RF – Rogalandsforskning. http://www.rf.no
Einar Leknes, Arild Aurvåg Farsund og Ann Karin T. Holmen
Kommuneplan som styringsredskap i norske storbyer
Rapport RF – 2005/191
Prosjektnummer: 7252136
Prosjektets tittel: Kommuneplan som reelt styringsdokument i storbyene
Kvalitetssikrer: Gottfried Heinzerling
Oppdragsgiver(e): Kommunenes sentralforbund Forskningsprogram: Program for storbyrettet forskning
ISBN: 82-490-0398-5
Gradering: Åpen
Forord
Oslo kommune v/Byrådsavdeling for finans og utvikling engasjerte på vegne av storby- kommunene Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim RF Rogalandsforskning til gjennomføring av en analyse om bruken av kommuneplan som reelt styringsdokument i storbyene. Formålet med analysen var å sammenlikne og vurdere de fire byenes arbeidsmåter med sikte på å utvikle kommuneplanen som reelt styringsverktøy. Prosjektet er finansiert av KS v/Program for storbyrettet forskning.
Kartleggingen av byenes kommuneplanpraksis er gjennomført via dokumentanalyser og intervju med til sammen om lag 60 informanter fra administrasjonen og fra politikersiden.. I tillegg er det gjennomført en workshop om utviklingsområder for kommuneplanleggingen i storbyene med 15 deltakere fra kommunene i tillegg til forskerne. For å undersøke internasjonale trender innen strategisk langtidsplanlegging i byer er nyere litteratur på feltet gjennomgått og forskerne har deltatt på konferansen City Living – Living City i København.
Styringsgruppen for prosjektet har bestått av Pål S. Hernæs, Morten Bildeng, Grete Varhaugvik Eggen og Erik Dahl fra Oslo kommune, Nils Høysæter og Mary Økland fra Bergen kommune, Per Grimnes fra Stavanger kommune og Sigmund Knutsen fra Trondheim kommune. Det er holdt 3 møter i styringsgruppen utenom workshopen. I tillegg til forskerteamet fra Rogalandsforskning har Rolf H. Jensen, (tidligere kommunaldirektør for byutvikling i Oslo) fungert som rådgiver for enkelte deler av prosjektet.
Takk til representanter for styringsgruppen som organiserte intervjuene og til informantene som har stilt velvillig opp. De har bidratt til å øke vår forståelse av kommuneplanlegging i storbyene og til en effektiv gjennomføring av datainnsamlingen. Innholdet i rapporten står vi imidlertid
ansvarlig for selv.
Stavanger, 20. oktober 2005
Einar Leknes, prosjektleder
Innhold
Innhold...iv
Figur og tabelloversikt ...vi
Sammendrag ... viii
1 INNLEDNING ...1
1.1 Analytiske perspektiver ...2
1.2 Studiens problemstillinger ...4
1.3 Rapportens innhold...7
2 INTERNASJONALE TRENDER ...9
3 KOMMUNEPLANSYSTEMET I OSLO ...13
3.1 Kontekstuelle forhold ...13
3.2 Kommuneplanarbeidet i Oslo ...15
3.3 Kommuneplansystemet i Oslo...15
3.4 Karakterisering av kommuneplanarbeidet i Oslo ...17
3.4.1 Eldre kommuneplaner ...17
3.4.2 Kommuneplan 2004 Oslo mot 2020...18
3.4.3 Ansvarsdeling for oppfølging av kommuneplan ...21
3.4.4 Budsjett 2005 - Økonomiplan 2005 - 2008 ...21
3.4.5 Byrådets årsberetning ...24
3.4.6 Arealdelen av kommuneplanen ...24
3.4.7 Kommunedelplaner og andre større arealplaner...27
3.4.8 Andre planer, programmer og meldinger ...29
3.5 Oppsummering: Erfaringer fra kommuneplanarbeidet i Oslo ...30
4 KOMMUNEPLANSYSTEMET I BERGEN ...33
4.1 Kontekstuelle forhold ...33
4.2 Kommuneplanarbeidet i Bergen ...35
4.3 Kommuneplansystemet i Bergen...36
4.4 Karakterisering av kommuneplanarbeidet i Bergen ...38
4.4.1 Kommuneplanens strategidel ...38
4.4.2 Kommuneplanens arealdel ...40
4.4.3 Økonomiplan og budsjett ...43
4.4.4 Lederavtaler...45
