To bransjers evne til å utforme og iverksette bransjespesifikk næringspolitikk
En analyse av to koalisjoners evne til å realisere sin næringspolitiske målsetting, to koalisjoner fra konkurrerende
bransjer
John-Erik Reiersen
Institutt for Statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
27 april 2015
2
3
To bransjers evne til å utforme og
iverksette bransjespesifikk næringspolitikk
En analyse av to koalisjoners evne til å realisere sin
næringspolitiske målsetting, to koalisjoner fra konkurrerende
bransjer.
4
© John-Erik Reiersen 2015
Tittel: To bransjers evne til å utforme og iverksette bransjespesifikk næringspolitikk Forfatter: John-Erik Reiersen
http://www.duo.uio.no/
Trykk: Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo.
28928 ord 105 sider
5
Sammendrag
Denne masteroppgaven handler om to koalisjoner som begge har som næringspolitiske målsetting å øke bruken av deres hovedmaterialer i norske bygg og anlegg, de to koalisjonene har utspring fra henholdsvis skog-, og treindustrien og mur-, og betongindustrien. Oppgaven beskriver prosessen som ledet frem til etableringen av verdiskapingsprogrammet for tre (Treprogrammet), og motreaksjonen fra mur-, og betongindustiren som kom to år etter at Treprogrammet var iverksatt.
For å besvare oppgaven bruker jeg en kombinasjon av litteraturstudie og intervjuer med sentrale aktører. Informantene kommer fra departement, organisasjonene i jordbruket og næringslivsorganisasjonene. Intervjuene sammen med litteraturstudien drøftes nærmere i det teoretisk rammeverket, for denne oppgaven har jeg valgt å bruke Advocacy Coalition Framework (ACF) som analyseverktøy. Jeg mener verktøyet gjør det mulig å forstå kreftene som driver politikkutformingen, hva som motiverer den enkelte aktøren i koalisjonen samtidig som jeg mener ACF rammeverket gjør det mulig å forklare prosessene og aktørenes motivasjon og verdier som driver koalisjonen(e)s politikkutforming fremover.
Landbruks- og matdepartementet (LMD) har definert fire politikkområder; Forskning og utvikling, skog, landbruk og mat. Skogavdelingen har blant annet hånd om Treprogrammet som kom i stand etter regjeringens og næringens ønske fordi man så behovet for en nasjonal og mer samlet skogpolitikk for å styrke skogsindustriens konkurranseevne. Man mente og at satsingen er et viktig bidrag til å nå det nasjonale målet om lavere utslipp av klimagasser til atmosfæren. Programmet ble formulert i Stortingsmelding nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø – muligheter i skogsektoren (Skogmeldingen) og av Stortingets næringskomites Innst.
208 S (1998-99). Etter formulering av programmets strategi, gjennomføring og finansiering ble programmet iverksatt fra 2000.
Etter at programmet ble iverksatt ble det møtt av kritikk fra blant annet aktører i mur-, og betongindustrien som mente det var feil å bruke offentlige midler til å drive de de mente var markedsføring av tre til bruk i norske bygg og anlegg som erstatning for det LMD beskrev som lite miljøvennlige alternativer som mur, betong og stål.
6
Mur-, og betongbransjen fikk ikke medhold i dette synet hos EFTAs surveilance Authority (ESA), men fikk medhold i at Treprogrammet var i strid med EFTAs regelverk siden støtteprogrammet ikke var notifisert til EU. Det delvise medholdet førte ikke til store endringer i Landbruks-, og matdepartementets satsing på Treprogrammet, men programmet ble mer målrettet i støtten til FoU, markeds-, og produktutvikling.
Oppgaven beskriver hvordan de to koalisjonene ble etablert, hvordan de utviklet seg.
Besvarelsen peker på faktorer som kan ha bidratt til at de to koalisjonene utviklet seg i forskjellig retning med tanke på prosesser, prioriteringer, strategi og måloppnåelse selv om begge koalisjonene hadde det samme grunnleggende settet verdier for sin satsing. Selv om trekoalisjonen hadde betydelige økonomiske ressurser til disposisjon allerede fra starten hadde og betongkoalisjonen betydelige ressurser de første årene, men klarte ikke å få til prosjekter eller prosesser som utøste ressurser fra det offentlige virkemiddelapparatet på samme måte som treindustrien. Betongkoalisjonen fikk ikke til et eneste prosjekt eller program som utløste støtte fra Forskningsrådet, Innovasjon Norge eller andre viktig statlige aktører i hele perioden 2003 – 2014.
Betongkoalisjonen var opptatt av å konfrontere de de mente var en aggressiv og offentlig finansiert kampanje mot de «tunge» byggematerialene, og til fordel for trematerialer. Denne konfrontasjonen var ressurskrevende, og bidro ikke til å skape et sterkt grunnlag for dialogen med det offentlige på veien mot det som var betongkoalisjonens egentlige mål; å skape bedre rammebetingelser for de tunge byggematerialene.
7
Forord
Denne oppgaven behandler områder som engasjerer meg sterk; på den ene siden bruk av ressurser på en bærekraftig måte, og at man har et helhetlig perspektiv når man vurderer det økologiske fotavtrykket vi setter igjen når vi bearbeider, bruker og gjenvinner/deponerer en ressurs i enden av en livssyklus – eller begynnelsen av en ny.
Det har tatt lang tid å ferdigstille oppgaven, dette skyldes delvis at jeg er i full jobb og delvis at jeg ønsket å gjennomføre mer omfattende intervjuundersøkelser som bakgrunn for oppgaven, når jeg fikk begrenset den intervjubaserte delen av studien ble oppgaven mer håndterbar. Det har tatt meg to år å ferdigstille oppgaven, jeg har arbeidet med den i perioder avbrutt av lange perioder uten fokus på oppgaven. Dette har resultert i mange oppstartsprosesser, som helt sikkert var unødvendig bruk av tid dersom jeg hadde arbeidet med oppgaven mer konsistent og fokusert. På den annen side ga de lange pausene meg mulighet til å hente inn mer materiale som empiriske grunnlag for besvarelsen.
Jeg vil takke Professor Anton Steen som har vært min veileder i arbeidet med oppgaven. Han introduserte meg for det teoretiske verktøyet som jeg bruker i analysedelen; Advocacy Coalition Framework (ACF).
Jeg vil og takke Arne Skjelle som har vært en støttespiller underveis i arbeidet med oppgaven, han har bidratt med materiale, vurderinger og en kritisk gjennomgang av mine notater underveis i arbeidet med å ferdigstille oppgaven.
Oslo, 27 april 2015 John-Erik Reiersen
8
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ... 5
Forord ... 7
Innholdsfortegnelse ... 8
Innledning ... 12
1 Oppgaven ... 13
2 Teoretisk ramme ... 14
Politikkutforming som forskningsfelt ... 14
Politiske nettverk og koalisjoner ... 15
Politikkfellesskap og segmentering ... 16
Teoretisk ramme ... 16
2.4.1 Hovedlinjer i ACF ... 19
2.4.2 Politikkfelt ... 20
2.4.3 AFC og aktørene i koalisjonen ... 20
2.4.4 Individet i ACF ... 23
2.4.5 Verdisett – et tredelt hierarki ... 24
2.4.6 Koalisjonens ressurser og bruk av disse ... 25
2.4.7 Ytre faktorer som påvirker koalisjonen ... 27
2.4.8 Dynamiske eksterne faktorer ... 27
2.4.9 Mulighetsstruktur ... 28
2.4.10 Avtale etter forhandling mellom koalisjonene ... 29
3 Metode ... 30
Innledning ... 30
Avgrensning ... 30
Kilder - litteraturstudie ... 30
Kilder – intervju ... 31
3.4.1 Intervjuopplegg ... 32
3.4.2 Intervjuteknikk ... 33
3.4.3 Utvalg av informanter ... 34
3.4.4 Samtykke, meldeplikt og personvern ... 35
3.4.5 Validitet og reliabilitet ... 36
4 Empiri ... 38
9
Skog-, og treindustrien – behov for strukturelle endringer ... 38
Økonomisk bakteppe for Treprogrammet ... 40
Økologisk bakteppe ... 42
4.3.1 Globalt perspektiv ... 42
4.3.2 Nasjonalt perspektiv ... 42
Politisk bakteppe for Treprogrammet ... 43
Virkemidlene fra det offentlige ... 47
Treprogrammets aktører, strategi og målsetting ... 48
4.6.1 Aktørene i Arbeidsgruppen ... 50
4.6.2 Programmets strategi ... 51
Treprogrammet og byggenæringen ... 52
Måloppnåelse i Treprogrammet (2000-2005) og (2005–2010) ... 54
Kritikk mot Treprogrammet ... 56
4.9.1 Regenerering av skog ... 56
4.9.2 Karbonlagring i tre – premissene ... 56
4.9.3 Industriell skogdrift ... 57
4.9.4 Ulovlig økonomisk støtte til aktørene i næringen? ... 58
4.9.5 Skogkonservering ute – hogst hjemme ... 59
4.9.6 Konkurransekraft ... 60
Mur-, og betongbransjen ... 62
4.10.1 Bransjestruktur ... 62
4.10.2 Prosjektet byggutengrenser.no etableres ... 63
4.10.3 Styringsgruppen for etableringen av byggutengrenser.no ... 64
4.10.4 Styringsgruppens mandat ... 64
4.10.5 Iverksetting av prosjektet byggutengrenser.no ... 65
4.10.6 Fra prosjekt til bransjeforening ... 67
4.10.7 Legitimitet som bransjeforening ... 67
4.10.8 Aktiviteter i byggutengrenser.no og foreningen Byggutengrenser ... 68
4.10.9 Evaluering ... 69
5 Analyse ... 71
Advocacy Coalition Framework (ACF) som teoretisk ramme i denne oppgaven .... 71
Aktørene i koalisjonene ... 72
5.2.1 Trekoalisjonen ... 73
10
5.2.2 Betongkoalisjonen ... 73
5.2.3 Vurdering ... 75
Aktørenes verdier ... 75
Koalisjonenes ressurser og bruk av disse ... 79
5.4.1 Opinionen ... 79
5.4.2 Aktørenes posisjon ... 80
5.4.3 Økonomiske ressurser ... 81
5.4.4 Koalisjonens evne til å kommunisere ... 82
5.4.5 Informasjonsstrategi ... 84
5.4.6 Lederskap ... 85
5.4.7 Ytre faktorer og mulighetsstrukturer som påvirker koalisjonene ... 86
6 Konklusjon ... 87
Litteraturliste ... 91
Appendix 1 – intervjuguide ... 97
Appendix 2 – byggutengrenser.no – annonsekampanje ... 100
Appendix 3 – fra Byggutenegrenser sitt årsmøte i 2005 - åpningsforedrag ... 102
11
12
Innledning
Per H Grue gikk av som departementsråd i Landbruksdepartementet ved årsskiftet 2008/09, I forbindelse med avgangen ga han et intervju til avisen Dag og Tid (Todal, 2009) der han blant annet uttalte at «Landbruksdepartementet har rett og plikt til å ivareta landbrukets interesser.»
