Geir Veland, Jon M. Hippe og Rolf K. Andersen
De nye tjenestepensjonene
Geir Veland, Jon M. Hippe og Rolf K. Andersen
De nye tjenestepensjonene
Fafo-rapport 529
© Fafo 2004 ISBN 82-7422-539-2 ISSN 0801-6143 Trykk: Allkopi AS
Innhold
Forord ... 5
Sammendrag ... 7
1. Innledning – bakgrunn og problemstillinger ... 21
1.1 Bakgrunn ... 21
1.2 Politisk bakteppe ... 22
1.3 Nærmere om problemstillingene ... 25
1.4 Metode og data ... 27
1.5 Rapportens struktur ... 29
2. Tjenestepensjonenes historie ... 31
2.1 Tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor ... 31
2.2 Lov om foretakspensjon (LOF) og Lov om innskuddspensjon (LOI) ... 34
2.3 Lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP) ... 35
2.4 Ringen sluttes, samtidig som store endringer skjer ... 36
3. Ytelsesordningene utfordres? ... 38
3.1 Organisering og innretning av dagens tjenestepensjonsordninger i privat sektor ... 38
3.2 Stor endringsvillighet – forsikringsdekninger og omdanning fra ytelse til innskudd ... 39
3.3 Omlegging fra ytelse til innskudd ... 42
3.4 Hvorfor bedrifter omdanner fra ytelse til innskudd ... 47
3.5 Nye innskuddsordninger ... 65
3.6 Individuelt investeringsvalg ... 66
3.7 Status ved inngangen til OTP ... 68
4. Det nye tjenestepensjonsmarkedet ... 77
4.1 Valg av OTP-løsning ... 77
4.2 Et integrert innskuddsmarked ... 80
4.3 Morgendagens pensjonsmarked – tjenestepensjonsordninger i 2007 ... 89
5. Endringsdynamikk ... 91
5.1 Partenes strategier: Avtaler og kollektive ordninger ... 91
5.2 Ny folketrygd og tjenestepensjoner ... 99
5.3 Regulering av tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor ... 105
5.4 Ny endringsbølge – tjenestepensjonsmarkedet i 2010 ... 109
Litteratur ... 115
Vedlegg ... 116
Forord
Det norske markedet for tjenestepensjoner er i sterk endring. En rekke bedrifter omdanner sine tradisjonelle ytelsesbaserte tjenestepensjoner til innskuddsbaserte spareordninger. Samtidig skal det etableres et helt nytt pensjonsmarked på grunn av lovpålegget om at alle bedrifter skal ha tjenestepensjon for sine ansatte – obligator- isk tjenestepensjon (OTP). Langt på vei kan man si at vi opplever en av de største skilleveiene i tjenestepensjonenes historie i Norge. Det er en kamp om pensjonene mellom leverandører i markedet, om hvilken ordning man skal ha på den enkelte bedrift, og om innfl ytelse og makt i det organiserte arbeidslivet.
Storebrand ASA ønsket en bred beskrivelse av og bedre innsikt i de underliggende mekanismene i disse endringene. Fafo Institutt for arbeidslivs- og velferdsforskning ble derfor forespurt om å gjennomføre en analyse av endringstrekk i markedet for tjenestepensjoner. I denne rapporten presenteres hovedfunnene fra analysen.
Prosjektet er basert på en rekke ulike datakilder: Registerdata fra Storebrand, data fra Finansnæringens Hovedorganisasjon, en spørreundersøkelse i Norsk In- dustris medlemsbedrifter, en spørreundersøkelse i Mediebedriftenes Landsforenings medlemsbedrifter, «case studier» av tre bedrifter som har gått over fra ytelses- til innskuddsordning, og intervjuer med sentrale representanter for arbeidstaker- og arbeidsgiversorganisasjoner. Vi har fått anledning til å analysere data fra de to nevnte spørreundersøkelsene, som er gjennomført i tilknytning til to andre prosjekter der oppdragsgiverne har vært henholdsvis Arbeids- og Inkluderingsdepartementet og Mediebedriftenes Landsforening/Norsk Journalistlag .
Vi takker Anne Kristine Baltzersen, Per Ivar Sandvik og Jan Otto Risebrobakken fra Storebrand for nyttige kommentarer og innspill. På Fafo har arbeidet vært gjen- nomført av Geir Veland, Jon M. Hippe og Rolf Andersen. Det understrekes at alle tolkninger og konkusjoner i rapporten står helt og fullt for forfatternes regning.
Oslo, juni 2006
Geir Veland, Jon M. Hippe og Rolf K. Andersen
Sammendrag
Bakgrunn og formål
Fra 1. juli 2006 vil alle norske arbeidstakere som oppfyller kravene til opptak i en tjenestepensjonsordning, og som ikke har en ordning fra tidligere, bli omfattet av loven om obligatorisk tjenestepensjon (OTP). OTP-loven fastsetter minstekrav til innskudd og premie i henholdsvis innskudds- og ytelsesordninger. Dette innebærer at Norge blir et av få land i verden med tilnærmet full dekning i de arbeidsmarkeds- baserte pensjonsordningene.
Det nye OTP-markedet er anslått til å utgjøre tre til fi re milliarder kroner i årlig sparing, og kampen mellom ulike leverandører er hard. Samtidig har avtalefesting av retten til tjenestepensjon ut over minstekravet i OTP blitt fremmet som krav i lønnsoppgjøret våren 2006, og avtalefesting har funnet sted i enkelte avtaleområder.
Spørsmålene er mange om hvordan tjenestepensjonsordningene skal innrettes og hvor gode de skal være:
Hvem skal levere pensjonsordninger i markedet, skal tjenestepensjoner avtale- festes, hvilken type pensjonsordning skal vi ha – bedriftsvise eller kollektive ord- ninger, hva skal det koste å administrere ordningene og å forvalte kapitalen, hvem skal bestemme over investeringene – det enkelte individ, arbeidsgiver eller partene i arbeidslivet – og hvilken reguleringspolitisk rolle skal myndighetene spille?
Disse spørsmålene viser at vi står overfor viktige samfunnsmessige valg om så vel kvaliteten på tjenestepensjonen som innfl ytelse og makt blant annet over kapital- forvaltning. I så måte går det lange etterkrigshistoriske linjer gjennom den aktuelle debatten. Skal pensjoner være et statlig politisk ansvar fi nansiert over skattesed- delen? Skal private pensjonsordninger og pensjonskapitalen underlegges kontroll og innfl ytelse fra arbeidslivets parter? Utviklingen i markedet for tjenestepensjoner handler derfor om hvordan vi organiserer vår velferdsstat og hvordan relasjonene og maktforholdene mellom partene i arbeidslivet skal utvikles, så vel som om den enkelte arbeidstakers innfl ytelse over egne pensjonsmidler.
I denne rapporten har vi foretatt en bred gjennomgang av tjenestepensjonene i privat sektor i Norge, og problemstillingene er følgende:
• I hvilken grad endrer bedrifter sine eksisterende pensjonsordninger både når det gjelder overgang fra ytelsespensjoner til innskuddspensjoner (dvs. hvordan pen- sjonskapitalen spares opp) og forsikringsdekninger knyttet til uførhet, etterlatte og barn?
• Hvilken type tjenestepensjonsordning vil bedrifter som tidligere ikke har hatt en ordning velge?
• Hvilke begrunnelser har bedrifter for å endre sin pensjonsordning?
• Hvordan vurderer partene i arbeidslivet de pågående endringer i markedet for tjenestepensjoner?
• Ut fra dette, hva er sannsynlige utviklingstrekk i det norske tjenestepensjons- markedet?
Rapporten gir en analyse av endringstrekkene i pensjonsmarkedet i perioden 2001–
2005, samt av hvordan «OTP-bedriftene» vil tilpasse seg i løpet av 2006. Ambisjonen har vært å vise hvordan tjenestepensjonsmarkedet vil se ut i henholdsvis 2007 og 2010, basert på de endringstendenser vil ser i markedet. En av endringsfaktorene er at bedrifter med ytelsesordning omdanner denne til innskuddsbasert ordning. I prosjektet har vi sett nærmere på hvilke begrunnelser bedrifter som foretar denne og/eller andre endringer i pensjonsordningen gir, og hvordan selve endringsproses- sen har forløpt i bedriftene. Analysene bygger på fl ere kilder. Dels har vi fått gjøre analyser av Storebrands kundedatabase for å se hvilke endringer som er registrert blant selskapets bedriftskunder. I tillegg har vi benyttet Finansnæringens Hove- dorganisasjons tall for antall medlemmer i ulike pensjonsordninger, samt at vi har foretatt beregninger basert på funn som er gjort i surveyundersøkelser gjennomført blant medlemsbedriftene i Norsk Industri og Mediebedriftenes Landsforening. Ut over dette har vi, i tillegg til den kvantitative analysen, valgt ut tre case, der hensikten har vært å gå mer i dybden for å se hvilke prosesser som ligger bak en omdanning fra ytelse til innskudd. De tre bedriftene som er valgt, er større bedrifter innen in- dustri, service og statlig fristilt virksomhet, og en har intervjuet representanter for både ledelse og for de dominerende fagforeningene i bedriftene. For å få innsikt i
De kvantitative og kvalitative analyser danner bakgrunn for en nærmere drøfting av hvilken endringsdynamikk vi kan få i årene framover, og hvilke drivere som kan iden- tifi seres i en ny endringsbølge i organiseringen av tjenestepensjoner etter 2007.