4.4.5 Årsmelding ...46
4.5 Rullering av kommunale planer...46
4.5.1 Bergensscenarier 2020 ...46
4.5.2 Rullering av kommuneplanens arealdel ...49
4.5.3 ”Visjon 2020”...51
4.5.4 Strategisk næringsplan ...52
4.6 Oppsummering: Erfaringer fra kommuneplanarbeidet i Bergen ...53
5 KOMMUNEPLANSYSTEMET I STAVANGER ...55
5.1 Kontekstuelle forhold ...55
5.2 Kommuneplanarbeidet i Stavanger...57
5.3 Kommuneplansystemet i Stavanger ...58
5.4 Karakterisering av kommuneplanarbeidet i Stavanger...60
5.4.1 Kommuneplanens samfunnsdel...60
5.4.2 Kommuneplanens arealdel 2002 - 2017 ...61
5.4.3 Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren...63
5.4.4 Kommuneplan 2006 – 2021 ”Stavanger en europeisk kulturby” ...64
5.4.5 Handlings- og økonomiplan ...67
5.4.6 Utvalgte sektor- og kommunedelplaner ...69
5.4.7 Årsberetning ...71
5.5 Oppsummering: Erfaringer fra kommuneplanarbeidet i Stavanger...72
6 KOMMUNEPLANSYSTEMET I TRONDHEIM...75
6.1 Kontekstuelle forhold ...75
6.2 Kommuneplanarbeidet i Trondheim...77
6.3 Kommuneplansystemet i Trondheim...77
6.4 Karakterisering av kommuneplanarbeidet i Trondheim ...79
6.4.1 Kommuneplanens strategidel ...79
6.4.2 Økonomiplan og budsjett ...82
6.4.3 Lederavtaler...84
6.4.4 Årsrapport...85
6.4.5 Kommuneplanens arealdel 2001 – 2012 ...85
6.4.6 Kommunedelplaner og andre planer og programmer...88
6.5 Oppsummering: Erfaringer fra kommuneplanarbeidet i Trondheim ...90
7 SAMMENLIGNING AV STORBYENES KOMMUNEPLANPRAKSIS...93
7.1 Sammenstilling og sammenligning av byenes kommuneplanpraksis...93
7.2 Konsistens og styringsfunksjoner i kommuneplansystemene ...103
7.3 Government versus Governance...105
7.4 Kommuneplansystemenes fleksibilitet og dynamikk ...107
7.5 Konklusjon: Byenes spesifikke kommuneplanpraksis utformes ved løsning av planleggingsdilemmaer ...110
8 UTVIKLINGSOMRÅDER FOR KOMMUNEPLANLEGGING I STORBYENE ...111
8.1 Regionalt samspill: kommuneplanens rolle...111
8.2 Samspill med eksterne aktører i kommuneplanprosessen ...114
8.3 Bytransformansjon: kommuneplanens rolle ...116
8.4 Planfokus: Omfattende kontra spisset plan...117
8.5 Oppfølging av kommuneplanen i økonomiplan/budsjett...119
8.6 Program for utvikling av kommuneplanleggingen til et bedre styringsverktøy for storbyene ...120
REFERANSER...123
VEDLEGG 1: STYRINGSGRUPPEN, INFORMANTER OG DELTAKERE I WORKSHOPEN...129
Figur og tabelloversikt
Figur 1.1 Kontekstuelle forhold for kommuneplanarbeidet ...1
Figur 3.1Organisasjonskart for Oslo Kommune ...14
Figur 3.2 Elementer i Oslos kommuneplansystem...16
Figur 3.3 Visjon for Oslo (Kilde Kommuneplan for Oslo 2004) ...19
Figur 4.1Politisk og administrativ organisering i Bergen kommune ...33
Figur 4.2 Elementer i Bergens kommuneplansystem...37
Figur 5.1 Politisk organisering i Stavanger kommune 2004 - 2008...56
Figur 5.2 Administrativ organisering Stavanger kommune pr 2004 ...57
Figur 5.3 Elementer i kommuneplansystemet i Stavanger...59
Figur 6.1 Administrativ organisering i Trondheim kommune ...76
Figur 6.2 Elementer i Trondheims kommuneplansystem...78
Figur 7.1 Karakteristiske forskjeller mellom ulike deler av kommuneplansystemet ...96
Figur 7.2 Hovedmønster for medvirkning og deltakelse i kommuneplanleggingen ...98
Figur 7.3 Sammenheng mellom formidlingens målgruppe, formidlingsform og plantype. ...101
Figur 7.4 Styringsmodeller innenfor planlegging på ulike geografiske nivå ...106
Tabell 1.1 Governing versus Governance karakteristika ved kommuneplanlegging...4
