EØS-rettens krav til offentlige anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene

(1)

E ØS-rettens krav til offentlige anskaffelser under EU/EØS- terskelverdiene

Kandidatnummer: 703 Leveringsfrist: 25.04.2017 Antall ord: 17331

(2)

i

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING ... 1

1.1 Tema... 1

1.2 Strukturen i avhandlingen ... 2

2 KRAVET OM EN GRENSEOVERSKRIDENDE INTERESSE ... 3

2.1 Innledning ... 3

2.2 Omstendigheter som kan indikere en grenseoverskridende interesse ... 4

2.2.1 Kontraktens verdi ... 5

2.2.2 Utførelsesstedet ... 7

2.2.3 Kontraktsgjenstandens egenskaper ... 8

2.2.4 Markedets størrelse og struktur ... 8

2.2.5 Andre omstendigheter... 9

2.3 En «klar» grenseoverskridende interesse ... 10

2.4 Sammenfatning ... 14

2.5 Kravet om en klar grenseoverskridende interesse har ikke betydning for anvendelse av EØS-avtalens fire friheter ... 15

3 EØS-RETTENS KRAV TIL PROSEDYREN ... 16

3.2 En plikt til å skape gjennomsiktighet ... 16

3.3 Innebærer kravet om en passende grad av offentlighet en kunngjøringsplikt? ... 18

3.3.1 Sammenfatning ... 23

3.4 «Passende» publiseringsmetoder ... 23

3.4.1 Innledning ... 23

3.4.2 Kunngjøring; Aviser, internett, kunngjøringsdatabaser ... 24

3.4.3 Invitere leverandører til å delta i konkurransen ... 25

3.5 Krav til publiseringens innhold/ konkurransegrunnlaget ... 26

3.5.1 Klarhetskrav... 28

3.6 Kan prosedyrekrav i anskaffelsesdirektivet innfortolkes å gjelde for anskaffelser under terskelverdiene? ... 29

4 EØS-RETTENS KRAV TIL BESKRIVELSE AV KONTRAKTSGJENSTANDEN ... 32

4.2 Forbud mot en diskriminerende kravspesifikasjon ... 33

(3)

ii

4.2.1 Forbud mot å henvise til bestemte varemerker, standarder og lignende ... 34

4.3 Forbud mot å fravike og endre fastsatte krav etter tilbudsfristens utløp ... 35

5 EØS-RETTENS KRAV TIL KVALIFIKASJONSKRAVENE ... 37

5.2 Forbud mot kvalifikasjonskrav i strid med EØS-avtalen ... 37

5.2.1 Kriteriene må anvendes uten forskjellsbehandling ... 39

5.2.2 Kriteriene må være begrunnet i tvingende allmenne hensyn, og være egnet til å sikre virkeliggjørelsen av formålet de forfølger ... 39

5.2.3 Kriteriene må være forholdsmessig ... 39

5.3 Gjensidig anerkjennelse av bevis på formell kvalifikasjon ... 40

6 EØS-RETTENS KRAV TIL TILDELINGSKRITERIENE... 41

6.2 Hvilke tildelingskriterier kan oppdragsgiver fastsette? ... 41

6.2.1 Forbud mot kriterier som er i strid med de grunnleggende friheter ... 42

6.3 Tildelingskriterienes vekt ... 43

6.3.1 Et forbud mot å endre tildelingskriterienes vekt etter å ha undersøkt de innleverte tilbudene ... 45

7 DEN SELVSTENDIGE BETYDNINGEN AV ANSKAFFELSESLOVENS KRAV ... 45

7.2 Over nasjonal terskelverdi, under EU/EØS-terskelverdiene ... 46

7.3 Under nasjonal terskelverdi ... 49

8 AVSLUTNING ... 50

9 LITTERATURLISTE ... 51

9.1 Internasjonale rettskilder ... 51

9.1.1 Konvensjoner ... 51

9.1.2 Direktiver ... 51

EU-domstolen ... 51

9.1.3 Underretten ... 52

9.1.4 EFTA-domstolen ... 52

9.1.5 Forslag til avgjørelse fra generaladvokaten ... 52

9.1.6 EU-kommisjonen ... 52

9.2 Norske kilder ... 53

(4)

iii

9.2.1 Lover og forskrifter ... 53

9.2.2 Forarbeider... 53

9.3 Litteratur... 53

9.4 Andre kilder ... 56

(5)

1

1 Innledning

1.1 Tema

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å gjennomføre anskaffelsesdirektivet, direktiv 2014/24/EU.¹ Dette direktivet, og de øvrige anskaffelsesdirektivene kommer imidlertid bare til anvendelse der den anslått kontraktsverdien overstiger nærmere angitte beløp. Anskaffelser med en verdi under EU/EØS-terskelverdiene reguleres ikke av direktivene. ²

EU-domstolen har imidlertid lagt til grunn at reglene i traktaten om Den europeiske unions virkemåte (TEUV)³ om fri bevegelighet av varer, fri etableringsrett, fri bevegelighet av tjenester og det alminnelige forbudet mot forskjellsbehandling gjelder for offentlige anskaffelser uavhengig av kontraktens verdi,⁴ og temaet for denne avhandlingen er det nærmere innholdet i disse kravene, herunder spørsmålet om når de slår inn.

Med utgangspunkt i TEUV har EU-domstolen utledet alminnelige EU/EØS-rettslige prinsipper om likebehandling, ikke-diskriminering, gjensidig anerkjennelse, proporsjonalitet og gjennomsiktighet som også får anvendelse på offentlige anskaffelser. I denne avhandlingen er fokuset rettet mot likebehandlingsprinsippet i form av ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet, og gjennomsiktighetsprinsippet.

Av det alminnelige EU-rettslige prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet har EU-domstolen utledet en plikt til å skape gjennomsiktighet om anskaffelsesprosessen, og ulovfestede krav til prosedyren for anskaffelser under terskelverdiene.⁵ EU-domstolen har begrunnet dette med at det kan være leverandører i andre medlemsland som er interessert i kontrakten selv om den faller under EU/EØS-terskelverdi. Kravene gjelder derfor bare når kontrakten har en klar grenseoverskridende interesse.

Det er således sikker rett at EU-retten og dermed EØS-retten stiller krav til offentlige anskaffelser under EU/EØS- terskelverdiene.

Problemstillingen i avhandlingen er todelt. Det første spørsmålet er: Hvilke krav stiller EØS- retten til anskaffelsesprosedyrer og kriterier ved anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene?

Det andre spørsmålet er: Hvilken betydning har den norske anskaffelsesloven og anskaffelses-

1 Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/24/EU af 26. februar 2014 om offentlige udbud og om ophævelse af direktiv 2004/18/EF EØS-relevant tekst

2 Direktiv 2014/24/EU artikkel 1 (1) og artikkel 4

3 Traktaten om Den europeiske Unions virkemåte 13.desember 2007, Lisboa

4 Se Sak C- 59/00, Vestergaard. Dette kommer også til uttrykk i direktiv 2014/24/EU fortale 1

5 Se C-324/98, Teleaustria og Sak C-231/03, Coname

(6)

2

forskriften for offentlige anskaffelser under EU/EØS-terskelverdien hvor EØS-retten stiller krav?

Det nye norske anskaffelsesregelverket trådte i kraft 1.1.2017. En viktig og oppsiktsvekkende endring var økingen av den nasjonale terskelverdien fra 500.000 kroner eks. mva. til 1,1 millioner kroner eks. mva. En virkning av den økte terskelverdien er at flere kontrakter nå kan gjennomføres uten å følge detaljerte prosedyreregler i lov og forskrift. Anskaffelser under den nasjonale terskelverdien er kun er regulert av de grunnleggende kravene i anskaffelsesloven § 4 og forskrift om offentlige anskaffelser del I. Dermed er det ingen plikt til å kunngjøre kontrakter med en verdi under 1,1 millioner kroner. En særlig problemstilling blir derfor om den alminnelige EØS-retten stiller krav til gjennomføringen av slike anskaffelser.

1.2 Strukturen i avhandlingen

Drøftelsen av hvilke krav EØS-retten stiller til anskaffelsesprosess og kriterier for offentlige anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene er i hovedsak basert på en analyse av EU/EØS- rettskilder. De mest sentrale kildene er EØS-avtalen, rettspraksis fra EU-domstolen, generaladvokaters forslag til avgjørelse, EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse om anskaffelser som ikke er omfattet av anskaffelsesdirektivets anvendelsesområde (2006), og noe juridisk teori.

