir- keområde. Denne konsesjonsordningen omfattes derfor ikke av de EØS- rettslige skrankene.

Erverv av landbrukseiendom er derimot innenfor, og konsesjon til slikt erverv rammes av de EØS- rettslige skrankene.

1.4.3 Oppsummering

Oppsummert må en tillatelsesordning falle innenfor EØS- avtalens saklige- og geografiske virkeområde for at de EØS- rettslige skrankene skal komme til anvendelse. Utgangspunktet er videre at det må foreligge et «grenseoverskridende element»⁹⁵.

Avgrensningen av EØS- avtalens saklige virkeområde kan føre til at tillatelsesordninger knyttet til landbruksprodukter og fisk faller utenfor EØS- avtalen. EFTA- domstolen uttalte seg om avgrensningen i Pedicel. Den fant her at en tjenesteytelse «uatskillelig knyttet til» salg av vin ikke omfattes av reglene om fri flyt av tjenester. Etter min mening må tilsvarende rettsset- ning gjelde for etablering- og kapitalreglene. Ordlyden tilsier likevel at rettssetningen vil ha et snevert anvendelsesområde. Det vil derfor være få etableringer- og kapitaloverføringer som faller utenfor avtalen. «Uatskillelig knyttet til» vurderingen kan eksemplifiseres med to tillatelsesordninger innen landbruk. Tillatelse til oppdrett av svin- og fjørfe og konsesjon til erverv av fast eiendom.

Min vurdering er at oppdrett av svin- og fjørfe er «uatskillelig knyttet til» omsetning av svine- og fjørfekjøtt. Tillatelse til oppdrett faller rammes derfor ikke av de EØS- rettslige kravene.

94 Konsesjonsloven mv. § 2

95 For sekundærrett beror dette på en tolkning. Se oppgavens 1.4.1

(17)

14

Erverv av landbrukseiendom er derimot ikke «uatskillelig knyttet til» omsetning av landbruksprodukter, som melk og kjøtt. Tillatelse til slikt erverv omfattes derfor at de EØS- rettslige skrankene.

1.5 Plan for fremstillingen

Jeg har i det videre valgt følgende fremstilling for oppgaven:

Kapittel 2 skal vise at tillatelsesordninger er en restriksjon på fri flyt av varer, tjenester, personer og kapital over landegrensene⁹⁶. En slik restriksjon må derfor begrunnes for å være lovlig. Dette betyr at både tillatelsesordningen i seg selv og utformingen av den må være egnet og nødvendig for å forfølge et legitimt formål. Målet for kapittelet har vært å vise hvordan dette forholdsmessighetskravet får betydning for tillatelsesordninger.

Basert på en anvendelse av forholdsmessighetsprinsippet har EU- domstolen videre utviklet materielle og prosessuelle krav til tillatelsesordninger⁹⁷. Disse er tema for oppgavens kapittel 3 og 4. Målet har vært å undersøke hva EU- og EFTA- domstolen legger i disse kravene og vise hvordan dette kan få betydning for norske tillatelsesordninger.

Kapittel 3 behandler de materielle kravene EU- domstolen har oppstilt til tillatelsesordninger, nemlig at de er basert på ikke- diskriminerende og objektive kriterier fastsatt på forhånd⁹⁸. Objektivitetskravet er gitt den mest utførlige behandling. Grunnen er at kravet ofte kommer på spissen i EU- domstolens praksis. Jeg har derfor valgt å undersøke hvor objektive eller presise kriteriene normalt må være for å aksepteres av EU- domstolen.

Kapittel 4 omhandler de prosessuelle kravene til tillatelsesordninger⁹⁹. To krav behandles her nærmere, nemlig et krav til tillatelsesprosedyrenes tilgjengelighet og et krav til at avslag på tillatelse skal kunne prøves rettslig. Drøftelsen skal vise at det ligger mer i tilgjengelighets- kravet enn det man får inntrykk av ved første øyenkast. Deretter behandles kravet til rettslig prøvingsadgang. Målet er å undersøke hvilke krav EU- domstolen har stilt til det organ som skal foreta prøvingen. Grunnen er at domstolens formuleringer av kravet har variert. Oppga- ven oppsummeres i punkt. 5.

