Bredbånd og samordning
En utredning med en vurdering av samordning av utbygging av
bredbånd i Norge
Utarbeidet for
Nærings- og handelsdepartementet
14. juni 2004
INNHOLD
1 SAMMENDRAG...3
2 INNLEDNING OG PROBLEMSTILLING ...6
2.1 BAKGRUNN...6
2.2 MANDAT...6
2.3 AVGRENSNINGER OG VALG...6
2.4 METODE...6
3 HVA ER SAMORDNING I FORBINDELSE MED UTBYGGING AV BREDBÅND? ...8
3.1 GENERELT...8
3.2 KATEGORIER AV SAMORDNINGSTILTAK...8
3.3 HVA SLAGS VIRKEMIDLER FOR SAMORDNING FINNES? ...9
3.4 HVEM KAN UTFØRE SAMORDNINGEN? ...11
3.5 HVEM KAN VÆRE GJENSTAND FOR SAMORDNING?...17
4 FORHOLD SOM HAR SKAPT ØNSKE OM SAMORDNING...19
4.1 GENERELT...19
4.2 SAMORDNING AV ALTERNATIV INFRASTRUKTUR I FORHOLD TIL TELENOR...20
4.3 SAMORDNING AV ETTERSPØRSEL...29
4.4 SAMORDNING AV SEKTORENES LØSNINGER I KOMMUNENE...33
4.5 SAMORDNING AV UTBYGGING AV DE PLANLAGTE NYE NETTENE...36
4.6 KOORDINERT VEILEDNING TIL KOMMUNENE...40
4.7 UTBYGGING AV NETT I ROBUSTE NETTSTRUKTURER...42
4.8 KOORDINERT OG EFFEKTIV UTNYTTING AV FREMFØRINGSVEIER OG INSTALLASJONER...44
4.9 SAMORDNING AV SENTRALE APPLIKASJONER I KOMMUNENE...45
4.10 SAMORDNET TILRETTELEGGING AV OFFENTLIG INNHOLD...46
4.11 SAMORDNING I FORBINDELSE MED Å BEDRE TILBUDET UTENFOR SENTRALE STRØK...47
4.12 SAMKJØRING AV NETT...48
4.13 OPPSUMMERING / OVERSIKT...53
5 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER ...56
BAKGRUNNSMATERIALE...58
VEDLEGG 1 KORT TEKNISK BAKGRUNN FOR SAMTRAFIKK I IP-NETT ...59
VEDLEGG 2 MANGE ULIKE DEFINISJONER AV BREDBÅND ...62
VEDLEGG 3 AKTØRER SOM VEILEDER KOMMUNENE ...63
1 SAMMENDRAG
Med bakgrunn i vedtak VII Innstilling til Stortinget fra næringskomiteen nr. 133 (2003 – 2004), inneholder denne utredningen en vurdering av samordning i forbindelse med bredbåndsutbyggingen i Norge.
Det er i denne utredningen benyttet en vid tolkning av begrepet samordning i forbindelse med utbygging av bredbånd. Det innebærer at vi i tillegg til samordning av nettstrukturer også har på sett tilgrensende områder som er viktige for bredbåndsutbyggingen, f.eks.
informasjon og veiledning.
Samordningstiltak kan utøves av myndighetene, og på frivillig basis av ulike typer virksomheter, private og offentlige. Det er en rekke lover og bestemmelser som setter rammer for hva som kan utføres av samordningstiltak. I kapittel 3 presenteres en tentativ definisjon av samordning ifm. bredbåndsutbygging, videre belyses begreper som benyttes i forbindelse samordning av utbygging av bredbånd.
I innstillingen, og i det offentlige ordskiftet omkring bredbåndsutbygging, har det fremkommet krav og ønsker om samordning. Ofte er disse kravene eller ønskene lite presist formulert slik at det blir det vanskelig å ta stilling til dem. Siden samordning har en kostnad, må forventet synergi av samordningen sees opp mot kostnadene ved å
implementere den. Dette krever konkretisering av hva som skal samordnes.
I kapittel 4 foretas en konkretisering og drøfting av de ønskene om samordning som er vurdert som de mest sentrale:
• Samordning av alternativ infrastruktur1 i forhold til Telenor
Dette forholdet har sammenheng med ønske om en landsdekkende konkurrent til Telenor, og ønske om å ta vare på det staten har investert i infrastruktur i
Jernbaneverket, BaneTele, Forsvaret og lokale og regionale E-verk.
I tillegg til den prosessen myndighetene har startet mht. vurdering av eierskap etc. i forhold til BaneTele, er det definert konkrete tiltak som vi mener virksomhetene som skal utgjøre en ny landsdekkende aktør bør utrede og/eller utføre. Dette dreier seg bl.a. om en rekke tenkelige tiltak rundt geografisk og teknisk samkjøring av nettene.
Videre har vi sett på mulige forretningsmessige, organisasjonsmessige, kompetansemessige- og sikkerhetsmessige tiltak/aktiviteter.
• Samordning av etterspørsel
Økt konsentrasjonen av etterspørselen kan bidra til at marginale
utbyggingsprosjekter gjøres lønnsomme. Det kan også bidra til å redusere kostnader for leie av kapasitet.
Tiltak som er vurdert i denne forbindelse er opprettelsen av et prosjekt for aggregering av etterspørsel basert på rammeavtaler, og etablering av fysiske knutepunkter hvor etterspørsel aggregeres.
1 Faste nett og trådløse nett
• Samordning av sektorenes løsninger i kommunene
Sektorenes ulike krav i forbindelse med implementering av bredbåndsløsninger i kommunene kan virke fordyrende og hemmende kommunenes bredbåndsutvikling.
En samordning av sektorenes løsninger bør derfor vurderes. Dette er en kompleks problemstilling som inneholder utfordringer bl.a. når det gjelder tekniske,
økonomiske og avtalemessige forhold.
• Samordning av utbygging av de planlagte nye nettene
Det pågår, og skal igangsettes, flere nye nettutbygginger. Fordi beløpene som investeres er store er også ønsket om å kunne spare midler på samordning stort. I vår gjennomgang har vi kommet til at potensialet for samordning er begrenset, både på bakgrunn av tidligere studier, og på grunn av at staten har begrensede muligheter til å styre aktørenes utbygging.
• Koordinert veiledning til kommunene
Det pågår en rekke veiledningsaktiviteter overfor kommunene. Kommunene er viktige i flere sammenhenger i forbindelse med bredbåndsutbyggingen, og behovet for informasjon og kompetanse er stort. Her er det igangsatt koordinerende
aktiviteter i regi av Samferdselsdepartementet.
• Utbygging av nett i robuste nettstrukturer
Ønsket om robuste nettstrukturer er nevnt flere steder i innstillingen, og for å få en styrt utvikling av dette kreves koordinering. Det er vanskelig å påvirke operatørenes nettstruktur fra myndighetenes side. Ved utbyggingsprosjekter kan man undersøke muligheter for å etablere en godkjenningsordning. Krav til større robusthet i nettet vil imidlertid medføre større kostnader ved implementeringen, selv om det på lengre sikt kan være samfunnsøkonomisk lønnsomt.
• Koordinert og effektiv utnytting av fremføringsveier og installasjoner
Det er startet en del aktiviteter på dette området, men det kan fortsatt være behov for bedre oversikt over eksisterende fremføringsveier og installasjoner. Videre kan det vurderes en mer aktiv påvirkning overfor kommunene når det gjelder
koordinering av gravevirksomhet.
• Samordning av sentrale applikasjoner i kommunene
Dette problemet har vært tatt opp i flere sammenhenger, bl.a. i vår intervjurunde.
Behovet er reelt nok, men svært omfattende å løse. Det er lite sannsynlig at man får kommunene til å gå over på standardiserte administrative applikasjoner og at det i tillegg etableres standardiserte datadefinisjoner.
• Samordnet tilrettelegging av offentlig innhold
Det er allerede satt i gang en rekke forberedende aktiviteter for å tilrettelegge for tilgang til offentlig innhold. Når man i større grad kommer over i
implementeringsfasen bør det vurderes om det er gevinster å hente på en samordnet teknisk tilrettelegging for hele landet.
Det er i tillegg til dette utarbeidet to avsnitt som tar for seg mer generelle problemstillinger i forbindelse med samordning og samkjøring av nett. For oversiktens skyld er samtlige tiltak samlet i en tabell avslutningsvis i kapittel 4.
Fokus i rapporten har vært på å klarlegge og konkretisere begrepet samordning i
forbindelse med bredbåndsutbygging. Vi har i tillegg prioritert noen forhold som vi anser som de mest interessante. Siden kost/nytte-analyser ligger utenfor rammen av prosjektet, er prioriteringen gjort ut fra den generelle innsikt vi har fått gjennom arbeidet med denne utredningen. Det er gjort en overordnet vurdering av potensialet for synergi, kompleksitet og i hvilken grad forholdet allerede er ivaretatt.
