Barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn med barnehagens opplysningsplikt til barneverntjenesten TILSYNSRAPPORT

(1)

Alta kommune 27.06.18 ved rådmann

Postboks 1403 9506 Alta

TILSYNSRAPPORT

Barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn med barnehagens opplysningsplikt til barneverntjenesten

Alta kommune

(2)

Sammendrag

Tema for Fylkesmannens tilsyn med Alta kommune er barnehagemyndighetens plikt til å påse at barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten og hvilke

virkemidler myndigheten benytter for å kunne påse dette.

Det overordnete formålet med tilsynet er at det skal bidra til at alle barn i barnehagene skal få et godt barnehagetilbud og bidra til at barnehagemyndigheten sikrer at

barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten.

Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunens

barnehagemyndighet. Artikkel 3 tydeliggjør at hensynet til barnets beste skal komme først og være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som berører barnet.

Tilsynet er gjennomført som et stedlig tilsyn med varsel og innhenting av

dokumentasjon. På gjennomføringsdagen ble det gjennomført intervju med aktuelle personer på kommunenivå og i barnehager.

Konklusjonene er framkommet på bakgrunn av dokumenter sammenholdt med det som har kommet fram i intervju.

Rapporten omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets tema og som er avdekket under tilsynet. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet.

Fylkesmannen har avdekket følgende brudd på barnehageloven:

Alta kommune påser ikke at barnehagene i kommunen oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten.

Det vil si at kommunen som barnehagemyndighet ikke har vurdert om det er behov for tilsyn i barnehagene når det gjelder § 22 og kommunen har heller ikke gjennomført tilsyn når det gjelder § 22.

Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport. Frist for retting er 31.10.18. Før fristen må dere sende oss en erklæring om at forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet. Dersom de ikke rettes innen fristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting.

(3)

Innholdsfortegnelse

1 Innledning ...4

1.1 Kort om kommunen ...4

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet ...4

1.3 Om tilsynsrapporten ...5

2 Kommunens ansvar for å påse at barnehagene oppfyller av opplysningsplikten til barneverntjenesten ...5

2.1 Rettslige krav ...5

2.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner ...6

3 Kommunens veiledningsansvar i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten ....10

4 Kommunens tilsynsvirksomhet i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten ...11

5 Frist for retting av regelverksbrudd ...16

Vedlegg: Liste over dokumentasjon ...18

(4)

1 Innledning

Vi fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 9 første ledd, jf. kommuneloven kapittel 10 A.

I tilsyn kontrollerer vi om barnehagemyndigheten oppfyller barnehageloven med forskrifter.

Dersom barnehagemyndigheten ikke følger regelverket, kan vi pålegge retting etter at kommunen har fått en frist for å rette.

Våre tilsyn er offentlig myndighetsutøvelse, noe som innebærer at vi skal gjennomføre tilsynet i samsvar med reglene i forvaltningsretten og offentlighetsloven.

1.1 Kort om kommunen

Alta kommune har 13 kommunale og 14 private barnehager. Tilsynsmyndigheten er delegert til rådmannen som har videredelegert oppgaven til kommunalleder for oppvekst og kultur.

1.2 Om gjennomføringen av tilsynet

Vi åpnet tilsyn med Alta kommune i brev 18.01.18. Dere ble bedt om å levere dokumentasjon til oss. Vi har fått dokumentasjon for å gjennomføre tilsynet.

Tema for tilsynet er barnehagemyndighetens veiledning og tilsyn med barnehagenes opplysningsplikt til barneverntjenesten, jf. barnehageloven §§ 8, 16 og 22. Vi har kontrollert følgende undertemaer:

1. Kommunens ansvar for å påse at barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. barnehageloven §§ 8 og 22

2. Kommunens veiledningsansvar i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. barnehageloven §§ 8 og 22

3. Kommunens tilsynsvirksomhet i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten jf. barnehageloven §§ 8, 16 og 22

Formålet med tilsynet er bidra til at barnehagemyndigheten sikrer at barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten.

Vi har ikke sett på hvordan dere oppfyller andre krav i regelverket.

Vi sendte foreløpig tilsynsrapport til dere 31.05.18. I den presenterte vi våre foreløpige vurderinger og konklusjoner. Dere har kommentert innholdet i den foreløpige rapporten innen 22.06.18. Vi har behandlet kommentarene fra dere under hvert av de aktuelle temaene.