Rettskildebruken skiller seg dermed ikke fra det som er vanlig i fremstillinger som har som siktemål å klarlegge EU/EØS-retten, og det er derfor heller ikke grunn til å redegjøre for de særlige metodiske spørsmål slike fremstillinger reiser.⁶ Ved vurderingen av hvilken betydning anskaffelsesloven⁷ og anskaffelsesforskriften⁸ har for offentlige anskaffelser under EU/EØS-terskelverdiene, står spesifikt norske rettskilder sentralt.

EU-domstolens avgjørelser foreligger på flere språk, og det er bare versjonen på prosesspråket som er” autentisk”. Det er ikke alltid samsvar mellom den autentiske språkversjonen av en dom og andre språkversjoner, og arbeidsspråket ved EU-domstolen er uansett fransk, slik at også den autentiske versjonen av en avgjørelse ofte er en annen enn den domsforhandlingene skjedde på grunnlag av. Jeg har derfor konsultert flere språkversjoner av dommene.⁹

Også generaladvokaters forslag til avgjørelse er konsultert. Generaladvokatenes innstillinger er en kilde til å forstå EU-domstolens rettspraksis. Innstillingene er nettopp forslag til EU- domstolen, og blir gitt før EU-domstolen tar en avgjørelse. Generaladvokatene gjør ofte mer

6 Nærmere om de metodiske utfordringene, se Arnesen og Stenvik, Internasjonalisering og juridisk metode,

7 Lov 17. juni 2016 nr.73 - Lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) (LOA)

8 Forskrift 12. august nr. 974 -Forskrift om offentlige anskaffelser (anskaffelsesforskriften) (FOA)

9 Nærmere om de flerspråklige utfordringene ved EU/EØS-retten, se Arnesen, Om den babelske vending i norsk rett, Lov og Rett 2015

(7)

3

uførlig rede for kildene og argumentene i en sak.¹⁰ Ved analysen av EU-domstolens rettspraksis er det derfor nyttig å se på generaladvokatens forslag, selv om forslagene ikke er bindende for EU-domstolen. ¹¹

I 2006 utga EU-kommisjonen en fortolkningsuttalelse om fellesskapsrettens anvendelse på kontrakter som ikke er omfattet av anskaffelsesdirektivets anskaffelsesområde, herunder kontrakter med verdi under EU/EØS-terskelverdi. Fortolkningsuttalelsen er en ikke-bindende rettsakt¹². Den er likevel interessant fordi den gir uttrykk for EU-kommisjonens tolkning av EU-domstolens rettspraksis og foreslår hvordan den mener medlemstatene og oppdragsgivere best kan overholde fellesskapsretten.

2 Kravet om en grenseoverskridende interesse

2.1 Innledning

En forutsetning for at plikten til å skape gjennomsiktighet, skal komme til anvendelse på kontrakter under EU/EØS-terskelverdiene er at kontrakten har en «klar» grenseoverskridende interesse. ¹³ Med andre ord; kontrakten må antas å være interessant for leverandører i andre medlemsstater. En begrunnelse for kravet om at kontrakten må ha en grenseoverskridende interesse er at hvis ingen utenlandske leverandører kan antas å være interessert i kontrakten så må¹⁴:

«virkningerne for de omhandlede grundlæggende friheder [må] betragtes som for usikre og for indirekte til, at man kan fastslå, at disse er blevet tilsidesat»¹⁵

Sitatet viser at hvis det ikke foreligger en grenseoverskridende interesse, er virkningene for samhandelen av unnlatt offentliggjøring for usikker og for indirekte til at man kan fastslå at unnlatt kunngjøring medfører en hindring for fri bevegelighet. Her ser vi kanskje en forbindelse til øvrig EU-rett og adekvansforbeholdet. ¹⁶

10 Fredriksen og Mathisen (2014) s. 245.

11 Hansen (2012) s. 35.

12 TEUF art. 288.

13 Se. Sak C-318/15,

14 Hansen (2012) s.121

15 C-231/03, Coname, premiss 20

16 Se nærmere om dette i Sejersted (2011) s. 329.

(8)

4

Kravet om en grenseoverskridende interesse har altså betydning for hvordan oppdragsgiver må gjennomføre anskaffelsesprosessen under EU/EØS-terskelverdiene. ¹⁷ Derfor har EU- domstolen lagt til grunn at oppdragsgiver må vurdere og avgjøre på forhånd om en kontrakt kan antas å være interessant for leverandører i andre medlemsstater.¹⁸

I juridisk teori er kravet om en klar grenseoverskridende interesse kritisert for å være udefi- nert og for å skape en uforutsigbar rettstilstand for offentlige oppdragsgivere. Brown mener at EU-domstolen bare har gitt begrenset veiledning om hvordan oppdragsgiver skal vurdere og avgjøre om en kontrakt har en klar grenseoverskridende interesse.¹⁹ Telles anerkjenner at det var riktig av EU-domstolen å ta i betraktning at også kontrakter under terskelverdiene kan ha betydning for samhandelen, men mener også at kravet om en grenseoverskridende interesse skaper en uforutsigbar rettstilstand.²⁰

I det følgende skal jeg gjøre rede for omstendigheter som kan indikere at en kontrakt er interessant for leverandører i andre medlemsland. Deretter hva det betyr at den grenseoverskridende interessen må være «klar», og hvordan oppdragsgiver må gjennomføre forhåndsvurde- ringen. Til slutt skal jeg gjøre rede for at kravet om en klar grenseoverskridende interesse ikke har betydning for anvendelse av EØS-avtalens fire friheter.

2.2 Omstendigheter som kan indikere en grenseoverskridende interesse I 2006 utga EU-kommisjonen en fortolkningsuttalelse om anvendelsen av fellesskapsretten på kontrakter som ikke er, eller kun delvis er, omfattet av anskaffelsesdirektivene, herunder kontrakter er under EU/EØS-terskelverdiene. I fortolkningsuttalelsen gjør EU-kommisjonen rede for sin forståelse av EU-domstolens rettspraksis og EU-rett, og foreslår hva den mener er gjeldende rett. Fortolkningsuttalelsen er ikke bindende. ²¹

EU-kommisjonen uttaler at det er oppdragsgiver som har ansvar for å vurdere om en kontrakt potensielt kan være interessant for leverandører i andre medlemsland. Vurderingen skal være konkret og basert på omstendigheter som:

- kontraktens anslåtte verdi, - kontraktsgjenstanden,

- spesielle forhold i den aktuelle sektor (markedets størrelse og struktur) - og utførelsesstedets geografiske plassering.

17 Hamer (2016) s. 184

18 Se de forente saker C-147/06 og C-148/06 (SECAP) premiss 30.

19 Brown (2017) under comments

20 Telles (2013) s. 6. Telles mener at å senke terskelverdiene er et bedre alternativ.

21 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse (2006)

(9)

5

To år etter utgivelsen av fortolkningsuttalelsen la også EU-domstolen til grunn omstendigheter den mener kan være relevant i vurderingen av om det foreligger en grenseoverskridende interesse. I de forenede sakene C-147/06 og C-148/06, SECAP, fremhevet EU-domstolen at:

«En kontrakt om udførelse af arbejder vil eksempelvis kunne have en sådan grænseoverskri- dende interesse på grund af sin anslåede værdi i kombination med sin tekniske karakter eller som følge af, at arbejderne skal udføres på et sted, som kan have interesse for udenlandske erhvervsdrivende.» (premiss 24)

Sitatet viser at EU-domstolen legger til grunn omtrent de samme omstendighetene som EU- kommisjonen fremhevet i fortolkningsuttalelsen. Ordlyden «eksempelvis» viser at dette bare er eksempler på omstendigheter som kan være relevante, og ikke en uttømmende liste. Det gjør oppdragsgivers vurdering av om det foreligger en grenseoverskridende interesse vanskelig, fordi det er uklart hva som indikerer grenseoverskridende interesse i det konkrete tilfellet.

I senere rettspraksis har EU-domstolen også lagt til grunn at det kan være av betydning om utenlandske leverandører har klaget på anskaffelsesprosessen, såfremt klagene er reelle og ikke fiktive.²² Det er imidlertid ikke et krav at leverandører faktisk har klaget, og slike klager vil typisk foreligge først når kontrakt er tildelt. Det er da andre interesserte blir kjent med den.

Det gjelder særlig når tvisten handler om at oppdragsgiver ikke har offentliggjort kontrakten eller arrangert anbudskonkurranse. I et slikt tilfelle har ikke leverandørene en reell mulighet til å melde sin interesse kontrakten.²³

I det følgende skal jeg analysere omstendighetene EU-domstolen har trukket frem som relevante: kontraktens verdi, utførelsesstedet, kontraktsgjenstandens egenskaper, markedets stør- relse og struktur, og noen ytterligere omstendigheter.