På bakgrunn av dette, og med de forbehold som er nevnt, anbefaler vi at følgende forhold prioriteres i det videre arbeidet:
• Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
• Samordning av etterspørsel
• Samordning av sektorenes løsninger i kommunene
Vi anbefaler at forholdene i første omgang utredes mht. hvordan en eventuell samordning best bør utføres, hvilke gevinster som kan forventes, og hvilke kostnader og andre
konsekvenser det er forbundet med samordningen.
2 INNLEDNING OG PROBLEMSTILLING
2.1 Bakgrunn
I forbindelse med den politiske diskusjonen de siste årene om flere store og meget
kostnadskrevende nettutbygginger har kravet til samordning vært et tilbakevendende tema.
Senest under Stortingets behandling av St. meld. nr. 49 (2002-2003) Breiband for
kunnskap og vekst dukket det opp en serie spørsmål fra stortingsrepresentantenes side.
Disse dreide seg bl.a. om behovet og mulighetene for ulike former for samordning av den videre utbyggingen av bredbånd i Norge. En rendyrket markedsbasert utbygging, særlig i en tidlig fase, fortolkes av en del aktører i og omkring markedet som samfunnsøkonomisk suboptimal.
Dette er nedfelt i Stortingets vedtak VII av 9.3.2004:
”Stortinget ber Regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2005 å fremlegge en vurdering av samordning av utbygging av bredbånd.”
Bakgrunn for vedtaket er å finne i næringskomitéens innstilling Inst. S. Nr. 133 (2003-2004) Innstilling fra næringskomiteen om breiband for kunnskap og vekst.
2.2 Mandat
Mot denne bakgrunn har Telesafe Consulting AS (TSC) på oppdrag fra Nærings- og handelsdepartementet (NHD) utredet:
• hva som ligger i begrepet samordning i forbindelse med bredbåndsutbygging.
• tenkelige former for samordning av utbyggingen av bredbånd i Norge.
Arbeidet har vært utført i tidsrommet uke 12-24/2004.
2.3 Avgrensninger og valg
Det er i oppdragsbeskrivelsen lagt hovedvekt på å klarlegge hva som ligger i begrepet samordning og å kartlegge og systematisere samordning som mulig verktøy i det videre arbeidet med bredbåndsutbygging i Norge. Det er dermed valgt en vid tolkning av vedtak VII.
Det er lagt vekt på å beskrive reelle forhold/problemer og tenkelige tiltak. Det er lagt mindre vekt på å foreta vurderinger av hensiktsmessigheten av de ulike tiltak det redegjøres for.
Slike vurderinger, i form av kost/nytte-analyser, er krevende vil trolig måtte gjøres i neste fase av departementets arbeid. Det har likevel vært oppdragsgivers ønske at det skulle foretas en prioritering basert på den innsikt utredningsarbeidet har gitt.
2.4 Metode
Arbeidet har tatt utgangspunkt i stortingsmeldingen, komitéinnstillingen (sml. punkt 2.1 ovenfor) og referatet fra Stortingets plenumsdebatten. Her har TSC søkt å fange opp regjering og opposisjons syn på samordning samt muligheter og problemstillinger knyttet til denne.
Videre har man gjennomgått en lang rekke dokumenter om ulike aspekter ved
bredbåndsteknologi og –utbygging fra de siste fire årene (ref. Bakgrunnsmateriale2). Noe er kjent for selskapet fra tidligere, andre rapporter etc. er innhentet av oss, mens en del materiale er gjennomgått etter råd fra oppdragsgiver eller andre.
Det er også gjennomført 14 dybdeintervjuer med i alt 18 ressurspersoner3 med tilknytning til bransjen, og det er gjennomført i alt 5 arbeidsmøter mellom NHD og TSC.
Intervjuene har vært en stimulerende erfaring, og de har gitt oss et bredere perspektiv på svært sammensatte utfordringer brukere, bransje og myndigheter står overfor. Ikke minst har vi fått bekreftet at selv begrepet ”samordning” oppfattes ulikt og gis svært forskjellige fortolkninger.
Vi har hatt stor glede av den fagkunnskap som våre muntlige kilder så imøtekommende har delt med oss. Det har også vært nyttig for oss å arbeide i nær kontakt med vår oppdragsgiver NHD. Det skal likevel understrekes at denne utredningen, inkludert de feil og mangler den måtte inneholde, helt og holdent står for TSC’s regning.
2 De kildene som er nevnt under Bakgrunnsmateriale bak i dokumentet er i utredningens tekst vist til kun med et enkelt tall i parentes, ref. nummereringen i listen under Bakgrunnsmateriale. Dette gjelder likevel ikke stortingsmeldingen og innstillingen, der mer detaljerte henvisninger er gjort i den løpende fremstillingen.
3 For en full oversikt over disse, se Bakgrunnsmateriale bak i dokumentet.
3 HVA ER SAMORDNING I FORBINDELSE MED UTBYGGING AV BREDBÅND?
3.1 Generelt
I dette kapittelet ser vi nærmere på hva som kan være et hensiktsmessig begrepsapparat i forbindelse med samordning av bredbåndsutbygging.
Så lenge bredbånd har vært et tema i IKT-bransjen og i norsk offentlighet, har det versert offensive målsettinger med tanke på utbyggingstakt og fremtidig tilbud. Et begrepet som har blitt trukket frem er ”den digitale allemannsretten”, som innebærer at alle bedrifter, all offentlig virksomhet og alle husstander må få tilbud om bredbånd. I flere land settes det høye målsettinger, senest i en tale i april i år lanserte president f.eks. president George W.
Bush vyer for bredbåndsutbyggingen i USA: ”Universal, affordable access for broadband technology by the year 2007”4. Den svenske regjeringen på sin side lanserte slagordet
”bredband til alla”5 allerede i 2002.
Sett mot denne bakgrunn er det naturlig at både norske og utenlandske myndigheter ønsker å påvirke utviklingen i retning av disse målene. Ulike samordningstiltak er en slik påvirkningsmulighet. Med utgangspunkt i Stortingets behandling av bredbåndsmeldingen, kan det være hensiktsmessig å utforme en tentativ definisjon av nøkkelordet ”samordning”:
Med samordning av bredbåndsutbygging forstås koordinerende og styrende virksomhet av regulatorisk, økonomisk eller normativt veiledende karakter, fra myndigheters og fra andre aktørers side, som har til formål å oppnå gunstige effekter på utbredelsen av bredbåndstilbudet og bredbåndsetterspørselen.
De viktigste begrepene som benyttes i forbindelse med samordning av bredbåndsutbygging vil bli gjennomgått i resten av kapittel 3.
3.2 Kategorier av samordningstiltak
Vi har tatt med en kategorisering som vist nedenfor både fordi det i noen grad har vært brukt i bredbåndsdebatten, og fordi den kan gi en viss oversikt over typer
samordningstiltak. I noen tilfeller flyter imidlertid kategoriene over i hverandre, noe som medfører at denne form for oppdeling er ikke alltid like relevant.
3.2.1 Teknisk samordning
Målet med teknisk samordning er at det velges standardiserte og kompatible tekniske løsninger i som sikrer samtrafikk mellom ulike nett som eies av forskjellige kommersielle aktører.
Eksempler på tekniske samordningstiltak:
• Implementering av en teknisk plattform som sikrer at tjenester kan overføres gjennom flere ulike nett.
• Implementering av et enhetlig system for overvåking av flere ulike nett.
4 Kilde: www.whitehouse.gov
5 Kilde: www.regeringen.se
3.2.2 Geografisk samordning
Målet med geografisk samordning er å sikre et koordinert tilbud og en koordinert etterspørsel over større geografiske områder, herunder også områder der et
markedsmessig grunnlag for utbygging i dag mangler (samling av etterspørsel kan også oppfattes som en forretningsmessig samordning).
Eksempler på geografiske samordningstiltak:
• Utarbeidelse av nasjonalt nettdesign
• Samordning av etterspørsel i en region
3.2.3 Forretningsmessig samordning
Forretningsmessig samordning har som mål å etablere gode forretningsmessige modeller, og at konkurransen i bredbåndsmarkedet skal fungere best mulig.
Eksempler på forretningsmessige samordningstiltak:
• Etablering av felles innkjøpsrutiner for utstyr.
• Implementering av standardisert produktspekter for flere samarbeidende aktører.
3.2.4 Informasjons- og kompetansemessig samordning
Informasjons- og kompetansemessig samordning er tiltak som har som mål å sikre at både tilbuds- og etterspørselssiden i bredbåndsmarkedet til enhver tid har tilstrekkelig
kompetanse og informasjon. Det vil bidra til at utbyggingen av bredbånd kan skje på en effektiv måte.
Eksempler på informasjons- og kompetansemessige samordningstiltak kan være:
• Utarbeidelse av et enhetlig informasjonsopplegg til alle kommunene om hvordan bredbåndsutbygging kan planlegges og koordineres.
• Etablering av et bredbåndsforum for kommuner.
