Strid om planlegging i sjø etter plan- og bygningsloven.
Videre om dispensasjon med vilkår, bl.a. for opprydding av ulovligheter.
PLAN- OG BYGGESAKSKONFERANSEN I TROMSØ 2017 15. NOVEMBER 2017
Svein Kornerud
Fylkesmannen i Hordaland
Tema:
• Arealavklaring for akvakultur der kommunen bare har fastsatt hovedformålet i sjø i kommuneplanen.
• Er det tilstrekkelig avklart for akvakultur i sjø? Hva skal til?
• Og etter hvilken lov?
• Utgangspunkter
• Fra det generelle og enkle til det spissete og detaljerte
• Arealavklaring på land
• Arealavklaring i sjø
• Plan eller dispensasjon
• Alternativ med bestemmelser til kommuneplan
• Plan- og bygningsloven og særlov – akvakulturloven
• Hva skal behandles etter hvilken lov?
Om vilkår til dispensasjoner
Formålet med planlegging etter plan- og bygningsloven – pbl. § 1-1:
«Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver
og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.»
Der kommunen kun har nyttet hovedformål til utbyggingstiltak i kommuneplanens arealdel:
- Hvilke ytterligere planavklaring må kommunen gjøre som en nødvendig eller tilstrekkelig avklaring av bruk og vern av ressursene?
Hovedformål i kommuneplanen er ikke tilstrekkelig planavklaring for det meste av utbygging,
– her trengs det mer for å komme over…
To spor for å komme over:
1. Planspor med reguleringsplan 2. Der selve kommuneplanen skal legges til grunn, må bruken avklares med bestemmelser
Sivilombudmannen kritiserer KMD for å gi dispensasjon til garasje til fritidsbolig innen 100meters-beltet (SOM 2014/1190)
Småplukksak?
Momenter:
- Argumentene fra KMD kunne Ombudsmannen ikke se at hadde vært utredet
- eller var relevante.
- Ikke vurdert om garasjen ville vanskeliggjøre en mer felles og helhetlig planvurdering av garasjebehovet for fritidsboliger i området
- Mange tilsvarende områder og behov i kommunen – ville skape presedens.
Situasjonen:
Sterke næringskrefter ønsker utvidet areal Plangrunnlaget er foreldet og må endres Endring i plan burde ha skjedd i går
Dispensasjoner har i stor grad vært svaret
Klagesak?
Tiltakshaver klager om får nei Om det gis ja – klager fra:
• Andre interesser
• Fylkesmannen
• Naboer
Forståelse av kommuneplanens arealdel Rent akvakulturområde?
Flerbruksområde i sjø?
Med eller uten A for akvakultur?
Er det behov for dispensasjon – eller planavklaring?
Planforståelse – bruk av hovedformål i kommuneplan:
§ 11-7 siste ledd:
I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene, jf. §§ 11-9 til 11-11.
Ot.prp. nr. 32 (07-08) og lovkommentaren:
Der arealplanen begrenser seg til bare å angi hovedformål, skal det gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene.
Det betyr at arealformålet må suppleres med viktige grunnbestemmelser som en del av den samlede planen.
Hva skal til for å «klargjør(e) vilkårene for bruk og vern av arealene» i sjø?
Kan også være momenter til å vurdere plan eller dispensasjon.
§ 12-1: Behovet for planavklaring – ytterligere utredninger
Er gjennomføring av større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn
Innsigelsessak fra Helgeland:
Hovedformål i sjø i store deler av sjøområdet – med akvakultur
Bestemmelse: akvakultur skal ha fortrinn om ikke annen bruk til hinder.
Momenter – til vurdering:
Akvakultur ekskluderer annen bruk – som byggeområde
Stort område – all sjø - er bruken utredet? Konsekvensutredet?
Er vilkårene for bruk og vern avklaret med dette?
Hvor er det åpnet for bruk av arealene? Hvor skal det være vern?
Hva om dette anlegget hadde vært bygget på land?
Hva ville Sivilombudsmannen ha sagt om behovet for planavklaring?
Kommuneplanen har alt sjøareal som flerbruksområde og/
eller hovedformål
- eller sjødelen er ikke en del av kommuneplanen:
Krav til reguleringsplan i utgangspunktet – og hvorfor:
Det er store arealinngrep.
Er det behov for ytterligere utredninger?
Hva med mulig forurensning og påvirkning av naturen – den samlete belastning i fjordene?
