Oslo kommune – Ammerud skole

(1)

TILSYNSRAPPORT

Forvaltningskompetanse

– avgjørelser om særskilt tilrettelegging

Oslo kommune – Ammerud skole

5. februar 2016

(2)

Innholdsfortegnelse

Sammendrag ... 1

1. Innledning ... 3

1.1 Ammerud skole ... 3

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten ... 3

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Ammerud skole ... 5

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ... 5

2.2 Tema for tilsynet... 5

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ... 6

2.4 Om de dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet ... 6

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak ... 8

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ...16

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ...26

6. Frist for retting av lovbrudd ...31

7. Kommunens frist til å rette ...32

Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget ...33

(3)

1

Sammendrag

Tema og formål

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Tema for tilsynet på Ammerud skole er forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Hovedpunkter er:

 generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 enkeltvedtak om spesialundervisning

 enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Gjennomføring

Fylkesmannen åpnet 31. august 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging – ved Ammerud skole i Oslo kommune.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner i denne rapporten er basert på skriftlig dokumentasjon, herunder rektors egenvurdering og kopier av tilfeldig utvalgte elevers saksdokumenter. Se vedlagte oversikt over dokumentasjonsgrunnlag.

Forhåndsvarsel og foreløpig rapport ble sendt Utdanningsetaten og Ammerud skole i brev av 13. november 2015. Oslo kommune har gitt tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig rapport i brev av 8. desember 2015.

Avdekkede lovbrudd

Fylkesmannen har i dette tilsynet vurdert totalt 13 rettslige krav, og vi har i kapitlene 3, 4 og 5 konstatert lovbrudd. Gjennom forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport kan følgende pålegg bli aktuelle å vedta:

Kapittel 3: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Oslo kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Ammerud skole oppfyller forvaltningslovens krav til forhåndsvarsling av vedtak om spesialundervisning, jf.

forvaltningsloven § 16. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- Elever/foresatte varsles før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning (avvik fra det ordinære opplæringstilbudet).

- Forhåndsvarslet om spesialundervisning redegjør for hva saken gjelder.

Kapittel 4: Enkeltvedtak om spesialundervisning

Oslo kommune må sørge for at Ammerud skole ved behov for spesialundervisning oppfyller opplæringsloven §§ 5-1, 5-3 og 5-4, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

(4)

2 Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- Skolen gir eleven/foresatte mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak fattes.

- Enkeltvedtaket om spesialundervisning inneholder tydelig opplysninger om

 eventuelle avvik fra LK06 i spesialundervisningen

 organisering av spesialundervisningen

- Enkeltvedtak om spesialundervisning inneholder begrunnelse for eventuelle avvik fra sakkyndig vurdering når det gjelder avvik fra LK06.

Kapittel 5: Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Oslo kommune må sørge for at Ammerud skole ved behov for og opphør av behov for særskilt språkopplæring oppfyller forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V og

opplæringsloven § 2-8. Oslo kommune må i denne forbindelse se til at:

- Det fattes enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring.

Status på rapporten og veien videre

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet.

Fristen er 2. mai 2016.

Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert.

Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noen uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet.

(5)

3

1. Innledning

Fylkesmannen åpnet 31. august 2015 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging ved Ammerud skole i Oslo kommune.

Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn:

 skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen

 forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler)

 skolebasert vurdering

Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell¹ knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger.

Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne tilsynsrapporten.

I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 2. mai 2016.

Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Oslo og Akershus vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI.

1.1 Ammerud skole

Ammerud skole er en offentlig 1.- 7. skole i bydel Grorud i Oslo kommune. I følge skolens nettside har Ammerud skole 580 elever fra mer enn 50 forskjellige nasjoner.

1.2 Lesehjelp til tilsynsrapporten

Rapporten har ett kapittel for hvert hovedområde for tilsynet:

 Kapittel 3: generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Kapittel 4: enkeltvedtak om spesialundervisning

 Kapittel 5: enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Kapitlene 3-5 er delt inn på følgende måte:

 Rettslig krav

 Fylkesmannens undersøkelser

 Fylkesmannens vurderinger

 Fylkesmannens konklusjon

Dersom Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, fremkommer dette som korreksjonspunkt. I rapportens kapittel 6 Frist for retting av lovbrudd er det en

oppsummering av alle korreksjonspunkt.

1 http://www.udir.no/Regelverk/regelverk/tilsyn/Felles-nasjonalt- tilsyn/forvaltningskompetanse-avgjerder-om-sarskild-tilrettelegging/

(6)

4

Fylkesmannen har benyttet enkelte forkortelser i denne foreløpige tilsynsrapporten:

 LK06: Læreplanverket for Kunnskapsløftet

 EVS: Egenvurderingsskjema

 UDE: Utdanningsetaten

 PPT: Pedagogisk-psykologisk tjeneste

(7)

5

2. Om tilsynet med Oslo kommune – Ammerud skole

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler

Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf.

kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er

myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette.

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsynet

Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven.

Hovedpunkter i tilsynet vil være:

 Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

 Enkeltvedtak om spesialundervisning

 Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Ammerud skole ved rektor har opplyst om at skolen per i dag ikke har elever som mottar:

 punktskriftopplæring

 tegnspråkopplæring

Dette tilsynet omfatter dermed ikke forvaltningskompetanse for disse to elevgruppene.

Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven.

Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen:

 sikrer elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i

vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud

 følger reglene for innhold i enkeltvedtak

 sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte

 fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen.

Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte.

Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet; totalt 13 rettslige krav blir vurdert. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet.

(8)

6 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Tilsyn med Oslo kommune ble åpnet gjennom brev 31. august 2015. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c.

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon fra skolen,

2.4 Om de dokumenter som inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet

Fylkesmannen ba i varselbrev av 31. august 2015 om en oversikt over alle elever ved Ammerud skole høsten 2015 mottar særskilt tilrettelagt undervisning ved skolen. Listen med slik oversikt ble mottatt 16. september 2015. Av hensyn til personvern har

Fylkesmannen anonymisert elevene ved å nummerere dem. Når vi i rapporten viser til dokumentasjon knyttet til enkeltelever gjør vi dette ved å vise til elevnummer.

Fylkesmannen har plukket ut tolv elever fra skolens liste. I brev av 24. september 2015 ba Fylkesmannen om å få tilsendt dokumentasjon knyttet til disse elevene.

Følgende dokumenter ligger til grunn for tilsynet:

1. Elevdokumentasjon - elever med spesialundervisning:

For fire elever (elev 5, 20, 21 og 39) ba Fylkesmannen om å få tilsendt:

- nyeste vedtak om spesialundervisning

- sakkyndig vurdering(er) som vedtaket er basert på

- samtykke fra foreldre og/eller elev før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning

- dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndig vurderingen før enkeltvedtak fattes

Fylkesmannen mottatt følgende dokumentasjon for disse fire elevene:

- vedtak om spesialundervisning

- sakkyndig vurderinger som vedtakene er basert på

- samtykkeerklæring - spesialundervisning (samtykke til vedtak) - skolens oversikt over vedtakene med forklaring

Fylkesmannen har ikke, for noen av disse elevene, mottatt samtykke fra foreldre og/eller elev til å igangsette utredning av behovet for spesialundervisning.