3.3 Hva slags virkemidler for samordning finnes?
3.3.1 Generelt
Myndighetene kan i hovedsak påvirke med regulatoriske, økonomiske og/eller normativt veiledende virkemidler.
I tillegg til virkemidlene er potensiell økonomisk gevinst en motiverende faktor for
virksomheter som ønsker å samordne sine nett og løsninger. I den sammenhengen kan myndighetene legge forholdene til rette for langsiktig samarbeid, spesielt gjennom å føre en forutsigbar og langsiktig politikk. Dette er viktig fordi selskapenes kalkyler for å oppnå lønnsomhet på sine investeringer på infrastruktur kan strekke seg over mange år.
3.3.2 Regulatoriske virkemidler
Myndighetene kan benytte regulatoriske virkemidler for å forsøke å oppnå samordning på ett eller flere av de ovenfor nevnte områdene. Dette gjøres ved at myndighetene utformer,
implementerer og håndhever lover og forskrifter som aktørene i bredbåndsmarkedet må rette seg etter.
Slike regler må sikre likebehandling og forutsigbarhet, og de må være i overensstemmelse med norsk og EU/EØS-rett. De viktigste lovene i forbindelse med bredbåndsutbygging i Norge er:
• Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) (trådte i kraft i 2003).
• Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) (trådte i kraft tidligere i år).
• Lov om kringkasting (trådte i kraft i 1993/1994) med senere endringslover.
• Lov om offentlige anskaffelser (trådte i kraft i juli 2001).
3.3.3 Økonomiske virkemidler
Myndighetene kan, enten ved målrettede støtteordninger eller ved innføring eller eliminering av skatter6 og avgifter, påvirke de økonomiske rammebetingelsene for bredbåndsprosjekter og for aktørene i bredbåndsmarkedet.
3.3.3.1 Støtteordninger
Det finnes en rekke tiltak for å sluse offentlige midler til bestemte formål med sikte på å oppnå en eller annen effekt det er konsensus om. Den viktigste tiltaket i
bredbåndssammenheng er programmet Høykom (Tilskudd for høyhastighetskommunikasjon).
Denne tilskuddsordningen er finansiert av Nærings- og handelsdepartementet/Utdannings- og forskningsdepartementet, og administrert av Norges Forskningsråd. Høykom har i perioden 1999-2004 hatt til fordeling om lag 288 mill. kr., med en klar stigende tendens underveis. Det har vært stilt krav til minst 50% egenfinansiering i prosjektene, og kommunene har vært de mest aktive søkerne. Det later til å være konsensus om at Høykom bør videreføres, men hvordan er i skrivende stund ikke avklart.
Over statsbudsjettet for 2004 er det satt av 500 millioner kroner til næringsrettede utviklingstiltak i de regionene som er omfattet av omleggingen av den differensierte arbeidsgiveravgiften. Kommunal- og regionaldepartementet sendte i april i år en fylkesvis rammefordeling av næringsrettede utviklingsmidler. Samlet utgjorde disse midlene 395 mill. kr. I tillegg kommer 100 mill. kr., som trolig vil gå til bransjerettede tiltak samt 5 mill. kr.
til følgeevaluering. Det forventes at en betydelig del av disse midlene vil kunne gå til bredbåndsrelaterte formål.
3.3.3.2 Skatter og avgifter
Bredbåndsbransjen er i det vesentlige gjenstand for det samme skatte- og avgiftsregimet som næringslivet forøvrig. Dette synes å være lite omstridt, men det gjelder ett unntak:.
Etter at det daværende Televerket (Telenor fra 1.1.1995) ble omdannet til aksjeselskap 1.11.1994, og særlig etter Høyesteretts dom i 2002 i saken mellom Nesset kommune og Telenor, har kommunene adgang til å ilegge eierne eiendomsskatt for
telekommunikasjonsinstallasjoner på kommunal grunn.
Dette kan oppfattes som i strid med nasjonale mål i telekommunikasjons- og særlig bredbåndspolitikken, og tre stortingsrepresentanter fra Fremskrittspartiet leverte derfor
6 Ref. ordning med skattefritak for hjemme-PC
tidligere i år et privat lovforslag om fritak fra slik skatt: (Dok.nr.8:49 (2003-2004) Forslag fra stortingsrepresentantene Øystein Hedstrøm, Ulf Erik Knudsen og Gjermund Hagesæter om lov om endring i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (Unntak fra eiendomsskatt for telekominstallasjoner)7).
Forslaget ble imidlertid avvist av flertallet i Stortingets finanskomité.
Ved siden muligheten til å innkreve eiendomsskatt har kommunene anledning til å ta betaling for leie av offentlig grunn og til å kreve avgifter for bruk av kartinformasjon, sml.
punkt 4.8 nedenfor.
3.3.4 Normativt veiledende virkemidler
Den tredje type virkemidler er det vi med et samlebegrep kan kalle ”normativt veiledende virkemidler”, dvs. den styring sentrale myndigheter utøver gjennom sitt løpende arbeid.
Som eksempler nevnes samarbeid med underliggende organer i sentralforvaltningen, se punkt 3.4.3., forvaltningen av Høykom-programmet, se punkt 3.4.8, og ikke minst
veiledningsprogrammet HØYVIS, som drives av Nasjonalt kompetansesenter for bredbåndsanvendelser (NKBA).
I tillegg til dette er kravspesifikasjoner og rammeavtaler eksempler på informasjon som kan virke normativt veiledende.
3.4 Hvem kan utføre samordningen?
3.4.1 Generelt
Det kan ligge nær å anta at det er sentrale myndigheter som skal iverksette den
samordning som er ønskelig. Er mer nyansert gjennomgang av mulighetene – ikke minst basert på de intervjuene som er gjort i arbeidet med denne utredningen – viser imidlertid at det er flere aktører, f.eks. netteierne selv, kan ivareta samordningsbehov.
Når samordningstiltak skal identifiseres er det naturlig samtidig å peke på tenkelige former for implementering av samordningen, herunder hvem som kan utføre tiltakene. Vi har i denne sammenhengen kommet frem til følgende liste av virksomheter:
• Departementer
• Underliggende organer i sentralforvaltningen
• Fylkeskommuner
• Kommuner
• Enkeltbedrifter i samarbeid/allianse
• Bransjeorganisasjoner
• Høykom-sekretariatet
7 Forslaget lød: Vedtak til lov om endring i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane. I lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane gjøres følgende endring: § 4 annet ledd annet punktum skal lyde: Til verk og bruk vert m.a. rekna fabrikkar, sagbruk, steinbrot, fiskevær, saltehus, lenser, utbygde vassfall og vassfallsstykke, demningsverk, losse- og lasteplassar og liknande arbeids- og driftsstader, likevel ikkje anlegg som nyttast til slik verksemd som er omfatta av lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon.
3.4.2 Departementer
Slik det norske bredbåndsmarkedet fungerer i dag er sentralforvaltningen, ved både departementer og deres underliggende organer, involvert i utbyggingen av bredbånd i Norge. Flere departementer har innflytelse som, i større eller mindre grad, kan påvirke rammebetingelser og utbyggingstakt. Dette gjelder:
• Arbeids- og administrasjonsdepartementet Konkurransepolitikk
Modernisering av offentlig sektor
• Forsvarsdepartementet
Stor eier og bruker av infrastruktur
• Helsedepartementet
Viktig bruker og innkjøper av infrastruktur
• Justisdepartementet Regulering, innhold
• Kommunal- og regionaldepartementet Kommunepolitikk
• Kultur- og kirkedepartementet Kringkasting
• Nærings- og handelsdepartementet
Samordning av IKT-politikken, herunder bredbåndspolitikken
• Samferdselsdepartementet Telepolitikk og -regulering
• Utdannings- og forskningsdepartementet Skolepolitikk
3.4.3 Underliggende organer i sentralforvaltningen
Slik sentralforvaltningen er organisert, følger det av foregående punkt at underliggende organer under flere av nevnte departementer har oppgaver når det gjelder implementering og håndheving – og herigjennom samordning - av norsk bredbåndspolitikk. Her omtales kun de organer som har relevante oppgaver av noe omfang.
3.4.3.1 Post- og teletilsynet
Post- og teletilsynet (PT) er et frittstående forvaltningsorgan under
Samferdselsdepartementet, hvis hovedoppgave er ”å regulere og overvåke post- og telekommunikasjonssektoren i Norge. PT er selvfinansiert, og driften blir primært finansiert gjennom avgifter og gebyrer.”8
PT ble etablert i 1987 og bakgrunnen var liberaliseringen av telekommunikasjonsområdet og etterfølgende behov for deling av regulatør- og operatørrollen for å sikre nødvendig habilitet i forvaltningsspørsmål. PT har gradvis tatt over flere forvaltningsoppgaver og etablert nye ordninger i takt med liberaliseringen av den norske telemarkedet.