Ytelsesordningene utfordres
Det norske tjenestepensjonsmarkedet har tradisjonelt vært preget av tre forhold:
• Ordningene har vært arbeidsgiverstyrte
• Ytelsesbaserte pensjonsordninger dominerer fortsatt
• Alle ansatte i samme bedrift skal omfattes og ha samme pensjonsprosent Alle pensjonsordninger var før 2001 ytelsesbaserte. Innskuddsbaserte ordninger ble tillatt og gitt samme skattemessige behandling som de ytelsesbaserte gjennom innføringen av Lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI), som trådte i kraft i 2001. Det kanskje viktigste formålet med LOI var å stimulere til etablering av pensjonsordning i bedrifter som ikke hadde en ordning. Hensikten var ikke at bedrifter som hadde en ytelsesbasert ordning skulle endre denne til en innskuddsor- dning. Imidlertid ser vi noen klare endringstrekk i tjenestepensjonsmarkedet. Den ene er nettopp omlegginger fra ytelse til innskudd. Den andre er omlegginger av enkeltelementer i ytelsesordninger, herunder de forsikringsdekninger som er tilknyt- tet pensjonsordningene.
Endringer i ytelsesordninger
Surveyundersøkelsen i industrisektoren, som omfatter 544 bedrifter med til sammen 108 000 ansatte, viste at hele 31 prosent av bedriftene som har en ytelsesordning enten har vedtatt eller har planer om endringer i tjenestepensjonsordningen (hen- holdsvis 6 og 25 prosent). Disse bedriftene representerer 30 prosent av de ansatte.
Endringsviljen i industrien er derfor stor, og størst blant bedrifter med mer enn 50 ansatte. I mediebransjen var det tilsvarende 21 prosent av bedriftene som hadde vedtatt eller har planer om endringen, men i denne bransjen er det ingen sammen- heng mellom endringsvilje og bedriftsstørrelse.
Omkring 80 prosent av disse bedriftene vil omdanne fra ytelse til innskudd. Disse omdanningsbedriftene fordeler seg jevnt med hensyn til hvordan den nye innskudds- ordningen skal innrettes – om den skal omfatte alle ansatte, nyansatte eller dem med mer enn 15 år til pensjonsalder, eller om bedriften etablerer kombinerte ytelses- og innskuddsordninger. I tillegg vil nesten hver femte bedrift endre ytelsesnivået, og noe mer enn hver fjerde. bedrift vil endre forsikringsdekningene. Det er med andre ord et betydelig endringsønske i forhold til tjenestepensjonsordningene.
Av bedriftene i mediebransjen som har vedtatt (5) eller planlagt (18) endringer i pensjonsordningen, vil 74 prosent endre fra ytelse til innskudd i en eller annen variant (lukking av ordningen for nyansatte, overgang til innskudd for alle eller for arbeidstakere som har mer enn 15 år igjen til pensjonsalder, eller overgang til en kombinert ordning). Videre vil 30 prosent endre ytelsesnivået, mens 35 prosent vil endre forsikringsdekningene.
Disse resultatene indikerer med tydelighet at mange industri- og mediebedrifter i årene fremover vil foreta endringer i sine tjenestepensjonsordninger.
Omdanning fra ytelse til innskudd
Kartleggingene av pensjonsforhold og endringstrekk i industri- og mediebransjen viste at en betydelig andel av bedriftene vil omdanne fra ytelse til innskudd. Be- regninger av omfanget av slike endringer på makronivå viser at antall arbeidstakere som omfattes av en omdanning var 56 000 i 2005. Dette er en økning fra 11 000 i 2003 og 37 000 i 2004.
I industrisektoren har 23 prosent av bedriftene som tidligere hadde en ytelses- ordning gått over til innskudd. Disse representerer cirka 16 500 ansatte og utgjør i underkant av 18 prosent av de ansatte i de 280 bedriftene som tidligere har hatt en ytelsesbasert ordning. Undersøkelsen i Norsk Industri viser at hele 55 prosent av bedriftene med 85 prosent av de ansatte som i dag har en innskuddsordning, tidligere har hatt en ytelsesbasert ordning (se tabell 3.4). Andelen er klart størst for bedrifter med mer enn 100 ansatte, der 80 prosent av disse bedriftene tidligere hadde en ytelsesordning. Det er også slik at det er de største bedriftene som gir uttrykk for at de vil eller planlegger å foreta omdanning fra ytelse til innskudd. Vi kan derfor si at de endringstendensene vi ser med hensyn til overgang fra ytelse til innskudd ledes an av de største bedriftene i Norge.
I mediebransjen hadde 60 prosent av de bedrifter som i dag har en innskudds- ordning, tidligere en ytelsesordning. I forhold til antall ansatte er andelen hele 81 prosent. Tabell 3.5 viser at andelen er klart størst for bedrifter med over 100 ansatte.
Også blant bedrifter med 20–49 og 50–100 ansatte var det over 70 prosent av be- driftene som tidligere hadde en ytelsesbasert pensjonsordning.
Det er mange måter å innrette en ny innskuddsordning på i bedrifter som tidli- gere har hatt en ytelsesbasert ordning. Noen bedrifter velger å la den nye ordningen
nyansatte (tabell 3.7), var tilsvarende andel for industrien 18 prosent. Innskudds- ordning for alle ansatte omfatter i industrien 48 prosent av bedriftene, mens dette gjelder for bare åtte prosent av bedriftene i mediebransjen. Det ser med andre ord ut til at man i industrien har gjennomført større omlegginger i den forstand at de langt oftere har innført nye innskuddsordninger som gjelder for alle ansatte. Medi- ebedriftene har derimot en litt mer forsiktig overgang.
Endringer i forsikringsdekninger
Omdanning til innskuddsordninger førte også med seg endringer i forsikringsde- kningene i 46 prosent av bedriftene i industrien. Tilsvarende for mediebransjen var 34 prosent. Mer enn hver fjerde bedrift (31 av 115 bedrifter) som foretok en omdanning i de to bransjene, har gått over fra uførepensjon med fripoliseoppbyg- ging til uførepensjon uten fripoliseoppbygging, og det er først og fremst de store bedriftene (med mer enn 100 ansatte) som foretok en slik endring. At en uføre- pensjonsforsikring ikke inkluderer fripoliseoppbygging, betyr at forsikringen kun gjelder i den periode en arbeidstaker er ansatt i bedriften. Dette innebærer at den enkelte arbeidstaker ikke kan ta med seg opparbeidede rettigheter (uføreforsikring) ved jobbskifte, og således kan oppleve et inntektstap dersom arbeidstakeren blir ufør og hadde mindre enn 30 år igjen til pensjonsalder ved jobbskiftet (og dermed ikke oppnår full opptjening i sin nye ordning).
Konklusjonen på bakgrunn av beregninger og undersøkelsene i industri- og mediebransjen er at endringene og endringsviljen i privat sektor er til dels betydelige hva gjelder både omdanning fra ytelse til innskudd og endringer i forsikringsdek- ninger.
Hvorfor bedrifter omdanner fra ytelse til innskudd?
De fl este industribedriftene som i dag har en innskuddsordning, og som tidligere hadde en ytelsesordning, oppgir ønske om mer forutsigbare kostnader som den viktigste begrunnelsen for endringen. Dette gjelder hele 86 prosent av disse bedrif- tene. 40 prosent av bedriftene begrunner omdanningen med sterkt økende pens- jonsutgifter, mens 26 prosent mener at en innskuddsordning vil være bedre for de ansatte enn en ytelsesordning. Dette er i tråd med de begrunnelser som bedrifter i andre land gir for hvorfor de omdanner fra ytelse til innskudd. Spesielt markert er dette i Storbritannia og USA:
Case-studiene i de tre utvalgte bedriftene (industri, service og en fristilt statlig virksomhet) viser at det ikke har vært store konfl ikter knyttet til selve konverterin- gen selv om det har medført en risikovridning fra arbeidsgiver til arbeidstaker. For fagforeningene har det vært viktig at en prosess som sikter mot en konvertering også
har gitt muligheter til forbedringer, særlig på forsikringsdekningen. For bedriftene har det vært avgjørende å få pensjonsforpliktelsene ut av balansen i regnskapet og få større forutsigbarhet i kostnadene. Denne gevinsten har for alle bedriftene vært såpass stor at de har kunnet godta at arbeidstakerne har fått noe bedre ordninger på forsikringssiden.
Samlet viser de tre omdanningscasene at selve prosessen er omfattende og krever betydelig involvering fra ledelse, tillitsvalgte og de ansatte. Pensjon er et komplisert tema, og informasjon om endringer og mulige virkninger av disse er avgjørende. Bruk av eksperter og uavhengige rådgivere er en mulighet for å styrke informasjonen.
På tross av omfattende prosesser og informasjon medfører overgangen interesse- motsetninger mellom ansatte og bedrift. Dette er først og fremst knyttet til sparenivå og forsikringsdekninger. Det er interessant å se at ingen av bedriftene har hatt en større diskusjon om investeringsstrategier og bruk av individuelle konti. Det siste synes å være tatt for gitt av begge parter.