2. Elevdokumentasjon - elever med særskilt språkopplæring:

Fylkesmannen ba her om å få tilsendt dokumentasjon for åtte elever; fire elever med vedtak om særskilt norskopplæring (12, 57, 94, og 130) og fire elever med særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring (elev 5, 18, 28 og 39). Vi ba om å få tilsendt følgende dokumentasjon:

- forhåndsvarsel om vedtak om særskilt språkopplæring - vedtak om særskilt språkopplæring

I tillegg ba Fylkesmannen om å få tilsendt tre eksempler på enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring.

(9)

7

Fylkesmannen har mottatt følgende dokumentasjon:

- tre forhåndsvarsel og samtykke (elev 12, 28 og 130)

- seks vedtak om særskilt språkopplæring (elev 5, 12, 18, 28, 39 og 130) - skolens oversikt over vedtakene med forklaring

I tillegg har vi fått tilsendt tre eksempler på vedtak om opphør av særskilt språkopplæring

Rektor har i skolens oversikt over vedtakene opplyst at to av elevene (elev 57 og 94) ikke har vedtak om særskilt språkopplæring.

3. Redegjørelse for uklarheter i skolens oversikt over elever som mottar særskilt språkopplæring

Fylkesmannen ba i e-post av 27. oktober 2015 om en redegjørelse for uklarheter i skolens oversikt over elever som mottar særskilt språkopplæring. Dette gjaldt sju elever (elev 22, 33, 57, 94, 109, 110 og 112). Ammerud skole har i e-post av 30.

oktober 2015 redegjort for disse uklarhetene.

4. Egenvurderingsskjema fra skolens ledelse med vedlegg, oversendt i Ammerud skoles brev av 23. september 2015.

For oversikt over vedleggene til egenvurderingsskjemaet, se vår oversikt over fullstendig dokumentasjonsgrunnlag (vedlegg til rapporten).

Dokumentasjon mottatt i forbindelse med kommunens tilbakemelding på foreløpig tilsynsrapport 8. desember 2015:

 Ny elevdokumentasjon - elever med spesialundervisning; skjema for henvisning til PPT for elev 5, 20, 21 og 39.

 Ammerud skoles oppdaterte rutiner for spesialundervisning

 Ammerud skoles oppdaterte rutiner for særskilt språkopplæring

 «Rektors sjekkliste i forhold til rutiner for arbeid med § 2-8 og § 5-1».

(10)

8

3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder generelt for enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til.

Rettslig krav 1

Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarselet skriftlig.

Varsel til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har

- søkt eller bedt om vedtaket

- hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken

- fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg

Fylkesmannens undersøkelser

Rektor bekrefter i EVS at skolen varsler elever og foreldre, som ikke på annen måte har uttalt seg i saken, før det fattes enkeltvedtak om avvik fra det ordinære

opplæringstilbudet.

Rektor opplyser videre at skolen sørger for at elev og foresatte får informasjon og at det innhentes samtykke til iverksetting av opplæring som avviker fra den ordinære

opplæringen. Ifølge rektor informeres elev og foresatte også om hvilke konsekvenser det kan ha for elevens videre utdanningsløp at eleven skal ha opplæring som avviker fra den ordinære opplæringen.

Rektor viser til:

 Rutiner for spesialundervisning § 5-1 - Ammerud skole

 Rutiner for særskilt språkopplæring § 2-8 - Ammerud skole

 mal for forhåndsvarsling/samtykke § 5-1 (Samtykke til å iverksette spesialundervisning – Ammerud skole)

 mal for forhåndsvarsling/samtykke § 2-8 (Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter – forhåndsvarsel og anmodning om samtykke – Ammerud skole

I tillegg viser han til rundskriv fra Utdanningsetaten (UDE):

 Rundskriv nr 6/2015 Spesialundervisning i grunnopplæringen

 Rundskriv nr 1/2014 Særskilt språkopplæring for elever fra språklige minoriteter.

Rektor opplyser at de to rundskrivene fra UDE beskriver rektors ansvar.

(11)

9 Spesialundervisning

Rektor viser i EVS til mal for forhåndsvarsling/samtykke § 5-1. Malen ivaretar i følge rektor elevens/foresattes mulighet til å uttale seg om sakkyndig vurdering før

enkeltvedtak fattes. Rektor opplyser også at malen for forhåndsvarsling/samtykke som har blitt brukt tidligere, ikke ivaretok lovkravet om at foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. I følge rektor vil imidlertid den nye malen, som vil bli tatt i bruk fortløpende, ivareta dette.

Videre har rektor i EVS vist til skolens rutinebeskrivelse, hvor det går frem at skolen skal innkalle foresatte og PPT for gjennomgang og drøfting av sakkyndig vurdering når den foreligger, og at skolen skal informere foresatte og elev om konsekvensene av å avvike fra det ordinære opplæringstilbudet. Rutinen fastslår også at skolen skal innhente samtykke til å iverksette spesialundervisning.

Fylkesmannen har mottatt totalt fire vedtak om spesialundervisning. Vedtakene er alle fattet høsten 2015.

I tre av vedtakene er det vist til samtykkeerklæringer fra henholdsvis 2013 og 2014.

Dette gjelder elev 20, 21 og 39. Fylkesmannen har ikke mottatt samtykkeerklæringene fra 2013 og 2014. For disse elevene foreligger det imidlertid også samtykkeerklæringer som er undertegnet høsten 2015. Samtykkeerklæringene er undertegnet i henholdsvis september og oktober 2015, mens vedtakene er fattet i august 2015.

For elev 5 er sakkyndig vurdering fra februar 2015, samtykkeerklæring er datert i mars 2015 og vedtaket er fattet i august 2015.

I de fire samtykkeerklæringene som foreligger fremgår det ikke at foresatte har fått mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen før vedtak blir fattet. Skolens nye mal er ikke benyttet.

Særskilt språkopplæring

Det fremgår av Ammerud skoles rutinebeskrivelse at skolen i uke 37 skal sende forhåndsvarsel/samtykke til foresatte.

UDEs rundskriv nr 1/2014 refererer i kapittel 6 til forvaltningsloven § 16 om forhåndsvarsling og fastslår deretter: «Dersom resultatet av kartleggingen viser at eleven har behov for

særskilt språkopplæring, skal skolen sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke».

Fylkesmannen har mottatt seks vedtak om særskilt språkopplæring. I tre av sakene (elev 5, 18 og 39) er det i selve vedtaket vist til forhåndsvarsel av en gitt dato. Fylkesmannen har imidlertid ikke mottatt kopi av disse forhåndsvarslene. Disse vedtakene er fattet i 2013 eller tidligere.

I de tre øvrige sakene foreligger det kopi av forhåndsvarsel (elev 12, 28 og 130). Disse vedtakene er fattet i 2014 eller 2015.

I alle seks sakene foreligger det samtykke. Samtykkene er datert tidligere enn, eller samme dag som vedtakene er fattet.

(12)

10 Fylkesmannens vurderinger

Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. Formålet med forhåndsvarselet er å sikre at saken er så godt opplyst som mulig før skolen fatter vedtak, og for å ivareta elevenes og foresattes rettsikkerhet med anledning til å uttale seg om forhold som angår dem.