PT har bl.a. ansvaret for:
• Kontroll med at relevante lover, forskrifter og konsesjonsvilkår etterleves
• Tilsyn med aktørene på teleområdet
• Utarbeidelse av forskrifter
• Radiofrekvensforvaltning
8 Kilde: www.npt.no
• Telestandardisering
• Teleberedskap og -sikkerhet 3.4.3.2 Konkurransetilsynet
Konkurransetilsynet sorterer under Arbeids- og administrasjonsdepartementet, og hovedoppgaven er ”å håndheve konkurranseloven.”9.
Dette mandatet, sett i sammenheng med den gradvise og langsiktige overgangen fra sektorspesifikk regulering til alminnelig konkurranselovgivning10, vil måtte innebære at Konkurransetilsynet i stadig økende grad får oppgaver i forbindelse med regulering av bredbåndsmarkedet. Ikke minst vil dette bli aktuelt i forbindelse med mulige/sannsynlige fusjoner og oppkjøp i bransjen de nærmeste månedene og årene.
3.4.3.3 Statens medieforvaltning
Statens medieforvaltning (SMF) er et ”forvaltningsorgan for allmenne mediespørsmål under Kultur- og kirkedepartementet.”11. Dette innebærer bl.a. at SMF ved siden av å håndheve regulering av kringkastingsvirksomhet på redaksjonell/innholdsmessig side skal:
• tildele konsesjon til lokalkringkasting, satellittkringkasting og visse andre typer kringkasting
• tildele konsesjon til anlegg for kringkasting eller videresending av kringkasting 3.4.4 Fylkeskommuner
En av fylkeskommunenes hovedfunksjoner er å foreta store innkjøp. Denne funksjonen kan være interessant i forbindelse med tiltak for samordning av etterspørsel.
Det er av flere også foreslått at Fylkeskommunene bør ta en rolle i bredbåndsutbyggingen som utbygger av infrastruktur og som planleggingsorgan. F.eks. pekte Arbeiderpartiets representanter under komitébehandlingen på at ”kommunene og fylkeskommunene har spesielt ansvar for planlegging og koordinering av lokal infrastruktur og tjenester”12. Det har også vært hevdet at fylkeskommunene bør tildeles en viktigere rolle på plansiden enn tilfellet har vært hittil, målbåret f.eks. av fylkesordfører Tore O. Sandvik i Sør-Trøndelag:
”Sør-Trøndelag fylkeskommune foreslår at de statlige midlene nå kanalisert gjennom Høykom, blir overført til det regionale nivået.”13
Samtidig hersker det i det politiske miljøet delte oppfatninger om fylkeskommunens fremtid og det regionale nivået som en nøkkelaktør når det gjelder samordning, planlegging og koordinering.
3.4.5 Kommuner
Svært mange av landets kommuner har – enten alene eller i regionale klynger – engasjert seg på bredbåndssiden, både som nettutbyggere/-eiere og som innholdsprodusenter.
9 Kilde: www.kt.no.
10Se f.eks. PT-direktør Willy Jensens uttalelser til ITavisen Business nr 7 2004: ”Jeg tror vi må vente mellom seks og åtte år før telemarkedet helt vil komme under den alminnelige
konkurranselovgivning.”
11 Kilde: www.smf.no.
12 Innstillingens punkt 2.7 Tiltak/oppfølging.
13 I høringsuttalelse til bredbåndsmeldingen 17.2.2004.
Kommunene har i mange tilfeller hatt en ledende rolle i utviklingen av bredbånd i disktrikts- Norge. Måten kommunene har engasjert seg i markedet på har bl.a. vært:
• Som enkeltkommuner og som kommuneklynger
• I samarbeid med lokalt næringsliv og i rendyrkede offentlige prosjekter.
• I prosjekter der kommunen(e) selv står for utbyggingen og i prosjekter der man har kjøpt inn tjenester fra eksterne nettutbyggere.
Både kommunesammenslutninger og kommunenes samarbeid med næringsliv kan sies å være en form for samordning (selv om det er på overordnet nivå i forhold til samordning av bredbåndsnett).
Det har oppstått et ønske om samordning i forbindelse med at ulike sektorers
bredbåndsløsninger implementeres i kommunene (se også avsnitt 4.4). Her kan det være et alternativ at kommunen tar en styrende rolle for å samordne sektorenes løsninger.
3.4.6 Enkeltbedrifter i samarbeid/allianse
I arbeidet med denne utredningen er det intervjuet en del bransjefolk, både på privat og offentlig side. Et interessant innspill fra disse samtalene er at begrepet samordning ikke assosieres eksklusivt med offentlig styring, men også med de allmenne, positive gevinster bransjen kan oppnå ved frivillige tiltak.
Denne samordningen kan utføres av to eller flere selskaper bedrifter på frivillig basis, basert på deres egne vurderinger av nytte. Det er naturligvis viktig at de tiltakene de blir enige om ikke kommer i konflikt med konkurranseloven eller annen lovgivning.
3.4.7 Bransjeorganisasjoner
Bransjeorganisasjonene i IKT-bransjen spiller en viktig rolle i utviklingen av et
velfungerende norsk bredbåndsmarked. Spørsmålet er om de – hver for seg eller sammen – har potensial til å levere et enda sterkere bidrag til samordning og vekst.
De tre største og viktigste organisasjonene er14:
• Abelia
• Den Norske Dataforening
• IKT-Norge 3.4.7.1 Abelia
Abelia er en bransjeorganisasjon som arbeider for medlemmenes næringspolitiske
interesser. Abelia er også en arbeidsgiverorganisasjon med egne advokater som gir gratis råd og informasjon til medlemmene i arbeidsgiverspørsmål. Abelia er tilsluttet NHO og har over 380 medlemsbedrifter med ca 30.000 ansatte over hele landet.
I forbindelse med bredbåndsmeldingen etterlyste adm. dir. Paul Chaffey ”større ambisjoner for bruk av bredbånd i offentlig sektor, ikke minst i skolen, og i norske kunnskaps- og høyteknologibedrifter.”
14 Nevnt i alfabetisk rekkefølge.
3.4.7.2 Den Norske Dataforening
Den Norske Dataforening (Dataforeningen) er Norges største IT-faglige forening og er et åpent, frittstående forum av og for IT-profesjonelle og avanserte IT-brukere.
Dataforeningen har i dag over 14.500 enkeltmedlemmer og er i utgangspunktet en forening for IT-profesjonelle, men foreningen er allikevel åpen for alle uten spesielle krav til
kvalifisering.
Distrikt Sørlandet har en meget aktiv faggruppe for bredbånd.
3.4.7.3 IKT-Norge
IKT-Norge har 350 medlemmer15skal jobbe for økt IT-anvendelse i Norge og gi den enkelte medlemsbedrift en rekke fordeler ved bl.a. å fremme muligheten for å få FoU-midler, fjerne hinder, bidra til å utvikle forretningsmuligheter og gi medlemsservice og være næringens vakthund.
IKT-Norge har engasjert seg sterkt i bredbåndsutbyggingen, ikke minst i det offentlige ordskiftet.
3.4.7.4 Bransjeorganisasjonenes rolle
Såvidt vi forstår, har det foregått visse sonderinger mellom Abelia, Den Norske
Dataforening og IKT-Norge med tanke på nærmere samarbeid. Et slikt samarbeid vil på lengre sikt også eventuelt kunne føre til at spørsmålet om en sammenslåing blir aktuelt Dette virker imidlertid ikke realistisk i øyeblikket, ikke minst i lys av vedtak fattet på Dataforeningens landsmøte i mars.
Likevel virker et nærmere samarbeid mellom de tre foreningene naturlig på noe lengre sikt.
Den underliggende premiss er naturligvis at et slikt samarbeid vil kunne gi organisasjonene større slagkraft overfor politikere og myndigheter, både når det gjelder IKT-politikk generelt og bredbånd spesielt.
I et slikt perspektiv virker det også nærliggende at bransjens egne organisasjoner kan påta seg en samordnende rolle og på denne måten selv påvirke/styre bredbåndsbransjens utvikling.
Et eksempel som kan være relevant i denne forbindelsen er Svenska Stadsnätsföreningen16, hvor en sammenslutning av netteiere i tatt på seg samordningsansvar.
3.4.8 Høykom-sekretariatet
I løpet av tiden fom. 1999 har Høykom-sekretariatet under Norges Forskningsråd, først i regi av Beacon Consulting, siden Scandpower, bygget seg opp til et betydelig
kompetansesenter og en maktfaktor i norsk bredbåndsbransje. Dette har naturlig nok skjedd i kraft av de midlene som NHD har kanalisert til kommuner og andre interessenter gjennom dette systemet, men også gjennom akkumulering av kompetanse, både i de prosjektene som har blitt tilgodesett, i selve sekretariatet og i det nå nedlagte
rådgivernettverket.
15 Pr. januar 2004, kilde: digi.no.
16 http://www.ssnf.org/
Foran årsskiftet 2004/2005 ser det ut til at Høykom-programmet står ved en skillevei.
Såvidt vi kjenner til, ønsker Forskningsrådet selv å overta ansvaret for sekretariatet, samtidig som det kan se ut til at denne anledningen også vil bli benyttet til å foreta en del endringer når det gjelder programmets innretning.