I utgangspunktet høres dette ut som en rimelig uttalelse fra et departementsråd i et sektordepartement. Departementsrådens uttalelse kan tolkes som at en av departementets fremste oppgave er å ivareta sektorens interesser utelukkende og i konkurranse med andre deler av samfunnet. Men er det slik at overføringsordningene til eksempelvis skog-, og treindustrien er et resultat av et sterkt sektordepartement? Kan det og være slik at aktørene i landbruksnæringen bidrar ved å påvirke politikkutformingen, evner å mobilisere relativt bredt og her et bevisst forhold til de strategiske handlingene som skal til for å bevege seg i retningen av en visjon?
Landbruks-, og matdepartementets (LMD) forvaltningsområde omfatter skogsektoren i tillegg til landbruket, og dermed også en stor del av verdiskapingskjeden for Norsk treindustri.
Skogpolitikken er basert på et sett virkemidler i tillegg til reguleringer, virkemidlene omfatter blant annet støtte til skogplanting, støtte til bygging av skogsbilveier, direkte støtte til skogbruksplanlegging og miljøregistreringer i tillegg til gunstige skatteregler for avsetning til langsiktige tiltak i skogen. Mat og Landbruksdepartementet er sammen med Miljøverndepartementet (MD) de statlige aktørene som er lengst fremme med konkrete virkemidler som kan nyttiggjøres av skogsektoren og treindustrien.
I denne oppgaven ser jeg på en av de viktigste satsingene for skogsektoren de siste 14 årene, det såkalte Treprogrammet, der relativt betydelige ressurser kanaliseres til skog-, og treindustrien. Det overordnede målet med programmet er å bidra til øket verdiskaping i skog-, og treindustrien. Satsingen resulterer i en motreaksjon fra mur-, og betongindustrien, som mener det er feil bruk av offentlige midler å finansier det de mener er en kampanje mot tunge byggematerialer med offentlige midler. Det danner seg to koalisjoner som begge har interesser i det samme politikkfeltet, deler de overordnede grunnleggende verdier, men som også har motstridende målsetting for sin satsing. Dette er temaet for oppgaven, hvilke prosesser foregår i koalisjonene, er ressursbruken konsistent med målene for arbeidet og oppnår man resultater som legitimerer ressursbruken.
13
1 Oppgaven
Oppgaven tar for seg prosessene frem mot etableringen av Verdiskapingsprogrammet for bruk og foredling av trevirke (Treprogrammet) fra starten i St.meld. nr. 17(1998-1999) og videreføringen frem mot 2014, der jeg analyserer aktørene, deres motivasjon målsetting med å bidra i en felles satsing for å fremme norsk treindustri. Jeg vil også se på motreaksjonen på den statlige virkemiddelbruken i treindustrien. To år etter at Treprogrammet ble etablert fant også mur-, og betongbransjen sammen i et interessefellesskap der målsettingen var å fremme de tunge materialene over de samme parameterne som Treprogrammet fremmet byggematerialer i tre. Mur- og betongbransjens satsing hadde og som målsetting å demme opp for, i tillegg til å konfrontere det man mente var en aggressiv og statlig finansiert kampanje for treindustrien.
Jeg vil se nærmere på mur- og betongbransjens aktører, verdier, motivasjon og målsetting når de etablerer prosjektet byggutengrenser.no. Jeg vil videre studere de to interessefellesskapene, eller koalisjonene, innenfor rammen av Advocacy Coalition Framework (ACF) som analyseverktøy siden jeg er interessert å a avdekke forskjeller som kan forklare hva som har bidratt til å holde koalisjonene sammen og i hvilken grad de to koalisjonene har nærmet seg visjonen, eller det opprinnelig målet som i utgangspunktet motiverte aktørene til å finne sammen i et interessefellesskap. Jeg vil og se på om det er faktorer som kan forklare hvorfor de to koalisjonene utvikler seg forskjellig.
14
2 Teoretisk ramme
Teorikapittelet gir en redegjørelse for rammeverket jeg bruker, og begrunner hvorfor jeg mener dette er egnet for å analysere prosessene og aktørene som har bidratt til at koalisjonene innenfor rammen av caset er dannet, jeg ser og på hvordan de opererer, med hvilke virkemidler og faktorer som har bidratt til at koalisjonene har lyktes, eller mislyktes, med aktørenes og koalisjonenes målsetting. Jeg mener Advocacy Coalition Framework (ACF) er egnet som analyseverktøy i denne oppgaven, verktøyet gjør det mulig å forstå kreftene som driver politikkutformingen og hva som motiverer den enkelte aktøren i koalisjonen samtidig som jeg mener ACF rammeverket gjør det mulig å forenkle de komplekse prosessene som driver koalisjonen(e)s politikkutforming fremover.
Politikkutforming som forskningsfelt
Policyprosessen er et sentralt forskningsfelt I statsvitenskapen, det er krevende å analysere denne prosessen som både er kompleks samtidig som det krever et tilstrekkelig teoretisk verktøy man kan forstå det ut fra. Blant de første analytikerne som utviklet brukbare teoretiske rammer og typologier for studiet av policyprosesser var Lasswell (1956), Easton 1957), Jones, Anderson (1975), Brewer og deLeon (1983) Disse utviklet den såkalte trinnmodellen (Stage heuristic) som delte policyprosessen inn i steg. Disse stegene er i hovedsak (1) Agendasetting (2) Policyutforming (3) Legitimering (4) implementering og (5) Evaluering (Sabatier 2007:6).
Dette var det dominerende perspektivet på policyprosessen frem til slutten av 80 årene.
Trinnmodellen beskriver policyprosessen som en kjede hendelser, eller begivenheter, der det ene følger av det andre. Utfordringen defineres, man lager en overordnet formulering av hva man vil (sette agenda), formulerer hva som må gjøres samt hvilke ressurser som må til for å nå målene. På bakgrunn av dette foretar myndighetene en vurdering av alternativene som foreligger, og fatter et (eventuelt) vedtak på bakgrunn av dette. Når dette er gjort er man i implementeringsfasen og tilbakefører erfaringene til problemdefineringsfasen der man vurderer om tiltaket hadde ønsket virkning på politikkområdet (Birkeland 2005:219-224). Mot slutten av 80 tallet ble trinnmodellen sterkt utfordret (Sabatier 2007:7) blant annet fordi det var en tendens til at nettverksstudier var mer deskriptive enn generaliserbare slik de kunne vært med et bedre teoretisk rammeverk. Den strategiske sammenhengen som nettverk opererer innenfor manglet, dermed kunne casestudier vanskelig fortelle noe generaliserbart annet enn om det
15 konkrete caset som ble studert. (Hay 1998). I løpet av 80 og begynnelsen av 90 tallet fikk man en rekke nye teoretiske modeller for å forstå policyprosessen. En av disse er Sabatier's Advocacy Coalition Framework (ACF) som til forskjell fra trinnmodellen forklarer agendasettingen ut fra en serie gjensidige delprosesser mellom aktører (Sabatier 1993). Blant de viktigste spørsmålene er hvordan og hvorfor aktører slutter seg til nettverket, og dynamikken i rivaliseringen mellom konkurrerende nettverk.