2.2.1 Kontraktens verdi

Hvis kontraktsverdien ligger tett opp mot terskelverdien er det nærliggende å anta at kontrakten kan være interessant for leverandører i andre medlemsland. Bygg- og anleggskontrakter og konsesjonkontrakter vil ofte ha en betydelig økonomisk verdi selv om verdien er under EU/EØS-terskelverdiene, og kan derfor være interessante for leverandører i andre medlemsstater. ²⁴ Det har også betydning at jo høyere kontraktsverdien er, desto mindre betydning vil

22 Se C-278/14 premiss 20, og C-318/15 premiss 20.

23 Se C-221/12, Belgacom, premiss 31.

24 Poulsen, Jakobsen og Kalsmose-Hjelmborg (2011) s. 70.

(10)

6

omkostninger (f.eks. transport- og/eller etableringskostnader) som i større grad kan påvirke utenlandske leverandører ha.²⁵

På den annen side kan det antas at kontrakter med en verdi som ligger langt unna EU/EØS- terskelverdiene ikke vil ha en klar grenseoverskridende interesse. I C-231/03, Coname, uttalte EU-domstolen at en særlig omstendighet «som f.eks. en meget begrænset økonomisk betyd- ning» kan indikere at leverandører i andre medlemsland ikke vil være interessert i å oppnå kontrakten.Det er ikke vanskelig å forestille seg at en kontrakt med lav økonomisk verdi kan være uinteressant for leverandører i andre medlemsland hvis kostnadene, for eksempel trans- portkostnader eller etableringskostnader overstiger kontraktsverdien. ²⁶

EU-domstolen uttalte i C-147/06, SECAP, at kontrakter med en begrenset økonomisk verdi kan ha en klar grenseoverskridende interesse på grunn av utførelsesstedets geografiske loka- sjon eller «sådanne forhold». For eksempel kan kontrakter med lav verdi være interessant for små- og mellomstore bedrifter, og aktører fra andre medlemsland som ønsker å komme inn på markedet ²⁷ Sak C-278/14, Enterprise Focused Solutions er et eksempel på at en kontrakt med begrenset økonomisk verdi hadde en klar grenseoverskridende interesse på grunn av kontraktens tekniske egenskaper, se mer om denne i punkt 2.2.3.

EU-domstolen presiserte i SECAP at kontrakten på grunn av sin anslåtte verdi «… i kombina- tion med sin tekniske karakter …» kan være interessant for utenlandske leverandører. Ordly- den «i kombination med» legger til grunn at kontraktsverdien alene ikke er tilstrekkelig til å konstatere at en anskaffelse har grenseoverskridende interesse. Det betyr at oppdragsgiver alltid må vurdere andre omstendigheter ved den enkelte anskaffelsen. ²⁸

I SECAP uttalte EU-domstolen også at medlemslandene kan fastsette kriterier for når en kontrakt har grenseoverskridende interesse, for eksempel en nasjonal terskelverdi.²⁹ En nasjonal terskelverdi vil likevel bare være en indikasjon på når en kontrakt kan ha en grenseoverskridende interesse. ³⁰ Det er ikke tilstrekkelig at oppdragsgivere konkluderer med at en kontrakt som faller under nasjonal terskelverdi ikke har klar grenseoverskridende interesse.

25 Hagel-Sørensen (2016) s. 246

26 Hansen (2012) s.134.

27 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse (2006)

28 Hansen (2012) s.134 og 135.

29 Jfr. C-147/06, SECAP premiss 31

30 Hansen (2012) s. 130.

(11)

7

I sak C-318/15, Tecnoedi Costruzioni, fant imidlertid EU-domstolen at en bygg- og anleggskontrakt med en verdi på 1 158 899,97 EUR, et beløp som ikke engang utgjorde en fjerdedel av den fastsatte EU/EØS-terskelverdien, ikke hadde klar grenseoverskridende interesse.

Hverken verdien eller argumentet om at utførelsesstedet bare lå 200 km fra grensen til nabo- landet var da tilstrekkelig til å konstatere en klar grenseoverskridende interesse. Avgjørelsen kan indikere at det skal en del til for at bygg- og anleggskontrakter med en lav verdi har en klar grenseoverskridende interesse.

Kontraktens anslåtte verdi er som vi ser et moment som har betydning for om utenlandske leverandører vil være interessert i en kontrakt eller ikke. Jo nærmere kontraktsverdien er EU/EØS-terskelverdiene jo mer sannsynlig er det at kontrakten er interessant for samhandelen.

2.2.2 Utførelsesstedet

Det ble fremhevet i C-147/06, SECAP, at beliggenheten til stedet hvor kontrakten skal utføres også kan ha betydning i vurderingen av om en kontrakt har en klar grenseoverskridende interesse. Dersom kontrakten skal utføres i nærheten av en eller flere landegrenser, kan dette tilsi at kontrakten har grenseoverskridende interesse. ³¹ Norske anskaffelser kan være interessant for svenske, finske og danske leverandører avhengig av utførelsesstedet. Det kan for eksempel tenkes at et prosjekt om havneutbedring på Sørlandet kan være interessant for danske leveran- dører, særlig om det er nødvendig å bruke fartøy i arbeidet.

På den annen side kan utførelsessted langt fra landegrenser indikere at kontrakten ikke vil være interessant for utenlandske leverandører. En grunn kan være at det ikke er mulig å etablere seg på utførelsesstedet uten store etableringskostnader. ³² Hamer har nevnt et eksempel fra Nord Jylland i Danmark. Grå stær-operasjoner som skulle utføres i Nord Jylland hadde ikke grenseoverskridende interesse fordi operasjonene måtte utføres lokalt, og det var nød- vendig å kunne gjennomføre etterkontroll lokalt. I tillegg var det nødvendig at helsepersonalet snakket dansk fordi flertallet av mottakerne var eldre mennesker. ³³

Oppdragsgiver må ta i betraktning utførelsessted når han skal vurdere om kontrakten har grenseoverskridende interesse. Høy kontraktsverdi og nærhet til landegrenser kan indikerer at kontrakten vil være interessant for leverandører i andre medlemsland. Motsatt vil lav verdi og utførelsessted langt fra landegrenser indikere at kontrakten ikke vil være interessant.

31 SECAP premiss 24 og 31.

32 Hansen (2012) s. 136.

33 Hamer (2016) s.191

(12)

8 2.2.3 Kontraktsgjenstandens egenskaper

Om det er tale om en vare-, tjeneste- eller bygg- og anleggsanskaffelse kan også ha betydning for om kontrakten er interessant for utenlandske leverandører. Når det gjelder vareanskaffel- ser som ikke krever særlig oppfølgning, for eksempel i form av service eller montering er det vanskelig å se at slike anskaffelser ikke vil kunne ha en grenseoverskridende interesse.³⁴ Det er også mange tjenesteytelser som kan utføres fra et annet sted og dermed være interessant for leverandører i andre medlemsland. For noen typer IT-tjenester er det for eksempel ikke nød- vendig med lokal tilstedeværelse.

EU-domstolen har i flere saker uttalt at anskaffelsens tekniske egenskaper kan indikere at anskaffelsen har grenseoverskridende interesse. Med tekniske egenskaper mener EU-domstolen kontraktsgjenstandens egenskaper, altså kravspesifikasjonen. Sak C-278/14, Enterprise Fo- cused Solutions, er et eksempel på at EU-domstolen fant at kontrakten hadde grenseoverskridende interesse på grunn av kontraktens tekniske egenskaper.

I Enterprise Focused Solutions hadde en offentlig oppdragsgiver utlyst en kontrakt som gjaldt levering av it-systemer og it-utstyr. Kontrakten hadde en anslått verdi på 58 600 euro og var under EU/EØS-terskelverdien. Oppdragsgiveren hadde spesifisert i konkurransegrunnlaget at prosessoren i it-systemet skulle være en «Intel Core i5 3,2 GHz-processor eller tilsvarende».

EU-domstolen la til grunn at kontrakten, uavhengig av den begrensede verdien, hadde klar grenseoverskridende interesse fordi den gjaldt levering av it-systemer og materialer med refe- ranse til et internasjonalt kjent merke.

2.2.4 Markedets størrelse og struktur

I følge Hamer kan det tenkes at utenlandske leverandører vil være interessert i en kontrakt dersom det er få nasjonale leverandører innenfor markedet, da vil det nemlig være mindre konkurranse om kontrakten. ³⁵ Det kan likevel ikke utelukkes at leverandører kan være interessert i en kontrakt selv om det er mange nasjonale aktører på et spesielt marked.

Det kan også tenkes at vurderingen av om en kontrakt har grenseoverskridende interesse på- virkes av markedssvingninger. Hvis markedet og økonomien i et medlemsland blir dårlig kan kontrakter som tidligere ikke ville være interessant for utenlandske leverandører plutselig bli det.