Høykom-”apparatet” kan være et relativt slagkraftig samordningsverktøy som er egnet til å gjøre politiske ambisjoner om til konkret handling. Både Høykom Skole og Høykom Distrikt må sies å være gode eksempler på dette.
Det bør sees på muligheter for oppnå effektiv samordning gjennom programmet når programperioden 2005-2007 skal designes. Det vil være naturlig å anbefale at fokus i programmets mandat dreies fra enkeltprosjekter (som i stor grad har vært tilfelle hittil) til bidrag til effektive nasjonale løsninger, ikke minst for kunder/brukere utenfor kategorien
”spesielt interesserte/motiverte”.
3.4.9 Fylkesmannen
Fylkesmannen har, bl.a. i vår intervjurunde, vært foreslått som mulig instans for
samordning. Så lenge det føres en politikk som er markedsstyrt er det imidlertid mindre aktuelt å trekke inn fylkesmannen, unntatt i de tilfeller hvor man skal undersøke om utviklingen ikke skjer i hht. de retningslinjer som er gitt.
3.4.10 Hvor langt strekker myndighetens adgang til samordning seg?
Under arbeidet med denne utredningen har vi mer enn én gang støtt på spørsmålet om hvor langt myndighetenes adgang til samordning strekker seg. Dette er uten tvil et
komplisert spørsmål og det vil føre for langt å gi en utførlig behandling av dette temaet her.
Generelt kan vi si at myndighetenes myndighetens adgang til samordning først og fremst påvirkes av to faktorer:
• Forvaltningsrettslige forhold
• Politiske ambisjoner 3.4.10.1 Forvaltningsrettslige forhold
Myndighetenes muligheter for å utøve samordning bestemmes bl.a. av de lovene som er nevnt under punkt 3.3.2 ovenfor. Videre skal myndighetenes politikk være i tråd med EØS- rett17 og de forpliktelser som er knyttet til Norges medlemskap i Verdens
handelsorganisasjon (WTO).
3.4.10.2 Politiske ambisjoner
Det andre elementet når det gjelder myndighetens adgang til samordning har vi valgt å kalle ”politiske ambisjoner”. Med det menes hvilket ønske sentrale myndigheter, primært departementene, har om å styre/påvirke bredbåndsmarkedet i en bestemt retning, herunder også samordning av utbygging på visse områder.
Politiske myndigheter kan gå ut på å utøve omfattende og målrettet styring, eller de kan dreie seg om begrense styringen til et minimum og la markedskreftene sørge for
utbyggingen.
17 For en instruktiv gjennomgang av forholdet mellom bredbåndsutbygging og EØS-rett, se Arnesen:
Utbygging av bredbåndsnett – EØS-rettslige problemstillinger (Bredbånd til hele landet – Rapport fra interdepartemental arbeidsgruppe, 2000, vedlegg 7)
Mot denne bakgrunn vil man alltid kunne velge å bruke eller ikke bruke regler og forskrifter for å oppnå den ønskede hensikt.
3.5 Hvem kan være gjenstand for samordning?
Når vi her ser på virksomheter som kan være gjenstand for samordning så innbefatter det de tilfellene at virksomhetene frivillig setter i gang samordningstiltak. Generelt sett bør, der det er mulig, rammebetingelser legges til rette slik at samordning kan skje på frivillig basis.
For å lette oversikten har vi sett på etterspørselssiden og tilbudssiden hver for seg ut fra hvilke roller virksomhetene har (i en sammenheng kan en virksomhet ha en rolle som etterspørrer og i en annen sammenheng en rolle som tilbyder).
3.5.1 Etterspørselssiden
Som vi kommer inn på senere kan samordning på etterspørselssiden være like viktig som samordning på tilbudssiden.
3.5.1.1 Kommuner, kommunale virksomheter
Kommunene er meget viktige aktører på etterspørselssiden. I mange kommuner er det for dårlig tilbud av brebånd, og flere kommuner har da tatt initiativ til utbygging – noe som medfører at de har fått en rolle på tilbudssiden. Det er derfor behov for ryddighet i roller og arbeidsdeling, f.eks. kan en kommune, eller en klynge av kommuner, opptre båre som etterspørrer, utbygger, tjeneste- og innholdsleverandør.
3.5.1.2 Fylkeskommuner, administrasjoner, videregående skoler
Fylkeskommunen er , bl.a. gjennom bredbåndsløsninger for videregående skoler, en betydelig etterspørrer av bredbånd.
Enkelte fylkeskommuner har, i likhet med primærkommunene, engasjert seg sterkt i bredbåndsutbyggingen, først og fremst når det gjelder de videregående skolene. Her opptrer noen av de samme problemstillingene som beskrevet i forrige avsnitt.
3.5.1.3 Helseregioner og regionale helseforetak
I helsesektoren har det vært satset hardt på å etablere bredbåndsnett, både medisinsk og administrativt. Helsesektoren står derfor for en betydelig etterspørsel etter
bredbåndskapasitet.
Sykehusreformen, som trådte i kraft 1.1.2002, med fem regionale helseforetak, har medført etablering av fem regionale helsenett. Sosial- og helsedirektoratet har etablert en sentral infrastruktur som knytter regionsnettene sammen til ett nasjonalt helsenett. Etableringen av Nasjonalt helsenett er i seg selv et eksempel på samordning av nett.
3.5.1.4 Statlige virksomheter
Norge har som kjent en relativt omfattende offentlig sektor, og mange statlige virksomheter er etablert på en rekke lokasjoner over hele landet. De fleste av disse virksomhetene har behov for bredbånd. Eksempler på virksomheter med landsdekning, foruten dem som er særskilt nevnt under andre punkter i utredningen, er:
• aetat
• Avinor AS
• Ligningsetaten
• Mesta AS
• Posten Norge AS
• Statens vegvesen
• Trygdeetaten
• UDI (asylmottakene) 3.5.1.5 Bedrifter
Bedriftsmarkedet (Offentlig virksomhet og privat næringsliv) står for i underkant av 50% av volumetterspørselen i det norske bredbåndsmarkedet (13). Det har vært arbeidet mye, også i Høykom-sammenheng, med å få private bedrifter på banen i bredbåndsprosjekter i kommunene. De kan bl.a. representere et viktig etterspørselsvolum i forbindelse med utbyggingsprosjekter i distriktene.
3.5.1.6 Privatpersoner
Privatpersoner har i prinsippet liten markedsmakt, samtidig står private husholdninger for en betydelig del av den totale bredbåndsetterspørselen. Det kan etableres
sammenslutninger som øker forbrukernes makt, f.eks. boligsamvirket. Vi antar at denne typen innkjøpsfelleskap vil bli styrket de nærmeste årene.
3.5.2 Tilbudssiden
3.5.2.1 Generelt
Med tilbudssiden forstår vi i denne sammenheng nettsiden, altså de leverandører som bidrar til signaltransporten.
3.5.2.2 Bredbåndsaktører
Det er et meget stort antall bredbåndsaktører i markedet i dag, iflg. Norsk Telecoms oversikt (22) var det i mars 2004 130 bredbåndsaktører i Norge. Hvor mange av disse aktørene som kan kalles ”operatører”, er vanskelig å fastslå18.
Overfør operatørene er det de regulatoriske virkemidlene som er mest aktuelle. Overfor aktørene med tilknytning til kommunal sektor vil det kunne være behov for en samordnet rolleavklaring (se også punkt 3.5.1.1 ovenfor), bl.a. for å sikre at konkurranse skjer på like vilkår.
3.5.2.3 Utstyrsleverandører
Utstyrsleverandørene vil i liten grad kunne bli gjenstand for norske myndigheters samordning, men innefor det regulatoriske området kan myndighetene f.eks. sette rammebetingelser mht. frekvensbruk.
Internasjonalt vil bl.a. ETSI19 og IETF20 definere tekniske standarder som utstyrsleverandørene følger.
18 Som det påpekes av Norsk Telecom på side 6 i rapporten (22), er det i praksis svært vanskelig å dele bredbåndsaktørene inn i mer presise kategorier, som f.eks. operatører og tjenesteleverandører.
19 ETSI – The European Telecommunications Standards Institute (www.etsi.org)
20 IETF – The Internet Engineering Task Force (www.ietf.org)
4 FORHOLD SOM HAR SKAPT ØNSKE OM SAMORDNING
4.1 Generelt
Forslag om samordning oppstår i forbindelse med forhold ved bredbåndsutbyggingen som oppfattes som suboptimale, og som har behov for koordinering for å løses på en bedre måte.
Vi forsøker i dette kapittelet å klargjøre og konkretisere hvilke forhold dette dreier seg om. I gjennomgangen har vi i hovedsak benyttet de skriftlige kildene som er oppgitt og intervjuer med bransjefolk. Det lå ikke innenfor prosjektets ramme å utføre en bredere, kvantitativ intervjuundersøkelse.