(5)

1.3 Om tilsynsrapporten

Våre vurderinger i denne rapporten baserer seg i hovedsak på opplysninger som kommer frem i:

 dokumentasjonen dere har sendt inn (se oversikt i vedlegg)

 informasjonen fra våre egne systemer og offentlige registre

 informasjonen på kommunens nettsted

 intervjuene med

o Kariann Hætta, barnehagemyndighet,

o Lill-Tove Knutsen, fagarbeider i Saga barnehage, o Kristine Pettersen, pedagogisk leder i Saga barnehage, o Inger Helene Brandser, styrer i Saga barnehage

o Marita Olsen, assistent i Rafsbotn barnehage

o Anita Wasskog Wærnes, pedagogisk leder i Rafsbotn barnehage o Lise Jonas, styrer i Rafsbotn barnehage

Tilsynsrapporten inneholder informasjon om hvilke pålegg som er aktuelle å vedta etter at rettefristen etter kommuneloven § 60 d er utløpt.

Tilsynsrapportene er et offentlig dokument. Vi publiserer våre tilsynsrapporter på vår hjemmeside.

2 Kommunens ansvar for å påse at barnehagene oppfyller av opplysningsplikten til

barneverntjenesten

2.1 Rettslige krav

§ 22: «Barnehagepersonalet skal i sitt arbeid være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barneverntjenestens side.

Uten hinder av taushetsplikt skal barnehagepersonalet av eget tiltak gi opplysninger til barneverntjenesten, når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt, jf. lov om barneverntjenester § 4- 10, § 4-11, § 4-12, eller når et barn har visst vedvarende alvorlige atferdsvansker, jf.

samme lov § 4-24. Også etter pålegg fra de organer som er ansvarlige for

gjennomføringen av lov om barneverntjenester, plikter barnehagepersonalet å gi slike opplysninger. Opplysningene skal normalt gis av styrer.»

Barnehagepersonalet skal være oppmerksom på forhold som kan føre til tiltak fra barnevernets side.

Bestemmelsen gir barnehageansatte pålegg om å gi opplysninger, uhindret av

taushetsplikten, i de tilfellene der det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet eller utsatt for andre former for alvorlig omsorgssvikt. I de tilfellene det er pålagt

opplysningsplikt, uhindret av reglene om taushetsplikt, handler det om forhold av så alvorlig karakter at reglene om taushetsplikt må fravikes med tanke på barnets beste.

(6)

Styrer er den som normalt gir slike opplysninger, men alle ansatte har en personlig plikt til å melde. Det er viktig at alle ansatte i barnehagen har kunnskap om at

opplysningsplikten gjelder alle ansatte, at barnehagepersonalet har en selvstendig plikt til å melde til barnevernet og gi opplysninger etter pålegg fra barneverntjenesten.

Kommunen som barnehagemyndighet har ansvar for å påse at barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barnevernet.

Barnehageloven § 8 første ledd sier at: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet.

Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.»

Første ledd fastslår at kommunen er barnehagemyndighet og at kommunen har en plikt til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen skal ved godkjenning og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med tilhørende forskrifter. Kommunen har det overordnede ansvaret for å sikre at barn får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Ved siden av tilsyn er aktiv og god veiledning et viktig virkemiddel for å oppnå gode

barnehager. Veiledning og tilsyn er to ulike oppgaver kommunen har for å sikre at

barnehagetilbudet er godt og forsvarlig. Aktiv og god veiledning av regelverket er også et viktig virkemiddel for å oppnå gode barnehager og effektiv etablering og drift.

Kommunen har plikt til å påse regeletterlevelse i den enkelte barnehage. Dette

forutsetter at barnehagemyndigheten må ha kunnskap om alle barnehagene i kommunen og oversikt over eierpliktene i barnehageloven. Informasjon om barnehagene kan

barnehagemyndigheten for eksempel skaffe seg fra brukerundersøkelser, bekymringsmeldinger, årsplaner, BASIL og lignende.

På bakgrunn av kunnskapen om barnehagene må barnehagemyndigheten vurdere i hvilke barnehager risikoen for lovbrudd er størst og deretter vurdere hvilke konsekvenser et lovbrudd vil få for barna.

Denne kunnskapen må barnehagemyndigheten bruke for å kunne ta stilling til hvordan de skal påse regeletterlevelsen i barnehagene – om det skal skje ved tilsyn og/eller veiledning.