34 Hamer (2016) s. 190

35 Hamer (2015) under punkt. 3.4

(13)

9 2.2.5 Andre omstendigheter

2.2.5.1 Strategi

EU-domstolens praksis gir eksempel på at utenlandske leverandører kan være interessert i en kontrakt med liten økonomisk verdi på grunn av strategiske overveielser. I sak C-388/12, Comune di Ancona, hadde en italiensk kommune tildelt en konsesjonskontrakt til en aktør uten å offentliggjøre konkurransen. Kommunen argumenterte for at kontrakten økonomisk sett ikke var interessant for leverandører i andre land enn Italia. Begrunnelsen var at kontakten hverken kunne skape større nettoinntekter for mottakeren av konsesjonskontrakten eller en urettmessig fordel for mottager eller kommunen.

EU-domstolen presiserte at kommunens begrunnelse ikke var tilstrekkelig til å kunne utelukke at konsesjonskontrakten kunne ha økonomisk interesse for leverandører i andre medlemsland.

Videre uttalte EU-domstolen at en leverandør som ønsker å utvide sine aktiviteter til en annen medlemsstat, kan ønske å inngå en konsesjonskontrakt til tross for at denne ikke kan skape stor fortjeneste. Leverandøren kan for eksempel ønske en slik konsesjonskontrakt for å etablere seg på markedet og skape oppmerksomhet om sin virksomhet.

Det sier seg selv at vurderinger knyttet til potensielle leverandørers strategiske prioriteringer ikke er lette for oppdragsgiver å foreta. Det skal nok dermed ganske mye til før dette momen- tet tillegges stor betydning.

2.2.5.2 Kontraktens varighet

Hansen har tatt til orde for at en kontrakts varighet kan ha betydning for om en anskaffelse kan antas å ha grenseoverskridende interesse. Hun argumenterer for at en kontrakt med lang varighet kan ha grenseoverskridende interesse fordi den kan gi en leverandør mulighet til å etablere seg i det nasjonale markedet. Videre at en kortvarig kontrakt kanskje ikke er like interessant for utenlandske leverandører. ³⁶ Forskjellene mellom dette momenta og strategimo- mentet, er ikke store.

2.2.5.3 Språk

Et krav om å kunne snakke det nasjonale språket, kan også ha betydning for om en kontrakt er interessant for leverandører i andre medlemsland eller ikke. Det kan for eksempel være nød- vendig å kunne snakke det nasjonale språket dersom kontrakten innebærer å utføre helsehjelp for eldre. Da er det sannsynlig at mottakerne av tjenesten bare snakker det nasjonale språket, og dermed kan kontrakten være uinteressant for utenlandske leverandører.³⁷ På den annen side

36 Hansen (2012) s.138.

37 Hansen (2012) s.132.

(14)

10

kan leverandøren ha eller ansette personale som snakker det nasjonale språket, og kontrakten kan da være interessant. ³⁸

Et annet eksempel er at oppdragsgiver har stilt krav om at instruksjonsboken til en hjullaster må være på være på norsk eller nordisk, og begrunnet kravet med at den som skal håndtere hjullasteren må kunne lese instruksjonsboken. På den ene siden kan dette gjøre kontrakten uinteressant for leverandører som ikke snakker norsk eller nordisk. På den annen side så kan leverandøren få instruksjonsboken oversatt, og da kan det ikke utelukkes at kontrakten er interessant for utenlandske leverandører. ³⁹

2.3 En «klar» grenseoverskridende interesse

Analysen foran viser at mange kontrakter under EU/EØS-terskelverdiene kan antas å være interessant for leverandører i andre medlemsland. Det er imidlertid ikke nok at kontrakten kan antas å ha grenseoverskridende interesse. EU-domstolen har lagt til grunn at det må foreligge en «klar» grenseoverskridende interesse.⁴⁰

C-231/03, Coname og C-458/03, Parking Brixen, var de første sakene hvor EU-domstolen uttalte at kontrakten må ha en form for grenseoverskridende interesse for at de alminnelige prinsippene skal komme til anvendelse. I Coname hadde en italiensk kommune overdratt en konsesjonskontrakt til et selskap uten å kunngjøre konkurransen. EU-domstolen uttalte at dersom kontrakten:

«… også kan have interesse for en virksomhed, der er beliggende i en anden medlemsstat end den, hvori Cingia de’ Botti kommune ligger, kan tildelingen af denne koncessionskontrakt til en virksomhed, der er beliggende i sidstnævnte medlemsstat, udgjøre en forskelsbehandling af virksomheden i den anden medlemsstat, hvis der ikke er gennemsigtighed.»⁴¹

Sitatet viser at EU-domstolen fokuserte på at kontrakten potensielt kunne være interessant for leverandører i andre medlemsland, og tildeling uten gjennomsiktighet ville kunne utgjøre en forskjellsbehandling. ⁴²

EU-domstolen presiserte imidlertid ikke at den grenseoverskridende interessen skal være

«klar» før i sak C-507/03, Kommisjonen mot Irland (An post). I denne saken hadde opp-

38 Hamer (2016) s.197

39 Hansen (2012) s.132.

40 C-507/03, Kommisjonen mot Irland (An post)

41

42

(15)

11

dragsgiver inngått en tjenesteytelseskontrakt med et irsk postvesen uten å avholde en anbudskonkurranse. Tjenesteytelsen var uprioritert og derfor ikke omfattet av anskaffelsesdirektivet.

EU-domstolen fant likevel at de grunnleggende prinsippene som følger av traktaten kommer til anvendelse når kontrakten har en «klar grænseoverskridende interesse».

Videre uttalte EU-domstolen at Kommisjonen hadde bevisbyrden for at kontrakten «havde en vis interesse» (min utheving) for en leverandør i en annen medlemsstat, og at denne ikke har hatt adgang til passende informasjon før kontrakten ble tildelt, og dermed ikke har vært i stand til å tilkjennegi sin interesse i kontrakten. Det var ikke tilstrekkelig til å konstatere en grenseoverskridende interesse at kommisjonen hadde levert inn en klage på anskaffelsesprosessen til EU-domstolen. Derfor ville ikke EU-domstolen konstatere at Irland hadde brutt traktaten.

Det er verdt å legge merke til at EU-domstolen først uttalte at interessen må være «klar», og deretter sier at det må foreligge en «vis» interesse. For å avgjøre om det må foreligge en «vis»

eller «klar» interesse er det nødvendig å se på de ulike språkversjonene av avgjørelsen. I både den engelske og franske språkversjonen av dommen blir ordet «certain» konsekvent brukt om den grenseoverskridende interessen. Både det engelske og franske ordet «certain» kan bety viss, men det kan også bety sikker. Det danske ordet «klar» kan forstås som at interessen må være tydelig.

I fortolkningsuttalelsen fra 2006 uttalte EU-kommisjonen at oppdragsgiver skal gjøre en konkret forhåndsvurdering av omstendighetene for å avgjøre om kontrakten potensielt kan være interessant for leverandører i andre medlemstater. ⁴³ To år senere la også EU-domstolen til grunn i sak C-147/06, SECAP, at oppdragsgiver skal gjøre en forutgående vurdering av den aktuelle kontrakten for å avgjøre om den har klar grenseoverskridende interesse. EU- domstolen presiserte at vurderingen kan overprøves av domstolene. Det er altså klart at oppdragsgiver må gjøre en forutgående vurdering av den aktuelle kontrakten for å avgjøre om den har grenseoverskridende interesse.

Det er imidlertid minst ett eksempel på at «vis» ble brukt om kravet til den grenseoverskridende interessen i en dansk språkversjon av en avgjørelse, se sak C-42/13, Cartiera dell´ Adda SpA. I både den franske og engelske versjonen av saken uttalte EU-domstolen at den grenseoverskridende interessen skulle være «certain», som nettopp kan bety viss. Derfor kan det argumenteres for at den danske språkversjonen av avgjørelsen ikke samsvarer med de øvrige språkversjonene. Det hadde kanskje vært mer riktig å bruke ordet «vis».

43 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse 2006 punkt 1.3.

(16)

12

Det er også noen eksempler på at EU-domstolen etter An post-avgjørelsen har uttalt at oppdragsgiver må overholde de alminnelige prinsippene når kontrakten «kan» («may be of interest» i den engelske språkversjonen) være interessant for leverandører i andre medlemsland.⁴⁴ Ordlyden «kan» indikerer at det er tilstrekkelig med en potensiell grenseoverskridende interesse. Her ser man kanskje en forbindelse til øvrig EU-rett og Dassonville-formelen, hvor EU-domstolen så det slik at alle offentlige tiltak som direkte, indirekte, aktuelt eller potensielt kan hindre samhandelen, skal regnes som restriksjoner på varenes frie bevegelighet. ⁴⁵ Det kan bety at alle kontrakter som direkte, indirekte, aktuelt eller potensielt kan være interessant for samhandelen har grenseoverskridende interesse.