Den opprinnelige modellen for AFC ble utviklet over flere år, arbeidet startet i 1981 i forbindelse med et forskningsseminar, og resulterte i to større artikler (Sabatier 1987 og 1988). Artiklene drøftet et alternativ til trinnmodellen (Jones 1977) som var den dominerende rammen for å forstå politiske prosesser. Man forsøkte og å bruke det beste fra «top-down» og
«bottom-up» for implementering, eller iverksetting, av ny politikk (Sabatier 1986). Den nye modellen tok og inn et bredere sett faktorer, blant annet betydningen av teknisks fagkunnskap, eksempelvis ingeniørfaglig viten som her betydning på politikkfeltet. Et eksempel på hvorfor det er viktig å vektlegge ingeniørfaglig viten i utformingsprosessen for ny politikk kan være kunnskap om klimagassutslipp ved produksjon av forskjellige typer byggevarer, denne kunnskapen er helt avgjørende for substansen i de politiske prosessene. Det overordnede målet med utviklingen av AFC var å gi et mer gjennomgående verktøy for å forstå de viktigste rammebetingelsene, prosessene, motivasjon og aktører i identifisering av problem/utfordring og definisjon av dette, utforming av ny politikk, implementering og gjennomføring over tid, gjerne over ti år eller mer.
Politiske nettverk og koalisjoner
Politiske nettverk kan gis flere definisjoner, det kan derfor være formålstjenlig å avklare hvordan man skal forstå begrepet i denne oppgaven. Hay(1998) definerer politiske nettverk som aktører som gjennomfører koordinerte samordnede handlinger på basis av en felles forståelse av en strategisk målsetting. Politiske nettverk er strategiske allianser – eller koalisjoner der mekanismen som holder nettverket sammen er en felles oppfatning av at man oppnår fordeler ved kollektiv handling som man ellers ikke ville oppnå (Hay 1998:37-38). Dette betyr at innbyrdes avhengighet aktørene imellom er sentral, eksempelvis ressursavhengighet (Kjellberg, 2007:86-87).
16
Politikkfellesskap og segmentering
Studiet av politiske nettverk blir mer fremtredende i britisk og amerikansk litteratur fra 1990 tallet og utover, studien av politiske subsystemer kan føres tilbake til teorier om policy communities, eller på norsk; politikkfellesskap, politiske subsystemer og såkalte jerntriangler (Kjellberg 2007:76-79). I en norsk kontekst er trekantforholdet mellom landbruksorganisasjoner, stortingets landbrukskomite og mat og Landbruksdepartementet brukt som eksempel på en slik tett og lukket institusjonalisert relasjon selv om det er lite empiri som underbygger at denne eller andre sektorer er lukkede.
Maktutredningen (NOU 2003:19) bruker segmentering, eller den segmenterte stat som begrep på sektorvis koalisjoner mellom politikere, byråkrater og andre aktører som organiserer seg rundt et aktuelt politikkområde der beslutninger skal tas, typiske saksområder kan være skogforvaltning, utdanning, forsvar med mer (Østerud 2007:81). Disse segmentene kan organiseres rund et bestemt politikkfelt, med bidragsytere fra forskjellige institusjoner og med en felles interesse eller mål for politikken som skal utformes. Eksempelvis ved at tjenestemenn fra Landbruks- og Matdepartementets, interesse- og bransjeforeninger bidrar til å forme fremtidig politikk for skognæringen, der målet med virkemiddelbruken kan ha som mål å gjøre næringen mer konkurransedyktig i møte med konkurranse i det innenlandske markedet og i møte med import i konkurranseutsatte deler av næringen. En felles forståelsen utfordringer, trusler og muligheter skaper tette bånd og stabilitet mellom deltagerne i de politiske subsystemene og feltene der de driver politikkutforming (Rommetvedt, 2002). Aktøren innenfor en slik saks/målorientert koalisjon kommer fra ulike institusjoner i samfunnet, eksempelvis fra storting, interesseorganisasjoner, representanter fra et eller flere departementer.
Teoretisk ramme
ACF tar mål av seg til å være et rammeverk som kan forklare hvordan politikken over tid endres innenfor et politikkområde. Rammeverket forutsetter at aktørene operer i interessegrupper, koalisjoner. Ved å identifisere og samle aktørene i koalisjoner er det enklere og både få oversikt over aktørene, hva de representerer og deres forhold til andre konkurrerende koalisjoner i samme politikkområde.
17
Figur 1 er en skjematisk fremstilling av Advocacy Coalition Framework slik det er fremstilt av Paul A Sabatier og Christopher.
M Weible i 2007.
De tre sentrale egenskapsforutsetningene for aktørene i ACF er;
(1) Politikken formes av i det alt vesentlige av spesialister på det aktuelle feltet, ande faktorer utenfor det aktuelle feltet har også betydning for utformingen av politikken.
(2) Forståelse av individet som aktør i koalisjonen er i det vesentlige hentet fra samfunnspsykologien.
(3) Strukturering av aktører i koalisjoner er sentral, derfor består det empiriske arbeider innenfor det teoretiske rammeverk av å identifisere koalisjonenes verdisystem, avgrense det aktuelle politikkområdet og å klarlegge mekanismene som kan være med å bidra til prosessene som fremmer endringer på det aktuelle politikkområdet.
Ved å strukturere aktørene i koalisjoner ut fra et sett kriterier oppnår man en viss generalisering som forenkler arbeidet, ved å strukturere koalisjoner ut fra verdier, målsetting, evne til å motta og prosessere informasjon blir det lettere å håndtere en i utgangpunktet komplisert prosess.
Dette betyr også at man må vurdere hvilke faktorer som er vesentlige og hvilke som er
18
uvesentlig når man skal sete opp kriteriene for å identifisere koalisjoner og skillene mellom koalisjoner i samme politikkfelt.
Jeg har valgt å bruke Jenkins-Smith & Sabatier (1993) Advocacy Coalition Framework (ACF) for å analysere beslutningsprosessen frem mot vedtak og implementering av det første verdiskapingsprogrammet for tre, dernest prosessen frem mot, endringene i innholdet og implementering av det andre programmet (2005-10) Jeg ønsker og å studere prosessene i begge kolalisjonene innenfor et overordnet (nasjonalt) nettverk og hvordan nettverket agerer i forhold til omgivelsene, jeg kommer nærmere tilbake til nettverkets aktører senere i oppgaven. ACF bygger på fem grunnleggende forutsetninger for prosessene som foregår innenfor koalisjonen;
(1) Vitenskapelig og teknisk ekspertise har en sentral rolle i policyprosessen.
(2) Endringer studeres over tid, 10 år eller mer.
(3) Politikkfeltet, som utledes av agenda, geografiske faktorer og relevante aktører er det som primært skal studeres.
(4) Aktørene i nettverket er utvidet i forhold til det mer statiske jerntriangelet (Kjellberg 2007:76).
(5) Iverksatt politikk kan sees på som aktørenes verdier omsatt I praktisk handling
Jeg mener denne modellen er formålstjenlig siden jeg går ut fra at nettverk(ene) består av aktører som opptrer taktisk eller strategisk i koalisjonen siden de i utgangpunktet representer interesser som er sammenfallende med koalisjonen på en del felt men kanskje ikke på alle, aktørene kan og ha taktiske eller strategiske mål som ikke er åpenbare for andre aktører i koalisjonen. I utgangpunktet er det viktig for aktørene å legitimere sin eksistens, eller fremstille det som rimelig at koalisjonene i det hele tatt eksisterer ovenfor omgivelsene, årsaken til dette er at aktørene har mer å tjene på å fremstå som samlet og verdimessig samstemt utad siden det som samler koalisjonen er det som har størst sannsynlighet for å lykkes i forhold til koalisjonens overordnede må, og derfor i alle fall noen av den enkelte aktørs mål. Legitimering av koalisjonens program vil nødvendigvis også være legitimering av i alle fall noen av den enkelte aktørs mål for sitt engasjement i koalisjonen. Dette er også den enkelte aktørs motivasjon til å slutte om det som er et felles mål for koalisjonen, og også for å legitimere koalisjonens politiske program (om det er det som er målet) ovenfor omgivelsene. Jeg ønsker og å se på hvordan de ytre omgivelsene påvirker nettverket, i første omgang ved agendasetting, dernest som følge av kritikk som blir reist mot det første verdiskapingsprogrammet (2000-2005). Jeg går ut fra at aktørene i nettverket endrer og tilpasser sin strategi over tid, avhengig av den overordnede
19 diskursen med eksterne aktører slik at nettverket styrker mulighetene for allianser med eksterne aktører og på den måten sikrer kontinuitet i programmene.