96 Se f. eks. Sak C- 539/11 Otica New Line avs. 25- 26.

97 Prechal (2008) s. 202

98 Sak 205/99 Analir avs. 38

(18)

15

2 Krav til begrunnelse for tillatelsesordninger

2.1 Innledning

Tema for kapittelet er krav til begrunnelse av tillatelsesordninger. Kapittelet skal vise at tillatelsesordninger er et hinder for fri flyt av varer, tjenester, personer eller kapital over landegrensene. Dette betyr at både det å operere med en tillatelsesordning og utformingen av ordningen må være begrunnet i et legitimt formål og være egnet og nødvendig for å nå dette må- let. I det følgende skal det gis eksempler som viser hvordan domstolen foretar denne vurderingen. For utformingen av tillatelsesordningen ser det ut til at det oppstår flest spørsmål i EU- domstolens praksis, om bruk av skjønnsmessige kompetansebestemmelser¹⁰⁰. Drøftelsen skal videre vise at EU- domstolen har oppstilt ytterligere materielle og prosessuelle krav til tillatelsesordninger¹⁰¹. Disse er å anse som minstekrav. Selv om kravene er oppfylt kan ordningen likevel være uforholdsmessig.

Etter EU- domstolens praksis er enhver tillatelsesordning et hinder for fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital over landegrensene¹⁰². Grunnen er at et krav om tillatelse pr. definisjon er et hinder for fri bevegelighet. EU- domstolen uttrykker dette ofte med å vise til at selve formålet med en tillatelsesordning er å hindre bevegelsesfriheten¹⁰³. Dette betyr at både det å operere med en tillatelsesordning og måten den er utformet på, må være nødvendig for å beskytte ett eller flere legitime hensyn¹⁰⁴.

2.2 Legitimt formål

Et første krav er at tillatelsesordningen fremmer et «legitimt formål»¹⁰⁵. Hvilke hensyn som aksepteres som legitime beror på om ordningen direkte eller indirekte diskriminerer med tan- ke på nasjonalitet¹⁰⁶. Hensynene som kan begrunne en direkte diskriminerende ordning er

100 Slike bestemmelser kan i seg selv være en hindring på bevegelsesfriheten. Se f. eks. Sak C- 124/81 UHT avs. 10. Se C- 178/84 Kommisjonen mot Tyskland avs. 45 hvor domstolen uttrykkelig utleder enkelte av kravene i oppgavens punkt. 4 av forholdsmessighetsprinsippet.

101 Disse er behandlet i oppgavens punkt 3 og 4

102 Se f. eks. Sak C- 124/81 UHT avs. 18, Sak C- 302/97 Konle avs. 39, sak C- 385/99 Müller Faurè avs. 37-44, sak C- 539/11 Otica New Line avs. 25-26. Unntaket gjelder for tillatelsesordninger hvor grunnlaget for den aktuelle virksomhet, er en ressurs staten eller andre offentlige organer råder over. Dette følger av TEUV art.

345 og EØS- avtalen art. 125. Se Arnesen (2014) s. 105-106

103 Se f. eks. sak C- 302/97 Konle avs. 39

104 Sak C- 205/99 Analir avs. 35 og sak C- 400/08 avs. 118. Se også Prechal (2008) s. 208 og sak C- 178/84 Kommisjonen mot Tyskland avs. 45

105 Sak C- 205/99 Analir avs. 25-27

106 Sejersted (2011) s. 294

(19)

16

opplistet i EØS- avtalens hoveddel. Dette er først og fremst hensynet til den offentlige orden og sikkerhet og hensynet til folkehelsen¹⁰⁷. Der ordningen er indirekte diskriminerende har EU- domstolen også akseptert andre hensyn¹⁰⁸. Eksempler er miljøvern, forbrukervern og vern av dyrehelsen¹⁰⁹. En oversikt over disse hensynene er gitt i tjenestedirektivet¹¹⁰. Hensyn som ikke aksepteres som legitime, er økonomiske hensyn og hensynet til å lette forvaltningens saksbehandling og kontroll¹¹¹. Av dette ser vi at EU/EØS- retten begrenser de hensyn som kan begrunne en tillatelsesordning¹¹².