EU-domstolen har altså ikke vært konsekvent ved beskrivelse av den grenseoverskridende interesse, og det skaper usikkerhet for oppdragsgiverne.

Hansen og Telles har diskutert om forhåndsvurderingen av om en kontrakt har en grenseoverskridende interesse må være basert på at kontrakten faktisk er interessant for leverandører i andre medlemsland eller om det er tilstrekkelig at den hypotetisk/potensielt kan være interessant. De mener EU-domstolen ikke har gitt et tydelig svar på dette. ⁴⁶ Hansen har formulert problemet slik;

«..whether the concept of cross-border interest only includes situations where an undertaking in another Member State is actually interested in the contract de facto, or whether it is suf- ficient for the cross border interest to be hypothetical, in the sense that undertakings located in Member States other than the contracting authority would, in theory, be interested in the contract.» ⁴⁷

For det første viser Hansen og Telles til Coname og Parking Brixen som eksempler på at vurderingen må være basert på at kontrakten hypotetisk sett kan ha grenseoverskridende interesse. I Parking Brixen hadde oppdragsgiver tildelt kontrakten uten å offentliggjøre den eller avholde anbudskonkurranse. EU-domstolen uttalte at det ikke med sikkerhet kunne utelukkes at leverandører i andre medlemsland «kunne» være interessert i kontrakten. EU-domstolen fant derfor at det forelå en potensiell forskjellsbehandling til skade for leverandører i andre medlemsland, fordi de ble hindret i å utøve de fire friheter.

44 Se sak C-91/08, Wall, premiss 4, og sak C-226/09, Kommisjonen mot Irland,

45 Se sak C-8/74, Dassonville

46 Hansen (2012) s.140-143, Telles (2013) s. 14-17

47 Hansen (2012) s. 140.

(17)

13

Videre har Hansen og Telles uttalt at sak C-226/09, Kommisjonen mot Irland, kan tas til inntekt for at interessen skal være basert på faktisk interesse. I Kommisjonen mot Irland, la Eu- domstolen til grunn at kontrakten hadde en «klar» grenseoverskridende interesse fordi kontrakten var offentliggjort i Den Europeiske Unions Tidende og fordi tre av leverandørene som hadde levert inn tilbud var fra andre medlemsland. Det er selvsagt lett for EU-domstolen å fastslå at en kontrakt har grenseoverskridende interesse etter at kontrakten er kunngjort og det er kommet inn tilbud fra leverandører i andre medlemsland. Utfordringen for oppdragsgiver er å vurdere og avgjøre på forhånd om en kontrakt har klar grenseoverskridende interesse.⁴⁸

Hansen og Telles legger imidlertid til grunn at oppdragsgivers forhåndsvurdering av interessen må være hypotetisk. Begrunnelsen er at det er umulig å vite med sikkerhet om en kontrakt faktisk er interessant for leverandører i andre medlemsland, det vil man ikke vite før man eventuelt har utlyst kontrakten og får inn tilbud fra utenlandske leverandører.⁴⁹

Jeg mener også at oppdragsgivers forhåndsvurdering må være hypotetisk. Min begrunnelse er at alle skjønnsvurderinger vil være hypotetisk. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig at oppdragsgiver bare antar at kontrakten potensielt kan være interessant. Da kan man lett presumere at alle kontrakter har grenseoverskridende interesse. Kravet om at den grenseoverskridende interessen må være «klar» har en viktig rolle i forhåndsvurderingen, og har den virkning at ikke alle kontrakter kan antas å være interessant.

I avgjørelsene EU-domstolen har avsagt etter An post har EU-domstolen i hovedsak brukt ordet «klar», se «certain» i de engelske og franske språkversjonene, for å beskrive hvilken type interesse som kreves. Ordlyden «klar» indikerer at det kreves noe mer sikkert og konkret enn bare en hypotetisk grenseoverskridende interesse.⁵⁰

En avgjørelse som gjør det klart at det kreves noe mer sikkert og konkret enn en hypotetisk interesse er sak C-318/15, Tecnoedi Costruzioni. Avgjørelsen viser at oppdragsgiver må gjøre en konkret vurdering av omstendighetene knyttet til den enkelte kontrakt, og frembringe bevis som sannsynliggjør at en «klar» interesse foreligger.

Tecnoedi Contruzioni gjaldt en bygg og anleggskontrakt under EU/EØS-terskelverdi. En italiensk domstol argumenterte for at det ikke kunne utelukkes at kontrakten kunne ha en grenseoverskridende interesse fordi den skulle utføres cirka 200 km. fra den fransk/italienske- grensen. Den italienske domstolen anførte at det måtte ha betydning at flere av de innleverte

48 Telles (2013) s.15

49 Hansen (2012) s. 141 og Brown (2013) s.17

50 Brown (2017)

(18)

14

tilbudene kom fra nasjonale leverandører fra andre deler av Italia. Det ble vist til at en av de nasjonale leverandørene hadde sitt hovedsete i en region som lå ca. 800 km fra utførelsesste- det. EU-domstolen understreket imidlertid at en klar grenseoverskridende interesse:

«ikke hypotetisk kan udledes af visse oplysninger, som rent abstrakt betragtet kunne udgøre holdepunkter til støtte herfor, men positivt skal fremgå af en konkret vurdering af den pågæl- dende kontrakts omstændigheder.» (premiss 22)

At leverandører fra andre steder i Italia hadde levert inn tilbud var ikke et bevis som sannsyn- liggjorde at kontrakten kunne ha grenseoverskridende interesse. EU-domstolen la derfor til grunn at det ikke var ikke tilstrekkelig til å konstatere grenseoverskridende interesse at nasjonale leverandører fra andre steder i Italia hadde levert inn tilbud.

Vurderingen av om en kontrakt har en klar grenseoverskridende interesse byr på utfordring for oppdragsgiver fordi det er vanskelig å forutsi hvilke kontrakter som har klar grenseoverskridende interesse. Det vil derfor være vanskelig å frembringe konkrete bevis som taler for og mot at kontrakten har klar grenseoverskridende interesse. Det kan være mange grunner til at en leverandør ønsker å by på en kontrakt, og grunnene er ikke alltid tydelig for oppdragsgiver (f.eks. en strategisk beslutning). Derfor mener jeg vurderingstema bør være om oppdragsgiver har gjort en forsvarlig skjønnsvurdering av markedet og kontrakten på vurderingstids- punktet. Det bør være tilstrekkelig at oppdragsgiver vurderer omstendighetene som ble lagt til grunn i SECAP og EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse. Det er ikke rimelig å kreve noe mer av oppdragsgiver.

2.4 Sammenfatning

Selv om kravet om en grenseoverskridende interesse har blitt behandlet av EU-domstolen i flere saker og diskutert i juridisk teori, er det fremdeles usikkerhet knyttet til kravet. En av årsakene til denne usikkerheten er at domstolen bare gir eksempler på omstendigheter som kan føre til en grenseoverskridende interesse. ⁵¹ Det er heller ikke klart hvordan oppdragsgiver må gjøre vurderingen for at den skal være forsvarlig. Det er også problematisk at det ikke er helt tydelig hva EU-domstolen mener er «klar», jfr. «certain» grenseoverskridende interesse.

51 Bogdanowicz (2015) s. 87.

(19)

15

2.5 Kravet om en klar grenseoverskridende interesse har ikke betydning for anvendelse av EØS-avtalens fire friheter

Det finnen ikke noe bagatellforbehold i tilknytningen til reglene om de fire friheter.⁵² Dette innebærer at EØS-rettens regler om de fire friheter kommer til anvendelse på offentlige kontrakter selv om det ikke foreligger en klar grenseoverskridende interesse. Tanken bak baga- tellunntak er at loven ikke bryr seg med bagateller, altså tiltak som har liten virkning eller betydning, men et slikt unntak har ikke blitt akseptert av EU-domstolen for de fire friheter. ⁵³ De forenede sakene C-177/82 og C-178/82, illustrerer dette. EU-domstolen uttalte her at et nasjonalt tiltak ikke faller utenfor de fire friheters rekkevidde fordi hindringen er liten:

«Når en national foranstaltning kan hindre indførslerne, skal den anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, selv hvis hindringen er ringe og der er andre muligheder for afsætning af de indførte varer.» (premiss 13)

Sak E-14/15, Holship, fra EFTA-domstolen er også av betydning. I Holship presiserte EFTA- domstolen at det ikke finnes en de minimis-regel for EØS-avtalen artikkel 31.