Avtalefesting av en ren innskuddsordning er heller ikke en selvfølge, selv om det er snakk om utsatt lønn, hvor de ansatte nå tar all risiko. Bedriftene benytter i stor grad tidligere tradisjoner om ikke å avtalefeste som argument. Det virker heller ikke som om avtalefesting har hatt høy prioritet i de to private virksomhetene. Det har vært langt viktigere å få til en så god innskuddsordning som mulig. I forhold til avtaledekning er det også vesentlig for våre case at selve konverteringen og prosessene rundt pensjon er gjenstand for utstrakt partsbasert samarbeid. Selv om det i to av tilfellene ikke er ført formelle forhandlinger, er det likevel klart at fagforeningene har hatt vesentlig innfl ytelse. Det er heller ikke noe som tyder på at dersom det skulle komme opp spørsmål om endringer i den nye innskuddsordningen, vil det også bli gjenstand for partsbaserte samtaler som vil ligne mye på en formell forhandlings- situasjon. De tillitsvalgte vet også at dersom saken blir satt på spissen, kan de ta pensjon inn som et tema i de ordinære forhandlingene.
Vekst i innskuddsordninger
Etter en beskjeden start har antall innskuddsordninger vist en betydelig vekst. Ved å ta utgangspunkt i data om nye innskuddsordninger i Storebrand, har en anslått at det ble etablert totalt 1 520 nye innskuddsordninger i 2005. Dette er mer enn en dobling fra 2003 (660), og en økning fra 1 140 i 2004. Bedrifter som skal dekkes
Individuelt investeringsvalg
Kapitalen i innskuddsordninger kan forvaltes på tre måter
• Alminnelig forvaltning, det vil si at et livselskap forvalter kapitalen på vegne av bedrift og ansatte
• Bedriftens investeringsvalg, det vil si at den enkelte bedrift forvalter kapitalen i samråd med fonds- eller livselskap
• Individuelt investeringsvalg, det vil si at den enkelte ansatte forvalter kapitalen i tråd med de retningslinjer som gjelder for denne type forvaltning (valg mellom oppsatte porteføljer/fond)
Data fra Finansnæringens Hovedorganisasjon viser at 72 prosent av alle innskuddsor- dninger i privat sektor ble forvaltet individuelt i 2004 og 2005, en økning fra 52 prosent i 2002 og 2003. I industri- og mediebransjen hadde henholdsvis 60 og 73 prosent av innskuddsordningene individuelt investeringsvalg.
Disse tallene er i noen grad overraskende sett i lys av vår intervjuundersøkelse blant representanter for arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene. I disse in- tervjuene fremkom et klart inntrykk av liten bevissthet om krav til utforming av innskuddsordning, herunder spørsmålet om investeringsvalg. Det ser imidlertid ut til at arbeidsgiversiden er skeptisk til å få ansvar for fremtidig avkastning og dermed ønsker at arbeidstakerne selv skal ta dette.
Arbeidsgivernes interesse av ikke å ta avkastningsansvaret ser ut til å være koblet med leverandørenes ønske om å selge ordninger med individuelle konti. Som en av våre informanter sa, «de selger jo bare ordninger med investeringsvalg. Jeg trodde ikke det fantes noe annet».
Pensjonsmarkedet ved inngangen til OTP
De nye innskuddsordningene synes ikke å supplere de ytelsesbaserte tjenestepens- jonsordningene. I stedet påvirker innskuddspensjonene hele dynamikken i pens- jonsmarkedet, og et sentralt spørsmål i tilknytning til dette er hvordan markedet vil utvikle seg videre i de kommende årene. Den nye OTP-loven vil kunne forsterke denne dynamikken og medvirke til betydelige endringer, ikke bare i selve tjeneste- pensjonsmarkedet, men også innenfor sosialpolitikk og arbeidsliv.
Vel 13 000 arbeidstakere var omfattet av en innskuddsbasert pensjonsordning i 2002, året etter at innskuddspensjon ble tillatt. Antallet har økt hvert år, og omfat- tet ved utgangen av 2005 i alt vel 130 000 arbeidstakere. Veksten har således vært betydelig. De ytelsesbaserte ordningene omfattet i 2005 cirka 630 000 ansatte i privat sektor.
Valg av OTP-ordning
«OTP-bedriftene» i industrien og i mediebransjen viser at bedrifter uten tjenestepens- jonsordning vil velge en innskuddsbasert ordning. Halvparten av industribedriftene har bestemt seg for å tegne en slik ordning, mens nesten halvparten ikke hadde bestemt seg for type ordning på undersøkelsestidspunktet (desember 2005/januar 2006). Seks av ti mediebedrifter vil velge innskudd, mens de resterende bedrifter ikke har tatt noen beslutning. Av til sammen 286 bedrifter i de to bransjene vil kun én bedrift velge en ytelsesordning. Intervjuene med partene i arbeidslivet bekrefter antagelsen om at bedrifter uten ordning vil velge innskuddsbaserte ordninger.
OTP-bedrifter og forsikringsdekninger
OTP-loven fastsetter obligatoriske krav til innskuddsfritak/premiefritak ved uførhet.
Ut over dette stilles det ikke krav til forsikringsdekninger. Kun ni prosent av OTP- bedriftene i industrien vil inkludere en uføreforsikring, mens hele 65 prosent er usikre på dette spørsmålet. I mediebransjen vil 21 prosent av OTP-bedriftene tegne en uføreforsikring for sine ansatte, mens 54 prosent ikke har tatt stilling til dette.
Mot et integrert innskuddsmarked?
OTP fastsetter et minstekrav til tjenestepensjonsordninger i bedrifter som ikke har en pensjonsordning. Et interessant spørsmål er derfor i hvilken grad bedrifter vil velge en ordning i tråd med minstekravet, eller om de vil etablere en bedre ordn- ing. I industrisektoren vil 80 prosent av OTP-bedriftene velge minsteordningen, mens 11 prosent vil etablere en ordning med høyere innskudd. I mediebransjen er tilsvarende fordeling henholdsvis 84 og 16 prosent.
I intervjuene med representanter for arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner framkommer det en forventning om at de fl este OTP-bedriftene i første omgang tegner en ordning i samsvar med minstekravet. Imidlertid forventer begge parter at det over tid vil skapes et press som vil kunne øke innskuddsnivåene. Det er også få som tror at OTP-reguleringen vil bidra til å svekke eksisterende ytelses- og inn- skuddsordninger. I tillegg gir arbeidstakersiden klart uttrykk for at de vil kjempe imot at eksisterende ordninger svekkes.
Spørreundersøkelse i de to utvalgte bransjene indikerer at det ikke blir et klart
Tjenestepensjonsordningene i 2007
Hvordan vil tjenestepensjonsmarkedet se ut i 2007, etter at OTP-bedriftene har valgt type ordning? Vil veksten i omdanning fra ytelse til innskudd fortsette?
Med bakgrunn i utviklingen i perioden 2002–2005, resultater fra undersøkelsene i industrien og i mediebransjen, samt intervjuene med partene i arbeidsmarkedet, viser beregninger at de innskuddsbaserte ordningene vil omfatte fl ere arbeids- takere enn de ytelsesbaserte i 2007, henholdsvis 720 000 og 600 000 arbeids- takere.
I disse beregningene er det forutsatt at 40 000 nye arbeidstakere går over fra ytelse til innskudd i 2006, at arbeidstakere som omfattes av OTP får en innskuddsordning, og at sysselsettingen øker med 40 000, hvorav 40 000 blir omfattet av innskudd og 10 000 av ytelse.
Hva vil skje – endringsdynamikk framover
De siste årene har medført større endringer i det norske tjenestepensjonsmarkedet enn man har sett på de vel 100 år tjenestepensjoner har eksistert i Norge. Likevel er det lite som tyder på at det har blitt en stabil og bærekraftig løsning i markedet.
Tvert imot er det grunn til å forvente en betydelig endringsdynamikk også i årene som kommer. Ikke minst vil dette følge av at en rekke bedrifter vil omdanne sin ytelsesordning til en innskuddsordning. Forventningen om en fortsatt sterk en- dringsdynamikk er også knyttet til andre forhold. Dette henger dels sammen med en forventning om at arbeidsgiver- og arbeidstakersiden i arbeidslivet vil søke å påvirke innretning og kontroll over tjenestepensjonene, dels fordi folketrygden skal igjennom en omfattende reform, og dels fordi reguleringen av tjenestepensjoner vil bli utfordret, ikke minst som en følge av den store forskjellen mellom offentlige og private ansattes pensjonsrettigheter.
Partenes strategier: avtalefesting og kollektive ordninger
Partene i arbeidslivet er intervjuet om sine forventninger med hensyn til den videre utviklingen av tjenestepensjonene. Problemstillingene som er drøftet i forhold til partene er:
• innskudd versus ytelsesordninger
• individuelle innskuddskonti versus kollektivt investeringsvalg
• utformingen av AFP
• kostnader til tjenestepensjon og lønnsdannelse – innenfor ramma?
• Organisering av pensjonsleverandører – innkjøpsordninger og kollektive pen- sjonsinnretninger
I dette sammendaget omtales noen av problemstillingene. For de øvrige henvises til det aktuelle avsnittet i rapportens kapittel 5.
Innskudd versus ytelsesordninger
Det er en påtakelig forskjell i hvordan arbeidstaker- og arbeidsgiversidens oppfatter innskuddspensjon. I utgangspunktet er arbeidsgiversiden svært positiv til en omfat- tende overgang til innskuddspensjon. Hovedargumentet i organisasjonene er knyttet til kostnadskontroll og forutsigbare kostnader. Det er en påtakelig forskjell i hvordan arbeidstaker- og arbeidsgiversidens oppfatter innskuddspensjon. I utgangspunktet er arbeidsgiversiden svært positive til en omfattende overgang til innskuddspensjon.