2.3 Egnet

Et neste krav er at tillatelsesordningen er egnet til å oppnå det formålet som påberopes¹¹³. Et eksempel på at domstolen vurderte om en tillatelsesordning som sådan, var egnet til å oppnå formålet, er Kommisjonen mot Hellas. Saken gjaldt et krav om tillatelse for erverv av stemme- rettigheter i noen aksjeselskaper innen energisektoren. Tillatelsesordningen var begrunnet med hensynet til å sikre energiforsyningen i landet. Domstolen fant at et slikt erverv av stem- merettigheter ikke var nok til å bringe energiforsyningen i fare og kom derfor til at bruk av en tillatelsesordning ikke var egnet til å oppnå det påberopte formålet¹¹⁴. Det er imidlertid ikke alltid EU- domstolen vurderer tillatelsesordningens egnethet. I flere saker ser den kun ut til å vurdere om ordningen er nødvendig¹¹⁵.

Et eksempel på at domstolen vurderte om utformingen av en tillatelsesordning, nærmere bestemt kriteriene var egnet til å oppnå formålet er C- 400/08. Saken gjaldt krav om forhåndstil- latelse til å åpne et kjøpesenter i Catalonia. Domstolen vurderte her hvor presise kriteriene i tillatelsesordningen var og uttalte i denne sammenheng: «Da kriteriene i artikkel 10 i lov nr.

18/2005 ikke er så upræcise, at de bliver uegnede til opfyldelsen af de formål formål om fy- sisk planlægning, beskyttelse af miljøet og beskyttelse af forbrugerne, som Kongeriget Spania har påberopt sig, eller er uforholdsmæssige i forhold til disse mål, skal det andet klagepunkts sjette led forkastes»¹¹⁶.

107 Se EØS- avtalen art. 13, art. 28 nr. 3, art. 33 og art. 39

108 Sejersted (2011) s. 294

109 EP/Rdir 2006/123/EF art. 4 nr. 8

110 EP/Rdir 2006/123/EF art. 4 nr. 8 og fortalen avs. 40

111 Arnesen (2014) s. 108

112 Arnesen (2014) s. 108

113 Se f. eks. Sak C- 244/11 Kommisjonen mot Hellas avs. 68 og sak C- 400/08 avs. 118

114 Sak C- 244/11 Kommisjonen mot Hellas avs. 68

115 Se f. eks. Sak C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike avs. 46 og sak C- 205/99 Analir avs. 35

116 Sak C- 400/08 avs. 118 (min utheving)

(20)

17

EU- domstolen har videre under egnethetskravet oppstilt et krav om at medlemsstatene må forfølge det påberopte formålet på en konsistent og sammenhengende måte¹¹⁷. I Hartlauer var det tale om Østerrikske krav om tillatelse for å etablere en bestemt type tannklinikk. En annen type tannklinikker var imidlertid ikke omfattet av et slikt krav. Da EU- domstolen ikke kunne finne store nok forskjeller mellom tilfellene til å begrunne en slik ordning, fant den at ordningen var uegnet til å oppnå formålet¹¹⁸. Hvor langt konsistenskravet rekker under EØS- avtalen er foreløpig noe usikkert¹¹⁹. EFTA- domstolen har likevel vist til kravet i enkelte saker¹²⁰.

2.4 Nødvendig

For det tredje krever EU- domstolen at en tillatelsesordning må være nødvendig for å oppnå formålet. I dette ligger normalt at målet ikke kan oppnås like effektivt med tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen i EØS¹²¹. I enkelte saker vurderer EU- domstolen isteden eller i tillegg, om inngrepet tiltaket gjør i frihetene, står i et rimelig forhold til målsetningen som søkes oppnådd¹²².