Policyendring ses på som en funksjon av konkurranse innenfor subsystemet og ytre rammefaktorer som ikke kontrolleres av koalisjonen. ACF er utviklet spesielt for å håndtere aktører med motstridene målsettinger, kompliserte tekniske problemstillinger med aktører fra flere nivå i forvaltningen. Når aktøren i koalisjonen samhandler innenfor rammen av koalisjonen foregår det en kontinuerlig kollektiv læringsprosess som endrer diskursene i gruppen som følge av ny kunnskap og nye innfallsvinkler til kjent kunnskap. Gjennom den kontinuerlige og kollektive læringsprosessen blir nettverkets diskurs strukturert på en måte som fremmer samarbeid og samhandling blant aktørene (Sabatier, 1998). Limet som holder koalisjonen er altså samspill mellom aktører, nettverke(ne), omgivelser og diskurs i koalisjonen og i møte med andre koalisjoner/interesser.
2.4.1 Hovedlinjer i ACF
Hovedtrekkene i Jenkins-Smith & Sabatiers(1993) Advocacy Coalition Framework (ACF).
Dersom en ønsker å forstå prosessene som fører til ending i et politikkområde over tid (her: 10 års perspektiv eller mer) er det viktig å avdekke de grunnleggende egenskapene hos aktørene i koalisjonen(e) som er relevante innenfor politikkområdet som studeres, altså må studien kretse om det avgrensede politikkfeltet som koalisjonen opererer innenfor. I dette ligger at aktørene fortrinnsvis deler et sett verdier og i hovedsak har de også en felles oppfatning av hvilke hovedstrategier som kan brukes for å oppnå målsettingen, eller sluttilstanden. Dersom koalisjonene dominerer det aktuelle politikkfeltet, eller er alene på feltet er det få egentlige insitamenter til endring i adferd eller reformulering av verdiene, strategien og målsettingen som ligger til grunn for at koalisjonen i det hele tatt eksistere. Årsaken til dette er at limet som holder koalisjonen sammen er et grunnleggende (solid) sett verdier som er stabile over tid, dersom disse får stå u utfordret vil de heller ikke endre seg vesentlig. Grunnleggende endringer skjer normalt som følge av ytre hendelser/begivenheter eller at koalisjonens grunnleggende verdier blir utfordret av en annen koalisjon som har motstridende interesser. Utfordringen kan materialisere seg i en ren verdikonflikt, at den konkurrerende koalisjonen evner å endre ytre rammebetingelser eller at den har tilgang til mer ressurser slik at den opprinnelig dominerende koalisjonen får en svekket maktbase. Endringer i grunnleggende verdier og/eller strategisk målsetting kan også komme som følge av forhandlinger, at man kommer til et kompromiss som
20
er akseptable for alle koalisjoner som har interesser i politikkfeltet eller som følge av forhandlinger aktørene i mellom internt i koalisjonen.
2.4.2 Politikkfelt
ACF modellen antar at det å utforme politikk i dagens komplekse samfunn er spesialisert, det krever mye og detaljert kunnskap på det aktuelle politikkfeltet. Dette betyr at de som deltar i utformingen av politikk på et område må spesialiser seg for å nå fem i konkurransen med andre konkurrerende koalisjoner på feltet eller andre politikkfelt som konkurrerer om de samme ressurssenene. Samtidig er det en forutsetning at man har spesialkompetanse på det aktuelle politikkfeltet, derfor er ekspertkompetansen en viktig forutsetning for at koalisjonen skal beholde fokus på det som er koalisjonens substans, særlig når politikkfeltet er et spesialområde i et større politisk felt. Slik som det eksempelvis er for utforming av skogpolitikk som en del av landbrukspolitikken.
ACF skiller mellom såkalte modne politikkområder og nye, landbrukspolitikken er et slikt modent felt der skogpolitikken har vært en del av dette like lenge som jordbrukspolitikken, men nye dimensjoner i skogpolitikken her kommet til. I hovedsak er disse nye skogpolitiske feltene produksjon, avvirke og prosessering av bioenergi og skogpolitikken som en del av norsk klimapolitikk. Disse to feltene må sies å være nye politikkområder, der målsettingene dels etablerer nye markeder og dels er et tilskudd i konkurransen i etablerte markeder. Dette vil bli behandlet nærmere senere i oppgaven.
2.4.3 AFC og aktørene i koalisjonen
Sabatier og Jenkins Smiths (1993) ACF modell peker på at aktørene kommer fra flere forvaltningsnivå i statlige institusjoner i tillegg til fra andre grupper med interesser i feltet, disse aktørene kan være alt fra journalister, forskere, interessegrupper, bransjeforeninger og mange flere som har interesser og som er spesialisert i feltet. Siden politikkfeltene i økende grad er smale som følge av høye krav til spesialisering og ekspertkunnskap er det avgjørende at aktørene ofte særlig kompetanse på feltet, dels fordi politikkfeltene ofte krever avansert og spesiell kompetanse og dels fordi nettverket skal konkurrere om ressurser fra de samme kildene som andre og kanskje delvis overlappende nettverkene skal. Dette er særlig synlig der nettverkene her som en av sine primære oppgaver å finansiere større forsknings og
21 utviklingsprogrammer, jeg skal se nærmere på dette i caset som omhandler de to verdiskapingsprogrammene som ble satt i gang i henholdsvis 2000 og 2005.
I ACF modellen ansees det som en betingelse at koalisjonen har ekspertkompetanse i seg, i tillegg til et sett verdier som er forankret hos aktørene, samtidig har aktørene en motivasjon for å gjennomføre handlingene som er nødvendig for å nå den strategiske målsettingen nettverket har. ACF ser ikke på kollisjonen i seg selv som en (hel) organisme med vilje, motivasjon og en aggregert samlet kompetanse, modellen se heller på nettverket som en gruppe individuelle aktører som har med seg en indre grunnleggende motivasjon og verdier inn i koalisjonen, slik sett skiller ACF seg fra andre modeller der man heller seg på aktørenes handlinger som et sett rasjonelt valg, ut fra egne interesser eller en egen agenda. Modellene som tar utgangspunkt i en relativt enkel oppfatning om at aktørene foretar rasjonelle valg ut fra egne særinteresser. I ACF modellen vektlegger man at normativ kunnskap som er dokumentert faglig har betydning for aktørenes valg, og at man ikke i utgangspunktet kan utelukke at aktørene opptrer uselvisk og ut fra noe mer enn snevre særinteresser.
De samme gruppemekanismene gjelder innenfor ACF som for andre grupper som her en felles strategisk målsetting, den grunnleggende gruppemekanismen er vi-de dimensjonen. Når man får etablert en gruppe, eller en koalisjon vil man på tross av indre uenighet og diskusjoner i stor grad mistro andre koalisjoner som arbeider innenfor beslektede felt eller som bare har sammenfallende interesser på noen få av feltene. I tillegg til dette kan det være slik at en gruppe ser på et sett informasjon på en annen måte enn en annen koalisjon. Eksempler på dette finnes i miljøverndiskursen, der flere koalisjoner her samme strategiske målsetting men kan ha svært forskjellig oppfatning av veien og midlene som skal brukes for å nå målet om et mer klimavennlig samfunn.
Aktørene betrakter altså verden rundt seg forskjellige, avhengig av hvilken koalisjon de opererer innenfor eller hvilken interesser de representerer i koalisjonen. Disse oppfatningene kan også være fundert i verdier det er vanskelig å endre på, dette betyr nødvendigvis også at den samme informasjonen oppfattes forskjellig, og kan bidra til mistillit mellom forskjellige koalisjoner med det samme informasjonstilfanget. En annen rent menneskelig egenskap som er bygget inn i ACF modellen er at mennesker flest husker et nederlag bedre, og over lengre tid enn en seier. I sum bidrar disse to dimensjonene til vi - de paradigmet, som bidrar til en grunnleggende mistillit mellom koalisjoner (Sabatier, 2007:194).
22
Dersom koalisjonene oppfatter at de er i konkurranse med hverandre er heller ikke dette et bidrag til å bygge tillitt mellom disse. Den positive effekten av dette er at gruppen får en sterkere følelse av samhold, samtidig som dette gjør koalisjonen mindre mottakelig for kunnskap som konkurrerer med det koalisjonen oppfatter som faktum. Denne filtreringen av informasjon bidrar til en indre gruppeorientert bekreftende adferd, man forsterker informasjon som bekrefter ens syn, og sorterer bort det so mer i konflikt med ens grunnleggende verdier. I dette perspektivet blir den anerkjente og aksepterte informasjonen selvaggregerende, og bidrar sterkt til at endring av aktørenes verdier blir vanskelige. Likevel skjer det at aktøren i en koalisjon å endre syn eller verdier underveis, årsaken til endringen kan variere over hele spektret fra pragmatisme til at ny kunnskap har veltet om på i alle fall noe av aktørens verdier og dermed adferd i gruppesammenheng. For ACF modellen bidrar dette til å forklare hvorfor en ser at an opptrappet og steil konflikt kan brytes ned, og hvor man til slutt kan komme til et konsensus som bidrar ti lat alle involverte koalisjoner kommer i retning av sine strategiske mål, der noen eller alle koalisjoner har fått sine strategiske mål justert som følge av at individene i koalisjonen er lærende selv om det er vanskelig å endre grunnleggende verdier. Denne nyanseringen er viktig, uten dette perspektivet vill det å være vanskelig å forklare hvorfor man oppnår konsensusbeslutninger der dette mer eller mindre er en institusjonalisert del av det politiske systemet.