Hovedargumentet i organisasjonene er knyttet til kostnadskontroll og forutsigbare kostnader.
Begge parter fokuserer relativt sterkt på at innskuddspensjon er bedre tilpasset en kommende folketrygdreform med blant annet allårsregel og valgfri pensjonsalder.
Samtidig som slike ordninger er tilpasset et moderne arbeidsliv med vekt på tilret- telegging for mobilitet. Det er grunn til å tro at innskuddspensjon i økende grad vil bli akseptert i fagbevegelsen. Dette har sammenheng med fl ere forhold, deriblant at fl ere fagforbund selv har innført innskuddspensjon, og nettopp at innskuddspen- sjon har sin klare parallell til hovedprinsippene i den nye folketrygdreformen (bl.
a. livslang opptjening).
Individuelle investeringsvalg
Vi har vist at et klart fl ertall av innskuddsordningene har individuelt investeringsvalg.
Det var derfor overraskende at partene i arbeidslivet hadde svært liten bevissthet omkring spørsmålet om investeringspolicy og individuelle konti versus kollektive investeringsbeslutninger. En forklaring på dette kan være liten kunnskap om dette, samt at innskuddsordningene er av relativt ny dato.
problematikken nærmere lønnsoppgjørene. I tillegg er det både fra arbeidstaker- og arbeidsgiversiden uttalt en forventning om at OTP skal fi nansieres som en del av lønnsoppgjøret.
Spørsmålet er dermed på hvilken måte OTP skal kunne gjennomføres i et samspill med lønnsoppgjøret. Dette skaper en unik mulighet til å defi nere tjenestepensjoner som utsatt lønn og som en naturlig del av lønnsoppgjørene. Utgangspunktet er med andre ord at arbeidsgiversiden vil sikre lønnsmoderasjon for å fi nansiere de to prosentene i pensjonssparing.
På den andre siden uttrykker arbeidsgiverorganisasjonene i sine formelle vedtak og i intervjuene at «arbeidsgivers styringsrett over pensjonene er helt avgjørende».
Dette er en videreføring av situasjonen i privat sektor i dag, hvor arbeidsgiver kan endre pensjonsvilkårene eller avslutte ordningen uten å forhandle med de ansatte.
Pensjon blir dermed et frivillig tilleggsgode som arbeidsgiver tilbyr sine ansatte når det går ut over minstekravet i OTP.
Avtalespørsmålet handler dermed ikke bare om OTP, men om avtalefesting av innskuddsordninger generelt. Det er vanskelig å konkludere hvordan avtalefesting vil utvikle seg i privat sektor framover. Intervjuene, og de første erfaringene med avtalefesting fra oppgjøret i 2006 (bl.a. MBL-oppgjøret), tyder imidlertid på at pen- sjon er på vei inn i oppgjørene, koblet til mindre prinsippformuleringer i sentrale avtaler med stor grad av lokale bestemmelser.
Organisering av ordningene
Avtalefesting kan være koblet til blant annet følgende punkter:
• Defi nering av omfanget av fellesordningen – bransje, LO-NHO m.v.
• Frivillig eller tvunget medlemskap i eventuelle fellesordninger
• Bestemmelser om spare/ytelsesnivå
• Bestemmelser om risikodekninger
• Utbetalingsperiode 10 år, 16 år eller livslang
• Bonus/overskuddsordninger og/eller rentegarantier
• Retningslinjer for kapitalforvaltning – etiske kriterier
• Flytterettigheter, pensjonsbevis m.v.
Poenget med å etablere en avtalefestet fellesordning er med andre ord å sikre innfl y- telse over utformingen av ordningen, både når det gjelder ytelsene og investeringspol- icy. I intervjuene kommer det tydelig fram at denne prosessen vil pågå over fl ere år.
Samlet vil det derfor være fi re mulige utfall av den pågående pensjonsprosessen:
1. Dagens arbeidsgiverstyrte og desentraliserte system videreføres
2. Bedrifter etablerer avtalefesting av en innskuddsordning uten at dette medfører arbeidstakerinnfl ytelse over selve driften av ordningene
3. Arbeidsgiverorganisasjoner etablerer fellesordninger hvor sparing og risikopro- dukter er standardisert på tvers av bedrifter for å redusere kostnader. I første omgang kun knyttet til OTP.
4. Avtalefesting både av etablering av pensjonsordning og medlemskap i en felles pensjonsinnretning drevet av partene i fellesskap. Andre og mer sjenerøse ord- ninger enn OTP kan etableres frivillig, mens ytelsesordninger holdes utenfor.
Intervjuene viste at fellesordninger sannsynligvis ligger et stykke fram i tid, først og fremst på grunn av arbeidsgiverorganisasjonenes svært avvisende holdning til slike løsninger. Arbeidstakersiden ønsker en overgang til fellesordninger. Etablering av fellesordninger vil på sikt kunne skape en prosess som vil lede til avtalefestede fellesordninger på tvers av bedrifter. Dynamikken vil gå i retning av avtalefesting og partsinnfl ytelse fordi pensjon er utsatt lønn og innskuddsordninger legger all risiko på arbeidstakerne. Hvordan det vil gå, er imidlertid et spørsmål om maktforhold og partenes strategier.
En ny endringsbølge – tjenestepensjonsmarkedet i 2010
Den nye folketrygdreformen trer i kraft i 2010. Et interessant spørsmål er hvordan tjenestepensjonsmarkedet vil utvikle seg fram til da. Vil veksten i innskuddsordnin- gene fortsette, og vil det skje andre endringer som kan bidra til at pensjonsmarkedet
Ikke avtale Avtale
Ikke fellesordning 1. Dagens system 2. Posten, Telenor, Mediebedriftene, Maski- nentreprenørene
Fellesordning 3. NHO-ordning 4. «AFP-lignende system» eller bransjebasert
tingsvekst og etablering av nye bedrifter vil bidra til videre vekst. Beregninger viser at innskuddsordningene i 2010 vil omfatte dobbelt så mange arbeidstakere som ytelsesordningene, henholdsvis 880 000 og 440 000 arbeidstakere.
Felleskasser/fellesordninger
Regelverket i tilknytning til OTP gir arbeidsgivere et incentiv til å etablere samar- beidsordninger (innkjøpsfelleskap), der bedrifter går sammen om å kjøpe OTP- produkter hos aktuelle leverandører. Incentivet skapes ved at det er arbeidsgiver som skal dekke kostnadene tilknyttet administrasjon og forvaltning av innskuddsmidlene.
Etablering av store innkjøpsfelleskap kan i neste omgang aktualisere muligheten for at disse ordningene endres til å bli egne felleskasser basert på partsstyre og tariffavtaler.
Dette kan bli en mulighet, men vi har ikke grunnlag for å antyde hvor sannsynlig et slikt utfall kan være. Prosessen rundt etablering av fellesordninger i form av innkjøps- felleskap er i sin spede begynnelse. Langt på vei vil denne utviklingen også påvirkes av utviklingen i kapitalmarkedet. Et betydelig fall i avkastning vil sannsynligvis presse fram en debatt både om ønskeligheten av individuelle pensjonskonti og behovet for lov eller avtaleregulering for å sikre kollektiv innfl ytelse over investeringspolicy. Det er grunn til å tro at dette vil være en av de største usikkerhetene med hensyn til å defi nere strukturen og innretningen på det framtidige pensjonsmarkedet.
Et annet element som kan presse frem et større innslag av felles forvaltning er hvis de nye forskriftene medfører at arbeidsgiver må betale alle kostnader knyttet til administrasjon og forvaltning av innskuddsordninger. Dermed vil mange arbeidsgi- vere kunne velge en billigst mulig løsning for forvaltningen, i og med at arbeidsgiver ikke direkte står overfor en «trade off» mellom kostnader og avkastning.
Tjenestepensjon integrert i lønnsdannelsen?
Tjenestepensjon har historisk sett vært defi nert og betraktet som et velferdsgode som arbeidsgivere yter sine ansatte, og ikke som en del av lønnsdannelsen. Pen- sjon kan på den ene side betraktes som et rent velferdsgode, uavhengig av annen godtgjørelse for utført arbeid, og på den annen side som utsatt lønn og inkludert i arbeidsgodtgjørelsen.
Innføringen av OTP har satt denne problematikken på dagsordenen. Vil pen- sjon bli en del av lønnsforhandlingene i arbeidslivet, eller vil det fortsatt være et rent velferdsgode? Åpningen for arbeidstakerinnskudd i innskuddsordninger vil muligens åpne for en bredere debatt om og åpning for å integrere pensjon i lønnsdannelsen.
Samtidig vil det være et spørsmål om, og i hvilken grad, arbeidstakere og arbeids- takerorganisasjoner i privat sektor ønsker innfl ytelse i tjenestepensjonsordningene.