Spesialundervisning:

Det foreligger ikke eget brev med forhåndsvarsel om vedtak i de fire sakene

Fylkesmannen har mottatt. Dersom skolen følger de kravene til samtykke og rett til uttalelse om sakkyndig vurdering som fremgår av opplæringsloven kap. 5, vil imidlertid kravet til forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16 være ivaretatt gjennom dette.

De vedtakene Fylkesmannen har mottatt er alle fattet høsten 2015. I tre av disse sakene er det i selve vedtaket vist til samtykkeerklæringer fra henholdsvis 2013 og 2014. Dette gjelder elev 20, 21 og 39. Fylkesmannen har ikke mottatt disse samtykkeerklæringene.

Fylkesmannen legger til grunn at elevene det her angår også tidligere har hatt vedtak om spesialundervisning og at samtykkeerklæringene fra 2013 og 2014 er knyttet til tidligere vedtak.

For de samme elevene foreligger det også samtykkeerklæring som er undertegnet høsten 2015. De aktuelle vedtakene er her fattet i august 2015, mens samtykkeerklæringene er undertegnet i henholdsvis september og oktober. Samtykke er altså gitt etter at vedtaket forelå. Dette innebærer at samtykkeerklæringene ikke ivaretar foresattes rett til å uttale seg om saken innen en angitt frist før vedtak fattes.

Rektor har opplyst at skolens nye mal vil bli tatt i bruk fortløpende. I den nye malen skal foresatte krysse av for at sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene drøftet.

Her har foresatte også anledning til å skrive eventuelle kommentarer til den sakkyndige vurderingen. De samtykkeerklæringene som foreligger er imidlertid, til tross for at tre av dem er undertegnet høsten 2015, ikke basert på den nye malen. Det går ikke frem av noen av disse samtykkeerklæringene at foresatte har fått anledning til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen.

Samtykkeerklæringene som foreligger ivaretar ikke foresattes rett til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen. Samtykkeerklæringene er i tre av sakene gitt etter at vedtaket er fattet. Fylkesmannen har i sin vurdering lagt vekt på at disse tre samtykkene er av nyere dato, dvs. september og oktober 2015.

Fylkesmannen ser at skolens rutiner og den nye malen for samtykke til

spesialundervisning vil ivareta kravet til forhåndsvarsel i forvaltningsloven § 16.

Fylkesmannen kan imidlertid ikke se at det er dokumentert at skolens nåværende praksis er i tråd med dette.

Særskilt språkopplæring:

Det fremgår av Ammerud skoles rutinebeskrivelse at skolen i uke 37 skal sende forhåndsvarsel/samtykke til foresatte.

I tre av sakene har Fylkesmannen ikke mottatt kopi av forhåndsvarsel. Det er imidlertid i de aktuelle vedtakene vist til forhåndsvarsel av en gitt dato. Det foreligger også

(13)

11

samtykke til vedtak om særskilt språkopplæring. Disse sakene har vedtak som er fattet i 2013 eller tidligere.

I de tre øvrige sakene foreligger det forhåndsvarsel og samtykke til vedtak om særskilt språkopplæring. Vedtakene er her fattet i 2014 eller 2015.

Fylkesmannen vurderer at det er tilstrekkelig dokumentert at skolens nåværende praksis og rutine sikrer at det forhåndsvarsles før vedtak om særskilt språkopplæring fattes.

Oslo kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport:

Utdanningsetaten er enig i Fylkesmannens faktabeskrivelse, vurdering og konklusjon om at Ammerud skole ikke har innhentet samtykke før vedtak om spesialundervisning fattes, og at skolen ikke har tatt i bruk ny mal for samtykke til at spesialundervisning kan

iverksettes i de fem sakene som er undersøkt. Den nye malen sikrer foresattes rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før vedtak fattes.

Ammerud skole har utarbeidet rutiner for arbeidet med spesialundervisningen gjeldende fra og med høsten 2015 (vedlegg 1). I rutinebeskrivelsen fremgår det at samtykke skal innhentes før vedtak om spesialundervisningen fattes. Imidlertid har skolen ikke hatt et system for å følge opp (kontrollere) at skolens rutiner etterleves. Ammerud skole har nå utarbeidet et system for internkontroll for å sikre at rutinene for skolens arbeid med spesialundervisningen etterleves (vedlegg 2).

Fylkesmannen har konkludert med at skolen ikke ivaretar foresattes rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning fattes. Den nye malen for samtykke (som ivaretar foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig

vurdering) var utarbeidet etter at skolen hadde fattet vedtak om spesialundervisning for inneværende skoleår. Skolen vil ta i bruk denne malen fortløpende, og etter hvert som elevene får nye sakkyndige vurderinger.

Fylkesmannens sluttvurdering

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune/UDE. Det fremgår av skolens nye system for internkontroll; Rektors sjekkliste i forhold til rutiner for arbeid med § 2-8 og 5- 1 – Ammerud skole, at rektor i juni skal kontrollere at det er innhentet samtykke til å

iverksette opplæring etter § 2-8 og § 5-1.

Fylkesmannen vil påpeke at det allerede i skolens dokument ”Rutiner for spesialundervisning § 5-1” er tatt inn at det skal innhentes samtykke til iverksetting av spesialundervisning. Her er det også angitt når slikt samtykke skal innhentes. Slik Fylkesmannen forstår skolens rutiner skal dette gjøres innen tre uker etter at sakkyndig vurdering foreligger. I følge skolens nye sjekkliste skal rektor én gang i året kontrollere at det faktisk er innhentet samtykke til iverksetting av spesialundervisning.

Etter Fylkesmannens oppfatning vil rektors sjekkliste kunne bidra til at det oppdages dersom skolen ikke har innhentet samtykke til å iverksetting av spesialundervisning. Ettersom vedtak om spesialundervisning kan fattes når som helst i løpet av et skoleår vil en årlig kontroll imidlertid ikke være tilstrekkelig til å sikre at samtykke til iverksetting gis før vedtak om spesialundervisning fattes.

(14)

12

For å sikre at elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om spesialundervisning må det etableres en bedre praksis på skolen. Dette forutsetter at skolens rutiner tas i bruk og følges.

Fylkesmannen tar Utdanningsetatens redegjørelse om iverksatte tiltak til etterretning. Det er per i dag imidlertid ikke sannsynliggjort at det er innarbeidet en ny praksis på skolen, og det er dermed ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Det rettslige kravet er oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 2

Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket

Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor

inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket.

Fylkesmannens undersøkelser Rektor viser i EVS til

 mal for forhåndsvarsling/samtykke § 5-1

 mal for forhåndsvarsling/samtykke § 2-8

I følge rektor sikrer disse malene at opplæringslovens og forvaltningslovens krav oppfylles. Rektor svarer også ja på spørsmålet om forhåndsvarselet inneholder

opplysninger om hvilke bestemmelser i loven vedtaket bygger på og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket.

Når det gjelder spesialundervisning har Fylkesmannen under rettslig krav 1 konkludert med at skolens praksis ikke tilfredsstiller krav til forhåndsvarsel.

Det fremgår av UDEs rundskriv nr 1/2014 at skolen skal sende ut forhåndsvarsel med anmodning om samtykke dersom resultatet av kartlegging viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring.