2.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

1. Har kommunen som barnehagemyndighet oversikt over hva opplysningsplikten til barnevernet innebærer?

For å oppfylle sitt ansvar som barnehagemyndighet om å påse regeletterlevelse i

barnehagene, må kommunen ha en oversikt over hvilke lovkrav den skal veilede i og føre tilsyn med

Observasjoner:

Vi har mottatt årshjul for Barnehageteamet ved oppvekstadministrasjonen som viser en oversikt over hvilke oppgaver de gjør til hvilken tid og en oversikt over oppgaver og ansvar som Barnehageteamet har. Oversikten viser at det er tre personer som har fordelt oppgaver seg imellom, der to har ansvaret for myndighetsoppgaver. Kommunen som

(7)

barnehagemyndighet opplyser i intervjuet og i egenvurderingen at de har oversikt over hva opplysningsplikten til barneverntjenesten innebærer.

Vurderinger:

I oversikten over oppgaver og ansvar Barnehageteamet har, vises en oversikt over barnehagelovens paragrafer og hvilket ansvar det innebærer. Under § 22 står det derimot ingen kommentarer eller henvisninger til ansvar eller oppgave. I

egenvurderingen og i intervjuet forklarer kommunen som barnehagemyndighet at opplysningsplikten handler om oppmerksomhetsplikt, meldeplikt ved mistanke om vold og overgrep, opplysningsplikt når barneverntjenesten ber om opplysninger og

avvergelsesplikt ved kjønnlemlestelse. I tillegg viser kommunen til at barnehageeier skal sikre at alle ansatte kjenner til kravene, også at den enkelte har selvstendig plikt til å varsle barnevernet.

Fylkesmannen vurderer at kommunen som barnehagemyndigheten har oversikt over hva meldeplikten til barnevernet innebærer.

2. Har kommunen som barnehagemyndighet tilstrekkelig kunnskap om

hvordan barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten?

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre risikovurderinger. Dersom barnehagemyndigheten ikke har tilstrekkelig informasjon om barnehagenes praksis for å belyse om barnehageeierne ivaretar opplysningsplikten, må barnehagemyndigheten innhente det. Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke barnehagemyndigheten vurdere risikoen for brudd på regelverket og behov for veiledning og tilsyn.

Observasjoner:

Vi har mottatt plan for tilsyn og veiledning med kommunale og private barnehager for 2018. Denne planen omhandler bl. a. hvilke kilder som kan gi kommunen som

barnehagemyndighet informasjon om barnehagens praksis og hva kommunen skal gjøre med informasjonen. I RefLex sier kommunen at de har tilstrekkelig informasjon om barnehagenes praksis generelt, og i intervjuene opplyses det at man ikke har informasjon som gjelder opplysningsplikten til barnevernet spesielt. I

egenvurderingsskjemaet svarer kommunen at de ikke har rutiner for å innhente informasjon om barnehagene driver i samsvar med § 22.

Vurderinger:

Vi opplyses i intervju at kommunen som barnehagemyndigheten ikke har spesifikk kunnskap om barnehagene oppfyller opplysningsplikten til barnevernet, men at de har generell kunnskap når det gjelder alle eierplikter.

Kommunen nevner selv, både i intervju og i plan for tilsyn og veiledning, at de kan hente informasjon om barnehagenes praksis med opplysningsplikten til barneverntjenesten ved å få informasjon om bekymringsmeldinger fra barnevernet, PPT og andre avdelinger, antall meldte saker til barnevernet fra barnehagene, informasjon fra BASIL og

nyhetssaker og i møter mv. Vi opplyses om at kommunen har planer for å implementere rutiner for å hente informasjon gjennom veilednings- og tilsynsplanen.

(8)

Kommunen som barnehagemyndighet kommenterer i tilsvar til foreløpig tilsynsrapport at de ikke har kontrollert eller kartlagt hvordan barnehagenes oppfyllelse av § 22 er i praksis, men at de likevel har en viss oversikt over praksis. De viser til en hendelse der en ansatt i flere barnehager ble meldt til politiet grunnet mistanke om seksuelle overgrep mot barn. Denne hendelsen ble brukt som grunnlag for å vurdere risiko for lovbrudd i barnehagene. Alle ansatte i kommunale barnehager ble pålagt å gjennomføre e- læringskurs om opplysningsplikten til barnevernet, ansatte i private barnehager ble oppfordret til å delta og kommunen utarbeidet en beredskapsplan for forebygging av seksuelle overgrep i barnehagen.

På bakgrunn av nye opplysninger, vurderer Fylkesmannen at kommunen som

barnehagemyndighet har tilstrekkelig kunnskap om barnehagenes praksis når det gjelder

§ 22.

3. Bruker kommunen som barnehagemyndighet denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere om barnehagene har behov for veiledning og tilsyn?