EU- domstolens prøving av et tiltaks nødvendighet varierer til en viss grad med hvilket sam- funnsområde man befinner seg på og begrunnelsen som påberopes av medlemsstatene¹²³. Et- ter min mening betyr det, at adgangen nasjonale myndigheter har til å benytte seg av og ut- forme en tillatelsesordning, er avhengig av de samme faktorene. Et eksempel er EU- domstolens avgjørelse i Garkalns som gjaldt et krav om tillatelse til å drive en spillehall. Domstolen fant her at det måtte være opp til medlemsstatene å fastlegge beskyttelsesnivå på dette områ- det¹²⁴. Den kom deretter til at en vid skjønnsmyndighet på forvaltningens hånd til å gi eller nekte tillatelse, var forholdsmessig i forhold til målet om å beskytte innbyggerne mot farer ved spilleavhengighet¹²⁵. Kapittel 3.4 skal vise at EU- domstolen sjelden godtar et vidt skjønn til å gi eller nekte tillatelse. Etter min mening tyder saken på at domstolen tok hensyn til om- rådet en befant seg på. Domstolen vil normalt tildele statene en viss skjønnsmargin på retts-

117 Sak C- 169/07 Hartlauer avs. 55

118 Sak C- 169/07 Hartlauer avs. 63

119 Sejersted (2011) s. 296

120 Sak E- 01/06 avs. 43 og sak E- 03/06 Ladbrokes avs. 52-53

121 Sejersted (2011) s. 295

122 Sejersted (2011) s. 295. Detter omtales gjerne som forholdsmessighet i snever forstand.

123 Sejersted (2011) s. 295

124 Sak C- 470/11 Garkalns avs. 36

125 Sak C- 470/11 Garkalns avs. 49

(21)

18

områder hvor særlige moralske, religiøse eller kulturelle hensyn gjør seg gjeldende¹²⁶. Dette er tilfelle for pengespill.

Ved prøvingen av nødvendighet ser EU- domstolen etter min mening ut til å skille mellom adgangen til å etablere en tillatelsesordning og hvor skjønnsmessige kriteriene i en tillatel- sesordning kan være før de kommer i strid med forholdsmessighetskravet.

I førstnevnte tilfelle ser EU- domstolen ut til å vurdere om målet like effektivt kunne vært oppnådd med et tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen i EU/EØS. Et eksempel er Analir. Saken gjaldt et krav om tillatelse til å drive sjøtransport mellom noen øyer. Domstolen uttalte her, at for at det skulle være forholdsmessig å operere med en tillatelsesordning, kunne ikke det påberopte formålet oppnås med tiltak som i mindre grad hindret tjenestefriheten. Det- te ville særlig være tilfelle ved en meldeordning¹²⁷.

I sistnevnte tilfelle ser det derimot ut til at EU- domstolen vurderer om inngrepet et skjønns- messig kriterium gjør i bevegelsesfrihetene, står i et rimelig forhold til målsetningen som sø- kes oppnådd. Et eksempel er Kommisjonen mot Frankrike som gjaldt en skjønnsmessig ad- gang franske myndigheter hadde til å godta eller nekte kjøp av kapitalandeler i et tidligere statseid selskap. Domstolen uttalte her at skjønnsfriheten myndighetene hadde gikk vesentlig utover hva som var nødvendig for å nå myndighetenes mål om å sikre en minimumsforsyning av oljeprodukter i tilfelle av en virkelig trussel¹²⁸. Det samme skillet mellom adgangen til å operere med en tillatelsesordning og kriteriene i ordningen ser også ut til å være lagt til grunn i tjenestedirektivet¹²⁹.

2.5 Forholdet mellom de domstolskapte kravene og forholdsmessighetsvurderingen

EU- domstolen krever som vist over at en tillatelsesordning er forholdsmessig. I tillegg har domstolen ved å anvende forholdsmessighetsprinsippet oppstilt materielle og prosessuelle

126 Haukeland Fredriksen (2018) s. 125- 126

127 Sak C- 205/99 Analir avs. 35. Saken gjaldt en forordning, men denne slo fast at prinsippet om fri flyt av tjenesteytelser skulle gjelde for slik transport. Se avgjørelsen avs. 19 og 20.