Skolens mal ivaretar informasjon om at elevens norskferdigheter er kartlagt, resultatene av kartleggingen, samt at det finnes tre ulike typer særskilt språkopplæring. Rektor anbefaler deretter hvilken type særskilt språkopplæring eleven bør få. Videre er det i malen vist til det rettslige grunnlaget for det varslede vedtaket.

I de tre forhåndsvarslene Fylkesmannen har mottatt om særskilt språkopplæring, har skolen benyttet denne malen.

(15)

13 Fylkesmannens vurderinger

Når det gjelder spesialundervisning har Fylkesmannen ovenfor konkludert med at skolens praksis ikke tilfredsstiller krav til forhåndsvarsel. Det følger av dette at lovkravet heller ikke her er oppfylt.

Når det gjelder særskilt språkopplæring ser Fylkesmannen at de sakene, hvor vi ikke har mottatt forhåndsvarsel, er fra 2013 eller tidligere.

I de tre sakene hvor vi har mottatt kopi av forhåndsvarsel om særskilt språkopplæring, er kravet om å gjøre rede for hva saken gjelder ivaretatt. Varslene inneholder også opplysninger om det rettslige og faktiske grunnlaget for det varslede enkeltvedtaket.

Vedtakene i disse tre sakene er fra 2014 og 2015.

Fylkesmannen vurderer derfor at skolens nåværende praksis er dokumentert gjennom de sakene hvor vi har mottatt kopi av forhåndsvarsel.

Fylkesmannen viser her til kommunens tilbakemelding gjengitt under rettslig krav 1.

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Oslo kommune. For å sikre at forhåndsvarslet om spesialundervisning redegjør for hva saken gjelder, gir opplysninger om hvilke

bestemmelser vedtaket bygger på og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket, må det etableres en bedre praksis på skolen. Dette forutsetter at skolens rutiner og mal for samtykke til iverksetting av spesialundervisning tas i bruk.

Fylkesmannen tar Utdanningsetatens redegjørelse om iverksatte tiltak til etterretning. Det er per i dag imidlertid ikke sannsynliggjort at det er innarbeidet en ny praksis på skolen, og det er dermed ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon

Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder spesialundervisning.

Det rettslige kravet er oppfylt når det gjelder særskilt språkopplæring.

Rettslig krav 3

Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til

hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller

foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf.

forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket.

(16)

14 Fylkesmannens undersøkelser

Rektor opplyser i EVS at enkeltvedtakene som fattes er presise når det gjelder hvilke avvik fra den ordinære opplæringen eleven skal ha. Rektor opplyser at enkeltvedtakene også beskriver hvorfor eleven skal ha avvik fra den ordinære opplæringen og hvilken opplæring eleven skal ha. Videre mener rektor at malene for vedtakene er i tråd med forvaltningslovens krav til enkeltvedtak.

Rektor viser til:

 mal for vedtak § 5-1 (Vedtak om spesialundervisning – Ammerud skole)

 mal for vedtak § 2-8 (Vedtak om særskilt språkopplæring – Ammerud skole) De fire vedtakene om spesialundervisning som Fylkesmannen har mottatt viser alle til opplæringsloven § 5-1 som hjemmel for vedtaket. Det fremgår også av alle vedtakene at sakkyndig vurdering ligger til grunn for vedtakene.

De seks vedtakene om særskilt språkopplæring som Fylkesmannen har mottatt viser alle til opplæringsloven § 2-8 som hjemmel for vedtaket. Vedtakene fastslår dessuten at elevens norskferdigheter har blitt kartlagt, samt at vedtaket er fattet på bakgrunn av resultatene av kartleggingen.

Fylkesmannens vurderinger

Når det gjelder henvising til det rettslige grunnlaget som vedtaket bygger på er det i vedtakene som gjelder spesialundervisning vist til opplæringsloven § 5-1. I vedtakene som gjelder særskilt språkopplæring er det også vist til det rettslige grunnlaget for vedtaket som her er opplæringsloven § 2-8.

I vedtakene skal det også redegjøres for de faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. For vedtakene som gjelder spesialundervisning er dette ivaretatt gjennom henvisning til sakkyndig vurdering og opplysning om at denne ligger til grunn for vedtaket. For vedtakene som gjelder særskilt språkopplæring er kravet

ivaretatt gjennom henvisning til resultatene fra kartlegging av elevens norskferdigheter.

På bakgrunn av innsendt dokumentasjon vurderer Fylkesmannen at skolens enkeltvedtak om spesialundervisning og særskilt språkopplæring inneholder begrunnelse for vedtaket, henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt.

Rettslig krav 4

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage

Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2.

(17)

15 Fylkesmannens undersøkelser

Rektor opplyser i EVS at malene for vedtak inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og at klagen skal sendes til skolen.

Rektor viser til:

 mal for vedtak § 5-1

Alle vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes.

De vedtakene som foreligger viser at skolens vedtak om henholdsvis spesialundervisning og særskilt språkopplæring alle inneholder informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og hvor klagen skal sendes. Fylkesmannen ser også at dette er ivaretatt gjennom skolens maler.

Rettslig krav 5

Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i

saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19.

Rektor opplyser i EVS at malene for vedtak inneholder opplysninger om retten til å se sakens dokumenter jfr. forvaltningsloven § 18 og § 19. Rektor viser til:

Alle vedtakene Fylkesmannen har fått tilsendt inneholder opplysninger om retten til å se sakens dokumenter jfr. forvaltningsloven § 18 og § 19.

Både skolens maler og de vedtakene som foreligger viser at skolens vedtak inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter jfr. forvaltningsloven § 18 og § 19.

Dette gjelder både vedtakene om spesialundervisning og vedtakene om særskilt språkopplæring.

(18)

16

4. Enkeltvedtak om spesialundervisning

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt i kapittel 3.

Rettslig krav 6

Foreldre/elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning

Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4.

Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom

foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden.

I følge rektors EVS sikrer skolen at elev/foresatte samtykker til at eleven henvises til PPT for å få vurdert elevens utbytte av den ordinære opplæringen og retten til

spesialundervisning etter opplæringsloven § 5.1. Rektor opplyser også om at skjema for henvisning til PPT inneholder samtykke til at eleven blir henvist. Rektor viser til følgende dokumenter:

 mal for forhåndsvarsling/samtykke § 5.1

 skjema for henvisning til PPT (Samtykke for henvisning til PPT for å utrede behovet for spesialundervisning – Ammerud skole)

 UDEs rundskriv nr 6/2015

UDEs reviderte rundskriv, Spesialundervisning i grunnopplæringen, trådte i kraft 16.

september 2015. Her presiseres det at eleven eller foresatte skal gi sitt samtykke til henvisning til PPT. Vedlegg 1 til rundskrivet er mal for samtykke til å utrede behov for spesialundervisning. Rundskrivet har også et vedlegg som heter Forslag til rutiner for skolens arbeid med spesialundervisning. I dette vedlegget står det at «rektor innhenter samtykke for å henvise til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning, og informerer foresatte».