Koalisjonen(e) dannes ikke så ofte ved at de stiftes formalt på et bestemt tidspunkt, med et klart definert sett aktører. I ACF modellen foregår utviklingen av koalisjonen gradvis, der flere aktører opererer mot relativt sammenfallende strategiske målsettinger, men ikke organisert eller koordinert. Etter hvert som politikkfeltet manifesterer seg sterkere ser man at aktører finner sammen i et interessefellesskap, der det utvikler seg noe som peker i retning av konturene til en felles forståelse av verdier og strategisk målsetting. Eter hvert vil man kunne observere at målene og strategiene blir klarere formulert, og en større mer diffus gruppe aktører splittes opp i klarere definerte koalisjoner som arbeider mot klare definerte strategiske målsettinger innenfor et uttalt verdisystem, der målet er å oppnå klare regulatoriske tiltak, endringer i forvaltningspraksis, lover, budsjett, personell, informasjon kunnskapsformidling eller annet.
Mekanismene som holder koalisjonen sammen er det at man står sammen om et sett grunnleggende kjerneverdier. På dette trinnet er arbeidsfellesskapet koalisjonen representerer blir svært sterkt og stabilt, i denne fasen er koalisjonen både offensiv og sterkt defensiv.
Samtidig som den er i forsvar for sine grunnleggende verdier bidrar den og til å forme ny
23 kunnskap som er sammenfallende med koalisjonens grunnverdier og dermed bidrar til å støtte koalisjonens strategiske målsetting. Koalisjonen i dette stadiet vil også investere my tid og ressurser i å forsvare sitt domene og å treffer tiltak som reduserer andre aktørers eller konkurrerende koalisjoners innflytelse der koalisjonen mener de er i kunnskapsfronten eller har et annet komparativt fortrinn.
2.4.4 Individet i ACF
I ACF modellen er det individet som motiverer til handling og er aktør, modellen ser på motivene, de indre verdiene og/eller den strategiske målsettingen som liger bak individets handling. Ved å studere individet kan man innenfor det teoretiske rammeverket peke på faktorer som har betydning for dert felles overordnede målet og midlene/prosessene som brukes for å nå koalisjonens målsetting. I ACF har individet en klar forståelse av egen rolle som aktør i arbeidet for å få gjennomslag for det de tror på (Schlager 2007) og ønsker å få gjennomslag for eksempelvis på politikkfeltet. Individet og aktørene har et sett verdier som ikke nødvendigvis er like for alle aktørene i kollisjonen, men som i alle fall overlapper hverandre på en måte som bidrar mer til å nå målsettingen med det å delta i koalisjonen enn det å stå utenfor. Individets og aktørenes verdigrunnlag kan og forklare hvordan de samler, prosesserer og bruker informasjon som tilflyter de gjennom koalisjonens øvrige aktører. Dette verdigrunnlaget kan virke som limet som holder koalisjonen sammen, men det kan og virke som et konserverende filter som hindrer koalisjonene i å gjøre fremskritt eller i å virke innovative og nytenkende.
Denne motstanden mot endring på individnivå kan forklares med at de grunnleggende kjerneverdiene sitter dypt (deep core beliefs), og er et grunnleggende element i det individer kanskje oppfatter som sammenfallende med ens egen grunnleggende verdier, dermed vil kanskje endringer i form av ny informasjon som i utgangspunktet burde motivere for grunnleggende endringer på dette feltet oppleves som smertefullt for individet og dermed motivere til motstand. På samme måte vil individet ha svært lett for å fange opp og akseptere informasjon som underbygger ens egen tro eller grunnleggende verdier, ny informasjon som sammenfaller med individets verdisett blir altså giret opp av nettopp det. En tar ikke inn over seg informasjon som utfordrer kjerneverdier og tar lettere til seg informasjon som støtter ens egen overbevisning. Individet vil bruke ny og verdimessig sammenfallende informasjon til å forsterke sin innflytelse i koalisjonene, til å forsterke eller skape ytterligere samhold ovenfor en mulighet eller det som oppfattes som en ytre trussel. Eksempelvis reaksjonsmønsteret fra mur-
24
, og betongbransjen etter at landbruksministeren åpnet verdens lengste trebro, Sponheims utfall mot betongindustrien fungerte som et startsignal for en mobilisering av motkrefter i mur- og betongbransjen.
2.4.5 Verdisett – et tredelt hierarki
I ACF er aktørenes grunnleggende verdier, de de tror på, delt inn i tre nivå. På det mest grunnleggende nivået er det ikke mulig å få til endringer selv over lang tid. I nivåene over er endringer mulig, men avhengig av å ikke være i direkte konflikt med nivåene under:
1. The Deep Core som er det grunnleggende nivået og omfatter ontologisk1 og overordnet normativ tro, altså hvordan man oppfatter den sanselige verden rundt seg og hvordan man verdsetter dimensjoner som frihet, sosial likhet, universelle rettigheter og humanistiske verdier. De klassiske politiske konfliktlinjene kommer til syne på dette nivået. Dette nivået er ganske stabilt, det skal svært mye til for at disse grunnleggende verdiene endres selv over en lengre tidshorisont.
2. Policy Core Beliefs Sabatier og Jenkins-Smith identifiserer elleve komponenter av policy core belief som blant annet omfatter grunnleggende verdier, utvikling versus miljø. Grunnleggende oppfatning av hva som er viktig i politikkområdet og hva man samler seg om og av hva men mener er årsaken til de utfordringene man står ovenfor i koalisjonen. Policy core beliefs er mindre statisk enn deep core, likevel vanskelige å endre over tid selv om forutsetningene for oppfatningene aktørene har kan endre seg, som for eksempel ved at ny objektiv kunnskap kommer til og endrer forutsetningene for koalisjonens målsetning. Ved å operasjonalisere noen av policy core belief komponentene er det mulig å identifisere koalisjoner, dersom man operasjonaliserer så mange komponenter som mulig vil man være mer treffsikker. Sannsynligheten for å identifisere alle relevante koalisjoner er høyere jo flere komponenter som blir operasjonalisert.
1Ontologi kan oversettes med ”slik ting er” I samfunnsvitenskapen handler dette om hvorvidt sosiale systemer består av lovmessigheter, eller om alt vi studerer er unikt. Mange har hevdet at
naturvitenskapens ide om generelle lover ikke kan overføres til sosiale systemer (Johnston 2005:561)
25 3. Secondary beliefs er det siste nivået, er mer avgrensede og går ikke over hele spekteret ned i politikkfeltet. Eksempler på dette kan være regler og budsjettrutiner for et konkret program, regler for hvordan aktørene kan delta og lignende, hvor viktige noen aspekter ved et problemområde er sammenlignet med andre. Det kan omfatte politiske preferanser, men er ikke like statisk som de to andre nivåene. Siden secondary beliefs er mye mer avgrenset, og mer konkrete enn de to andre nivåene er det mulig å få til en bevegelse fra det et standpunkt til et annet på kortere tid og med færre konflikter enn på de øvrige to nivåene. Dersom, det kommer nye opplysninger, fakta eller justert strategisk målsetting
2.4.6 Koalisjonens ressurser og bruk av disse
For at en koalisjon skal ha mulighet til å omsette sin politikk i handling må den ha tilgang til ressurser, 2007 revisjonene av Advocacy (Sabatier og Weible, 2007) og Weible (2011) lister opp seks grunnleggende kategorier av ressurser som betyr noe når kollisjonene søker gjennomslag i politikkfeltet der koalisjonen har interesser. Disse ressursene er (i uprioritert rekkefølge)
(1) Opinionen sympatiserer med koalisjonens syn eller i alle fall deler av koalisjonens syn, eksempelvis i miljødiskursen. Koalisjonen kan bygge inn miljøparameter i sin argumentasjon som vinner støtte i opinionen, i for denne oppgaven bruker den ene koalisjonen eksempelvis CO2 lagring som et vesentlig argument for å bygge støtte i opinionen for øket offentlig støtte til verdiskapingsprogrammet for tre. Vi vil og se at denne koalisjonen i stor grad appeller til det emosjonelle for å bygge støtte i opinionen for sin policyutforming for norsk skog og treindustri. Den andre kollisjonen henter i større grad argumentene sine fra prinsippene om like konkurransevilkår for vare og tjenestemarkedet og fra et mer naturvitenskaplig (ingeniørfaglig) perspektiv. Jeg vil vise oss hvordan de to konkurrerende koalisjonene lykkes, eventuelt mislykkes, på dette feltet, med hvilke ressurser.
(2) Medlemmer av koalisjonen innehar posisjoner som gir de formell makt til å ta beslutninger til fordel for koalisjonen, i dette perspektivet vil koalisjoner med mange deltagere med formell makt til å ta beslutninger være sterkere enn koalisjoner med færre.