128 Sak C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike avs. 51. Se også sak C- 463/00 Kommisjonen mot Spania avs.

76 og sak C- 250/06 UPC avs. 44

129 EP/Rdir 2006/123/EF art. 9 nr. 1 bokstav c og art. 10 nr. 2 bokstav c. Barnard (2010) s. 351 ser også ut til å mene dette for tjenestedirektivets del, uten at hun begrunner dette nærmere.

(22)

19

krav til tillatelsesordninger¹³⁰. Spørsmålet er dermed hvilket forhold det er mellom forholdsmessighetskravet og de spesifikke kravene domstolen har oppstilt.

To tolkningsuttalelser fra EU- domstolen belyser etter min mening dette: I Analir uttalte domstolen at dersom en forhåndsgodkjenningsordning skulle være en begrunnet restriksjon på en av bevegelsesfrihetene måtte den «i alt fald» oppfylle de kravene domstolen oppstilte¹³¹. Enda klarere kom forholdet mellom forholdsmessighetsprinsippet og kravene frem i Elchinov.

Saken gjaldt en tillatelsesordning for refusjon av utgifter til behandling i utlandet. Domstolen uttalte her at for at ordningen skulle være begrunnet, måtte den forfølge et legitimt formål, være objektivt nødvendig for å nå dette formålet og samme resultat kunne ikke oppnås med mindre inngripende regler. Deretter uttalte den at en slik ordning «desuden» måtte være basert på objektive og ikke- diskriminerende kriterier som måtte være kjent på forhånd¹³².

Jeg utleder av ordlyden «i alt fald» og «desuden» i de to avgjørelsene at kravene EU- domstolen har oppstilt kan ses på som minstevilkår. Det samme følger etter min mening av de engelske språkversjonene som taler om «in any event» og «in addittion». Dersom kravene ikke er oppfylt vil tillatelsesordningen være en ulovlig restriksjon på bevegelsesfriheten. Dersom kravene er oppfylt, kan det likevel tenkes at domstolen vil finne ordningen uforholdsmessig. En annen sak er at hvis domstolen først kommer til at kravene er oppfylt, vil det i mange tilfeller være lite rom for å finne ordningene uforholdsmessige. Min tolkning er derfor at overholdelse av de spesifikke krav domstolen har oppstilt, blir en presumsjon for at tillatelsesordningene er forholdsmessige.

At det er tale om to separate vurderinger kommer videre klart frem i generaladvokatens uttalelse i sak C- 255/09. I likhet med Elchinov gjaldt saken en refusjonsordning ved medisinsk behandling i utlandet. Generaladvokaten uttalte her uttrykkelig at kravene oppstilt i domstolens praksis ikke erstatter forholdsmessighetsprinsippet, men supplerer det. I sin påfølgende drøftelse av om det forelå en begrunnet restriksjon på tjenestefriheten behandlet han derfor de domstolsskapte kravene og forholdsmessighetsprinsippet hver for seg¹³³. Domstolen viste ikke til uttalelsen fra generaladvokaten i saken. Etter min mening må den likevel legges til

130 Kravene er behandlet i oppgavens punkt 3 og 4. Se Prechal (2008) s. 208 og sak C- 178/84 Kommisjonen mot Tyskland avs. 45, hvor domstolen uttrykkelig utleder enkelte av kravene fra forholdsmessighetsprinsippet.

132 Sak C- 173/09 Elchinov avs. 44

133 Se Generaladvokatens forslag til avgjørelse i sak C- 255/09 avs. 108

(23)

20

grunn som gjeldende rett. Dette fremgår når uttalelsen leses i sammenheng med de to avgjø- relsene nevnt over.