I Ammerud skoles mal, Samtykke for henvisning til PPT for å utrede behovet for

spesialundervisning, går det fram at eleven eller foresatte skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Her må elev/foresatt krysse av for om man gir sitt samtykke eller ikke. Skolens mal er ikke helt identisk med UDEs mal, men inneholder samme rubrikk for avkryssing av samtykke.

Fylkesmannen har også fått tilsendt Ammerud skoles rutinebeskrivelse for

spesialundervisning og her står det at spes.ped.koordinator skal informere og innhente samtykke for å henvise til PPT for vurdering av rett til spesialundervisning. Rektor opplyser om at skolens rutinebeskrivelse ble tatt i bruk skoleåret 2015/2016.

Fylkesmannen har bedt om få tilsendt dokumenter knyttet til fire elever som mottar spesialundervisning, herunder samtykke fra foreldre og/eller elev før utredning av

(19)

17

behovet for spesialundervisning ble satt i gang. Fylkesmannen har ikke mottatt dokumentasjon på samtykke til utredning av behov for spesialundervisning for disse elevene.

Fylkesmannen ser at både UDEs rundskriv og skolens rutinebeskrivelse slår fast at skolen skal innhente samtykke før utredning av behov for spesialundervisning blir igangsatt.

Etter Fylkesmannens vurdering fyller skolens mal kravet til samtykke.

Både rundskriv, rutinebeskrivelse og mal er imidlertid av nyere dato, og ble først ble tatt i bruk høsten 2015. Ut fra opplysningene i EVS forstår vi det slik at skolen har hatt rutiner som sikret at det ble innhentet samtykke også før høsten 2015. Fylkesmannen har imidlertid ikke mottatt dokumentasjon som viser at det forelå samtykke til utredning for de elevene det her gjelder. Rektor har heller ikke kommentert den manglende

dokumentasjonen i sin oversendelse.

Fylkesmannen finner det dermed ikke dokumentert at foresatte ga sitt samtykke til utredning av behov for spesialundervisning.

Når det gjelder kulepunkt 1 [rettslig krav 6] er Utdanningsetaten enig med

Fylkesmannens konklusjon ut fra den dokumentasjon som Ammerud skole har oversendt.

Imidlertid har foresatte samtykket til at igangsettes utredning av behov for

spesialundervisning til PP-tjenesten. Henvisningsskjemaene oversendes Fylkesmannen i Oslo og Akershus som post (vedlegg 3).

Fylkesmannen har mottatt den nye elevdokumentasjonen fra kommunen og vurdert denne.

Vi har mottatt henvisningsskjema til PPT for de fire ovennevnte elvene. Her har foresatte samtykket til at elevene blir henvist til utredning av behov for spesialundervisning.

Fylkesmannen finner det dermed dokumentert at skolen har innhentet foresattes

samtykke før utredning av behov for spesialundervisning, og anser med dette lovkravet som oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt Rettslig krav 7

Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes

Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt.

Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige

(20)

18

vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet.

Som omtalt under rettslig krav 1 har rektor opplyst i EVS om at skolen har rutiner som sikrer at eleven/foresatte gis mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Rektor viser til

 skolens rutinebeskrivelse - spesialundervisning

 mal for forhåndsvarsel/samtykke § 5-1

Rektor informerer om at skolens rutine sier følgende: «Skolen innkaller foresatte og PPT for gjennomgang og drøfting av innholdet når den sakkyndige vurderingen foreligger.

Skolen informerer foresatte og elev om konsekvensene av å avvike fra det ordinære opplæringstilbudet». Rektor presiserer at dette betyr at foresatte skal drøfte innholdet i sakkyndig vurdering og uttale seg om denne.

Som det fremgår av våre undersøkelser under rettslig krav 1, har rektor gjort

oppmerksom på at den malen som har blitt brukt frem til nå ikke har ivaretatt foresattes mulighet til å uttale seg om sakkyndig vurdering. Den nye malen ivaretar dette og vil i følge rektor bli tatt i bruk forløpende.

Fylkesmannen har fått tilsendt skolens nye mal for forhåndsvarsel/samtykke. I malen opplyses det om at eleven eller foresatte har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndig vurderingen og uttale seg om denne før enkeltvedtak. Elev/foresatt skal her krysse av for om sakkyndig vurdering er gjennomgått og tilrådingene er drøftet. På skjema kan elev/foresatt også føre på ev. kommentarer til den sakkyndige vurderingen.

I UDEs reviderte rundskriv fremkommer det at dette rundskrivet bygger på tidligere rundskriv, endringer i opplæringsloven, Utdanningsdirektoratets veileder om

spesialundervisning, samt resultatene fra felles nasjonalt tilsyn skoleåret 2014/2015.

UDE skriver at én av flere viktige endringer fra forrige rundskriv er: «Elevens og foresattes rett til å gjøre seg kjent med sakkyndig vurdering, og kunne uttale seg om denne.» I rundskrivets kapittel 8 gjentas denne retten for eleven/foresatte.

Også skolens nye rutinebeskrivelse sier at skolen skal innkalle foresatte og PPT for gjennomgang og drøfting av innholdet når den sakkyndige vurderingen foreligger.

Fylkesmannen har bedt om dokumentasjon som viser at foresatte har fått uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen før enkeltvedtak ble fattet, og vi har mottatt signerte samtykker for iverksetting av spesialundervisning for de fire elevene det gjelder.

Fylkesmannen ser at skolens nye mal for samtykke til å iverksette spesialundervisning tilfredsstiller kravet til at elev/foresatte får uttale seg om sakkyndig vurdering. Malen opplyser om retten til å bli gjort kjent med og uttale seg om sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Skolens rutiner er også tydelig på dette punktet.

Som nevnt under rettslig krav 6 ble UDEs nye rundskriv og skolens nye rutinebeskrivelse tatt i bruk først høsten 2015. Rektor har opplyst om at ny mal, som ivaretar kravet om at foresatte/elev skal få uttale seg om sakkyndig vurdering, vil bli tatt i bruk fortløpende.

(21)

19

Samtykkene vi har mottatt har overskriften Samtykkeerklæring – spesialundervisning, og er ikke identiske med den nye malen, til tross for at disse samtykkene ble innhentet i september og oktober 2015, det vil si etter at den nye malen skulle ha vært tatt i bruk.

Disse samtykkene omtaler ikke retten til å gjøres kjent med sakkyndig vurdering, og uttale seg om denne før enkeltvedtak fattes.

Tre av fire samtykkeerklæringer er i tillegg innhentet etter at enkeltvedtakene ble fattet.

Vedtakene er fattet i august 2015, mens samtykkeskjemaene er signert og datert av foresatte i september og oktober 2015. Disse skjemaene dokumenterer dermed ikke at foresatte har blitt gjort kjent med sakkyndig vurdering og fått uttale seg om denne før enkelt vedtak ble fattet. Fylkesmannen har heller ikke mottatt annen dokumentasjon som viser at foresatte har fått anledning til å uttale seg før vedtak ble fattet.

Fylkesmannen vurderer på bakgrunn av dette at det ikke foreligger dokumentasjon som viser at foresatte/elev har hatt mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig

vurdering før enkeltvedtak ble fattet.