Den offentlige reguleringen
I tillegg til endringene i tjenestepensjonsmarkedet og synet på disse endringene, kan også den offentlige reguleringen settes under press. Dette kan inkludere blant annet debatt om utbetalingstid gitt økende levealder, om adgang til å utvikle nye tjeneste- pensjonsprodukter, utbetaling av engangsbeløp ved pensjoneringsalder, valgfritt uttak av tjenestepensjon, adgang til individuell tilleggssparing i kollektive ordninger og større individuell valgfrihet, og også om det er hensiktsmessig med reguleringer som medfører at arbeidsgiver betaler alle kostnader ved kapitalforvaltning.
Hensikten i denne rapporten er ikke å spå om hvilke endringer som kommer i årene framover i offentlig regulering, men å vise at morgendagens pensjonsmarked langt fra er ferdigstøpt. Utviklingen kan gå i svært ulike baner. Det er imidlertid mulig å tenke seg en sterkere integrering mellom en moderne folketrygd og tjenes- tepensjonene, mellom offentlige og private tjenestepensjoner, og mellom kollektive aktører og leverandørene i pensjonsmarkedet. Hvor langt vi går i denne retningen, er det store spørsmålet.
1 Innledning –
bakgrunn og problemstillinger
1.1 Bakgrunn
Kampen om tjenestepensjonene i Norge pågår for fullt etter at loven om obligatorisk tjenestepensjon (OTP) trådte i kraft fra 1. januar 2006. Aktørene i bransjen bruker millioner av kroner på avis- og TV-reklame for å vinne andeler i OTP-markedet som tilsvarer en årlig sparing på tre til fi re milliarder kroner. I lønnsoppgjøret våren 2006 så man ikke bare krav om avtalefesting av retten til tjenestepensjon over minstekravet i OTP, men også ønsker om å lage brede kollektive ordninger. Som et eksempel på dette anbefalte Handel og kontor opprettelse av en Privat Landspensjonskasse (HK- nytt 17.01.06). I Mediebedriftene ble det også i oppgjøret enighet om en omfat- tende regulering av så vel minstekrav til innskuddordninger (fi re og syv prosent) og prosedyrer for omlegging av tidligere ytelsesordninger. Samtidig har NHO etablert en kollektiv pensjonsinnretning som tilbys medlemsbedriftene. Denne listen kunne vært gjort lengre, men den viser likevel at mange sider ved tjenestepensjonene i privat sektor debatteres og er gjenstand for endring:
• Hvordan skal ordningene innrettes, og hvor gode skal de være?
• Hvem skal levere pensjonsordninger i markedet?
• Skal tjenestepensjoner i større grad avtales i tariffavtalene?
• Hvilken type pensjonsordninger skal vi ha – for den enkelte bedrift eller kol- lektive ordninger som omfatter fl ere bedrifter?
• Hva vil det koste å forvalte og administrere disse ordningene?
• Hvem skal bestemme hvordan sparemidlene skal investeres – det enkelte medlem, arbeidsgiver eller arbeidslivets parter innenfor ulike kollektive ordninger?
• Hvordan og i hvor stor grad skal myndighetene regulere pensjonsmarkedet? Skal vi for eksempel ha regler som sier om det er arbeidsgiver eller den enkelte som skal betale kostnadene ved å gjøre individuelle investeringsvalg?
Alle disse spørsmålene viser at man i Norge står overfor viktige samfunnsmessige valg om så vel kvaliteten på tjenestepensjonen som innfl ytelse og makt blant annet over kapitalforvaltning. I så måte går det lange etterkrigshistoriske linjer gjennom den aktuelle debatten. Skal pensjoner være et statlig politisk ansvar fi nansiert over skatteseddelen? Skal private pensjonsordninger og pensjonskapitalen underlegges kontroll og innfl ytelse fra arbeidslivets parter? Det handler om organiseringen av velferdsstaten og hvordan relasjonene og maktforholdene mellom partene i arbeidslivet skal utvikles, så vel som om den enkelte arbeidstakers innfl ytelse over egne pensjonsmidler.
1.2 Politisk bakteppe
Debatten om de norske tjenestepensjonene kan settes i perspektiv ved å se på hvordan Norge skiller seg fra andre land og de politiske debattene som har fulgt dette temaet i Norge.
I den private delen av det norske arbeidsmarkedet har tjenestepensjoner i liten grad vært gjenstand for avtalefesting. Tjenestepensjon har vært et virkemiddel for arbeidsgiver til å rekruttere og beholde medarbeidere. Utforming og organisering (eller innkjøp) av ordninger har vært arbeidsgivers ansvar. Denne tradisjonen medførte imidlertid at markedet stanget i et tak på rundt halvparten av de ansatte i privat sektor. Man har en tilsvarende situasjon i USA og Storbritannia, hvor tjenes- tepensjonsordningene også er desentraliserte, det vil si på bedriftsnivå er underlagt arbeidsgivers styringsrett og typisk dekker omtrent halvparten av arbeidstakerne i privat sektor.
For norsk fagbevegelse har den relativt labre interessen for tjenestepensjoner vært nært knyttet til etableringen av folketrygden og ambisjonen om at denne skulle gi en tilstrekkelig pensjonsytelse, det vil si 2/3 av inntekten som yrkesaktiv (Pedersen 1990). Dermed fulgte også en skepsis til de skattefordeler som er gitt til innbetalinger
Fagbevegelsens svake interesse for og kritikk av pensjonsordninger i arbeidsmarkedet som var utenfor den politiske kontroll, har gradvis blitt endret. Et viktig skille var avtalen om avtalefestet pensjon (AFP), som ble inngått mellom partene i arbeids- markedet i 1988. Behovet for å etablere en ordning for tidligpensjonering ble ikke som i mange andre land lagt inn i det offentlige sosialforsikringssystemet. Det ble som et alternativ utviklet en egen AFP-ordning i arbeidsmarkedet og i det kollektive avtalesystemet. Organisasjonene tok dermed tilbake noe av sin sosialpolitiske rolle fra tiden før folketrygden.
Utover på 1990-tallet ble det i stadig sterkere grad tydelig at gjeldende pensjons- nivå (ytelser) i folketrygden ikke ville bli økt. I 1992 ble opptjening av tilleggspensjon derimot redusert ved at «pensjonsprosenten» i beregningen av tilleggspensjon ble kuttet fra 0,45 til 0,42. Samtidig ble det også klarere at arbeidsgiveres beslutningsrett ikke ville gi alle ansatte tilgang til en tjenestepensjonsordning. I 2001 var fagbeve- gelsens støtte til å gi adgang for innskuddspensjonsordninger innenfor skattereglene avgjørende for at denne reformen kunne få politisk fl ertall. Ambisjonen var å sikre en enklere og billigere ordning for dem som ikke allerede var omfattet av en god ytelsesbasert pensjonsordning. Dermed var en kritikk mot skattefordelene knyttet til noen priviligerte gruppers adgang til tjenestepensjoner erstattet av krav om at alle skulle omfattes av tjenestepensjoner – med andre ord at skattefordeler skulle gis til alle. Dette ble gjort i en erkjennelse av at folketrygden ikke ville sikre alle 2/3 av tidligere inntekt. Målet om å sikre alle en rimelig inntekt å leve av som pensjonist ble ikke forlatt, men virkemiddelet ble endret til å handle om en kombinasjon av folketrygd og tjenestepensjon. Dette kommer blant annet tydelig fram i fl ere av LOs nyere pensjonspolitiske uttalelser. Tjenestepensjonene er ikke lenger å betrakte som et arbeidsgiverstyrt frynsegode til bruk i personalpolitikken, men som en vesentlig del av sosialpolitikken og dermed velferdsstatens utforming.
Ut fra dette vokste det fram en erkjennelse av at en betydelig økning i antallet arbeidstakere som var dekket av en tjenestepensjon bare kunne oppnås ved tariffavtale eller lovregulering. Inspirasjonen for denne strategien kunne hentes i våre nærmeste naboland, Sverige og Danmark. På tross av svært ulike offentlige pensjonssystemer, har begge land brede avtalebaserte og kollektive tjenestepensjonsordninger som dekker rundt 90 prosent av arbeidstakerne. I Nederland har man en tilsvarende dek- ningsgrad som er sikret gjennom allmenngjøring av tariffavtaler (lovbestemt utvidelse av avtaler). Ønsket om et minstekrav til tjenestepensjoner nedfelt i tariffavtale ble reist av Fellesforbundet ved oppgjøret i 2002. Det var imidlertid ikke mulig å sikre enighet om dette i oppgjøret. I utgangspunktet var strategien at det via frontfaget, som forhandler først og setter føringer for de øvrige oppgjørene, skulle spre seg en avtalefesting av tjenestepensjon gjennom avtalesystemet.
En utfordring for det norske avtalesystemet er imidlertid at det i store deler av privat sektor er områder som ikke er regulert gjennom kollektive avtaler, i motset-
ning til Danmark, Sverige og Nederland, eller som i mange andre europeiske land med vidtgående bruk av allmenngjøring av tariffavtaler. Bedrifter som omfattes av en avtale vil være bekymret for konkurransevridning knyttet til ekstrakostnader for dem som er dekket av avtale versus dem som ikke er det. At partene i fellesskap gikk til regjeringen for å sikre lovregulering av tjenestepensjon, kan forstås som et inntektspolitisk virkemiddel knyttet til svakheter ved det norske avtale- og forhand- lingssystemet, snarere enn en pensjonspolitisk reform.
Det sentrale i denne sammenheng er at den unike norske historien bak OTP bringer både partene og myndighetene direkte inn i tjenestepensjonsmarkedet og endrer de samfunnmessige forventningene og prosessene rundt tjenestepensjoner.