Koalisjoner uten medlemmer med formell makt/autoritet til å ta eller påvirke
26
beslutninger til fordel for koalisjonen har ikke like stor evne til å påvirke politikkutformingen som de med, i denne oppgaven vil jeg se på to koalisjoner der den ene har aktører med formell autoritet og den andre ikke har aktører med formell autoritet på politikkområdet.
(3) Tilgang til økonomiske ressurser er avgjørende siden det kan brukes til å arbeide frem argumenter/dokumentasjon som støtter koalisjonens strategiske målsetting. Dette kan være finansiering av FoU prosjekter, markedsføringskampanjer, informasjonsspredning og markeds/opinionspåvirking som ellers ikke ville vært mulig å gjennomføre og som bidrar til å styrke støtten til koalisjonens målsetting. Dette betyr implisitt at koalisjonens medlemmer må ha muligheter til direkte eller indirekte fremme finansieringen av aktiviteter som koalisjonen mener er viktig for å fremme politikkutformingen på en slik måte at det støtter det strategiske målet. I denne oppgaven vil vi se et en koalisjon som er satt sammen slik at finansieringen av aktivitetene over tid styrkes.
(4) Koalisjonens evne til å se viktigheten av, og evne og til å kommunisere med opinionen og eksterne stakeholders som kan støtte koalisjonens arbeide med politikkutforming i retning av det som er den strategiske målsettingen. Koalisjonen må også ha evne til å utforme en kommunikasjonsstrategi på en slik måte at man vinner sympati hos relevante aktører i det politikkfeltet man ønsker å påvirke til endring eller til handling i en retning som støtter koalisjonens strategiske mål. Koalisjoner som her en helt bevisst og klart utformet kommunikasjonsstrategi som utøves konsekvent øker sannsynligheten for at politikkutformingen går i en retning som støtter opp under koalisjonens mål.
Koalisjoner med en klar kommunikasjonsstrategi kan likevel mislykkes når denne ikke implementeres eller gjennomføres konsekvent og målrettet. I denne oppgaven vil vi se eksempler på begge disse
(5) Koalisjonen ser på informasjon som en del av aktivitetene som gjennomføres for å nå de strategiske målsettingene, samtidig har men en bevisst strategi på hvilken informasjon som skal kommuniseres og til hvilke aktører man kommuniserer. Innholdet i kommunikasjonen til befolkningen og opinionen kan være forskjellig fra kommunikasjonen til andre miljøer (teknologiske, politiske, lokale/regionale og lignende)
27 (6) Kompetent lederskap som kan koordinere koalisjonen på en slik måte at ressurser utnyttes optimalt og at man evner å trekke nye relevante ressurser inn til koalisjonen.
Denne oversikten over ressurser virker opplagt, og bidrar hver for seg til å forsterke koalisjonens muligheter til å få gjennomslag for sin sak. Det er først når man utviklingen av ressurser utviklingen sammen med utviklingen over de andre parameterne i møt med ytre faktorer at men får et helhetlig bilde av sammenhengene.
2.4.7 Ytre faktorer som påvirker koalisjonen
Aktørenes mulighetsfelt påvirkes sterkt at ytre faktorer, der noen er relativt stabile og uforanderlige, mens andre er relativt dynamiske og kan lettere endres som følge av påvirkning.
De relativt stabile parameterne omfatter (1) grunnleggende egenskaper ved problemområdet som (2) grunnleggende fordeling naturlige ressurser (3) grunnleggende sosiokulturelle verdier og sosiale strukturer (4) grunnleggende konstitusjonell struktur. I cashet for denne oppgaven kan man med styrke hevde at den ene koallisjonens argumenter som hviler på trematerialers evne til å lagre CO2 er en stabil parameter, som er grunnleggende i den overordnede diskursen i samfunnet som går på klimagassutslipp (i form av CO2 ekvivalenter). Dette er faktorer som sjelden endrer seg over tid, i AFC sier man at faktorer som ikke endres eller endre ubetydelig i et tiårsperspektiv er relativt stabile, dette betyr at disse faktorene sjelden (om noen gang) bidrar til at aktørene endrer adferd eller at det bidrar til endring i et politikkfelt. I dette ligger også at disse faktorene er svært motstandsdyktige mot ytre påvirkning. En klar forståelse av disse parameterne kan bidra til å forklare mulighetene og begrensningene som aktørene i det aktuelle politikkfeltet må operere innenfor.
2.4.8 Dynamiske eksterne faktorer
AFC kategoriserer de dynamiske eksterne faktorene slik;
1. Endringer i sosioøkonomiske forhold 2. Endret oppfatning i opinionen
3. Endringer i styringssystemer (f. eks regjeringsskifte) 4. Konsekvenser av endringer tatt i andre politikkfelt.
28
De eksterne faktorene påvirker aktørene og koalisjonene sterkt, når forutsetningene koalisjonen arbeider innenfor endrer seg er det stor sannsynlighet for at aktørenes adferd endrer seg, selge koalisjonene og dens aktører kan bli endrer som følge av endringer i de dynamiske eksterne faktorene slik at koalisjonen fremstår som mer robust og relevant i forhold til de endrede rammene for politikkfeltet.
I dette perspektivet ligger og en erkjennelse av at politikkutformingen som aktørene i kollisjonen bidrar til også reflekterer påvirkning fra andre, i varierende grad, eksterne aktører slik som eksempelvis andre politikkfelt.
2.4.9 Mulighetsstruktur
Med mulighetsfeltet for kollasjoner menes hvordan den grunnleggende strukturen i statsapparatet påvirker koalisjonens muligheter, denne parameteren er en av de senere (Sabatier og Weible 2007) tilleggene eller revisjonene av ACF, målet med dette tillegget er å tilpasse modellen andre strukturer enn den nordamerikanske, som ACF i utgangspunktet var tilpasset.
Mulighetsstrukturen sier noe om hvordan ulike trekk ved statsapparatet har innflytelse på koalisjonene eller aktørene i koalisjonens handlemåte. Faktorene kan deles i to grupper (1) graden av konsensus for å få til politiske endringer og (b) i hvor stor grad den politiske strukturen er åpen. Den første faktoren påvirker aktørene ved at de må agere med inkluderende, søke kompromiss og til å dele informasjon med andre impliserte parter (eksempelvis andre koalisjoner) dels for å skape” eierskapsfølelse” hos konkurrerende koalisjoner og dels for å redusere faren for at det gror frem mistro og mistenkeliggjøring.
Den andre faktoren, åpenhet til det politiske systemet kan illustreres ved antallet maktsentra/nav som en avgjørelse om endret politikk på et område må igjennom, og hvor tilgengelig disse er for påvirkning. Forfatterne illustrerer dette ved å vise til USA som et åpent politisk system der makt og beslutningsmyndighet på samme politikkfelt er fordelt på flere (eksempelvis delstatene) og stor grad av åpenhet ovenfor byråkrati (departementene) lovgiver (kongressen på føderalt nivå) og domstolen. En mer lukket struktur kan illustreres ved et system der beslutninger tas sentralt, med mer begrenset deltagelse og der prosessene er mer konsensuspreget. Ulikheten er altså at i det åpne systemer er det mange beslutningstagere og svake normer for kompromissavgjørelser, mens et lukket system her et sterkt konsensuspreg der selve prosessen og er mer lukket.
29 2.4.10 Avtale etter forhandling mellom koalisjonene
Endringer eller ny politikk på et felt kan og foregår ved at man forhandler frem endringen, aktørene i forhandlingen kan være konkurrerende koalisjoner på kryssende politikkfelt eller i samme politikkfelt. AFC modellen må altså være i stand til å identifisere under hvilke forutsetninger konkurrerende koalisjoner kan oppnå enighet for at modellen skal være relevant for samvirkebaserte styringssystemer. Jenkins-Smith og Sabatier identifiserte ni forutsetninger for at forhandlingsløsninger skal lykkes og kunne implementeres på politikkområdet. Sentral elementer i dette er endring av syn som følge av læring på tvers av konkurrerende koalisjoner.
Konkurrerende koalisjoner kan være motstandsdyktige mot endring i politiske kjerneverdier, derfor spiller empirisk dokumentasjon en sentral rolle samtidig som selve endringsprosessen nødvendigvis foregår over lang tid siden det er grunnleggende politiske verdier som er under endring. Forutsettingene for forhandlede løsninger;
(1) Status quo er ikke ønskelig av partene, det er mer å tape på å fortsette som nå enn på en endring
(2) Bred faglig forankring
(3) Alle deltagerne har vetomuligheter, dette motiverer et genuint ønsker om forhandlingsløsning
(4) Ledere fra alle koalisjoner respekterer, administrer og etablerer normer for prosessen (5) Likeverdig og nøytralt finansielt bidrag fra partene i forhandlingsprosessen
(6) Man setter av nødvendig tid, ingen av partene må føle tidspress (7) Empiriske og troverdig data er sentrale
(8) Det må eksistere reell tillitt mellom partene (9) Nøytralt eller alternativt forhandlingssted/medie.