Når det gjelder elever/foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes viser kommunen til sin redegjørelse under Generelle

saksbehandlingsregler for enkeltvedtak:

Fylkesmannen har konkludert med at skolen ikke ivaretar foresattes rett til å uttale seg om sakkyndig vurdering før vedtak om spesialundervisning fattes. Den nye malen for samtykke (som ivaretar foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig

vurdering) var utarbeidet etter at skolen hadde fattet vedtak om spesialundervisning for inneværende skoleår. Skolen vil ta i bruk denne malen fortløpende og etter hvert som elevene får nye sakkyndig vurderinger.

Kommunen informerer også om følgende:

For å sikre at lovkravene til enkeltvedtak blir etterlevd, vil Utdanningsetaten gjennomføre et minikurs for rektorene som er omfattes av felles nasjonalt tilsyn, hvor krav til

enkeltvedtak om spesialundervisning og avvik fra sakkyndig vurdering er temaet.

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra kommunen.

Fylkesmannen tar til etterretning kommunens opplysninger om at skolen vil ta i bruk ny mal som ivaretar foresattes rett til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før vedtak fattes.

Når det gjelder det planlagte kurset for rektorene ser Fylkesmannen det som positivt at rektorene skal få en slik skolering. Etter Fylkesmannens oppfatning vil dette kunne bidra til å sikre at foreldre/elev får mulighet til å uttale seg om innholdet i sakkyndig vurdering før enkeltvedtak fattes. Det fremgår at dette tiltaket foreløpig kun er planlagt. Vi

avventer derfor en bekreftelse fra UDE om at kurset er avholdt for rektorene.

(22)

20

Etter Fylkesmannens vurdering er det imidlertid ikke, per i dag, sannsynliggjort at skolen har etablert en ny praksis som gjør at retten til uttale seg om sakkyndig vurdering er ivaretatt.

Fylkesmannen finner på bakgrunn av tilbakemeldingen fra kommune ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.

Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt.

Rettslig krav 8

Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak

Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. I en avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor svarer i EVS bekreftende på spørsmålet om det fattes enkeltvedtak for elever etter at det er gjennomført sakkyndig vurdering, og opplyser om skolen har rutiner som sikrer dette. Han informerer også om at forvaltningslovens bestemmelse om at dette skal skje innen en måned etter at sakkyndig vurdering foreligger, blir holdt. Rektor viser til følgende dokumenter:

Rektor informerer også om at UDEs rundskriv beskriver rektors ansvar for å fatte vedtak om spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering foreligger.

UDEs rundskriv nr 6/2015 slår fast at rektor skal fatte vedtak når det foreligger en sakkyndig vurdering om at eleven har behov for spesialundervisning (punkt 5). Av skolens rutinebeskrivelse går det også frem at skolens skal fatte vedtak om iverksetting av spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering foreligger og er drøftet med

elev/foresatte.

Fylkesmannen har bedt om å få tilsendt de nyeste vedtakene om spesialundervisning for fire elever; elev 5, 20, 21 og 39. I alle fire sakene har rektor fattet vedtak om

spesialundervisning, og i enkeltvedtakene er det vist til den sakkyndige vurderingen som ligger til grunn for vedtaket.

For tre av de fire elevene som vi ba om dokumentasjon på ser vi at sakkyndig vurdering ble utarbeidet i juni 2014, mens vedtakene ble fattet i august 2015. På bakgrunn av at vi har bedt om nyeste vedtak for disse elevene legger vi til grunn at skolen har fattet enkeltvedtak for disse elevene også for skoleåret 2014/2015, basert på de samme sakkyndige vurderingene.

(23)

21

For den siste eleven, elev 5, er sakkyndig vurdering datert i slutten av februar 2014, og er dermed av nyere dato enn de øvrige sakkyndige vurderingene. Vedtak ble fattet i august 2015. Det vises i enkeltvedtaket til et samtykke fra mars 2015. Ut fra den

dokumentasjonen som foreligger kan vi ikke se at det ble fattet vedtak for denne eleven for våren 2015. Vi legger derfor til grunn at det gikk ca. et halvt år fra sakkyndig

vurdering forelå til vedtak ble fattet.

Saksbehandlingstid i forbindelse med vedtak om spesialundervisning er omtalt i

Utdanningsdirektoratets veileder til spesialundervisning. Utgangspunktet er at det skal fattes vedtak innen rimelig tid og at en saksbehandlingstid på over tre måneder som en hovedregel vil være for lang tid. Elevens behov for å få avklart sine behov og rettigheter så raskt som mulig vil være en viktig del i denne vurderingen. UDEs rundskriv 6/2015 omtaler saksbehandlingstiden på tilsvarende måte under punkt 9 Saksbehandlingstid.

Fylkesmannen vil bemerke at det for denne eleven gikk for lang tid fra sakkyndig vurdering forelå til enkeltvedtak ble fattet. Dette har sammenheng med at det fortsatt var mye igjen av skoleåret på det tidspunktet elevens behov for spesialundervisning var avklart. Skolen hadde mulighet til å iverksette spesialundervisning basert på den

sakkyndige vurderingen allerede i mars 2015, etter at samtykke forelå.

Fylkesmannen ser likevel at dette bare gjelder én av de fire vedtakene vi har sett på, og vurderer derfor at det er sannsynliggjort at skolen fatter enkeltvedtak om

spesialundervisning etter at sakkyndig vurdering foreligger.

Rettslig krav 9

Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og

organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen

Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med

spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha.

Rektor svarer i EVS bekreftende på spørsmål om det i enkeltvedtaket fremgår omfang, innhold, organisering og kompetanse. Han opplyser imidlertid om at vedtak om

spesialundervisning for skoleåret 2014/2015 og vedtak for skoleåret 2015/2016 som ble fattet før nytt rundskriv med ny mal, ikke beskriver kompetansen til de som er ansvarlige for spesialundervisningen. Rektor viser her til:

Han opplyser om at denne vil bli tatt i bruk etter hvert som nye vedtak blir fattet.

(24)

22

Det fremkommer i UDEs reviderte rundskriv nr 6/2015 at én av flere viktige endringer fra forrige rundskriv er kravet om at elevens behov for særskilt kompetanse skal presiseres i vedtak om spesialundervisning. Den nye vedtaksmalen som følger rundskrivet,

inneholder dessuten Kompetanse som eget punkt, i tillegg til punktene innhold, omfang og organisering.

Fylkesmannen har vurdert om de fire vedtakene vi har mottatt inneholder tydelig informasjon om innhold, organisering og kompetanse.

Ammerud skole har tatt i bruk den nye vedtaksmalen for disse elevene. I alle vedtakene er det slått fast det antallet årstimer spesialundervisning eleven har fått, og i hvilke fag/områder. Det gis ikke informasjon om avvik fra LK06 i noen av vedtakene. Når det gjelder kompetansen til undervisningspersonalet er denne beskrevet i samtlige vedtak.

Videre gir alle de fire vedtakene informasjon om hvordan spesialundervisningen skal organiseres, men det brukes en del andre uttrykk enn det vi ser i sakkyndig vurdering.

Fylkesmannens vurderinger Omfang

Alle vedtakene vi har sett på har tydelig informasjon om omfanget av spesialundervisningen, angitt i årstimer.