Med utsiktene til en lovfesting ble det derfor naturlig å reise spørsmålet om hvordan en obligatorisk ordning skulle organiseres. Det fi nnes få internasjonale eksempler på en slik lovfestet ordning. Den svenske premiepensjonsordningen, der 2,5 prosent av arbeidstakernes lønn innbetales til en obligatorisk fondssparingsordning, er en del av det offentlige pensjonssystemet («folketrygden»). Ordningen omfatter alle, snarere enn å være en minstegaranti i tjenestepensjonene. I Sveits fi nnes det en obligatorisk lovfesting av adgangen til tjenestepensjon, men denne omfatter hele tilleggspensjonen og fungerer dermed som en privat organisert offentlig tilleggspensjon. I Danmark er de avtalebaserte ordningene ofte basert på kollektive pensjonsinnretninger styrt av arbeidslivets parter i fellesskap. Norsk fagbevegelse er i økende grad inspirert av danske løsninger med kollektiv organisering og innfl ytelse.
Når det gjaldt organiseringen av OTP sto man derfor overfor tre hovedmodeller (Hippe m.fl . 2005) hvis man ser bort fra en rent individuell ordning etter svensk mønster som ikke så ut til å ha politisk støtte i Norge. I Pensjonskommisjonens utred- ning ble det drøftet OTP-modeller basert på en statlig ordning for alle arbeidstakere, hvor innbetalinger administreres av offentlige myndigheter, en markedsbasert modell basert på kollektive fellesordninger i arbeidslivet, og en modell som er markedsbasert og desentralisert til bedriftsnivå, og som dermed viderefører dagens praksis. Når valget falt på markedsbaserte ordninger, må det i stor grad forstås på bakgrunn av at partene hadde understreket at dette skulle innføres så raskt som mulig. Å vide- reføre dagens system var dermed en enkel og praktisk måte å sikre at OTP kunne ha virkning fra 2006. I tillegg er det grunn til å tro at valget av politisk strategi var nært knyttet til et ønske om at det norske pensjonsmarkedet i neste omgang skulle bevege seg i retning av danskinspirerte avtalebaserte og kollektive løsninger. Dermed
tikken. Det kan selvsagt bli resultatet, men det var ikke intensjonen. Ambisjonen fra sentrale aktører i fagbevegelsen, og som det kom til uttrykk i pensjonsforliket i Stortinget, var å legge til rette for kollektiv innfl ytelse og kontroll. Et slik prosess kan forløpe på fl ere måter, men vil være knyttet til faktorer som avtalefesting, eta- blering av innkjøpsordninger eller pensjonsinnretninger på tvers av fl ere bedrifter, partsstyrte felleskasser eller andre varianter av forsøk på å sikre pensjonsrettigheter for ansatte og sikre innfl ytelse over ordningers utforming og drift. Det kan også være knyttet til å sikre en styrking av etterspørselssiden i pensjonsmarkedet slik at bedrifter kan sikres lave kostnader knyttet til tjenestepensjoner som nå ikke bare er et frivillig gode tilbudt av arbeidsgiver, men en obligatorisk lovpålagt forpliktelse som er en integrert del av sosialpolitikken. Kostnader og marginer i tjenestepens- jonsmarkedet vil i større grad bli vurdert i et samfunnsøkonomisk perspektiv – er dette en effektiv og nyttig måte å organisere pensjonspolitikken på? Svaret på dette spørsmålet vil kunne gi sterke føringer på den fremtidige arbeidsdelingen mellom en offentlig skattefi nansiert folketrygd og et fondsbasert og arbeidsgiverfi nansiert tjenestepensjonssystem.
I årene som kommer vil det derfor være et interessant samspill mellom utvikling av konkurransen i markedet og de markedsbaserte priser og marginer på den ene siden, og de kollektive aktørenes krav og forventninger på den andre siden. Nye krav om politisk regulering av tjenestepensjonsmarkedet vil lett bli resultatet.
1.3 Nærmere om problemstillingene
I denne rapporten har vi valgt å gi en bred gjennomgang av tjenestepensjonene i det private arbeidsmarkedet i Norge. Problemstillingene er som følger:
• I hvilken grad endrer bedrifter sine eksisterende pensjonsordninger både når det gjelder overgang fra ytelsespensjoner til innskuddspensjoner (det vil si hvordan pensjonskapitalen spares opp) og forsikringsdekninger knyttet til uførhet, et- terlatte og barn.
• Hvilken type tjenestepensjonsordning vil bedrifter som tidligere ikke har hatt en ordning velge? Alternativene er en pensjonsordning etter Lov om Innskudds- pensjon eller Lov om foretakspensjon fra 2001, med OTP som et felles minste- krav.
Den første problemstillingen vil gjøre det mulig å si noe om endringene i private bedrifters pensjonsvalg fra 2001 til 2006, mens den andre viser hvordan «OTP- bedriftene» vil tilpasse seg i løpet av 2006. Vi vil på dette grunnlag gi et bilde av
hvordan det norske pensjonsmarkedet vil kunne se ut i 2007. Vår ambisjon er å vise at markedet i løpet av perioden 2001–2007 gjennomgår betydelige endringer som i vesentlig grad vil lede til et tjenestepensjonsmarked som svært få, om noen, forutså i 2001. I tillegg gjør vi et anslag på hvordan tjenestepensjonsmarkedet vil kunne være i 2010, basert på visse forutsetninger, blant annet om den videre takten i omdannelse av ytelses- til innskuddsordninger.
• Hvilke begrunnelser har bedrifter for å endre sin pensjonsordning
I tillegg til analysen av endringstrekkene i pensjonsmarkedet vil vi i denne analysen søke å få bedre innsikt i hvorfor så mange bedrifter velger å legge om sine tradisjonelle tjenestepensjonsordninger. Vi ser nærmere på begrunnelsene som gis og hvordan selve endringsprosessen er gjennomført. I hvilken grad er det enighet på bedriften om endringene? Hvordan er det blitt informert om endringene? Hvordan har ar- beidstakerne organisert seg og gitt uttrykk for sine interesser? Er de nye ordningene blitt avtalefestet, eller er de helt underlagt arbeidsgivers styringsrett? For å belyse disse problemstillingene har vi gjennomført dybdeintervjuer i tre ulike bedrifter som har gjennomført en omlegging fra ytelses- til innskuddspensjon.
• Hvordan vurderer partene i arbeidslivet de pågående endringer i markedet for tjenestepensjoner
Gjennom intervjuer med sentrale representanter for arbeidsgiver- og arbeidstakeror- ganisasjoner kartlegger vi deres syn på utforming av tjenestepensjoner, på avtalefesting samt på eventuell opprettelse, organisering og innfl ytelse over kollektive ordninger.
På denne måten ønsker vi å kunne si noe om mulige framtidige utviklingstrekk fra 2007. Partene i arbeidslivet er selvsagt ikke de eneste aktørene som vil bestemme utviklingen etter 2007. Vi har likevel valgt å fokusere på arbeidslivets parter, fordi vi tror at håndteringen av pensjonsspørsmål i tarifforhandlinger i årene fremover vil være særlig avgjørende for både nivået på og utformingen av tjenestepensjoner. Dette er dels signalisert av aktørene selv, og dels kan det sees på som en naturlig fortsettelse av en lovregulering som gjør tjenestepensjoner obligatoriske for alle.
1.4 Metode og data
Analysen er basert på fl ere datakilder. Dels har vi fått gjøre analyser av Storebrands kundedatabase for å se hvilke endringer som er registrert blant selskapets bedrift- skunder. Med utgangspunkt i Storebrands markedsandel har vi estimert hvilken samlet betydning dette vil kunne ha i markedet totalt sett. I tillegg til Storebrands tallmateriale har vi benyttet Finansnæringens Hovedorganisasjons (FNH) tall for antall medlemmer i ulike ordninger. Disse tallene er basert på innrapporterte tall fra medlemsselskapene i FNH og dekker således store deler av det totale markedet.
I tillegg er enkelte beregninger basert på funn som er gjort i surveyundersøkelser gjennomført blant Norsk Industris og Mediebedriftenes Landsforenings medlemmer ved årsskiftet 2005/2006.
Case-intervjuer
Vi har i denne studien, i tillegg til analyser av et omfattende kvantitativt materiale, valgt ut tre case der hensikten har vært å gå mer i dybden for å se hvilke prosesser som ligger bak en konvertering fra ytelsesbasert til innskuddsbasert tjenestepens- jon. Vi har valgt ut tre større virksomheter som har foretatt en slik konvertering, og intervjuet representanter for ledelsen og for den dominerende fagforeningen i virksomhetene. I valget av bedrifter har vi lagt vekt på at de skulle representere ulike bransjer. På dette grunnlag har vi valgt en servicebedrift, en industribedrift og en fristilt statlig virksomhet.
I valg av case har det også vært avgjørende å velge virksomheter som har fore- tatt en konvertering som omfatter mange ansatte. Dette ut fra en hypotese om at prosessene i større bedrifter er mer omfattende enn de ville vært i mindre bedrifter.
Dermed vil de ha hatt en bred gjennomgang av selve konverteringsprosessen og implikasjonene av denne, samt en bred diskusjon om hvordan den nye innskudds- baserte ordningen skulle settes sammen. Slik sett ville vi ved valg av store bedrifter tematisk også få dekket et vidt spekter av problemstillinger. I servicebedriften var det totalt 12.000 ansatte som ble berørt av konverteringen, i den fristilte statlige virksomheten 20.000 og i industribedriften 1.800. Vi viser til vedlegg for en bredere beskrivelse av bedriftene i casestudien.