30
3 Metode
Innledning
I denne oppgaven er det naturlig å velge en kvalitativ metode siden det jeg skal analysere i liten grad kan tallfestes annet enn i økonomiske termer (overføringer og støtteordninger).
Teorigrunnlaget indikerer også at jeg ønsker å finne ut noe om prosesser, aktører, allianser og politikkutforming, dermed er det klart at metodevalget er en følge av oppgaveformuleringen og modellene jeg ønsker å bruke i arbeidet.
Avgrensning
Oppgaven tar for seg to kollisjoner, tre-, og betongkoalisjonen, i avgrensningen av oppgaven ser jeg bort fra art koalisjonen eller interessefellesskapene kanskje eksisterte før 1998-2000 da Treprogrammet ble etablert. Med denne avgrensingen faller interessefellesskapene som er dannet som del av konkurransen over de vanlige parameterne i byggenæringen ut. Dette er parametere som blant annet pris, kvalitet, leveringsevne og byggetid. Jeg ser og bort fra at det eksisterer andre interessefellesskap som har sammenfallende eller motstridende interesser med en eller begge koalisjonene jeg studerer, slik som interessefellesskapene over vekst-vern parametere. Avgrensningen er nødvendig for at det skal være mulig å fokusere på de egenskapene, prosessene og aktørene jeg ønsket å studere i oppgaven.
Kilder - litteraturstudie
Når jeg tar stilling til hvilke kilder jeg skal bruke i oppgaven må jeg bestrebe å finne kildr som er mest mulig valide og reliable, samtidig må kostnaden til å innhente data ikke overskride ressursene jeg har til disposisjon for å gjennomføre analysen (Hellevik, 2006). Innsamling av data kan bli svært omfattende og ressurskrevende dersom man ikke avgrenser dette tilstrekkelig, jeg må også ta hensyn til at eventuelle informanter både kan vegre seg mot å bidra med data eller oppleve intervjuer som så tidkrevende og belastende at de heller lar være å bidra. Et annet viktig moment som taler for mest mulig bruk av allerede eksisterende kilder ikke kan påvirkes av meg som forsker, det er dermed ikke sagt at materialet ikke kan gi et fordreid bilde av det som studeres, materialet som studeres er alltid laget av noen for noen (Hellevik 2006:102). I
31 arbeidet med oppgaven her jeg tilgang til en rekke primærkilder, en primærkilde defineres til dokumenter, referater, notater som ikke er bearbeidet og presentert av andre forskere (McCulloch, 2004:30). I denne oppgaven vil primærkildene være en rekke stortingsmeldinger, rapporter og publikasjoner fra statlige etater, SINTEF Byggforsk, stiftelsesdokumenter og strategisk plan for prosjektet byggutengrenser.no, brevveksling mellom LMD og EFTAs overvåkingsorgan (ESA) samt rettslige vurderinger av prosjektene som ble igangsatt i det første Treprogrammet. Jeg vil og gå igjennom hovedpunktene i KONSENSUS prosjektet som ble initiert av de viktigste næringslivsorganisasjonene i byggenæringen, der målet var å bidra til enighet blant aktørene om hvordan miljøpåvirkninger i et byggs livsløp skal beregnes (SINTEF Byggforsk, 2011). I tillegg til dette bruker jeg notater, referater og presentasjoner som del av litteraturstudien.
Kilder – intervju
Siden jeg arbeider I en av bransjeforeningene I byggenæringen, og har kontorfellesskap med Byggenæringens Landsforening som er paraplyorganisasjonen for svært mange av bransjeforeningene I næringen vil jeg si at noe av undersøkelsene, eller i alle fall forundersøkelsene, kan kalles uformelle feltsamtaler (Wadel, 1991). Disse samtalene har bidratt til å vekke min interesse for å skrive om prosessen som ledet frem til etableringen av Treprogrammet med den påfølgende interessemotsetningen mellom to stadig tydeligere koalisjoner med motstridene interesser. Denne fasen med samtaler og informasjonsinnhenting bidro til oppgaveformuleringen og at jeg fikk et mer bevisst forhold til hva jeg ville undersøke nærmere i denne oppgaven. Siden jeg har arbeidet i en bransjeforening for betongindustrien mener jeg at jeg har en del forkunnskaper om prosessene rundt Treprogrammet, og motreaksjonene fra mur-, og betongindustrien, denne forkunnskapen kan være beheftet med at jeg iallfall har identifisert meg med den ene koalisjonen i en tidlig fase, senere har jeg plassert meg i en mer observerende rolle i forhold til konflikten og heller fokusert på å arbeide med miljøspørsmål over andre parametere enn den mer aggressive tilnærmingen prosjektet byggutengrenser.no valgte. Muligheten for bruk av forkunnskaper for å etablere fakta og gjøre vurderinger er ikke unikt i denne oppgaven, forkunnskaper gire et kunnskapsrom som kan utnyttes i forskningssammenheng (Andersen, 2006) Jeg kunne imidlertid ikke basere all informasjonsinnhentingen på uformelle samtaler og forkunnskaper om saksfeltet, jeg må og basere analysen på andre skriftlige kilder og på intervjuer. Intervjuene kan bidra til å svare på
32
spørsmål som jeg ikke får svar på i litteraturstudien. Derfor mener jeg det var viktig å finne relevante spørsmål og å finne frem til en gruppe informanter som jeg ønsket å intervjue nærmere som bidrag til analysen.
3.4.1 Intervjuopplegg
Intervjuene gjennomføres som et åpent opplegg (Hellevik 2006:106-107) for å ivareta de forskningsetiske kravene som stilles til en undersøkelse av denne typen, informantene skal altså være fullt ut informert om formålet med undersøkelsen og at det inngår som en del av materialet til denne oppgaven. Når jeg presenterer spørreskjemaet for informantene fra de to gruppene (om informantene nedenfor) som hører til koalisjonene som er pro Treprogrammet har jeg en tilleggsutfordring i og med at jeg til daglig arbeider i Betongelementforeningen, en av bransjeforeningene i betongindustrien. Jeg risikerer altså at informantene går ut fra at denne oppgaven vil vær et partsinnlegg for «betongkoalisjonen» og at de derfor vil være tilbakeholden i forhold til å bidra med svar som er ment å utfylle litteraturstudien. I dette perspektivet er det viktig å formidlet til informantene om at oppgaven ikke vil være et partsinnlegg, heller at formålet er å analysere individene, motivasjonen og prosessene i de to konkurrerende koalisjonene. Samtidig er det viktig at informanten forsikres om at svarene som gis behandles konfidensielt, og at svarene brukes på en slik måte at de ikke kan spores tilbake til informanten.
Spørreskjemaet inneholder imidlertid helt bevisst ingen spesielt sensitive spørsmål som har potensiale til å stille informanten i miskreditt, eller å skade bransjene eller bransjenes aktører ved at konkurransesensitiv informasjon publiseres. Hovedformålet med å gjennomføre intervjuene er i alle tilfelle å kunne si noe om informantenes tanker rundt de politiske prosessene og virkemidlene som ble stilt til disposisjon i den statlige satsingen på treindustrien, for på den måten kunne si litt mer om motivasjon, verdier og målsetting på individnivå innenfor rammen av ACF (Sabatier, 2007:194-195) og om det ut fra intervjuene er mulig å operasjonalisere informantenes «policy core beliefs» som bidrar til å forklare deres rolle, motivasjon og verdier innenfor rammen av koalisjonen. Som alternativ til aktiv informantintervjuing kunne jeg valgt en mer sureveybasert undersøkelse med standardiserte spørsmålskjemaer som ble forelagt informantene, problemet med en slik tilnærming er at man sannsynligvis ikke vil kunne fange opp nyanser som er viktig for å belyse temaet (Andersen 2006). Det er også en viss fare for at informantene vil føle seg for bundet av spørsmålene. Man har i utgangspunktet to typer åpne og samtalebaserte intervjutyper (Andersen 2006:281) der den ene hovedtypen går på informantens personlige og private opplevelser, den andre går på informantens innsikt i saker,
33 relasjoner, kontekst og relasjoner som i utgangspunktet ikke er offentlig tilgjengelig. Det er denne siste typen samtalebasert intervju som er interessant i denne undersøkelsen.
3.4.2 Intervjuteknikk
I denne undersøkelsen mener jeg en streng strukturering av spørsmålene i forhold til problemstillingen kan medføre at vesentlig informasjon ikke kommer frem, eller at det intervjuerens underforståtte forventninger, det er og en fare for at informantens forestilling om hva som er akseptabel respons i forhold til problemstillingen kan påvirke informanten til såkalt ja siing (Hellevik, 2006:156) og (Bryman, 2004:104). Ja siing i denne sammenhengen kan tenkes å være at de som identifiserer seg med trekoalisjonen, gitt at de vet jeg til daglig arbeider for en av bransjeforeningene i betongindustrien enten kan holde tilbake vesentlig informasjon eller ikke svarer i det hele tatt.