«en restriksjon på etableringsadgangen er forbudt etter EØS-avtalen artikkel 31, også om den er av begrenset omfang eller av mindre betydning. Det finnes ingen de minimis-regel på dette område. Det er således uten betydning for vurderingen av om det foreligger en restrik- sjon på etableringsadgangen, at bedriftens behov for losse- og lastetjenester skulle vise seg å være svært begrenset og/eller sporadisk.» (premiss 115-116)

Det betyr at oppdragsgiver uansett må respektere EØS-rettens regler om de fire friheter, og kan for eksempel ikke fastsette et krav om at leverandøren må levere danske varer slik som i sak C-59/00, Vestergaard. Det vil være et tiltak med tilsvarende virkning som importrestrik- sjon.

For anvendelse av EØS-rettens regler om fire friheter er det tilstrekkelig at det foreligger et grenseoverskridende element. Det skal ikke mye til for at dette er oppfylt. Det er tilstrekkelig at tiltaket indirekte eller potensielt kan påvirke samhandelen.⁵⁴ Det legges derfor til grunn at kravet om en klar grenseoverskridende interesse bare har betydning for anvendelse av de ulovfestede pliktene.

52 Hansen (2012) s. 149 og Arrowsmith (2014) s. 249, (Et annet ord for bagatellforbehold er de minimis-regel.)

53 Hansen (2012) s. 149

54 Stemsrud (2015) s. 131

(20)

16

3 EØS-rettens krav til prosedyren

3.1 Innledning

Anskaffelsesdirektivet inneholder detaljerte prosedyreregler som regulerer hvordan oppdragsgiver skal gjennomføre anskaffelsesprosessen over EU/EØS-terskelverdiene. Kontrakter under terskelverdiene er ikke omfattet av anskaffelsesdirektivets prosedyreregler. Utgangspunk- tet er derfor at oppdragsgiver har et større handlingsrom til å bestemme hvordan anskaffelsesprosessen skal gjennomføres. Det er imidlertid ikke fritt frem for oppdragsgiver under terskelverdiene. Virkningen av at en kontrakt har en klar grenseoverskridende interesse er at oppdragsgiver må gjennomføre anskaffelsesprosessen i overenstemmelse med EØS-avtalens alminnelige prinsipper om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og gjennomsiktighet.⁵⁵

Med grunnlag i de fire frihetene og de alminnelige prinsippene har EU-domstolen utledet noen ulovfestede plikter for oppdragsgiver: en plikt til å skape publisitet og dermed konkurranse om kontrakten, en plikt til å skape transparens for å gjøre det mulig å kontrollere og etterprøve at anskaffelsesprosessen er i overenstemmelse med prinsippene, en plikt til å informere om de nødvendige opplysningene og et klarhetskrav. I det følgende skal jeg behandle disse nærmere.

3.2 En plikt til å skape gjennomsiktighet

En viktig og kontroversiell utvikling i EU/EØS-retten er at EU-domstolen har utledet en plikt for oppdragsgiver til å skape gjennomsiktighet av de fire friheter og det alminnelige forbudet mot diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.⁵⁶ Formålet med plikten er å sikre og kontrollere at oppdragsgiver overholder prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet.⁵⁷

En av de første sakene hvor denne plikten kom til uttrykk var sak C-324/98, Teleaustria. Sa- ken gjaldt en tjenestekonsesjonskontrakt som ga rett til å fremstille og utgi trykte og elektro- niske telefonbøker på vegne av Telekom Austria AG (offentlig organ). Selv om tjenestekon- sesjonskontrakten ikke var omfattet av anskaffelsesdirektivets anvendelsesområde fant EU- domstolen at oppdragsgiver må overholde traktatens grunnleggende regler og forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet. Videre slo EU-domstolen fast at forbudet mot forskjellsbehandling på grunnlag av nasjonalitet innebærer «en gennemsigtighedsforplig- telse». Deretter presiserte EU-domstolen at oppdragsgivers plikt til å skape gjennomsiktighet:

55 Sak C-318/15

56 Brown (2007) s.1.

57 Arrowsmith (2014) s. 264.

(21)

17

«… består i at sikre en passende grad af offentlighed til fordel for enhver potentiel tilbudsgi- ver, der gør det muligt at åbne markedet for tjenesteydelserne for konkurrence og at kontrol- lere, at udbudsprocedurerne er upartiske.»⁵⁸

Jeg er enig med Hansen om at det er to sentrale aspekter med EU-domstolens presisering. For det første etableres det en plikt for oppdragsgiver til å skape konkurranse om kontrakten ved å sikre den «en passende grad af offentlighed» til fordel for enhver potensiell tilbudsgiver. For det annet at offentligheten skal gjøre det mulig å kontrollere og etterprøve at anskaffelsesprosessen er upartisk. ⁵⁹

Teleaustria gjaldt en tjenestekonsesjonskontrakt, men EU-domstolen har også presisert at plikten til å skape gjennomsiktighet gjelder for offentlige anskaffelser under terskelverdiene.⁶⁰ EU-domstolen har imidlertid ikke vært tydelig på hva oppdragsgiver må gjøre for å overholde plikten til å skape gjennomsiktighet og sikre kontrakten en «passende grad af offentliged».

Brown har uttalt at det er uklart hvor og hvordan oppdragsgiver må offentliggjøre for å oppfylle plikten. ⁶¹ Det har vært diskutert i juridisk teori om plikten til å skape gjennomsiktighet i form av å sikre kontrakten en passende grad av offentlighet innebærer en kunngjøringsplikt på lik linje med anskaffelsesdirektivet.⁶²

I punkt 3.3 skal jeg derfor analysere om plikten til å skape gjennomsiktighet i form av å sikre kontrakten en passende grad av offentlighet innebærer en generell plikt til å kunngjøre kontrakter under terskelverdiene på lik linje med kunngjøringsplikten etter anskaffelsesdirektivet.

Analysen tar utgangspunkt i EU-domstolens rettspraksis, generaladvokaters innstillinger, og EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse. I punkt 3.4 skal jeg vurdere hvilke offentliggjø- ringsmetoder som er «passende». Deretter skal jeg i punkt 3.5 gjøre rede for krav til kunngjø- ringens/konkurransegrunnlagets innhold, og klarhetskravet. Til slutt skal jeg i punkt 3.6 vurdere om prosedyrekrav i anskaffelsesdirektivet kan innfortolkes å gjelde for anskaffelser under terskelverdiene

58 C-324/98 premiss 62.

59 Hansen (2012) s.167

60 Se sak C-412/04 premiss 66

61 Brown (2010) under punkt 1.

62 Hansen (2012) s. 167, Trybus (2014) s. 194

(22)

18

3.3 Innebærer kravet om en passende grad av offentlighet en kunngjøringsplikt?

Hansen har tatt til orde for at plikten til å skape gjennomsiktighet i form av en passende grad av offentlighet generelt ikke innebærer en plikt til å kunngjøre kontrakter. Hun mener imidlertid at det er en plikt til å skape konkurranse om kontrakten. Å kunngjøre konkurransen er en måte å skape konkurranse på, en annen måte er å kontakte leverandører for å invitere dem til å levere inn tilbud.⁶³ Hvis oppdragsgiver kunngjør kontrakten kan det potensielt skape konkurranse om kontrakten. Det kan altså argumenteres for kravet om å sikre en passende grad av offentlighet kan forstås som en plikt til å kunngjøre kontrakten. På den annen side er det også mulig å skape konkurranse om en kontrakt ved at oppdragsgiver inviterer noen leverandører til å konkurrere om kontrakten. ⁶⁴

For å avgjøre om det foreligger en plikt til å kunngjøre, mener jeg det først er nødvendig å se på de ulike språkversjonene av begrepet «en passende grad af offentlighed» i Teleaustria. Det kan nemlig argumenteres for at nyanser i de ulike språkversjonene har bidratt til å skape usikkerhet om det foreligger en generell kunngjøringsplikt.

I den engelske språkversjonen av Teleaustria uttalte EU-domstolen at oppdragsgiver skal sikre kontrakten «a degree of advertising». Generaladvokat Sharpston kritiserte den engelske for- muleringen av kravet i Teleaustria i sin innstilling til avgjørelse i sak C-195/04, Kommisjonen mot Finland. Sharpston anførte at bruken av ordet «advertising» i den engelske oversettelsen av Teleaustria var problematisk fordi det kan tolkes som en plikt for oppdragsgiver til å of- fentliggjøre kontrakten. Videre anførte Sharpston at ordet «advertising» ikke er beslektet med ordene som ble brukt i ulike språkversjonene av Teleaustria. I den franske versjonen ble ordet

«publicité» brukt, i den danske versjonen «offentliggjørelse», i den tyske «Öffentlichkeit» og i den spanske versjonen «publicidad». Det kan derfor argumenteres for at det hadde vært mer riktig å bruke ordet «publicity» enn «advertising» i den engelske språkversjonen.