Hva om dette hadde vært på land:
Sammenhold med momentene fra ombudsmannen
Presedens for flere tilfeller
Pbl – særlov – hva skal være
avklart etter hvilken lov?
Akvakulturlov: Fylkeskommunen gir tillatelse til lokalisering av anlegg
Fylkeskommunen samordner uttaler fra Fiskeridir., Mattilsynet, Kystverket, Fylkesmannen etter forureningsloven
Tillatelse etter akvakulturloven og forurensningsloven krever
planavklaring etter plan- og bygningsloven
Hvor går grensene for plan- og bygningsloven?
Saksbehandling etter akvakulturloven
nyttes som argument mot reguleringsplan Det sies at:
Planavklaring kan skje ved dispensasjon Resten av utgreiingene kan tas etter
akvakulturloven som særlov
Lov om akvakultur
§ 15 forholdet til arealplaner og vernetiltak:
Tillatelse til akvakultur kan ikke gis i strid med:
a.Vedtatte arealplaner etter pbl.
b.Vedtatte vernetiltak etter naturvernlov c.Vedtatte vernetiltak etter kulturminnelov
Tillatelse til akvakultur kan likevel gis dersom det foreligger samtykke fra vedkommende plan- eller vernemyndighet.
§ 16 Interesseavveining ved arealbruk til akvakultur
Departementet skal foreta en avveining av arealinteresser
ved plassering av lokaliteter til akvakultur.
Areal til akvakultur – PBL eller særlov
Fiskerimyndigheter har til nå holdt på:
Akvakulturloven krever kun at tiltaket ikke er i strid med plan, - dersom kommuneplan ikke har formål i sjø, kan all saksutgreiing skje etter akvakulturloven
Eller må planen positivt tillate akvakultur – i samsvar med?
PBL – Ot.prp. 32 (2007-2008) s. 231:
«Siden planene er bindende for framtidig arealbruk og
bygging generelt, må tiltak som behandles etter sektorlover også være i samsvar med gjeldende planer for å kunne
gjennomføres, dersom det ikke er gjort unntak i loven her.»
Ot.prp. Nr. 61 (2004-2005) om lov om akvakultur – s. 42:
«I den nye loven lovfester man at fiskeriforvaltningen har plikt til å lokalisere akvakulturproduksjon i samsvar med vedtatte planer med rettsvirkninger etter plan- og bygningsloven»
«Samordning mellom planlov og sektorlovverk» ved at «det skapes et klarere rettslig utgangspunkt for forholdet mellom de to regelverk enn tidligere.»
Samtykke fra planmyndigheten til akvakultur – akvakulturloven § 15 Det skal ende opp i en endelig endret plan eller endelig dispensasjon før tiltaket kan gjennomføres.
Klargjort i forarbeidene.
Vi skal altså følge plansystemet etter plan- og bygningsloven for å klargjøre areal til akvakultur – med kommunene som planmyndighet.
Foto: Svein Kornerud
Husk:
naturmangfoldloven gjelder alltid i tillegg til plan- og bygningsloven Ligger til grunn ved all tillatelse etter offentlig myndighetsutøvelse
22
Grunnloven § 112:
Enhver har rett til et miljø som sikrer helsen, og til en natur der
produksjonsevne og mangfold bevares. Naturens ressurser skal disponeres ut fra en langsiktig og allsidig betraktning som ivaretar denne rett også for etterslekten.
Statens myndigheter skal iverksette tiltak som
gjennomfører disse grunnsetninger.
Hvordan fungerer behandlingen etter akvakulturloven i praksis?
Ser at forståelsen av kommuneplanen i noen tilfeller blir strukket og det er strid om forståelsen.
Sikrer særlovsbehandlingen tilstrekkelig planavklaring/vurderinger?
Hvor legges listen for «vesentlige virkninger for miljø og samfunn»?
Hvilke utredninger blir funnet nødvendig?
«Søknaden har på vanleg måte etter reglane i akvakulturlova vore til handsaming hjå kommunen og sektorstyresmaktene, og det er i denne prosessen ikkje kome opplysningar om at saka ikkje er
tilstrekkeleg opplyst i høve til oppdrettsanlegget sin påverknad på naturmangfaldet, jf. § 8 Kunnskapsgrunnlaget.»
Hva vil Sivilombudsmannen si til begrunnelsen?
«I vurderingane av konsekvensar for natur, miljø og friluftsliv
… har Fylkesmannen rådd i frå å etablere anlegg for oppdrett av laks, aure og regnbueaure på lokalitet….