Samtalebaserte intervjuer styres ikke av en rigid plan for gjennomføring, faren ved et slikt opplegg er at ressurssterke informanter kan overta eller dominere intervjusituasjonen.
Intervjuene styres av en intervjuguide som angir temaene som skal berøres i samtalene (Hellevik 2006:108) Dette gir en rekke utfordringer for den eller de som gjennomfører intervjuene, blant annet blir intervjuene nødvendigvis gjennomført forskjellig fra gang til gang og fra respondent til respondent. Særlig i forhold til informantgruppen som intervjues i denne undersøkelsen kan jeg kommer i en mer passiv rolle og den ressurssterke informanten intervenerer intervjusituasjonen for sterkt. Jeg er oppmerksom på at dette kan skje, i neste avsnitt treffer jeg tiltak som jeg mener fanger opp dette slik at det ikke blir en utfordring for undersøkelsens reliabilitet. Informasjonen som jeg henter inn er en blanding mellom hva informanten subjektivt mener og faktaopplysninger, hensikten er å finne ut av informantens verdier, mål og motivasjon som kan forklare hvordan en posisjonerer seg i forhold til problemstillingen. Subjektiviteten i dette må jeg møte med en sunn skeptisk grunnholdning (Andersen 2006:283). Schein (1987) understreker at forskeren må ta utgangspunkt i informantenes subjektive virkelighet. Oppgaven min blir da, på basis av egen kunnskap om temaet i denne oppgaven, å forstå informantens subjektive fremstilling av fenomener og den objektive virkeligheten i en overordnet kontekst.
34
3.4.3 Utvalg av informanter
Innledningsvis vurderte jeg gruppeintervjuer med flere respondenter samlet siden det kan være tidsbesparende og effektive (Hellevik 2006:108), det ble tidlig klart at gruppesamtaler ikke er mulig i denne undersøkelsen fordi spørsmålene krever svar på individnivå, ikke gruppenivå.
Formålet med intervjuene er å finne ut mer om individuelle faktorer som motiverer individet innenfor rammen av ACF, dermed er individuelle intervjuer mest formålstjenlig. Ideelt sett burde jeg funnet frem til et stort utvalg informanter, imidlertid vil det bli svært vanskelig rent tidsmessig å gjennomføre et høyt antall intervjuer, analysere og vurdere dataenes egnethet i denne sammenhengen. Jeg planla å gjennomføre intervjuer med 13 nøkkelinformanter, i følge Andersen (2006) er nøkkelinformanter typisk personer med særlig kunnskap på saksfeltet jeg ønsker å vite noe om, konkret om tilblivelsen av Treprogrammet og motreaksjonen som kom etter at Treprogrammet ble iverksatt, altså reaksjonen fra mur-, og betongbransjen. Siden dette er første gang jeg gjennomfører intervjuer i forskningssammenheng kan jeg ikke sies å ha erfaring på feltet, i tillegg er informantene personer med særlig kunnskap om saksfeltet. I tillegg er alle informantene aktive bidragsytere i å forme norsk næringspolitikk, for å kontrollere intervjusituasjonen ønsker jeg å spille en mer aktiv rolle og dermed beholde kontrollen slik at intervjuet gir uttelling i form av informasjon jeg kan benytte i analysen (Andersen 2006:279).
Nøkkelinformantene har landbruk, byggeindustri, miljø og næringspolitikk som spesialområde, dels som representanter for interesse-, nærings-, og bransjeforeninger i tillegg til offentlige myndigheter. Informantene velges ut som et stillingsavhengig utvalg (Feiring 2009) der informantene har en rolle i forhold til Treprogrammet og/eller til mur-, og betongbransjens satsing Byggutengrenser.no
Jeg inviterte til samme tretten nøkkelinformanter med kunnskap om Treprogrammet og om Byggutengrendser.no til å bidra. Sju av disse responderte positivt og var villige til å svare på spørringen i forbindelse med masteroppgaven. PÅ tross av at bare sju av tretten informanter sa seg villige til å bidra mener jeg intervjuene gir et verdifullt bidrag, nettopp fordi alle respondentene har eller har hatt sentrale roller i forbindelse med Treprogrammet, byggutengrenser.no eller andre organisasjoner i byggenæringen som ble påvirket av konflikten mellom mur-, og betongnæringen på den ene siden og Treprogrammet på den andre.
35 Informanter som deltok i intervjuene:
Per Harald Grue, Tidl Departementsråd I Landbruks-, og Matdepartementet Jostein Byhre Baardsen, Adm. Dir. Norsk Treteknisk Institutt
Per Skorge, Adm. Dir. Norges Bondelag
Merethe Furuberg, Leder I Norsk Bonde og Småbrukerlag Arne Skjelle, Tidl. Adm. Dir. Byggenæringens Landsforening Per Jæger, Adm. Dir. Boligprodusentenes forening
Ole Krokstrand, Tidl Dagl. Leder I prosjektet byggutengrenser.no
I forkant av at jeg sendte ut invitasjonene og intervjuskjemaet kontaktet jeg hver av de potensielle informantene. De fleste av respondentene fylte ut skjemaet og returnerte det, deretter ringte jeg opp informantene og gikk gjennom deres respons på noen av områdene. Med unntak av Norsk Bondelag og Norsk Bonde og Småbrukarlag hadde jeg kontakt med de øvrige informantene i jobbsammenheng fra tid til annen. Bransjeorganet byggutengrenser.no er ikke en bransjeforening, men et prosjekt som ble etablert av mur-, og betongbransjen. Siden byggutengrenser.no er sentral i mur-, og betongkoalisjonen mener jeg det er viktig at prosjektet er representert i intervjuene. Intervjuene ble gjennomført i 2011/12, altså for en tid tilbake. Sju av tolv mulige informanter responderte og var villige til å bidra, bransjeorganene i treindustrien er svakest representert men antas ivaretatt ved at Treteknisk institutt hadde kontorfellesskap med Trelastindustriens forening frem til 2014, aktivitetene i Treteknisk Institutt og Trelastindustriens forening er koordinerte og/eller overlappende på en flere felter.
3.4.4 Samtykke, meldeplikt og personvern
Spørringen ber ikke om data som kan kobles til ens person, samtidig er det klart at respondentutvalget er så vidt lite og der hver av respondentene representerer forskjellige perspektiver ift Treprogrammet og mur- og betongbransjens prosjekt byggutengrenser.no at det ikke er vanskelig å koble enkelte utsagn til informantene.
36
Intervjuundersøkelsen behandler imidlertid ikke sensitive temaer, eller tema som ikke allerede er kjent i det offentlige rom. Informantene har også i de fleste tilfellene fylt inn svarene i skjemaet selv, samtalene i etterkant har ikke endret på innholdet i noen av informantenes respons. Alle respondentene har fått notatet fra sine innspill tilsendt i de tilfellene det avviker vesentlig fra svarene de ga direkte i spørsmålsguiden. Informantene ble tilskrevet og ble orientert om at materialet brukes i forbindelse med min masteroppgave i Statsvitenskap, og vil danne bakgrunn for vurderinger som blir gjort rundt aktørenes rolle, motivasjon og oppfatninger i forhold til Landbruks-, og matdepartementets (LMDs) virksomhetsområde skog.
Informantene ble og informert om at jeg arbeider i bransjeforeningen Betongelementforeningen, som er en bransjeforening tilknyttet Byggenæringens Landsforening og Næringslivets Hovedorganisasjon.
Intervjudelen av oppgaven utløste meldeplikt til Personvernombudet for forskning, Norsk Samfunnsvitenskapelig datatjeneste AS ga tillatelse til gjennomføring av spørreundersøkelsen i november 2014 (NSD, 2014)
3.4.5 Validitet og reliabilitet
Informantene i undersøkelsen velges ut fordi de har inngående kunnskap om prosessene som analyseres i denne oppgaven, reliabiliteten styrkes ved at informantgruppen inkluderer ressurspersoner som var i en nøkkelrolle da forutsetningene for Treprogrammet ble lagt i forarbeidet til St.meld. nr. 17(1998-1999). En del av informantene som bidro med svar var ikke lenge i rollen som beslutningstager eller aktør i prosessene og politikkfeltet som er tema for oppgaven, de fleste informantene har imidlertid fremdeles indirekte innflytelse på feltet. Etter min vurdering styrker dette undersøkelsens indre validitet av at informantene ikke har en for sterk relasjon til Treprogrammet eller mur-, og betongbransjens prosjekt byggutengrenser.no i dag (Andersen 2006:282).
Intervjuskjemaet inneholder i none grad testspørsmål som jeg vet svaret på, eller som, dersom informanten svarer avvikende, bidrar til å svekke reliabiliteten. I de tilfellene informantens svar på kontrollspørsmålene avvek sterkt fra det jeg i utgangspunktet trodde var en sannsynlig respons kunne det være naturlig å diskutere disse svarene nærmere med informanten, slik at jeg fikk en klarere forståelse av svarene informanten ga. Validiteten styrkes og av litteraturstudien,