Intervjuer med arbeidslivets parter
For å få innsikt i begrunnelser og strategier har vi gjennomført intervjuer med representanter for fl ere arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner. Intervjuguiden er relativt enkel, men spørsmålene er i seg selv omfattende og kompliserte. I disse intervjuene stilte vi hovedspørsmål om intervjuobjektenes syn på:
• Innskuddsbaserte versus ytelsesbaserte ordninger
• OTP og deres forventninger til hvordan eksisterende ordninger vil bli påvirket
• Investeringsvalg
• Ansattes adgang til egensparing, og skattespørsmål knyttet til dette
• Avtalefesting av ytelsesordninger, innskuddsordninger og OTP
• Tjenestepensjon og kobling til lønnsdannelse – lønnsmoderasjon?
• Organisering av ordningene – fellesordninger?
• AFP-ordningens framtid
• Fremtidig samspill mellom folketrygden og tjenestepensjonsordningene – valgfri pensjonsalder, delingstall m.v.
Følgende organisasjoner ble intervjuet:
Arbeidsgiverorganisasjoner: Arbeidstakerorganisasjoner:
NHO LO
HSH Fellesforbundet
MBL Handel og Kontor
NAVO Norsk Journalistlag
Vi vil i drøftingen av disse intervjuene ikke legge vekt på å gi en detaljert beskrivelse av forskjeller mellom de enkelte aktørene eller å identifi sere den eller dem som ble intervjuet. Hensikten er å gi et grovt bilde av den tenkning og de strategier aktørene har med hensyn til problemstillingene nevnt over. Vi vil derfor legge vekt på ano- nymitet og at enkeltpersoner eller organisasjoner ikke skal kunne identifi seres.
1.5 Rapportens struktur
I kapittel to etableres et utgangspunkt for den videre analysen. Kapitlet gjennomgår kort den historiske utviklingen av tjenestepensjoner i Norge. Videre beskrives dagens regulering av tjenestepensjoner i form av Lov om foretakspensjon (LOF), Lov om innskuddspensjon (LOI) og Lov om obligatorisk tjenestepensjon (OTP).
Kapittel tre omfatter endringer i tjenestepensjonsmarkedet fra 2001 til 2006, og inkluderer så vel omdanninger fra ytelses- til innskuddsbaserte ordninger som omfanget av nyetableringer av innskuddsordninger. Ut fra denne analysen forsøker vi å beskrive særtrekkene ved pensjonsmarkedet i privat sektor i 2006.
I kapittel fi re rettes blikket framover, og vi stiller spørsmål om bedrifters valg av OTP-løsning, om vi får en nytt integrert innskuddsmarked hvor OTP-markedet og innskuddsmarkedet har smeltet sammen, og hvor marginer og kostnader er betyde- lig endret som følge av OTP. Videre i kapitlet drøftes også synet på avtalefesting og kollektive organisering av OTP, som bakgrunn for å kunne gi et samlet bilde av det norske pensjonsmarkedet når støvet etter OTP har lagt seg i 2007.
I rapportens siste kapittel går vi videre med hensyn til hvilken endringsdyna- mikk vi kan få i årene framover. I dette kapitlet diskuteres nærmere resultatene fra intervjuene med arbeidslivets parter i forhold til tariffavtaler og kollektive ordninger, eventuelle virkninger på tjenestepensjonene av en reform i folketrygden, og den videre utviklingen i reguleringen av tjenestepensjoner. Ambisjonen med kapitlet er å identifi sere noen mulige drivere i en ny endringsbølge i organiseringen av våre tjenestepensjoner etter 2007. Kapitlet avsluttes ved at vi gir et estimat på omfanget av innskuddsbaserte versus ytelsesbaserte tjenestepensjonsordninger når den nye folketrygdreformen trer i kraft i 2010.
2 Tjenestepensjonenes historie
2.1 Tjenestepensjonsordninger i offentlig og privat sektor
Tjenestepensjoner har lange tradisjoner i Norge, både i offentlig og privat sektor.
Den første ordinære tjenestepensjonsordningen ble etablert for enker etter offentlige embets- og tjenestemenn i 1775 og gjaldt for Danmark og Norge1. En rent norsk ordning avløste denne i 1814 (Den Norske Almindelige Enkekasse). NSB etablerte egen pensjonskasse i 1884, og en generell pensjonsordning for embets- og tjeneste- menn i staten ble etablert gjennom Statens Pensjonskasse (SPK) i 1917. Som i mange andre europeiske land gikk staten som arbeidsgiver foran i tjenestepensjons- sammenheng. Privat sektor fulgte opp med ordninger for høyere funksjonærer og et eget selskap for kollektive tjenestepensjon, Norske Folk, som ble etablert samme år som SPK.
På 1900-tallet har tjenestepensjonsordninger gradvis fått større utbredelse, både i offentlig og privat sektor. Fra å være et privilegium for embetsmenn og høyere funksjonærer, har tjenestepensjoner blitt et gode for alle offentlig ansatte og en betydelig andel av ansatte i privat sektor.
Innføring av generell alderstrygd i 1936, opphevelsen av behovsprøvingen i al- derstrygden i 1957 og innføringen av tilleggspensjonssystemet i folketrygden i 1967 er de store reformene i det offentlige pensjonssystemet. Disse reformene førte til at tjenestepensjonsordningene skiftet karakter. I forbindelse med Folketrygden i 1967 ble det antatt at behovet for tjenestepensjoner ville bli redusert. Imidlertid viste det seg at tjenestepensjonsordningenes rolle i pensjonssystemet ble omdefi nert, fra å være en privilegert gruppes alternativ til fattighjelp og behovsprøvd alderstrygd, til å bli et supplement på toppen av den offentlige grunn- og tilleggspensjonen for alle.
1 Deler av dette avsnittet bygger på Hippe og Pedersen (1988).
Offentlig sektor
Statens Pensjonskasse (SPK) ble opprettet i 1917 og avløste fl ere andre ordninger for ansatte i statsforvaltningen. I utgangspunktet omfattet ordningen embets- og tjenestemenn. I årene etter 1917 ble en rekke grupper utenfor statsforvaltningen innlemmet i ordningen, deriblant lærerne i folkeskolen. I tilknytning til ekspansjonen i statsforvaltningen etter krigen opplevde SPK en sterk vekst i medlemsbestanden.
Videre ble det etter 1949 etablert pensjonsordninger for arbeidstakergrupper uten- for SPK, og i 1950 en egen pensjonstrygd for tariffl ønnede arbeidstakere i staten.
Denne og NSBs pensjonsordning ble innlemmet i SPK i 1974. Kommunesektoren hadde en lignende utvikling som statsansatte, om enn i etterkant av staten. I mel- lomkrigstiden hadde enkelte kommuner etablert egen pensjonskasse, men det var først på 50-tallet at de kommunale ordningene fi kk et større omfang. Kommunal Landspensjonskasse (KLP) ble opprettet i 1949 og forsikret omtrent halvparten av kommunene. De resterende hadde egne pensjonskasser, som fra tidlig på 60-tallet også innlemmet kommunalt ansatte arbeidere. Før det ble kun funksjonærene om- fattet. Først tidlig på 80-tallet hadde alle kommunene opprettet en pensjonsordning for sine ansatte.
Privat sektor
Selv om tjenestepensjonsordninger har lange tradisjoner i privat sektor, var om- fanget i den tidlige fase svært beskjeden. I 1917 lanserte Norske Folk som det første forsikringsselskapet produktet kollektiv pensjonsforsikring. Forsikringsselskapene overtok etter hvert en større andel av markedet, på bekostning av pensjonsordnin- ger fi nansiert over bedriftenes driftsbudsjetter. Kollektiv pensjonsforsikring fi kk en større vekst først på slutten av 1930-tallet. Data fra 1948 viste at nesten 50 000 arbeidstakere i privat sektor var forsikret gjennom slike ordninger. Tjenestepens- jonsordningene var, som sagt, primært forbeholdt funksjonærene i den enkelte bedrift. I den grad arbeidere var omfattet, var pensjonen basert på en fl at ytelse, mens funksjonærene hadde inntektsrelatert pensjon.
På 50- og 60-tallet fortsatte veksten i private ordninger. I 1952 ble det fastsatt et detaljert regelverk knyttet til fradrag for pensjonspremier, som tidligere også var mulig etter skatteloven av 1911. Hovedprinsippet i regelverket var at en privat tje- nestepensjonsordning ikke kunne sikre bedre pensjonsytelser enn SPK. Dette gjaldt
Mens den offentlige alderspensjonen ble inntekstprøvd og bortfalt for arbeidstakere som hadde alternative inntekter ut over en fastsatt grense, kunne man etter 1957 utvikle rettigheter i private ordninger som gjorde at ytelsene i disse ordningene kunne komme på toppen av den nye universelle offentlige grunnpensjonen gitt til alle. Grunnlaget for en videre utbygging av private tjenestepensjonsordninger ble dermed lagt gjennom en sentral trygdereform.