De forhold som er drøftet nedenfor, er relatert til bredbånd, dvs at noen initiativ til samordning av IKT løsninger ikke har sammenheng med bredbånd og dermed faller utenfor de forhold som drøftes her. Det er forholdsvis stort sprik i definisjonene av hva bredbånd er (se Vedlegg 2). I denne utredningen benyttes definisjonen i
Bredbåndsmeldingen:
Breiband er tovegs kommunikasjonsnett som kan overføre ulike former for data som tekst, lyd og levande bilete. Nettet må kunne bere nye tenester og tillate at mange nyttar nettet samtidig.
Det pågår en diskusjon om ADSL kan kalles ”ekte” bredbånd. Utviklingen går i retning av at ADSL nærmer seg en slik status. Komprimeringsteknikker gjør at video kan overføres i sann tid med lavere krav til båndbredde enn før – blant annet tilbyr NextGenTel 1,5Mbps TV-overføringer over ADSL21. Samtidig støttes stadig høyere hastigheter, f.eks. tilbys nå (juni 2004) ADSL med 1,7Mbps nedlastingshastighet for privatmarkedet for rundt kr. 500 pr. måned.
I avsnittene 4.2 og utover beskrives og drøftes flere forhold som har vært tatt opp i forbindelse med samordning. For hvert avsnitt beskrives bakgrunn for forholdet og en del tenkelige tiltak22, til slutt gjøres en vurdering av forholdet. For å gi bedre oversikt over stoffet er forholdets overskrift satt som topptekst på sidene fra avsnitt 4.2 og utover, videre er det satt opp en tabellarisk oversikt i avsnitt 4.13.
21 Se www.nexgentel.no
22 Tiltakene nummereres med T<forholdets avsnittsnr.>-<løpenr.>, T4.3-2 er tiltak 2 i avsnitt 4.3.
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
4.2 Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
Vi oppfatter det å samle alternativ infrastruktur for å etablere en landsdekkende konkurrent til Telenor som et av de sentrale temaene som var bakgrunn for innstillingens Vedtak VII.
Næringskomiteen er opptatt av Telenors23 dominerende markedsposisjon, og i innstillingen s.20 står det:
Stortinget ber Regjeringen bidra til løsninger som kan skape reell konkurranse i bredbåndsmarkedet.
Videre sies det i innstillingen på side 20:
Komiteen vil understreke betydningen av at myndighetene sørger for å samordne og ta vare på de verdier som er investert i alternativ infrastruktur i forhold til Telenor (Jernbaneverket, BaneTele, Forsvaret og lokale/regionale E-verk). Med samordning menes ikke bare de rent tekniske, geografiske og grensesnittmessige samordninger av eksisterende nettstrukturer. Det må samtidig oppnås en forretningsmessig samordning av interessene rundt et landsdekkende nett i tillegg til Telenor.
4.2.1 Markedsposisjoner Vi kan dele inn markedet i:
• Internett aksess. Målgruppen i dette markedet er virksomheter eller brukere som skal ha en aksess mot Internett.
• Kapasitet på transportnettet (stamnett og by- eller regionsnett) og aksessnettet.
Målgruppen er gjerne nettoperatører som tilbyr aksesstjenester og må leie
transportkapasitet, og virksomheter som vil knytte sine lokasjoner sammen i et nett.
Ifølge Post- og teletilsynets årsstatistikk for 2003 hadde DSL da en andel på 59%. Telenor har en sterk posisjon i dette markedet og DSL har også den største veksten i antall
abonnement. Der en aktør setter opp en DSLAM i Telenors hovedkobling (HK) og knytter til seg kunder på dette utstyret, må han betale et fast månedlig beløp til Telenor for hver linje som leies. Denne prisen er regulert av Post- og teletilsynet og skal være
kostnadsbasert. Hvis en aktør leier plass på Telenors utstyr, men tilbyr produkter i eget navn, betales et høyere leiebeløp.
Telenor (gjennom Canal Digital) har også en betydelig del av kabel-TV markedet som er den nest største aksessformen etter DSL.
Totalt har Telenor mellom 45% og 50% av markedet for Internett aksess (se figuren nedenfor).
23 Med Telenor menes Telenor-konsernet når ikke annet nevnes
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
Figur 1 Aktørenes markedsandeler av antall abonnement, og av samlet salg av Internett- abonnement eksklusive termineringsinntekter.
Kilde: Post- og Teletilsynet, Årsstatistikk 2003.
I følge årsstatistikken for 2003 hadde Telenor første halvår 2003 50,6% av markedet for digitale leide linjer over 2Mbps og mørk fiber. Telenors største konkurrenter var BaneTele, Song Networks, Tele Danmark og BKK. Telenors markedsandel for tilsvarende linjer for 2002 var på 35,6%. Utfors var tidligere en konkurrent, men er nå et Telenor-selskap.
Når vi ser på leveranse av ende-til-ende forbindelser helt ut til kundene, står Telenor igjen i en særstilling fordi konsernet i de fleste tilfeller kan levere ende-til-ende forbindelse
gjennom eget nett. Konkurrentene må gjerne leie deler av strekningen fra andre operatører. Her kommer ofte Telenor inn som en underleverandør til konkurrenten.
Kapasitetsavtalene som operatørene inngår med Telenor er gjerne utformet slik at aktøren forplikter seg til et minimumsuttak på f.eks. 80%. Hvis man går under dette må man betale en andel av underforbruket.
Prisforskjeller på leide samband har vært tatt opp av og vurdert av Post- og teletilsynet (se bl.a. innstillingen side 17). Vi går ikke nærmere inn på denne problemstillingen her.
Det er i vår intervjurunde også kommet frem bekymring rundt kraftselskapenes stilling som nettaktører lokalt. De kontrollerer betydelige strekninger med fremføringsveier, bl.a.
gjennom stolpenettet som går ut til boliger og andre lokaler. Et mindre bredbåndsselskap som opererer ut i distriktet og baserer sitt tilbud på radioteknologi hevder bl.a. at det er fare for at kraftselskapene, via sine nettselskaper, kan skaffe seg lokale monopol ved at de:
• Kan bruke midler fra kraftvirksomheten til å subsidiere brebåndsvirksomheten.
• Når de bestemmer seg for å bygge ut aksessnett i et område vil søke å få minst mulig konkurranse i dette området.
Disse punktene har blitt imøtegått av kraftselskapene, som hevder at de er åpne for konkurranse og at Konkurransetilsynet har gått i gjennom problemstillingene med hensyn til konkurransesituasjonen. De henviser da til et brev med en foreløpig vurdering fra Konkurransetilsynet datert juli 2003, hvor tilsynet bl.a. skriver:
”... Bredbåndsalliansen kan bidra til å forsterke konkurransen, både om tilbudet av bredbåndstjenester og om tilbudet av leid linjekapasitet ...
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
... Konkurransetilsynet fra et konkurransemessig synspunkt ser positivt på opprettelsen av alliansen...”
Problemstillingen mht. kryssubsidiering blir også løpende vurdert av Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE).
Oppsummering av markedsposisjoner
Telenor er en klar markedsleder i bredbåndsmarkedet, både når det gjelder Internett aksess og for leveranse av kapasitet. Telenor kontrollerer fastnettet som brukes for leveranse av xDSL som er de mest utbredte bredbåndstjenestene. Markedet er avhengig av at tilgang til fastnettet reguleres og prises på en riktig måte. Telenor er også en klar ener i markedet når det gjelder leveranse av ende-til-ende forbindelser.
Det ligger utenfor vårt mandat å vurdere hvordan konkurransen vil bli påvirket av en ny landsdekkende aktør.
4.2.2 Alternative nett
Som det står i sitatet under avsnitt 4.2, ønsker komiteen at investeringene staten har gjort i alternativ infrastruktur til Telenor i Jernbaneverket, BaneTele, Forsvaret og lokale/regionale everk24 skal samordnes geografisk, teknisk, grensesnittmessig og forretningsmessig.
Det legges i innstillingen vekt på at det også skal være en forretningsmessig samordning av nettene. En forretningsmessig samordning vil bl.a. innebære at nettene kan utnyttes kommersielt av en ny landsdekkende aktør.
4.2.2.1 Jernbaneverket
Jernbaneverket har eierskap til den infrastrukturen som ligger langs de fleste
jernbanelinjene i landet. NSB har tradisjonelt hatt et tett samarbeid med Televerket/Telenor og etablerte felles føringsveier med Telenor helt frem til ca. 1995. I desember 1996 ble Jernbaneverket skilt ut fra NSB.
Jernbaneverket bygger nå ut et aksessnett basert på radiolinje i forbindelse med utbyggingen av GSM-R. Nettet følger i store trekk skinnegangene og har en forholdsvis begrenset kapasitet (2Mbps, kan bygges ut til 16Mbps).
Jernbaneverket bygger opp et driftssenter i Trondheim som skal drifte GSM-R nettet 24 timer i døgnet, hele året. Driftssenteret vil ta drift og overvåkning av nettet for hele landet.