Innhold

Vedtakene angir også hvilke fag/områder eleven skal ha spesialundervisning i. Det fremkommer imidlertid ikke i noen av vedtakene at det skal gjøres avvik fra

kompetansemålene. Vi ser imidlertid at samtlige sakkyndige vurderinger anbefaler avvik fra læreplanen, uten at vedtakene omtaler dette.

Kompetanse

Kompetansen til de som skal gjennomføre spesialundervisningen er angitt i alle vedtakene.

Organisering

Vedtakene er på noen områder tydelige når det gjelder hvordan undervisningen skal organiseres. Når det for eksempel står at spesialundervisningen skal foregå i liten gruppe med spesialpedagog er dette klart og tydelig og gir god informasjon til foresatte.

Det er derimot ikke tydelig når det står at deler av spesialundervisningen skal gjennomføres «tilrettelagt», eller «med tilrettelegging» i kontaktgruppen med

kontaktlærer (elev 5 og 39). Her er det ikke klart hva som ligger i «tilrettelegging"; hvor stor gruppen er, og om det ev. er økt voksentetthet. Fylkesmannen ser at det for elev 39 er et stort antall årstimer som er organisert på denne måten (342 av 760 årstimer).

Vedtaket for elev 20 sier at han skal ha «5 t/u med tilrettelegging av

faglærer/kontaktlærer» i praktisk-estetiske fag. Her framgår det heller ikke hva dette innebærer, f.eks. hvor stor gruppen er, og om det er økt voksentetthet.

Når det gjelder elev 21 er det under punktet Organisering oppgitt følgende: «I mindre grupper i med spesialpedagog og tilrettelegging i engelsk av kontaktlærer i

kontaktgruppen». Det er uklart for Fylkesmannen hva dette betyr. Opplæringen i engelsk er også omtalt under punktet Omfang, men da står det «i mindre gruppe».

(25)

23

Med andre ord framgår det ikke tydelig i vedtakene hvordan all opplæringen skal organiseres for disse elevene. Fylkesmannen mener vedtakene burde gitt bedre informasjon om gruppestørrelse, og når det gis økt voksentetthet.

Et enkeltvedtak om spesialundervisning skal være så klart og tydelig at det ikke er tvil om hva slags opplæringstilbud eleven skal få.

På bakgrunn av dette er det Fylkesmannens vurdering at vedtakene vi har mottatt er klare og tydelige når det gjelder omfang og kompetanse, men at de ikke gir god nok informasjon om innhold, dvs. avvik fra LK06, og om organisering.

For å sikre at lovkravene blir etterlevd vil, vil Utdanningsetaten gjennomføre et minikurs for rektorene som er omfattet av felles nasjonalt tilsyn, hvor krav til enkeltvedtak om spesialundervisning og avvik fra sakkyndig vurdering er temaet.

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra UDE og ser det som positivt at

rektorene skal få en slik skolering. Etter Fylkesmannens oppfatning vil dette kunne bidra til å sikre at vedtakene om spesialundervisning vil gi en presis angivelse av hvilket opplæringstilbud eleven skal ha.

Det fremgår imidlertid at dette tiltaket foreløpig kun er planlagt. Fylkesmannen vurderer derfor at skolens praksis per i dag ikke er i samsvar med loven. Vi avventer derfor en bekreftelse fra kommunen om at kurset er avholdt for rektorene.

Rettslig krav 10

Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket

Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen.

Rektor bekrefter i EVS at avvik fra sakkyndig vurdering begrunnes i vedtaket, og oppgir at rektor/spes.ped.koordinator sikrer at avvik fra det sakkyndige rådet begrunnes. Rektor viser her til følgende dokumentasjon:

 mal for vedtak § 5.1

(26)

24

Det fremgår av nevnte rundskriv at det skal begrunnes særskilt dersom rektor velger å avvike fra den sakkyndige vurderingen. Skolens egne rutiner for spesialundervisning omtaler imidlertid ikke dette.

For de fire vedtakene vi har mottatt har vi sammenlignet sakkyndig vurdering med vedtaket når det gjelder innhold, omfang, organisering og kompetanse, for å kontrollere om det er avvik.

Som nevnt over har Ammerud skole benyttet den nye vedtaksmalen for disse elevene. I tre av vedtakene står det under punktet Skolens begrunnelse for vedtaket at vedtaket er i samsvar med sakkyndig vurdering fra PPT. Det siste vedtaket har ikke informasjon under dette punktet. Skolen viser i alle vedtakene til den sakkyndige vurderingen som ligger til grunn for vedtaket.

Det er i samtlige vedtak angitt som et totalt omfang som er basert på det sakkyndig vurdering anbefaler. Sakkyndig vurdering har i alle sakene angitt det totale antall årstimer med et spenn på 38 timer, for eksempel 190-228 timer. Alle vedtakene har videre fordelt antall årstimer på de ulike fagene/områdene.

Når det gjelder innhold slår vedtakene fast hvilke fag/områder det skal gis

spesialundervisning i, noe som også fremgår av sakkyndig vurdering. PPT slår også fast, i samtlige saker, at det må gjøres avvik fra kompetansemålene, men dette omtales ikke vedtakene. Motsatt er det informert om undervisningspersonalets kompetanse i

vedtakene uten at dette står sakkyndig vurdering.

Når det gjelder organisering har både sakkyndig vurdering og vedtak informasjon om dette. Sakkyndig vurdering omtaler dette for eksempel ved å angi størrelse på gruppe og ev. behov for voksentetthet i større gruppe; «i stor gruppe gitt økt voksentetthet» eller

«i mindre gruppe». Vedtakene bruker også formuleringen «i mindre gruppe», men har i tillegg benyttet andre formuleringer som «tilrettelagt» og «tilrettelagt i kontaktgruppen».

Det framgår noen steder at det er økt voksentetthet ved at det står «organisert med tolærer», andre steder er formuleringen «økt voksentetthet» brukt.

Fylkesmannens vurderinger Omfang

I alle vedtakene vi har sett på er det samsvar mellom sakkyndig vurdering og enkeltvedtak når det gjelder omfanget av spesialundervisningen.

Innhold

Vi ser at alle vedtakene er i overensstemmelse med sakkyndig vurdering med hensyn til hvilke fag eleven trenger spesialundervisning i. Derimot er det ikke oppgitt at det skal gjøres avvik fra LK06 i noen av vedtakene, til tross for at samtlige sakkyndige

vurderinger anbefaler slike avvik.

Kompetanse

Vi ser at kompetansen til den som skal gjennomføre spesialundervisningen ikke er omtalt i sakkyndig vurdering, men at skolen selv spesifiserer dette i vedtakene. Etter

Fylkesmannens vurdering er sakkyndig vurdering mangelfull på dette punktet, men vi ser også at skolen gjennomgående slår fast at spesialundervisningen skal gjennomføres av

(27)

25

pedagog/spesialpedagog. Vi har derfor ikke grunn til å tro at det er et reelt avvik mellom PPTs vurdering og skolens vedtak. Fylkesmannen vil likevel minne om at sakkyndig vurdering må angi hvilken kompetanse som kreves av den eller de som skal gjennomføre spesialundervisningen.

Organisering

Når det gjelder organisering viser vi til vår vurdering under rettslig krav 9, hvor det fremgår at vedtakene ikke er tydelige på hvordan all opplæringen skal organiseres for disse elevene.