Barnehagemyndigheten må bruke kunnskapen om barnehageeierne til å foreta løpende vurderinger av sannsynlighet for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten må gjøre dette både på

bakgrunn av informasjon om regeletterlevelse i den enkelte barnehage og samlet for alle barnehagene.

Observasjoner:

I plan for veiledning og tilsyn med kommunale og private barnehager beskriver kommunen hva risikovurdering er og hva vurderingen skal styre. I RefLex sier

kommunen at de ikke er god nok på risikovurderinger, men at de har god kontakt med alle barnehager og etterspør informasjon om det er noe barnehagemyndigheten lurer på.

I egenvurderingen sier kommunen at de ikke har vurdert risikoen for om noen barnehager bryter med plikten i § 22.

Vurderinger:

I plan for veiledning og tilsyn forklarer kommunen at risikovurdering er å vurdere risiko for sannsynlighet og konsekvensen av et lovbrudd. Videre forklarer planen at

risikovurderingen skal styre hvilke tema man skal gi veiledning og føre tilsyn i og når tilsynet og veiledningen skal gjennomføres. Fylkesmannen vurderer at kommunen som barnehagemyndighet har god forståelse av hva risikovurdering er.

Tatt i betraktning av at kommunen for en tid tilbake hadde informasjon om at en ansatt var meldt til politiet grunnet mistanke om overgrep mot barn i barnehage, brukte ikke kommunen denne informasjonen til å vurdere om barnehagene hadde behov for tilsyn med § 22. Fylkesmannen mener at om det foreligger risiko for brudd på

opplysningsplikten til barnevernet, kan dette få meget alvorlige konsekvenser for barn.

Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. FNs konvensjon om barns rettigheter artikkel 3 presiserer at alle handlinger som angår barn og som foretas av myndigheter og organisasjoner, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Det betyr blant annet at barn skal sikres omsorg og beskyttelse med hensyn til sikkerhet, helse, kvalifisert personale og

tilstrekkelig personale i barnehagen. Fylkesmannen mener derfor at kommunen skulle ha

(9)

vurdert behovet for tilsyn med bakgrunn i at en barnehageansatt ble meldt til politiet for overgrep og med bakgrunn i alvorlighetsgraden av konsekvensen for brudd på § 22.

Kommunen som barnehagemyndighet kommenterer i tilsvar til foreløpig tilsynsrapport at de ikke har kontrollert eller kartlagt hvordan barnehagenes oppfyllelse av § 22 er i praksis, men at de likevel har en viss oversikt over praksis. De viser til hendelsen der en ansatt i flere barnehager ble meldt til politiet grunnet mistanke om seksuelle overgrep mot barn. Denne hendelsen ble brukt som grunnlag for å vurdere risiko for lovbrudd i barnehagene. Kommunen opplyser at de vurderte e-læringskurset som veiledning.

Kommunen som barnehagemyndighet vurderte ikke om barnehagene hadde behov for tilsyn.

Fylkesmannen mener at kommunen som barnehagemyndighet vurderer om barnehagene har behov for veiledning, men at de ikke vurderer ikke behovet for tilsyn.

4. Er barnehagemyndighetens risikovurderinger basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven § 22?

Barnehagemyndigheten må anvende loven og forskriftene i tråd med gjeldende rett når den vurderer risiko for brudd med opplysningsplikten til barneverntjenesten jf.

barnehageloven § 8 første ledd. Dette betyr at barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller barnehageeier. De rettslige kravene følger ikke alltid lovteksten.

Observasjoner:

I egenvurderingen og i intervju sier kommunen at de har riktig forståelse av opplysningsplikten til barneverntjenesten

Vurderinger:

I intervju og egenvurdering forklarer barnehagemyndigheten at opplysningsplikten handler om oppmerksomhetsplikt, meldeplikt ved mistanke om vold og overgrep, opplysningsplikt når barneverntjenesten ber om opplysninger og at alle ansatte i barnehagene har ansvar.

Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten har oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven § 22.

5. Gjennomfører kommunen som barnehagemyndighet veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger?

For at barnehagemyndigheten skal gjennomføre veiledning og tilsyn i tråd med sine risikovurderinger, må den ha tilstrekkelig kunnskap om barnehagene, og på bakgrunn av kunnskapene vurdere behovet for veiledning og tilsyn. På denne måten vil

barnehagemyndigheten få et bilde av hvor regeletterlevelsen eventuelt er mangelfull.

Dersom barnehagemyndigheten ikke bruker virkemidlene i tråd med sine funn, oppfyller den ikke sin plikt til å påse regeletterlevelse, jf. barnehageloven (første og femte ledd og

§16 første og andre ledd).