2.6 Oppsummering

Oppsummert er en tillatelsesordning normalt en hindring for fri flyt av varer, personer, tjenester eller kapital over landegrensene. For å være lovlig må den derfor være begrunnet i et legitimt formål og den må være egnet og nødvendig for å nå dette målet. Dette stiller krav til 1) når man kan operere med en tillatelsesordning og 2) hvordan den må være utformet om man først kan operere med en slik ordning. Ved prøvingen av om ordningen er nødvendig, ser EU- domstolen etter min mening ut til å skille mellom tillatelsesordningen som sådan og kriterie- nes presisjon. I førstnevnte tilfelle vurderer den om målet kunne vært oppnådd med tiltak som i mindre grad hindrer samhandelen. I sistnevnte tilfelle vurderer den forholdsmessighet i snever forstand. Ved å anvende forholdsmessighetsprinsippet har EU- domstolen i tillegg stilt materielle og prosessuelle krav til tillatelsesordninger. Kravene er å anse som minstekrav.

Dersom de er oppfylt kan EU- domstolen likevel komme til at ordningen er uforholdsmessig.

3 Materielle krav

3.1 Innledning

EU- domstolen har ved å anvende forholdsmessighetsprinsippet oppstilt materielle krav og prosessuelle krav til tillatelsesordninger¹³⁴.

De materielle kravene ble blant annet slått av domstolen i Analir. Saken gjaldt spanske regler for sjøtransport mellom øyer. For å sikre tilstrekkelige transporttjenester mellom øyene krev- de retten til å drive slike tjenester forhåndsgodkjennelse. Domstolen kom til at en slik ordning utgjorde en restriksjon på tjenestefriheten som måtte begrunnes.

Domstolen uttalte seg så generelt om kravene til utformingen av en slik ordning:

«Hvis en ordning med forudgående administrativ godkendelse skal være begrundet, skønt den bryder med en grundlæggende frihetsrettighed, må den i alt fald bygge på objektive kriterier, der ikke er udtryk for forskelsbehandling og på forhold kendt af de pågældende virksomheder,

134 Prechal (2008) s. 208. C- 205/99 Analir avs. 38 og C- 157/99 Smits og Peerboms avs. 90

(24)

21

således at de lægger en ramme for de nationale myndigheders skønsudøvelse, der dermed ikke bliver udtryk for vilkårlighet …¹³⁵.

Uttalelsen er gjentatt i EU- og EFTA- domstolens praksis¹³⁶.

Domstolens uttalelse viser at formålet med kravet var å oppstille rammer for forvaltningens skjønnsutøvelse slik at den ikke utøves vilkårlig. Etter min mening ser kravene videre ut til å bygge på det EU- og EØS- rettslige prinsippet om «Legal Certainty»¹³⁷. Prinsippet innebærer særlig et krav til forutberegnelighet. I SIAT uttalte domstolen om prinsippet: «En sådan regel opfylder dermed ikke kravene om retssikkerhed, som kræver, at retsreglerne skal være klare, præcise og forudsigelige i deres retsvirkninger, især når de kan have bebyrdende virkninger for personer og virksomheder»¹³⁸. Den uttalte videre at en regel som ikke oppfyller prinsip- pets krav vil være uforholdsmessig¹³⁹.

3.2 Kravet til at kriteriene er publisert på forhånd 3.2.1 Innledning

Tema for kapittelet er EU- domstolens krav om at kriteriene i en tillatelsesordning må være kjent på forhånd. Drøftelsen skal vise at kravet hindrer forvaltningen i å gi eller nekte tillatelser basert på kriterier som er rent interne. Etter min mening skal det lite til for at kriteriene ikke har vært tilstrekkelig kjent for tillatelsessøkerne. Dersom retningslinjer for behandling av søknadene oppstår i forvaltningens praksis, kan den få en plikt til å publisere disse.

3.2.2 Analyse

I Analir het det at en tillatelsesordning måtte bygge på «forhold kendt af de pågældende virksomheder»¹⁴⁰. En naturlig språklig forståelse tilsier at kriteriene for tillatelse må være kjent på forhånd for den enkelte tillatelsessøker. Dette støttes av den engelske språkversjonen hvor det het at ordningen måtte bygge på «criteria which are known in advance». Formålet med de

135 Sak C-205/99 Analir avs. 38 (min utheving)

136 Se f. eks. Sak C- 157/99 Smits og Peerboms avs. 90, C- 483/99 Kommisjonen mot Frankrike avs. 46, C- 56/01 Inizan avs. 57 og forente saker E- 11/07 og E- 01/08 Rindal og Slinning avs. 48

137 Se Haukeland Fredriksen (2018) s. 130

138 Sak C- 318/10 SIAT avs. 58. Se Haukeland Fredriksen (2018) s. 131

139 Sak C- 318/10 SIAT avs. 59

(25)

22

materielle kravene domstolen oppstilte til tillatelsesordninger, var å hindre at forvaltningens skjønnsutøvelse kan brukes på en vilkårlig måte¹⁴¹.