For samtlige elever anbefaler sakkyndig vurdering økt voksentetthet når opplæringen foregår i stor gruppe. Vedtakene er imidlertid til dels uklare når det gjelder

voksentetthet/gruppestørrelse. Fylkesmannen kan likevel ikke se at det er avvik mellom de sakkyndige vurderingene og vedtakene.

Etter Fylkesmannens vurdering er det samsvar mellom vedtakenes beskrivelser av organiseringen og anbefalingene i sakkyndig vurderingene.

Samlet vurdering

Når det gjelder omfang, organisering og kompetanse kan ikke Fylkesmannen se at det er avvik mellom de sakkyndig vurderingene og vedtakene.

Når det gjelder innhold er det også her samsvar mellom sakkyndig vurdering og

vedtakene med hensyn til hvilke fag det skal gis spesialundervisning i. Vedtakene avviker derimot fra sakkyndig vurderinger når det gjelder avvik fra LK06. Til tross for at samtlige sakkyndige vurderinger tilrår avvik fra LK06 går ikke dette frem av noen av vedtakene.

Fylkesmannen kan ikke se at noen av avvikene mellom sakkyndig vurdering og

vedtakene er begrunnet. Det er derfor Fylkesmannens vurdering at skolen ikke sikrer at enkeltvedtak om spesialundervising inneholder begrunnelse for eventuelle avvik fra sakkyndig vurdering.

For å sikre at lovkravene blir etterlevd vil, vil Utdanningsetaten gjennomføre et minikurs for rektorene som er omfattet av felles nasjonalt tilsyn, hvor krav til enkeltvedtak om spesialundervisning og avvik fra sakkyndig vurdering er temaet.

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra UDE og ser det som positivt at

rektorene skal få en slik skolering. Etter Fylkesmannens oppfatning vil dette kunne bidra til å sikre at vedtakene om spesialundervisning vil gi en presis angivelse av hvilket opplæringstilbud eleven skal ha.

Det fremgår imidlertid at dette tiltaket foreløpig kun er planlagt. Fylkesmannen vurderer derfor at skolens praksis per i dag ikke er i samsvar med loven. Vi avventer derfor en bekreftelse fra UDE om at kurset er avholdt for rektorene.

(28)

26

5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring

Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt i kapittel 3.

Rettslig krav 11

Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak

Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf.

opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge

norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf.

forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V.

Rektor opplyser i EVS at skolen fatter vedtak om særskilt språkopplæring for elever som har rett til slik opplæring. I følge rektor har skolen rutiner som inneholder frister for når vedtakene skal fattes. Rektor viser til:

 mal for vedtak § 2.8

 skolens rutinebeskrivelse – særskilt språkopplæring

Fylkesmannen ba i varselbrev av 31. august 2015 om en oversikt over alle elever ved skolen som mottok særskilt språkopplæring høsten 2015. Ut fra denne listen ble det plukket ut åtte elever hvor Fylkesmannen ba om å få tilsendt forhåndsvarsel og vedtak om særskilt språkopplæring. Fylkesmannen mottok dokumentasjon for seks av disse elevene. Rektor opplyste ved oversendelse at de to siste elevene (elev 57 og 94) ikke hadde vedtak om særskilt språkopplæring. Elevene var feilregistrert i det

skoleadministrative systemet og ville bli strøket fra den interne oversikt.

For de to elevene var det i skolens opprinnelige oversikt gitt følgende informasjon:

 for elev 57 var det oppgitt det antallet årstimer som eleven var tildelt, men ikke vedtaksdato

 for elev 94 var vedtaksdato angitt, men ikke årstimer/type opplæring.

På denne bakgrunn, og på bakgrunn av at det var flere uklarheter knyttet til skolens oversikt over elever med særskilt språkopplæring, ba Fylkesmannen i e-post av

27. oktober 2015 om en nærmere redegjørelse fra skolen. Fylkesmannen valgte ut fem nye elever fra skolens oversikt (elev 22, 23, 109, 110 og 112) og ba skolen avkrefte eller bekrefte at det var fattet vedtak om særskilt språkopplæring for disse elevene.

Skolen bekreftet i e-post av 30. oktober 2015 at elev 57 og 94 var feilregistrert og redegjorde for hvordan dette hadde skjedd. Skolen ga også følgende informasjon om de nye elevene vi hadde valgt ut:

(29)

27

 to av elevene (elev 22 og 110) mottar særskilt språkopplæring, men hadde ikke fått vedtak

 en elev (elev 109) var feiloppført og mottar ikke særskilt språkopplæring

 to elever (elev 23 og 112) mottar særskilt språkopplæring og har fått vedtak Fylkesmannens vurderinger

Fylkesmannen ser at UDEs rundskriv nr 1/2014 informerer om at det skal fattes

enkeltvedtak for elever med behov for særskilt språkopplæring. Vi ser videre at skolens rutinebeskrivelse sier klart at spes.ped.koordinator/rektor skal fatte vedtak ved behov for særskilt språkopplæring.

Basert på skolens lister over elever med særskilt språkopplæring har Fylkesmannen bedt om informasjon knyttet til totalt 13 elever. Av disse var det to elever som ikke hadde fått vedtak, og tre som ikke skulle stått på listen over elever med særskilt språkopplæring.

For åtte av elevene hadde det blitt fattet vedtak.

Det framgår av opplysningene fra skolen at rutinesvikt/forglemmelse var årsaken til at det ikke hadde blitt vedtak for to av elevene på listen.

På bakgrunn av dette er det Fylkesmannens vurdering at skolen ikke sikrer at elever som har rett til særskilt språkopplæring får enkeltvedtak.

Ammerud skole har utarbeidet rutiner for skolens arbeid med særskilt språkopplæring (vedlegg 4). Imidlertid har Ammerud skole ikke hatt et system for å følge opp

(kontrollere) at skolens rutiner blir etterlevd. Dette ser vi er en svakhet som når er rettet opp ved at skolen har utarbeidet et system for oppfølging av skolens arbeid med særskilt språkopplæring.

Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra kommunen.

Det fremgår av den nye sjekklisten som er utarbeidet etter foreløpig rapport at rektor på ulike tidspunkt i skoleåret skal kontrollere at vedtak for elever med særskilt

språkopplæring er fattet. Rektor skal også kontrollere at elevene er registrert i det skoleadministrative systemet og i skolens internoversikt. I den oppdaterte rutinen for særskilt språkopplæring er det også lagt til punkter som slår fast at rektor skal kontrollere at elevene er riktig registrert i skolens systemer.

Etter Fylkesmannens vurdering vil de nye punktene i skolens rutine og den nye

sjekklisten for rektor kunne bidra til at det blir fattet vedtak om særskilt språkopplæring for de elevene som har rett til det. Det må imidlertid etableres en bedre praksis på skolen, og dette forutsetter at ny sjekkliste og oppdatert rutine tas i bruk og følges.

Fylkesmannen tar Oslo kommunes redegjørelse om iverksatte tiltak til etterretning.

Imidlertid er det per i dag ikke sannsynliggjort at det er innarbeidet ny praksis på skolen, og det er dermed ikke grunnlag for å endre konklusjonen om at lovkravet ikke er oppfylt.