Observasjoner:

(10)

I RefLex sier kommunen at de gjennomfører tilsyn og veiledning med barnehagene basert på risikovurderinger. I plan for veiledning og tilsyn står det at veiledning og tilsyn skal omfatte aller eierkrav, også opplysningsplikten til barneverntjenesten. I denne planen planlegges det tilsyn med fire barnehager når det gjelder opplysningsplikten til barneverntjenesten i 2018. I egenvurderingsskjemaet opplyser kommunen at de ikke har gjennomført tilsyn eller veiledning med barnehagene, men at de skal lage rutiner for dette.

Vurderinger:

Tatt i betraktning av at barnehagemyndigheten for en tid tilbake hadde informasjon om at en ansatt var meldt til politiet grunnet mistanke om overgrep mot barn i barnehage, brukte ikke kommunen denne informasjonen til å vurdere om barnehagene hadde behov for tilsyn med § 22. Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. FNs konvensjon om barns rettigheter artikkel 3 presiserer at alle handlinger som angår barn og som foretas av myndigheter og

organisasjoner, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn. Det betyr blant annet at barn skal sikres omsorg og beskyttelse med hensyn til sikkerhet, helse, kvalifisert personale og tilstrekkelig personale i barnehagen.

Et brudd på opplysningsplikten til barnevernet, kan få meget alvorlige konsekvenser for barn. Fylkesmannen mener derfor at kommunen som barnehagemyndighet skulle ha vurdert behovet for og gjennomført tilsyn med barnehagene når det gjelder § 22.

Kommunen som barnehagemyndighet kommenterer i tilsvar til foreløpig tilsynsrapport at de ikke har kontrollert eller kartlagt hvordan barnehagenes oppfyllelse av § 22 er i praksis, men at de likevel har en viss oversikt over praksis. De viser til hendelsen der en ansatt i flere barnehager ble meldt til politiet grunnet mistanke om seksuelle overgrep mot barn. Denne hendelsen førte til at ansatte i kommunale barnehager ble pålagt å gjennomføre et e-læringskurs som veiledning og ansatte i private barnehager ble oppfordret til å gjennomføre kurset.

Fylkesmannen vurderer at kommunen som barnehagemyndighet har gjennomført veiledning, men at kommunen ikke har gjennomført tilsyn.

3 Kommunens veiledningsansvar i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten

3.1 Rettslige krav

§ 8 første ledd: «Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.»

Det framkommer i merknadene til § 8 i barnehageloven at kommunen har et

veiledningsansvar overfor barnehageeier. Ved god veiledning kan man ofte få endret forhold til det bedre slik at det ikke er nødvendig med pålegg om retting eller stenging.

Veiledningen skal være av en slik art at den er egnet til å påse regeletterlevelse og hindre regelbrudd.

(11)

3.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

6. Er barnehagemyndighetens veiledning basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven § 22?

Barnehagemyndigheten må anvende loven og forskriftene i tråd med gjeldende rett når den gir informasjon til barnehageeierne om eierpliktene i barnehageloven, jf.

barnehageloven § 8 første ledd. Barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeieren. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheten må bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter for å klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeieren. Veiledningen skal være frivillig for barnehageeieren.

Observasjoner:

Kommunen som barnehagemyndighet opplyser i intervjuet og i egenvurderingen at de har oversikt over hva opplysningsplikten til barneverntjenesten innebærer.

Vurderinger:

I egenvurderingen og i intervjuet forklarer kommunen som barnehagemyndighet at opplysningsplikten handler om oppmerksomhetsplikt, meldeplikt ved mistanke om vold og overgrep, opplysningsplikt når barneverntjenesten ber om opplysninger og

avvergelsesplikt ved kjønnlemlestelse. I tillegg viser kommunen til at barnehageeier skal sikre at alle ansatte kjenner til kravene, også at den enkelte har selvstendig plikt til å varsle barnevernet. Kommunen har igangsatt et e-læringskurs som er utarbeidet av RVTS om vold og overgrep mot barn.

Fylkesmannen vurderer at kommunen som barnehagemyndighet har oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven § 22.

4 Kommunens tilsynsvirksomhet i forbindelse med opplysningsplikten til barneverntjenesten

4.1 Rettslige krav

Kommunen er etter barnehageloven § 16 tilsynsmyndighet og skal føre tilsyn med at den enkelte barnehage drives etter barnehageloven og ellers er forsvarlig. Kommunestyret bestemmer hvilket organ tilsynet skal legges til jfr. kommuneloven §§ 10, 12 og 23 nr.