(…) Dei viser til at auka biomasse kan føre til negativ
påverknader av vill laks og sjøaure og anlegget kjem noko nærmare … naturreservat.»
«Vi kan ikkje sjå at det er grunnlag for å avslå søknaden ut frå omsynet til det biologiske mangfaldet, økologiske
effektar eller naturmiljøet, jf. § 10 Økosystemtilnærming og
samla belastning.»
KUNNSKAP ER FERSKVARE!!
Må i alle fall sikre
tilstrekkelig utredning av virkning for natur, miljø og samfunn.
Utgangspunktet er at kommunene har ansvaret for ordinær planavklaring for akvakultur etter plan- og bygningsloven.
Akvakultur er ikke unntatt fra pbl etter § 1-3 slik som oljeledning i sjø og anlegg for energioverføring. Loven gjelder fullt ut for planavklaring av areal til akvakultur.
Forarbeidene til både pbl og akvakulturloven viser at lovene har en samordnet funksjonsdeling.
Akvakulturanlegg på sjøflaten krever eksklusiv bruk og lar seg ikke kombinere med annen bruk. Annet med fortøyningene ned i sjøen.
Andre formål i sjø kan kombineres.
Å nytte bare hovedformål i sjø for store sjøareal er ikke tilstrekkelig planavklaring etter kommuneplanen for areal til akvakultur.
Det kreves i tillegg enten ytterligere planavklaring i reguleringsplan eller klargjøring av vilkår for bruk og vern av arealene ved bestemmelser til kommuneplanen.
Rydd i gamle
reguleringsplaner!
Er eldre reguleringsplaner i samsvar med dagens krav og overordnete planer?
Styre arealbruken med natur- og miljøforhold gjennom bestemmelsene til kommuneplanens arealdel
Pbl. § 11- 9 nr. 6 – miljøkvalitet Eks. Osterøy kommune:
For område (…) skal det vera minimalt til ingen utslepp av organiske partiklar til resipienten (PBL § 11-9, nr.6).
Innsigelsessak til KMD: Osen og Roan kommuner – kommuneplan med bestemmelser om tarehøsting:
Høsting av tare tillates ikke i områder avsatt til fiske og til naturområde i sjø.
Fiskeridirektoratet:
Retten til tang og tare tilhører staten og reguleres fullt ut i havressursloven.
Bestemmelsene må ut.
Havressursloven krever ikke arealplanavklaring etter PBL.
KMD: Bestemmelsene består som retningslinjer.
I praksis gjennomføre bedre samordning ved neste kommuneplan og bedre samordning og medvirkning etter havressursloven.
NFD:
Begge lover er spesiallover.
Lovkollisjon – en av lovene må tolkes innskrenkende.
Havressursloven har fortrinn her.
Omfattende interesseavveiing etter havressursloven – som også har tilstrekkelig medvirkning.
Fiskerimyndighetene forvalter området fullt ut etter sin spesiallov.
KMD:
PBL er sektorovergripende og legger premissene for all arealutnytting.
PBL skal samordne statlige,
regionale og kommunale oppgaver.
PBL er en felles plattform for arealdisponering.
Det er ikke regler om samordning og forrang mellom havressursloven og plan og bygningsloven.
Begge lover gjelder side om side.
Vedtak etter sektorlov må være i samsvar med arealplan for å kunne gjennomføres.
Nærings- og fiskeridepartementet – Fiskeri- og havbruksavdelingen:
«Det vil føre til en fragmentert og lite helhetlig forvaltning dersom kommunene gis myndighet etter plan- og bygningsloven til å
beskytte slike ressurser mot høstingsaktivitet som er regulert fullt og helt etter havressursloven. Forvaltningen vil ikke bare bli
uoversiktlig, men det ville være meget uansvarlig å pålegge
kommunestyrene en arbeidsoppgave og vurderinger de verken har forutsetninger for eller kompetanse til å utøve.»
Tilbake til statlig sektorlov og – behandling?
Vil det ivareta helhetlig planlegging?
Siste ord er gjerne ikke sagt…
Hvordan skal vi heller få til
samarbeid og
samordning?
Plan og
bygningsloven
PBL knutepunkt for interesseavveiinger i plan
Dispensasjoner og vilkår
Plan og byggesakskonferansen i Tromsø 15.11.2017
Dispensasjoner nå i del 3 i plan- og bygningsloven
Dispensasjoner er en del av gjennomføringen – etter
planbestemmelsene
SYSTEMET:
Regionale planer Kommuneplan Reguleringsplan
Er det behov for dispensasjon ved gjennomføringen?