Dette blir et kompetent driftsmiljø som også vil kunne ta driftsoppgaver for andre nettoperatører. For fysisk feilretting har Jernbaneverket et eget apparat som heter Jernbaneverket Drift (tidligere BaneProduksjon), som er etablert rundt om i hele landet.
4.2.2.2 BaneTele AS
BaneTele ble etablert i 1996 for å forvalte Jernbaneverkets infrastruktur for tele.
Forretningsideen var å selge overskuddskapasitet i infrastrukturen til andre teleoperatører og bedrifter. BaneTele forvalter og drifter Jernbaneverkets infrastruktur basert på
langsiktige avtaler som gir BaneTele bruksrett til infrastrukturen.
24 Det har vært reist spørsmål om også Nasjonalt helsenett og forskningsnettet (Uninett) bør tas med. Vi har ikke tatt de med her fordi vi oppfatter intensjonen til å være at nettene er tenkt å inngå som en del av nettstrukturen til en landsdekkende kommersiell aktør, og fordi disse nettene i stor grad er basert på leide samband.
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
Enitel ble startet av norske everk i 1995 for å forvalte og selge kapasitet i infrastrukturen til everkene. BaneTele kjøpte opp Enitels infrastruktur etter konkursen i 2001. De overtok da avtalene som Enitel hadde med everkene. Infrastrukturen baserer seg hovedsakelig på fiber spunnet på høyspentnett langs de store kraftoverføringslinjene. Forvaltningsansvaret for statens eierinteresser i selskapet BaneTele ble overført fra Samferdselsdepartementet til Nærings- og handelsdepartementet, med virkning fra 20. desember 2002.
BaneTele er den største alternative tilbyderen av transportnett på det norske markedet.
Transportnettet, som er ca. 12.000 kilometer, knytter sammen et stort antall byer og tettsteder. BaneTele har imidlertid forholdsvis liten egenkapital, noe som reduserer selskapets evne til å investere i videreutvikling av nettet.
BaneTele er sterke på transportkapasitet i stamnettet. I våre intervjuer kom det frem at BaneTele i enkelte tilfeller har betydelig lavere priser enn Telenor på slike forbindelser (BaneTeles pris ned til en tredjedel Telenors pris).
4.2.2.3 Forsvaret
FDN (Forsvarets digitale nett) er et betydelig nett som stort sett strekker seg langs hele kysten, men noen tverrforbindelser. Nettet er forholdsvis sterkt utbygd i Nord-Norge. FDN er hovedsakelig oppbygd av radiolinjer, men har også noen kabelforbindelser. FDN er et standardisert nett bygd på dagens teknologi. Kapasiteten i radiolinjenettet er stort sett 4x155Mbps og nettet bærer flere ulike nett: telenett, X.25 og IP. IP kjøres med et ekstra lag med sikkerhet over IP.
Forsvaret har mange installasjoner på fjelltopper og andre steder der det kan være
attraktivt for andre operatører å innplassere utstyr. I utgangspunktet kan det da tilbys plass og strøm (strøm er meget dyrt å legge frem). Det er i prinsippet mulig å tilby operatørene et standard grensesnitt for kapasitet i tillegg til strøm. Trafikken gjennom disse eksterne grensesnittene vil da kunne skilles fra Forsvarets egen trafikk i nettet. FDN’s
sikkerhetsapparat styrer den fysiske sikkerheten med adgangskontroll til installasjonene.
Forsvaret er en statsfinansiert virksomhet, og FDN kan ikke uten videre benyttes i en kommersiell sammenheng. Det foregår imidlertid et arbeid for å utrede bl.a. endring av eierskap til nettet, noe som vil kunne åpne for nye anvendelser. Et moment i denne sammenhengen er at radiolinjenettet er basert på bruk av militære frekvenser. Dette kan brukes på grunn av at FDN regnes som et privat nett i forhold til ekomloven. En endring av eierskapet kan medføre at nettet må gå bort fra de militære frekvensene og at det må søkes om konsesjon på nytt.
4.2.2.4 Kraftselskapene
En del av kraftselskapene har etablert nett innenfor sitt område for kraftleveranse. Det dreier seg hovedsakelig om fordelingsnett og aksessnett. Kraftselskapene har økende interesser i bredbåndsmarkedet, og de har planlagt å investere betydelige beløp fremover.
Det er etterhvert også en god del kommuner som har investert i egne bredbåndsnett og er inne på eiersiden enten i ett eller flere bredbåndsselskap, eller gjennom eierskap i
kraftselskap.
Noen kraftselskap (f.eks. Bredbåndsalliansen25) har allerede startet en samordning av teknisk plattform, innkjøp, drift og overvåkning, kundeservice og produkter og tjenester. En
25 Består av Bergen kommunale kraftselskap (BKK), Agder Energi, Lyse Energi, Eidsiva, Nord- Trøndelag Elektrisitetsverk og Troms Kraft.
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
slik samordning av nett som i utgangspunktet er bygd opp ukoordinert, og av ulike organisasjoner, innebærer betydelige utfordringer.
4.2.3 Mulige behov for samordning
Beskrivelsen nedenfor er delt inn i geografiske, tekniske, sikkerhetsmessige, forretningsmessige og organisasjonsmessige relaterte tiltak. Dette er gjort for lette
oversikten, men det er ikke skarpe skiller mellom disse kategoriene. Et tiltak som er oppført under geografiske tiltak kan f.eks. ha mange tekniske elementer i seg.
4.2.3.1 Geografisk relaterte tiltak
De fysiske nettene er spredt over hele landet, og i grove trekk er Jernbaneverket/BaneTele og Forsvaret eiere/forvaltere på transportnett og kraftselskapene eiere på lokale
aksessnett rundt om i landet.
Lokale ISPer (Internet Service Provider - f.eks. kraftselskaper) bygger opp aksessnett, og i noen grad regionsnett. For samtrafikk med andre ISPer benyttes gjerne forbindelsen til Oslo, som de uansett må ha for Internett trafikk. Samtrafikken utveksles gjennom NIX (Network Internet Exchange) i Oslo (se figur 2).
Transportnett
(f.eks. BaneTele)
ISP B ISP A
Ruter ISP A
Ruter ISP B
NIX svitsj
NIX O slo
Figur 2 Utveksling av trafikk mellom lokale ISPer
Det betyr at hvis f.eks. begge ISPene har sine aksessnett på Vestlandet, vil trafikken mellom en kunde hos ISP A og en kunde hos ISP B gå via Oslo.
Strukturen med et begrenset lokalt aksessnett og forbindelse mot Oslo er vanlig for mange operatører. Ved et samarbeid mellom operatører vil derfor Forsvarets nett, som har en hovedstruktur som går på tvers av dette (langs kysten), være interessant, og gi ekstra muligheter for å integrere nettene i hensiktsmessige nettstrukturer.
Geografisk beliggenhet av nettstruktur vil være en faktor i vurderingen av hvilke selskaper det er hensiktsmessig å innlemme i en ny landsdekkende aktør.
T4.2-1 Utarbeide oversikter over fysiske nett
For å kunne foreta en geografisk samordning av nettene må det lages oversikter over de aktuelle fysiske nettene. Oversiktene må lages av de selskapene som ønsker å inngå i samarbeidet.
T4.2-2 Utarbeide nasjonalt nettdesign
Det må lages et nasjonalt nettdesign for den nye aktøren. Ut fra dette designet og de aktuelle nettenes fysiske nettstrukturer defineres hva som trengs av nye fysiske
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
forbindelser for å oppnå en hensiktsmessig nasjonal nettstruktur. Dette må gjøres av de selskapene som skal inngå i samarbeidet.
T4.2-3 Kartlegge og etablere nye traseer
Der hvor det er nødvendig med nye traseer for nettet må det kartlegges hva som finnes av mulige føringsveier og hva som finnes av installasjoner for innplassering av utstyr, deretter etablere nye traseer der det er aktuelt. Dette må gjøres av selskapene i samarbeid med kommuner og andre eiere av fysiske installasjoner.
4.2.3.2 Teknisk relaterte tiltak
For terminering og sammenknytning av nett finnes det standardiserte fysiske grensesnitt og standardiserte kommunikasjonsprotokoller (se Vedlegg 1 for kort teknisk bakgrunn).
Kommunikasjon kan f.eks. videreføres fra kobberkabel til radiolinje og videre til fiber.
Utstyret som brukes for å terminere nettene fysisk og kommunisere over dem er basert på internasjonale standarder, men hvis utstyr som terminerer nett A ikke tidligere er testet mot utstyr som terminerer nett B, er det ikke sikkert disse nettene kan kommunisere med hverandre. Et annet problem med å knytte sammen forskjellige typer utstyr er at
utstyrsleverandørene peker på hverandre når det meldes feil, dvs. at ingen vil ta ansvar for å rette feilen.
T4.2-4 Grensesnitt - teknisk interoperabilitet
Geografisk design av nettstruktur bestemmer hvor nettene fysisk skal knyttes sammen. Ut fra dette kartlegges hvilke typer teknisk utstyr (fabrikat, versjoner) som skal kobles sammen. Verifisere Interoperabilitet, eventuelt vurdere å skifte ut utstyr.