Min tolkning av ordlyden og formålet med kravet domstolen oppstilte i Analir, er derfor at kriteriene for tillatelse må være publisert på forhånd, slik at forvaltningen ikke selv skal stå fritt til å gi eller nekte tillatelse. En slik skjønnsfrihet vil kunne føre til vilkårlighet.

EU- og EFTA- domstolens praksis er videre av betydning for innholdet i kravet. Ince gjaldt en administrativ praksis hvor det ble gitt tillatelse til å drive med sportsveddemål. Domstolen drøftet om prosedyren overholdt kravet til at kriteriene måtte være publisert på forhånd. Den uttalte i denne forbindelse:

«I denne henseende bemærkes, at en sådan praksis pr. definition ikke er kodificeret. På trods af, at den myndighed, som har kompetencen til centraliseret udstedelse af foranstaltninger til sportsvæddemål i delstaten Bayern, således som den tyske regeringen har påberopt sig, har modtaget næsten 70 ansøgninger om tilladelse fra private aktører, fremgår det hverken af forelæggelsesafgørelsen eller af de berørte parters bemærkninger, at denne praksis har vært genstand for offentliggørelsesforanstaltninger med henblik på, at private aktører, som ville kunne udøve virksomhed med foranstaltning af eller innsamling af indsatser i sportsvæddemål blev gjort kjent hermed»¹⁴².

Domstolen uttalte videre: «På denne baggrunn kan det ikke utelukkes, at private aktører ikke kan kende hverken den procedure, der skal følges for at ansøge om en tilladelse til at foran- stalte og formidle sportsvæddemål, eller betingelserne for, at de tildeles eller nægtes en tilladelse»¹⁴³

Jeg utleder tre ting av domstolens uttalelse: For det første at prosedyren og kriteriene for tildeling av tillatelse skal være kjent på forhånd for den enkelte tillatelsessøker. Dette utelukker at forvaltningen følger en rent intern praksis for tildeling av tillatelse. For det andre kan det se ut til at forvaltningen får en publisitetsplikt, der den har fått inn et visst antall søknader, og det utkrystalliserer seg kriterier for behandlingen av søknadene. For det tredje ser det ikke ut til at det gjelder et strengt beviskrav for at søkerne har vært ukjente med prosedyren eller kriteriene for tillatelse.

142 Sak C- 336/14 Ince avs. 57 (min utheving)

143 Sak C- 336/14 Ince avs. 59 (min utheving)

(26)

23

EFTA- domstolen kom til et lignende resultat i EFTAs overvåkingsorgan mot Liechtenstein.

Saken gjaldt en tillatelsesordning for foretak som ønsket å etablere seg eller tilby tjenesteytelser i Liechtenstein. Domstolen kom til at to kriterier for å få tillatelse, nemlig at søkerne hadde «neccesary personell» og «adequate command og the German language» var i strid med klarhetskravet i tjenestedirektivet¹⁴⁴ art. 10 (2) (d). Deretter uttalte den: «Whether or not these requirements are practised liberally is of no consequence. Mere administrative practices may by their nature be altered at the whim of the authorities and lack the appropriate publicity.

This creates legal uncertainty»¹⁴⁵.

Jeg utleder av avgjørelsen at mangel på publisitet kan føre til vilkårlighet fra forvaltningens side og liten eller ingen forutberegnelighet for den enkelte tillatelsessøker. Dette vil være i strid med kravet til at kriteriene skal være kjent på forhånd og det EU/EØS- rettslige prinsippet om «Legal Certainty». Uttalelsen gjaldt bestemmelsene i tjenestedirektivet. Da det er vanskelig å se noen grunn til at dette skulle være forbeholdt direktivet må løsningen etter min mening kunne legges til grunn generelt.