Sivilombudsmannen kritiserer KMD for å gi dispensasjon til garasje til fritidsbolig innen 100meters-beltet (SOM 2014/1190) - Argumentene fra KMD kunne Ombudsmannen ikke se at
hadde vært utredet - eller var relevante.
- Ikke vurdert om garasjen ville vanskeliggjøre en mer felles og helhetlig planvurdering av garasjebehovet for fritidsboliger i området
- Mange tilsvarende områder og behov i kommunen – ville
skape presedens.
Dispensasjon for gjennomføring av plan:
Er det kun et enkelttilfelle – eller endrer vi generelle planhensyn som får presedensvirkninger?
Spørsmålet har også betydning der kommunen ikke har fulgt planen eller tiden har løpt fra planen.
Ombudsmannen:
Forvaltningen kan som klar hovedregel ikke velge den enkleste løsningen, å behandle generelle avvik fra eldre planer gjennom dispensasjon.
Merkestolper for kommuner som vil holde på plan:
HUSK: Dispensasjon er unntak. Ingen har krav på å få dispensasjon.
Kommunene kan gå rett på en «kan» vurdering.
Kommunene styrer selv om de vil gi dispensasjon Myndigheten er begrenset av de alminnelige
forvaltningsmessige regler om ugyldighet – myndighetsmisbruk
Vær konsekvente for like tilfeller
Saklige begrunnelser innen lovens formål
Ugyldighets- / myndighetsmisbrukslæren:
- Like tilfeller vurderes likt. Hva er like tilfeller?
- Saklig forskjell kan begrunne ulikt resultat.
- Men enkeltstående feil binder ikke i nye saker
- Praksis kan endres. Vær klar på at en endrer praksis.
- Ikke bryt med en praksis som ellers blir opprettholdt.
Vilkår til dispensasjoner:
Pbl. § 19-2 gir hjemmel til å sette vilkår til dispensasjoner
Alminnelig forvaltningsrett om vilkår:
Fra det mer til det mindre:
Kan si nei til dispensasjon
Kan da si ja, men med vilkår – begrensende vilkår
Vilkåret må alltid være saklig og innen lovens rammer – Innenfor formålet med og hensynene bak loven
ha sammenheng med tillatelsen – være balansert
Vanlig lære om ugyldighet – myndighetsmisbruk gjelder
Dispensasjoner i praksis:
Faglig forvaltning ser sammenhenger og prinsipper
Politiske vurderinger ser enkelttilfeller
Ombudsmannssak 2007/1084 – Strandsonen i Østfold
Vilkår for dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og LNF Dispensasjon for å tilføre plan, sandstrand, bod, flytte og oppruste båthus med brygge og trapper
Vilkår: Fjerne flaggstang, fjerne annet naust før oppruste båthuset Flaggstang og naust lå ca 160 m borte fra annen bebyggelse Ombudsmannen vektla:
Flaggstang og naust ansett å ha privatiserende effekt og fjerningen kompenserte for ulempene med de nye tiltakene. Da OK.
Særskilt tilfelle i Bergen:
Utbygger bygget tre boligblokker der naboer hadde klaget, bygget og ferdigstilt før klagene var avgjort. Naboene fikk medhold i klagen.
Bygget skal reduseres med en etasje for to av blokkene. Tiltakshaver vegrer seg for det og sier nå at en ikke vil følge opp vedtakene.
Tidsbruk i saken:
Kommunens rammetillatelser av 2002 og 2004, endelige vedtak i 2006 og 2008
Fylkesmannens vedtak i 2006 og 2009 Gulating lagmannsretts dom av 8.11.2012 Høyesteretts beslutning av 5.3.2013
Kommunen gitt pålegg om retting som består etter både klage og rettslig prøving.
Byggene består. Tre leiligheter og en og en halv toppetasje er vedtatt skal rives.
Det har fortsatt ikke skjedd, selv etter gjentatte klagesaker og flere rettssaker.
Ny dispensasjonssak for å beholde trappe- og heishus Bergen kommune gir dispensasjon – naboer klager Fylkesmannen opprettholder dispensasjon med vilkår:
Øvrige endringer av ulovlige forhold må være ferdig gjennomført innen et år. Ellers faller dispensasjonen bort.
Rettslig prøving av dispensasjonen med vilkåret Bergen tingrett frifinner staten – vilkåret lovlig Anket til Gulating lagmannsrett – avventer dom