LO og NAF inngikk i 1960 en avtale om å opprette en tariffestet tilleggspen- sjonsordning – «Fellesordningen for tariffestet pensjon» (FTP), som fi kk virkning fra 1962. Avtalen betydde ikke bare et gjennombrudd for arbeidernes pensjonsret- tigheter, men også at pensjon ble bragt inn i forhandlingsarenaen, og fagbevegelsen fi kk dermed innfl ytelse. Pensjonsplanen i FTP-ordningen inneholdt beskjedne ytelser – fl at ytelse etter en maksimal opptjeningstid på 40 år, og betydelig mindre sjenerøse i forhold til offentlige og privatansatte funksjonærers inntektsrelaterte pensjoner.
I tillegg til innføringen av en pensjonsordning for LO-arbeidere, fortsatte den rivende utviklingen i kollektiv pensjonsforsikring, basert på avtaler inngått mellom forsikringsselskap og den enkelte arbeidsgiver. Antall forsikrede var i 1966 nådd opp i 212 000.
Folketrygdens tilleggspensjonssystem, som ble innført i 1967, førte til en endring i rammebetingelsene for tjenestepensjonsordninger. Som nevnt innledningsvis, var det en utbredt oppfatning at det nye tilleggspensjonssystemet ville overfl ødiggjøre tjenestepensjon og individuell pensjonsforsikring. Slik gikk det ikke, og en videre utvikling fant sted ved at de dårligste ordningene ble avviklet. Dette gjaldt først og fremst FTP-ordningen og enkelte pensjonsfond som etter nye regler i 1968 ikke lenger var fradragsberettiget.
Figur 2.1 viser den historiske utviklingen i tjenestepensjonenes omfang i offentlig og privat sektor i perioden 1970 – 2002. Mens i underkant av 500 000 arbeidstakere samlet sett var omfattet av en tjenestepensjonsordning i 1970, gjaldt dette mer enn 1,3 millioner i 2002.
2.2 Lov om foretakspensjon (LOF) og Lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (LOI)
2Figur 2.1 viser en jevn vekst i dekningsgraden fra 1970 fram til 2002, da noe under 70 prosent av arbeidstakerne samlet sett var omfattet av en tjenestepensjonsordn- ing. Det var et uttalt politisk ønske at bedrifter og virksomheter som ikke hadde en tjenestepensjonsordning for sine ansatte, skulle etablere en slik ordning. Med virkn- ing fra 1.1.2001 ble det innført et nytt regelverk for tjenestepensjoner i privat sektor i Norge til erstatning for tjenestepensjoner etter skatteloven (TPES), henholdsvis Lov om foretakspensjon (LOF) og Lov om innskuddspensjon i arbeids forhold (LOI).
Målet med lovendringene, og da særlig åpningen for innskudds pensjoner (LOI), var nettopp å øke utbredelsen av tjeneste pensjoner i arbeids markedet. Ytelsesordningene, som har vært enerådende i Norge inntil 2001, ble ansett for å være kompliserte og
«krevende» ordninger å forholde seg til, og man mente at veksten i tjenestepensjon- sordningenes omfang ble begrenset av denne grunn. Ved å åpne for innskuddsbaserte ordninger, og dermed gjøre premieutgiftene mer oversiktlige og forutsigbare for arbeids giverne, ble det forventet at fl ere virksomheter i privat sektor ville etablere en ordning. Figur 2.1 illustrerer hva som var utgangspunktet da det nye regelverket kom i 2001, og dermed grunnlaget for videre vekst i dekningsgrad ved at virksomheter uten ordning nå fi kk et alternativ til de tradisjonelle ytelsesordningene.
Figur 2.1 Antall aktive medlemmer i henholdsvis privat og offentlig sektor samlet, 1970 – 2002
400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400
30 40 50 60 70 80 90 I alt offentlig sektor 100
I alt privat sektor I alt
Samlet %
Prosent
Selv om en innskuddsordning innebærer større usikkerhet for arbeidstakerne med hensyn til hva de får i framtidig pensjon enn en ytelsesordning, ble innføringen av det nye regelverket, inkludert innskuddsordningen, støttet av fagbevegelsen og LO med Fellesforbundet i spissen. Tankegangen var nettopp at det ville være lettere å få virksomheter uten tjenestepensjonsordning til å etablere en innskuddsordning enn en ytelsesordning.
2.3 Lov om Obligatorisk tjenestepensjon (OTP)
Fellesforbundet fulgte opp tjeneste pensjons ønskene under lønnsoppgjøret i 2002 og fremmet krav om tariffesting, men fi kk ikke gjennom slag. Det ble likevel enighet om å oppfordre de lokale partene til å etablere slike ordninger på den enkelte bedrift.3 Lovfesting av tjenestepensjoner ble også drøftet av Pensjonskommisjonen, uten at det ble fl ertall for å anbefale en obligatorisk ordning for alle (NOU 2004: 1).
Flertallet i Pensjonskommisjonen var blant annet redd for å påføre småbedriftene økte kostnader.4 Kravet om tariffestet tjeneste pensjon ble derfor gjentatt av arbeids- taker organisasjonene ved oppgjøret i 2004, og til tross for Pensjons kommisjonens og særlig regjeringens tidligere motvilje fi kk partene gjennomslag for å lovfeste en obligatorisk tjenestepensjonsordning (jf. brev fra statsministeren til partene – omtalt i kapittel 5.1). Ønsket om å gjøre ordningen obligatorisk skyldes antakelig en man- glende tro på at arbeidsgiverne frivillig vil etablere slike ordninger.
Det ble med andre ord ikke oppnådd full tjenestepensjonsdekning gjennom frivillig etablering av ordninger i bedrifter som ikke hadde tjenestepensjon. Man måtte i stedet bruke «tvang» og etablere et nytt lovverk som skulle pålegge bedrifter å opprette en pensjonsordning. Med et «pennestrøk» skulle full tjenestepensjons- dekning nås.
3 I protokollen til verkstedoverenskomsten for 2002-2004 står det: «TBL og Fellesforbundet vil un- derstreke viktigheten av at tjenestepensjonsordninger drøftes på de enkelte bedriftene med det formål å etablere bedriftsvise tjenestepensjonsordninger. TBL og Fellesforbundet oppfordrer derfor til at det etableres slike ordninger på den enkelte bedrift.» At partene på bedriftene vurderer og eventuelt utvikler egne ordninger, gjør at pensjonsordningene kan tilpasses både bedriftens og de ansattes behov og mulig- heter, samtidig som partene lokalt kan drøfte lønn, pensjon og andre arbeidsvilkår i sammenheng.
4 Mens mindretallet mente at det bør innføres et obligatorisk element ved siden av folketrygden, var fl ertallet av den oppfatning at etablering av tjenestepensjonsordning i virksomheter som i dag ikke har slik ordning, bør være frivillig og knyttet til LOF og LOI. Flertallet anbefalte at en ordning kan avtales mellom partene i virksomheten eller i den enkelte bransje, og uten statlig medvirkning.
Stortinget vedtok den nye OTP-loven i 2005, og den trådte i kraft 01.01.06. Loven omfatter alle virksomheter som ved utgangen av 2005 ikke hadde tjenestepensjon- sordning for sine ansatte. I løpet av 2006 må alle disse virksomhetene opprette en ordning som minst svarer til lovens minstekrav, med innbetaling fra 01.07.06. I tillegg åpner loven for at også arbeidstaker kan betale innskudd, maksimalt tilsvar- ende arbeidsgivers innskudd. Arbeidstakerinnskudd har frem til nå ikke har vært tillatt etter LOI.
OTP innebærer at alle arbeidstakere som i henhold til lovverkets bestemmelser om alder (18 år), stilling (minst 20%) og inntekt (minst 1G) oppfyller kravet til opptak i en ordning, ved fratreden fra arbeidslivet vil få tjenestepensjon i tillegg til folketrygden. Dekningsgraden vil dermed bli 100 prosent, og Norge vil i denne sammenhengen være av de få land i verden som har en slik høy dekning. Deknings- graden sier imidlertid ingen ting om hvor sjenerøse tjenestepensjonsordningene er, eller hvor høy den samlede pensjonsytelsen (dvs. inkludert folketrygden) vil være.
Spredningen er stor når det gjelder type ordning, og pensjonen vil også være en funksjon av sparebeløp, sparetid og avkastning (i innskuddsordninger) og inntekt, ytelsesprosent og opptjeningstid (i ytelsesordninger).
2.4 Ringen sluttes, samtidig som store endringer skjer
Fafo5 har tidligere beregnet at OTP vil omfatte rundt 550 000 arbeidstakere. I neste kapittel skal vi gi en vurdering av hvilken type tjenestepensjonsordning de såkalte
«OTP-bedriftene» vil velge. Som vi skal komme nærmere inn på, ser vi en viss tendens til overgang fra ytelsesordninger til innskuddsordninger, både nasjonalt og ikke minst internasjonalt (blant annet i Storbritannia og USA). Dette betyr at de innskuddsbaserte ordninger sannsynligvis vil få større og større betydning i Norge.
Vi skal i neste avsnitt dokumentere hvorvidt slike endringstendenser fi nner sted innen to av bransjene i privat sektor – industrien og mediebransjen - og samtidig se hvilken type tjenestepensjonsordning de virksomheter som i dag ikke har en ordn- ing for sine ansatte, faktisk vil etablere. Det datamaterialet som legges til grunn i denne sammenheng baserer seg på en surveyundersøkelse gjennomført i desember 2005—januar 2006.