10. Tilsynet må være av en slik art at tilsynet er egnet til å påse regeletterlevelse.

For å kunne påse regeletterlevelse gjennom tilsyn må barnehagemyndigheten innhente informasjon om barnehagene. Deretter må barnehagemyndigheten vurdere forholdene opp mot lovkrav og konkludere med om forholdene er ulovlige eller uforsvarlige.

Barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner må formidles skriftlig til barnehageeier.

(12)

andre ledd, kan kommunen gi pålegg om retting. Dersom fristen for å utføre pålegget ikke overholdes kan tilsynsmyndigheten vedta tidsbegrenset eller varig stenging av virksomheten. Pålegg om retting og pålegg om midlertidig eller varig stenging skal gis i form av enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Kommunen må følge opp at den enkelte barnehage retter ulovlige eller uforsvarlige forhold i samsvar med

pålegget.

Kommunens tilsynsvirksomhet er utøvelse av offentlig myndighet. Utøvelsen må derfor skje i samsvar med forvaltningsrettslige prinsipper om likebehandling og forsvarlighet.

Kommunens tilsyn må være innrettet slik at det ikke forskjellsbehandler private og kommunale barnehager og slik at kommunen ikke kommer i habilitetskonflikt som barnehageeier og barnehagemyndighet.

4.2 Våre observasjoner, vurderinger og konklusjoner

7. Bruker barnehagemyndigheten tilsyn som virkemiddel der dette er nødvendig for å påse barnehagenes oppfyllelse av meldeplikten til barnevernet?

Barnehagemyndigheten skal bruke tilsyn som virkemiddel der det er nødvendig, jf.

barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd. Tilsyn er kontroll av om barnehageeier oppfyller eierpliktene i barnehageloven. Tilsyn er utøvelse av offentlig myndighet, og innebærer å undersøke praksis og pålegge endring av praksis som ikke er i samsvar med regelverket. I motsetning til veiledning kan

barnehagemyndigheten gjennomføre tilsyn mot barnehageeierens vilje. Vurderingen av om det er nødvendig med tilsyn, skal baseres på barnehagemyndighetens

risikovurdering.

Observasjoner og vurderinger:

Barnehagemyndigheten gjennomfører ikke tilsyn for å påse at barnehagene oppfyller opplysningsplikten. Fylkesmannen kan derfor ikke vurdere spørsmålet.

8. Er barnehagemyndighetens tilsyn basert på oppdatert og gjeldende forståelse av barnehageloven § 22?

Barnehagemyndigheten må anvende loven i tråd med gjeldende rett når den fører tilsyn, jf. barnehageloven § 16 første og andre ledd. Barnehagemyndigheten må vite hvilke rettslige krav regelverket stiller til barnehageeier. Det rettslige kravet følger ikke alltid direkte av lovteksten. Barnehagemyndigheten må bruke gyldige rettskilder og legge til grunn gjeldende fortolkning fra nasjonale myndigheter for å klargjøre hva regelverket faktisk krever av barnehageeieren.

9. Innhenter barnehagemyndigheten informasjon i tilsyn som gjør at den kan ta stilling til om barnehageeier oppfyller opplysningsplikten til barnevernet?

(13)

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagens praksis til å kunne vurdere og konkludere på om barnehageeier oppfyller eierpliktene i

barnehageloven med forskrifter, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd. Det følger av forvaltningsloven § 17 at barnehagemyndigheten må opplyse saken så godt som mulig før den fatter vedtak.

10. Vurderer og konkluderer barnehagemyndigheten på om barnehageeier oppfyller lovkravene i opplysningsplikten til barnevernet?

For å påse regelverksetterlevelse må barnehagemyndigheten vurdere og konkludere på om praksis er i tråd med regelverket eller ikke innenfor temaene i tilsynet. For å kunne konkludere må barnehagemyndigheten vurdere barnehagens praksis opp mot de aktuelle rettslige kravene, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd og § 16 første og andre ledd.

11. Formidler barnehagemyndigheten sine vurderinger og konklusjoner skriftlig til barnehageeier?

Barnehagemyndigheten må formidle sine vurderinger og konklusjoner fra tilsynet skriftlig til barnehageeieren, uavhengig av om den har avdekket brudd på regelverket i tilsynet eller ikke. Der barnehagemyndigheten har avdekket brudd på regelverket, vil det være vanskelig for barnehageeieren å endre sin praksis uten at den får vurderingene og konklusjonene fra tilsynet skriftlig. Der barnehagemyndigheten ikke har avdekket brudd på regelverket, tilsier likevel de ulovfestede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at barnehageeier har krav på å få vite hvilke vurderinger som er gjort i tilsynet, og hvilken konklusjon barnehagemyndigheten har falt ned på.