Videre presiserte Sharpston at «publicity» etter hennes tolkning ikke nødvendigvis innebærer en plikt til å offentliggjøre Kravet innebærer imidlertid en plikt til å kontakte mer enn en en- kelt potensiell leverandør, og tildele kontrakten til denne. Deretter anførte Sharpston at hva som er en «en passende grad af offentlighed» skal vurderes på grunnlag av det potensielle markedet for den aktuelle kontrakten. Generaladvokatens konklusjon var derfor at det som

63 Hansen (2012) s. 177.

64 Trybus (2014) s.194.

(23)

19

utgangspunkt skal være en eller annen form for publisering i forbindelse med kontrakten, el- lers blir det vanskelige å overholde likebehandlingsprinsippet.⁶⁵

Det er også interessant å se hva generaladvokat Fennelly sa om plikten til å skape gjennomsiktighet i sitt forslag til avgjørelse i sak C-324/98-Teleaustria. Fennelly tolket plikten slik at kravet om «offentlighed ikke nødvendigvis skal jævnføres med offentliggørelse». Videre mener også Fennelly at kravet om gjennomsiktighet vil være oppfylt dersom oppdragsgiver tar direkte kontakt med et rimelig antall mulige nasjonale og utenlandske leverandører. General- advokaten sa også at gjennomsiktighet i den nevnte sammenhengen handlet om å sikre en grunnleggende rettferdighet og åpenhet i tildelingsprosessen, særlig for potensielle leverandø- rer som ikke var fra samme medlemsstat som oppdragsgiver. Det innebærer imidlertid ikke at oppdragsgiver er forpliktet til å anvende bestemmelsene i anskaffelsesdirektivet analogisk.

Generaladvokatene Sharpston og Fennelly mener altså at plikten til å skape gjennomsiktighet ved å sikre kontrakten en passende grad av publisitet ikke nødvendigvis innebærer en plikt til å kunngjøre anbudskonkurranse på lik linje med anskaffelsesdirektivet.

Det gikk noen år før EU-domstolen i sak C-231/03, Coname, valgte å utdype innholdet i gjennomsiktighetsprinsippet. Avgjørelsen viser at plikten til å skape gjennomsiktighet ikke nød- vendigvis innebærer en plikt til å kunngjøre anbudskonkurranser på lik linje med anskaffelsesdirektivet. Det har betydning at Coname ble avsagt i Storkammer. Det er utvilsomt at en avgjørelse avsagt i Storkammer har stor vekt. ⁶⁶

Spørsmålet i Coname var om traktatens artikkel 43 EF og 49 EF var til hinder for at en kommune tildelte en konsesjonskontrakt om drift av et offentlig gassforsyninganlegg til et selskap uten å kunngjøre. EU-domstolen la til grunn at kravet om gjennomsiktighet ikke «nødvendig- vis» innebærer «en forpligtelse til at afholde et udbud». På norsk kan «udbud» oversettes til anbudskonkurranse.

Videre fremhevet EU-domstolen at plikten til å skape gjennomsiktighet skal gjøre det mulig for leverandører i andre medlemsstater å:

«.. få adgang til de nødvendige oplysninger vedrørende den omhandlede koncessionskontrakt, før denne tildeles, således at denne virksomhed, hvis den måtte have ønsket det, ville have været i stand til at tilkendegive sin interesse i at opnå tildeling af koncessionskontrakten. ⁶⁷

65 Forslag til avgjørelse i C-195/04, Kommisjonen mot Finland (premiss 82 og 83)

66 Fredriksen og Mathisen (2014) s. 244.

67 C-231/03 premiss 21.

(24)

20

Sitatet gjør det klart at formålet med plikten til å skape gjennomsiktighet er å gi potensielle leverandører nødvendige opplysninger om kontrakten før denne tildeles, slik at leverandøren hvis den ønsker, får mulighet til å levere inn tilbud. EU-domstolen fant at en slik tildeling uten gjennomsiktighet kunne diskriminere utenlandske leverandører i strid med traktaten og de alminnelige prinsippene.

På den annen side kan EU-domstolens avgjørelse i C-458/03, Parking Brixen, som ble avsagt noen måneder etter Coname, indikere at oppdragsgiver i enkelte situasjoner har en plikt til å kunngjøre anbudskonkurranser.

Parking Brixen gjaldt en tjenestekonsesjonskontrakt om drift av offentlige parkeringsplasser.

EU-domstolen la til grunn at oppdragsgiver var underlagt traktatens grunnleggende regler og prinsipper, herunder plikten til å skape gjennomsiktighet. Videre ble det fremhevet at plikten til å skape gjennomsiktighet består i å sikre «en passende grad af offentlighed». Deretter presiserte EU-domstolen at det ikke er i overensstemmelse med plikten til å skape gjennomsiktighet å:

«slet ikke afholde offentligt udbud i forbindelse med tildeling af en offentlig tjenesteydelses- koncesson som den i hovedsagen omhandlede.» (premiss 50)

Presiseringen «som i den hovedsagen omhandlede» er sentral og inneholder en viktig kvalifi- sering. Det EU-domstolen sier, er at det vil være i strid med plikten til å skape gjennomsiktighet å ikke kunngjøre en offentlig anbudskonkurranse for en tjenestekonsesjonskontrakt av den art og verdi som i Parking Brixen. Det betyr ikke at det foreligger en generell plikt til å avholde anbudskonkurranse, men at man kan tenkte seg situasjoner hvor det er nødvendig.

Det er også interessant å se hvordan EU-kommisjonen i fortolkningsuttalelsen fra 2006 tolket EU-domstolens rettspraksis om plikten til å sikre kontrakten en passende grad av publisitet. I fortolkningsuttalelsen henviser EU-kommisjonen til Teleaustria, Coname og Parking Brixen og legger til grunn sin forståelse av plikten til å skape publisitet. ⁶⁸

For det første mener EU-kommisjonen at det ikke er tilstrekkelig å kontakte noen potensielle leverandører for å invitere dem til å delta i konkurransen selv om oppdragsgiver også inviterer utenlandske leverandører. Begrunnelsen er at en slik tilnærming ville være i strid med prinsippet om ikke-diskriminering på grunnlag av nasjonalitet og likebehandlingsprinsippet, fordi

68 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse 2006 punkt 2.1

(25)

21

en selektiv praksis vil kunne utelukke nye leverandører fra å delta. Derfor mener kommisjonen at plikten til å skape publisitet bare kan oppfylles ved:

«… publication of a sufficiently accesible advertisement prior to the adward of the contract.

This advertisement should be published by the contracting entity in order to open the contract award to competion.»⁶⁹

Sitatet viser at EU-kommisjonen tolker rettspraksis slik at oppdragsgiver må kunngjøre kontrakten på forhånd for å skape konkurranse om kontrakten.

EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse fra 2006 ble imidlertid kritisert av flere medlemsland for å skape nye forpliktelser, og Tyskland valgte å reise ugyldighetssøksmål mot EU- kommisjonen.⁷⁰ Bakgrunnen for søksmålet var at Tyskland mente at fortolkningsuttalelsen var en bindende rettsakt og inneholdt nye regler som ikke hadde grunnlag i de alminnelige prinsippene eller EU-domstolens praksis. Saken ble imidlertid avvist fordi Underretten ikke kan prøve rettsakter som ikke er bindende. Avgjørelsen er likevel interessant fordi Underretten uttaler seg om innholdet i fortolkningsuttalelsen, og presiserer at den ikke etablerer noen nye plikter, men bare gjør rede for gjeldende rett.

Ett av Tysklands argumenter var at EU-domstolens rettspraksis om tjenestekonsesjonskon- trakter, herunder Teleaustria, Coname og Parking Brixen, ikke kunne få anvendelse på kontrakter med en verdi under terskelverdiene.⁷¹ Før Underretten rakk å avsi avgjørelsen i T- 258/06 hadde imidlertid EU-domstolen allerede i sak C-412/04 presisert at de alminnelige prinsippene, herunder plikten til å skape gjennomsiktighet, også gjelder for kontrakter under terskelverdiene.

Tyskland anførte også at EU-kommisjonen uten grunnlag i rettspraksis og de alminnelige prinsippene hadde etablert en ny plikt til for oppdragsgiver til å offentliggjøre kontrakter for- utgående. Underretten henviste til Coname og uttalte at plikten til å skape gjennomsiktighet- forstått som en plikt til å skape offentlighet krever en form for offentliggjørelse innen tildeling av kontrakten, med andre ord en «en forudgående offentliggørelse.»⁷² Underretten uttalte derfor at det ikke var skapt en ny plikt.