Klargjøre hvilke krav utstyrsleverandørene har for å utføre feilsøking og feilretting.
Dette må gjøres av de samarbeidende selskapene.
I det ferdige landsdekkende nettet skal det tilbys tjenester som overføring av data, lyd og video. Dette setter krav til funksjonaliteten i nettet.
Prioritering av trafikk skjer i gjennom klassifisering av ulike typer trafikk. Denne klassifiseringen må gjøres på samme måte i alle de aktuelle nettene. Videre må det benyttes standardiserte protokoller for å få implementert prioriteringen hele veien gjennom nettet.
Oftest er det i aksessdelen av nettet at kapasiteten er minst i forhold til den trafikken som skal overføres. Det er derfor her det er viktigst at den trafikken som er sensitiv for
forsinkelser (dvs. lyd og levende bilder), prioriteres. Samtidig er det på aksessdelen det er størst antall ulike eiere av nettene og dermed det største mangfoldet av teknologiske løsninger.
T4.2-5 Logisk design, protokoller, tjenester
Utarbeide samlet design for tjenester, trafikkflyt og bruk av
kommunikasjonsprotokoller i nettet. I forbindelse med trafikkflyten vurdere samordning av IP-addresblokker for å oppnå hensiktsmessig ruting innenfor geografiske områder. Kartlegge interoperabilitet av eksisterende utstyr når det gjelder avansert nettverksfunksjonalitet som bruk av MPLS (f.eks. for VPN-
funksjonalitet) og prioritering av trafikktyper. Dette må gjøres av de samarbeidende selskapene.
Drift av nettet krever overvåkingsutstyr som kan lese status på alle aktuelle grensesnitt.
Ved sammenknytning av de aktuelle nettene bør det tilstrebes at driften av hele nettet skal kunne gjøres fra et sted.
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
T4.2-6 Samkjøring av driftsløsninger
Kartlegge mulighet for å overføre nødvendig informasjon om driftsstatus mellom nettene. Planlegge og etablere teknisk driftsløsning for det totale nettet. Dette må gjøres av de samarbeidende selskapene.
Teknisk plattform inneholder på nederste nivå (lag 1 - fysisk nivå) fiberkabler, radiolinjeutstyr, koaksialkabel, utstyr for satellitt eller kobberkabel. Både kablene og endeutstyret for trådløs kommunikasjon kan av og til trenge fysisk reparasjon og vedlikehold. Dette må en organisasjon med lokalt nærvær håndtere.
T4.2-7 Organisering av fysisk feilretting og vedlikehold
Gjennomgå de samarbeidende selskapenes rutiner for fysiske reparasjoner og vedlikehold. Så langt det er mulig etablere felles rutiner og kvalitetssikre disse.
Koordinere det fysiske driftsapparatet med den elektroniske driften. Dette må gjøres av de samarbeidende selskapene.
4.2.3.3 Forretningsmessig og organisasjonsmessig relaterte tiltak
Det er satt i gang en prosess for å vurdere eierskap av BaneTele og BaneTeles rolle i bredbåndsutbyggingen (se VIII i Stortingets vedtak). Det pågår også en utredning for å vurdere eierskapet til FDN. Utfallet av disse prosessene vil legge de videre føringene for forretningsmessig samordning i forbindelse med etablering av en landsdekkende aktør.
En slik landsdekkende aktør vil kunne oppnå stordriftsfordeler med hensyn til koordinerte innkjøp, standardisering av produkter og avtaler for tjenestekvalitet. En eventuell
børsnotering vil kunne tilføre selskapet kapital.
En slik konsolidering vil påvirke organisasjonsmessige forhold og føre til betydelige omstillinger i organisasjonene.
En forutsetning for hele prosessen med å etablere en landsdekkende konkurrent til Telenor er å tilpasse rammebetingelser, herunder eierskap, så samarbeid kan etableres. Det er viktig å gjøre dette forretningsmessig ryddig, uten at det oppstår problemer i forhold til ESA26 og ved at man ivaretar de berørte eieres interesser.
T4.2-8 Avklaring av eierskap, lovmessige og regulatoriske forhold
Vurdere endret eierskap for FDN og BaneTele. Utrede lovmessige og regulatoriske forhold rundt etableringen av den nye aktøren og ikke minst gjøre en vurdering av hvorvidt dette virkelig vil kunne gi en konkurransedyktig enhet. Dette arbeidet er startet opp.
Det blir viktig for den nye aktøren å dra nytte av de fordeler en slik horisontal integrasjon kan skape, dette gjelder skalafordeler og fordeler ved samproduksjon.
T4.2-9 Felles innkjøpsrutiner
Lage felles innkjøpsrutiner og forhandle frem felles innkjøpsavtaler der det er mulig.
Dette gjelder også ved kjøp av kapasitet i transport- og fordelingsnett. De samarbeidende selskapene må utarbeide slike rutiner og avtaler.
26 EFTA Surveillance Authority
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
T4.2-10 Samkjøring av fakturering
Lage felles systemer og rutiner for debitering og fakturering der det er mulig. Dette må gjøres av de samarbeidende selskapene.
Den nye aktøren må ha et punkt for kundestøtte som gjelder hele nettet. Dette krever at feil kan meldes til et sentralt sted. Dette kan også gi aktøren fordeler ved at man kan redusere bemanningen på de lokale driftssentrene og dermed redusere de totale ressursene som brukes på drift.
T4.2-11 Samordning av driftsorganisasjoner
Etablere en felles organisasjon for drift som kan håndtere feilrapporter fra alle nettene. De samarbeidende selskapene må utarbeide dette.
For å høste stordriftsfordeler bør den nye landsdekkende aktøren ha et mest mulig enhetlig og standardisert produktspekter.
T4.2-12 Samordning av produkter
Gjennomgå dagens produkter og på bakgrunn av det definere hvilke produkter som skal tilhøre selskapets standard produktportefølje. Definere hva som kan og bør tilbys på felles plattform. De samarbeidende selskapene må gjøre dette.
Kundene vil forvente at selskapet kan tilby ensartede avtaler for tjenestekvalitet (SLA) i hele landet.
T4.2-13 Samordning av avtaler for tjenestekvalitet
Etablere felles produktspesifikasjoner og avtaler for tjenestekvalitet. De samarbeidende selskapene må utarbeide dette.
Det nye selskapet vil kunne samordne produktutvikling og kompetanse på andre områder.
T4.2-14 Samordning av kompetanse
Etablere sentra for forskjellig type kompetanse i organisasjonen. De samarbeidende selskapene må utarbeide dette.
En ny landsdekkende aktør vil gi en endret konkurransemessig situasjon i
bredbåndsmarkedet, både lokalt og nasjonalt. Myndighetene må fortsette arbeidet med overvåkingen av markedet og foreta nye markedsanalyser for å se virkningene av gjeldende regulering anvendt på den endrede konkurransesituasjonen.
4.2.3.4 Sikkerhetsmessig relaterte tiltak
Sikkerhet griper inn i flere områder: Sikkerhetspolicy og sikkerhetsstrategi, tilgjengelighet, sikkerhetsløsninger, fysisk sikkerhet og virksomhetenes sikkerhetsrutiner. Gode
sikkerhetsløsninger krever helhetlige løsninger på tvers av selskapene.
T4.2-15 Samordning av sikkerhetsstrategi og -løsninger
Gjennomgang av selskapenes sikkerhetspolicy, sikkerhetsrutiner (både for fysisk sikkerhet og datasikkerhet), sårbarhet i nettstrukturene, sikkerhetsmekanismer, sikkerhet som tilbys i produkter, etc. med sikte på å lage mest mulig enhetlig sikkerhetspolicy og -løsninger. De samarbeidende selskapene må utarbeide dette.
Vurdering
Det vil være ulik oppfatning av om staten skal involvere seg i å etablere en
bredbåndsaktør. Det ligger en rekke rammebetingelser for hva myndighetene kan gjøre,
Samordning av alternativ infrastruktur i forhold til Telenor
bl.a. i eierskapsmeldingen (St. meld. nr. 22 (2001 – 2002)). Motivasjonsfaktorene for samordning er konkurransesituasjonen og den kapitalen som allerede er investert i de alternative nettstrukturene.
En vurdering som må gjøres, er om det virkelig lar seg gjennomføre å bygge opp en konkurransedyktig og lønnsom enhet ut fra flere aktørers, til dels ulike typer, nett.
Samordningsprosessen vil bli krevende både i form av arbeidskraft, kompetanse og kapital. Som listen over tenkelige tiltak viser, er det mange grep som bør gjøres for å få enhetlige systemer og rutiner på linje med de f.eks. Telenor har.
Geografisk, teknisk og forretningsmessig samordning av den nye aktøren må bli de samarbeidende selskapenes ansvar.
Hvis den nye aktøren blir etablert, blir det myndighetens ansvar å følge opp at konkurransen skjer i henhold til gjeldende lover og regulatoriske bestemmelser.