Det er nødvendig med skriftliggjøring av barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner for å sikre etterprøvbarhet og likebehandling. Videre er det nødvendig at den skriftlige rapporten formidles til barnehageeieren for å sikre at barnehageeiers rett til kontradiksjon blir ivaretatt. Tilsynsrapporten inneholder konkrete beskrivelser av

barnehagen og barnehagemyndighetens vurderinger og konklusjoner som det er viktig at barnehageeieren får muligheten til å uttale seg om.

12. Sender barnehagemyndigheten forhåndsvarsel til barnehageeier i tilfeller hvor den skal vedta pålegg om retting eller stenging av barnehagen?

(14)

Forhåndsvarsel (varsel før enkeltvedtak) skal som hovedregel være skriftlig.

Forhåndsvarsel skal forberede barnehageeieren på det vedtaket som kan komme, og gi barnehageeieren muligheter til å uttale seg og ivareta sine interesser.

Barnehagemyndigheten kan gi forhåndsvarsel i tilsynsrapporten. Både pålegg om retting og tidsbegrenset eller varig stenging av barnehagen er enkeltvedtak, jf. barnehageloven

§ 16 andre ledd.

13. Inneholder forhåndsvarselet opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede vedtaket, en beskrivelse av hva vedtaket innebærer for barnehageeier, og en frist for uttalelse?

I forhåndsvarselet må barnehagemyndigheten vise til aktuelle bestemmelser i

barnehageloven med forskrifter. Videre må forhåndsvarselet inneholde opplysninger om hvilke forhold som er lagt til grunn. Her må barnehagemyndigheten beskrive hva den har sett på i tilsynet. Dette omfatter både de faktiske forholdene og hvilke vurderinger den har gjort. Forhåndsvarselet må vise hva vedtaket vil innebære for barnehageeieren, for eksempel pålegg om å rette ulovlige eller uforsvarlige forhold. Forhåndsvarselet må gi barnehageeieren en frist for å uttale seg. Vanligvis er fristen to uker.

14. Gir barnehagemyndigheten pålegg om retting bare i tilfeller der den har konkludert med at et forhold er ulovlig eller uforsvarlig?

Barnehagemyndigheten kan ikke gi pålegg om retting i andre tilfeller enn der den har funnet at et forhold er i strid med barnehageloven med forskrifter, eller er uforsvarlig, jf.

barnehageloven § 16 andre ledd første punktum.

15. Gir barnehagemyndigheten en frist for retting i sine pålegg om retting til barnehageeier?

Barnehagemyndigheten må gi barnehageeier en frist for å rette opp brudd på regelverket som ble avdekket i tilsynet. Fristen må tilpasses bruddets type og omfang. Fristen skal ikke være lengre enn det som er nødvendig for at barnehageeieren skal kunne rette regelverksbruddet, jf. barnehageloven § 16 andre ledd første og andre punktum.

(15)

17. Følger barnehagemyndigheten opp at bruddene på barnehageloven har blitt rettet?

Barnehagemyndigheten må forsikre seg om at barnehageeieren korrigerer ulovlig praksis slik at praksis blir i samsvar med barnehageloven og forskrifter. Det fremgår av

merknadene til barnehageloven at barnehagemyndigheten har en valgfrihet knyttet til bruk av pålegg når den har avdekket ulovlige forhold i barnehagen.

Barnehagemyndigheten har derimot ikke en valgfrihet knyttet til at barnehageeieren faktisk må rette det ulovlige forholdet, jf. barnehageloven § 8 første ledd. For å oppnå dette, må barnehagemyndigheten gi veiledning eller pålegg om retting, jf.

barnehageloven § 16 første og andre ledd.

Dersom barnehagemyndigheten gir pålegg om retting, må barnehagemyndigheten følge forvaltningslovens bestemmelser og utforme vedtaket skriftlig. Hvis

barnehagemyndigheten i stedet har valgt å bruke veiledning, er det ikke et krav til skriftliggjøring. Barnehagemyndigheten kan ikke avslutte tilsynet før barnehageeieren har sannsynliggjort at brudd på regelverket er rettet.

18. Vedtar barnehagemyndigheten stenging som reaksjon kun der

barnehageeier ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette?

Barnehagemyndigheten kan ikke bruke stenging som reaksjon i andre tilfeller enn der barnehageeieren ikke overholder fristen for å etterkomme pålegget, eller der forholdet ikke lar seg rette, jf. barnehageloven § 16 andre ledd andre punktum.