69 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse 2006 punkt 2.1

70 Sak T-258/06, Tyskland mot Kommisjonen

71 Sak T-258/06 premiss 37-37

72 Sak T- 258/06 premiss 79

(26)

22

Tyskland argumenterte også for at fortolkningsuttalelsen utelukket at oppdragsgiver kunne kontakte noen potensielle nasjonale og utenlandske leverandører. Underretten fant at dette ikke var tilfellet, og henvise til EU-kommisjonens uttalelse om at oppdragsgiver:

«… may take measures to limit the number of applicants to an appropriate level, provided this is done in a transparent and non-discriminatory manner».⁷³

Uttalelsen viser at oppdragsgiver kan begrenset antallet tilbudsgivere såfremt dette blir gjort på en transparent og ikke-diskriminerende måte.

Sak T-258/09 kan dermed tas til inntekt for at Underretten mener at plikten til å skape gjennomsiktighet som utgangspunkt innebærer en plikt til å kunngjøre kontrakten på forhånd, men at det vil være situasjoner hvor det er tilstrekkelig å ta direkte kontakt med leverandører. ⁷⁴

En annen avgjørelse som gir uttrykk for at det er tilstrekkelig at oppdragsgiver kontakter noen aktører og inviterer dem til å delta i konkurransen er sak C- 260/04, Kommisjonen mot Italia.

Saken ble avsagt i september 2007, ett år etter utgivelsen av kommisjonens fortolkningsuttalelse. I Kommisjonen mot Italia, hadde italienske myndigheter fornyet 239 hesteveddemåls- konsesjoner uten å innkalle konkurrerende tilbud. Spørsmålet i saken var dermed om italienske myndigheter hadde opptrådt i strid med gjennomsiktighetsprinsippet og kravet om offent- liggjørelse.

EU-domstolen uttalte:

«at det fuldstændige fravær af en indkaldelse af konkurrerende bud med henblik på tildeling af koncessioner på afholdelse af hestevæddemål ikke er i overensstemmelse med artikel 43 EF og 49 EF, og at det særligt krænker det generelle princip om gennemsigtighed og forpligtel- sen til at sikre en tilstrækkelig grad af offentliggørelse. Således hindrer en fornyelse uden udbudsprocedure af 329 gamle koncessioner, dels at de nævnte koncessioner åbnes for kon- kurrence, dels at det kontrolleres, at udbudsprocedurerne er upartiske.⁷⁵

Uttalelsen viser at å fornye konsesjonene uten å innkalle noen konkurrerende tilbud hindret at det ble skapt konkurranse om konsesjonene, og hindret at prosessen kunne kontrolleres. EU- domstolen fant at det var i strid med traktaten og plikten til å skape gjennomsiktighet å fornye konsesjonene uten å på noen måte innkalle konkurrerende tilbud. Jeg er enig med Hansen om

73 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse (2006) punkt 2.2.2.

74 Hansen (2012) s.174.

75 Sak C-260/04, Kommisjonen mot Italia, premiss 25.

(27)

23

at uttalelsen «fravær af en indkaldelse af konkurrerende bud» taler for at det hadde vært tilstrekkelig om den offentlige myndigheten hadde invitert noen potensielle aktører til å levere inn tilbud. ⁷⁶

3.3.1 Sammenfatning

Analysen viser at det ikke foreligger plikt til å kunngjøre enhver kontrakt under EU/EØS- terskelverdiene på lik linje med anskaffelsesdirektivets kunngjøringsplikt. Oppdragsgiver er imidlertid forpliktet til å skape en form for forutgående publisitet og dermed konkurranse om kontrakten. En måte å skape publisitet og konkurranse på er å kunngjøre anbudskonkurranse, en annen måte er å ta direkte kontakt med leverandører. Spørsmålet videre er hva som er

«passende» publiseringsmetoder.

3.4 «Passende» publiseringsmetoder 3.4.1 Innledning

Kunngjøring av anbudskonkurranse vil som regel skape gjennomsiktighet, men det skaper ikke alltid konkurranse. Om en kunngjøring skaper konkurranse avhenger av ulike omstendigheter. For eksempel vil kunngjøringsspråket og det valgte kunngjøringsmediet ha betydning. ⁷⁷ Å ta direkte kontakt med leverandører og invitere dem til å levere inn tilbud er også en metode for å skape konkurranse om en kontrakt. Det skaper imidlertid ikke en reell konkurranse om oppdragsgiver bare tar kontakt med de samme leverandørene og utelukker andre.

EU-kommisjonen har i fortolkningsuttalelsen fra 2006 uttalt at oppdragsgiver har ansvar for å avgjøre hvilken kunngjøringsmetode som er passende for å publisere kontrakten. Vurderingen må ta utgangspunkt i hvor interessant kontrakten er for samhandelen. Jo mer interessant kontrakten er desto mer dekkende må kunngjøringen være.⁷⁸

Når det gjelder hva som er «passende» publisering er det sentralt at EU-domstolen i Te- leaustria presiserte at publiseringen skal være «til fordel for enhver potentiel tilbudsgiver».

Med en henvisning til uttalelsen i Teleaustria om at publiseringen skal være «til fordel for enhver potentiel tilbudsgiver» tolker Steinicke og Groesmeyer at kunngjøringsmetoden må dekke hele Europa.⁷⁹ Denne tolkningen innebærer at det kun er få medier som kan anvendes.

En mer nærliggende måte å tolke uttalelsen «til fordel for enhver potentiel tilbudsgiver» er at publiseringen skal være til fordel for tilbudsgivere som faktisk er potensielle. Generaladvokat

76 Hansen (2012) s. 170.

77 Hansen (2012) s. 179

78 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse (2006) punkt 2.1.2.

79 Steinicke og Groesmeyer (2008) s. 111

(28)

24

Sharpston ga uttrykk for samme tolkning i sin innstilling til avgjørelse i sak C-195/04, Kom- misjonen mot Finland:

«Såfremt en kontrakt falder uden for direktivernes anvendelsesområde, skal den passende grad af offentlighed efter min opfattelse vurderes på grundlag af det potentielle marked for den pågældende kontrakt.» (premiss 83)

I det følgende skal jeg behandle kunngjøringsmetodene; aviser, internett, kunngjøringsdataba- ser, og invitasjon til leverandørene om å delta konkurransen.

3.4.2 Kunngjøring; Aviser, internett, kunngjøringsdatabaser

I fortolkningsuttalelsen fra 2006 ramser EU- kommisjonen opp en rekke kunngjøringsmetoder den anser som passende. Dette omfatter internett, nasjonale aviser, anbudsaviser, aviser med nasjonal eller regional dekningsevne. Kommisjonen nevner også at lokale kunngjøringsmeto- der kan være tilstrekkelig i spesielle tilfeller. For eksempel dersom er tale om en veldig liten kontrakt hvor det bare er et lokalt marked. Videre mener Kommisjonen at det ikke er obliga- torisk å kunngjøre i TED (Tenders Electronic Daily er en kunngjøringsdatabase for EU) men at det er en mulighet for større kontrakter.⁸⁰

Tyskland og andre medlemsland har som nevnt vært negativ til fortolkningsuttalelsen. I sak T-258/06 anførte Frankrike at fortolkningsuttalelsen innførte en plikt til å kunngjøre kontrakter skriftlig. Underretten la imidlertid til grunn at en slik plikt ikke kommer til uttrykk i fortolkningsuttalelsen. Videre uttale Underretten at oppramsingen av medier i fortolkningsuttalelsen ikke er en uttømmende liste av passende former for publisering.⁸¹

Brown har presisert at plikten til å publisere må være i samsvar med det alminnelige propor- sjonalitetsprinsippet. Prinsippet innebærer at oppdragsgiver ikke trenger å gå lengre enn det som er nødvendig for å sikre at utenlandske leverandører ikke diskrimineres. Han argumenterer for at det vil være svært krevende og kostbart for oppdragsgiver dersom han må publisere kontrakten på flere steder og på flere språk for å oppfylle plikten. Derfor mener Brown at en god løsning kan være å kreve at oppdragsgiver annonserer kontrakter under terskelverdiene på sin egen hjemmeside, med en invitasjon til leverandører om å levere inn tilbud. En slik annon- seringsmetode mener Brown er sikker, effektiv og kostnadsfri. ⁸²

80 EU-kommisjonens fortolkningsuttalelse punkt 2.1.2

81 T-258/06 premiss 98

82 Brown (2007) under punkt 10.3.