3.2.3 Oppsummering

Sammenfattet viser drøftelsen at prosedyren og kriteriene for tildeling av tillatelse må være kjent på forhånd. Det er ikke tilstrekkelig at forvaltningen følger en rent intern praksis. Kravet har sammenheng med det EU- og EØS- rettslige prinsippet om «Legal Certainty». Det ser ikke ut til å gjelde et strengt beviskrav for at kriteriene eller prosedyren har vært ukjente for den enkelte tillatelsessøker. Videre vil forvaltningen kunne få en positiv plikt til å publisere kriterier eller retningslinjer for behandling av søknader, der disse utkrystalliserer seg i praksis.

3.3 Kravet til ikke- diskriminerende kriterier 3.3.1 Innledning

Tema for kapitelet er kravet til ikke- diskriminerende kriterier i tillatelsesordninger. For det første skal det redegjøres for det sentrale innholdet i kravet. For det andre skal det gis noen eksempler som belyser dets funksjon.

3.3.2 Analyse

144 EP/Rdir 2006/123/EF

145 Sak E-19/15 EFTAs overvåkingsorgan mot Liechtenstein avs. 60 (min utheving)

(27)

24

Kravet til at kriteriene i en tillatelsesordning ikke kan være diskriminerende ble slått fast av EU- domstolen i Analir. Det het her at en tillatelsesordning måtte bygge på kriterier «der ikke er udtryk for forskelsbehandling»¹⁴⁶.

Kravet må forstås på bakgrunn av tilsvarende diskrimineringsforbud i EU- og EØS- retten.

For det første følger et generelt forbud mot forskjellsbehandling av EØS- avtalens art. 4. For det annet følger diskrimineringsforbud av reglene om fri bevegelighet av varer, tjenester, personer og kapital¹⁴⁷. Forbudene er bygget på reglene i TEUV¹⁴⁸. Kravet til ikke- diskrimine- rende kriterier må forstås på bakgrunn av disse slik de er tolket av EU- og EFTA- domstolen.

Et første spørsmål er hva som skal til for at det foreligger forskjellsbehandling. I sak C- 127/07 uttalte domstolen: «Ifølge det generelle ligebehandlingsprincip, der er et generelt prin- cip i fællesskabsretten, må ensartede situationer ikke behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehanlingen er objektivt begrundet»¹⁴⁹. Dette betyr at hvorvidt det foreligger forskjellsbehandling beror på en sammenligning mellom to tilfeller. Er det så store likheter at tilfellene bør behandles likt eller så store ulikheter at de bør behandles forskjellig¹⁵⁰. Et eksempel er EU- domtolens avgjørelse i Schumacher. Domsto- len fant her vedrørende direkte skatter at situasjonen for hjemmehørende og ikke- hjemmehø- rende, ikke var sammenlignbare. Domstolen begrunnet dette med at mesteparten av en skatte- betalers inntekt vil være konsentrert i bostedsstaten¹⁵¹.

Forbudet mot forskjellsbehandling rammer bare den usaklige eller vilkårlige forskjellsbehandling¹⁵². Et neste spørsmål blir derfor om det foreligger objektive eller saklige grunner for for- skjellsbehandlingen. I sak C- 628/11 uttalte domstolen om dette: «En sådan forskelsbehand- ling vil kun kunne være begrundet, såfremt den hviler på objektive grunde, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i et rimeligt forhold til det formål, der lovlig til-

147 Se EØS- avtalen art. 11, 28, 31, 36, 40. Disse rekker imidlertid lengre enn å forby diskriminering og rammer enhver hindring på markedstilgangen av varer, tjenester, personer og kapital over landegrensene. Se Sejer- sted (2011) s. 293

148 TEUV art. 18, art. 34, 45, 49, 56, 63

149 Sak C- 127/07 avs. 23

150 Se også Arnesen (1996) s. 92

151 Sak C- 279/93 Schumacher avs. 31-32

152 Sak C- 127/07 avs. 23