19. Sender barnehagemyndigheten stengingsvedtak til fylkesmannen til orientering?

20. Er pålegg om retting eller vedtak om stenging skriftlig?

Pålegg om retting og vedtak om stenging skal være skriftlig. I forvaltningsloven fremgår det at et enkeltvedtak skal være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner er «særlig byrdefullt» å gjøre det skriftlig. Dette unntaket kommer ikke til anvendelse i tilsyn etter barnehageloven.

(16)

21. Inneholder pålegg om retting eller vedtak om stenging informasjon om:

a) De reglene vedtaket bygger på?

b) De faktiske forholdene vedtaket bygger på?

c) De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn?

d) Klageadgang?

e) Klagefrist?

f) Klageinstans?

g) Fremgangsmåten ved klage?

h) Informasjon om retten til å se sakens dokumenter?

i) Informasjon om retten til å be om utsatt iverksettelse?

Barnehagemyndigheten skal i enkeltvedtaket vise til hvilken bestemmelse som ligger til grunn for avgjørelsen. I tillegg må barnehagemyndigheten beskrive hvilke faktiske forhold den har brukt i sine vurderinger og hvilke hensyn som har vært utslagsgivende for skjønnet. Dette er sentralt for at barnehageeieren skal kunne forstå både

begrunnelsen for vedtaket og hvilke konsekvenser det får. Barnehageeieren har

klageadgang på enkeltvedtak. Vedtaket må informere om dette slik at barnehageeieren kan ivareta sin klagerett. Vedtaket må opplyse om klagefristen. Klagefristen er minimum tre uker.

Vedtaket skal inneholde informasjon om fremgangsmåten ved klage. Vedtaket må opplyse om at fylkesmannen er klageinstans. Klagen skal sendes til

barnehagemyndigheten først for forberedelse og vurdering. Barnehagemyndigheten kan oppheve eller endre vedtaket sitt til gunst for barnehageeieren. Dersom

barnehagemyndigheten helt eller delvis opprettholder sitt vedtak, skal den sende klagen til fylkesmannen for behandling. Barnehagemyndigheten kan ikke sette begrensinger i klageretten, for eksempel ved å kreve at klagen må være begrunnet.

Vedtaket må opplyse om barnehageeierens rett til å se sakens dokumenter. Videre må vedtaket inneholde informasjon om barnehageeierens rett til å be om at vedtaket ikke blir iverksatt før klagefristen er ute, eller klagen er avgjort.

5 Frist for retting av regelverksbrudd

I kapitlene ovenfor har vi konstatert at dere ikke oppfyller regelverket på alle områder. Vi gir dere en frist til å rette regelverksbruddene, jf. kommuneloven § 60 d.

Frist for retting er 31. oktober. Før fristen må dere sende oss en erklæring om at forholdene er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddene er rettet.

(17)

Hvis dere ikke har rettet regelverksbruddene før rettefristen, vil vi vedta pålegg om retting. Et pålegg om retting er et vedtak som dere kan klage på, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen:

Alta kommune skal påse at barnehagene i kommunen oppfyller opplysningsplikten til barneverntjenesten.

Pålegget innebærer at:

1. Barnehagemyndigheten skal vurdere om barnehagene har behov for tilsyn når det gjelder opplysningsplikten til barnverntjenesten.

2. Barnehagemyndigheten skal gjennomføre tilsyn med barnehagene i kommunen.

Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18.

Liv Hanne Huru

(18)

Vedlegg: Liste over dokumentasjon

 Telefonliste for kommunale og private barnehager

 Plan og rutiner for tilsyn og veiledning med barnehager i Alta

 Årlig plan for tilsyn og veiledning - 2018

 Tilsynsrapport Gakori barnehage

 Mal for Årsmelding for barnehagene 2015-16 og 2017-18

 Beredskapsplan for barnehager og skoler

 Oversikt E-læringskurs kommunale barnehager

 Oversikt E-læringskurs private barnehager

 TI skole og barnehage 2017 - 2018 kontaktpersoner-arbeidsgrupper

 Handlingsplan-sammen.om.det.viktigste-endelig versjon 2016

 Handlingsplan psykisk helse 2017-2018

 Utgående brev til Furua barnehage

 Egenvurderingsskjema fra Fylkesmannen

 Årshjul oppvekst barnehager 2017-18

 Oppvekst barnehage arbeidsoppgaver

 Rådmann Virksomhetsplan 2018

 Anbefalinger etter helhetlig ROS

 Analyseskjema, helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse

 Egenvurdering i RefLex

 Kommunens svar på foreløpig tilsynsrapport