Tabell 7.1 Oversikt over innholdselementer i byenes kommuneplansystem ...94
Tabell 7.2 Politiske og administrativ organisering av kommuneplanarbeidet (pr. 2004) ...97
Tabell 7.3 Karakterisering av strategidelene (utkast for Bergen og Stavanger) ...99
Tabell 7.4 Karakterisering av arealdelen...100
Tabell 7.5 Sammenheng mellom delene i byenes kommuneplansystemer ...103
Tabell 7.6 Vurdering av strategidelens styringsfunksjoner ...104
Tabell 7.7 Vurdering av arealdelens styringsfunksjoner...105
Sammendrag
Kommuneplanleggingen i de norske storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger inngår som en del av byenes styringsverktøy. Målet med dette prosjektet har vært å kartlegge, sammenlikne og analysere eksisterende planleggingspraksis i de fire norske storbyene for deretter å komme fram til metoder og prosesser som kan bidra til å styrke kommuneplanarbeidet som strategisk planprosess og kommuneplanens rolle som styringsinstrument.
Det er ingen entydige internasjonale trender for strategisk langtidsplanlegging i byer. Til det er de kontekstuelle forhold for forskjellige, eksempelvis er det nedgang i folketall i mange byer i Europa til forskjell fra situasjonen i norske byer. Vi har likevel identifisert noen ”spirer”
som nok også vil påvirke kommuneplanlegging i norske byer. Dette gjelder for det første større innslag av ”urban governance” i et byregionperspektiv, for det andre større fokus på å gjøre byen attraktiv for ”den kreative klasse” og for det tredje satsing på ”City Branding”.
Enkelte trekk ved de internasjonale trendene kan tolkes i retning av en trend mot en større grad av helhetlig samfunnsplanlegging og styring og tilbaketrekking fra en mer markedsliberalistisk praksis. Samtidig søkes det etter nye konsept og løsninger – og ikke kun kopiering av gamle planleggingsformler.
Det er gjennomført en omfattende kartlegging av eksisterende planleggingspraksis i de fire storbyene. Hovedproblemstillingen om hvordan kommuneplansystemene i de fire storbyene fungerer som styringsredskap, har dannet utgangspunkt for dokumentgjennomgang og om lag 60 informantintervju.
Kommuneplansystemene i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger er inngående beskrevet.
Innledningsvis er det redegjort for regionale forhold inkludert politisk og administrativ organisering. Et oversiktlig diagram for hver av byene over elementene i kommuneplan- systemet illustrerer det konkrete innholdet. Dette omfatter blant annet strategidelen, arealdelen, tema og sektorplaner, kommunedelplaner, økonomiplan og budsjett samt årsrapporter. Både innhold i og prosess for å utarbeide disse planene er belyst. Deretter er koblingen mellom de ulike elementene analysert. Avslutningsvis i gjennomgangen av hver enkelt by er karakteristiske trekk og særskilt interessante praksiser trukket fram. Dette gjelder både plansystemer og planprosesser, medvirkning og deltakelse, planinnhold, formidling og oppfølging av kommuneplan i egen organisasjon. Noen små utdrag trekkes fram under.
For Oslos som har et velutviklet og oversiktlig kommuneplansystem, preges systemet av en forholdsvis sterk ”top-down” koordinering og samordning. Strategidelen og arealdelen er integrert og det er etablert en kobling til økonomiplan og budsjett. Kommuneplanens visjoner og mål finnes igjen og følges opp i økonomiplan, budsjett og i årsrapporteringen. Vektlegging av å ha en strategisk og ikke juridisk arealdel og et administrativt koordineringsansvar for kommuneplanleggingen i byrådsavdeling for finans og utvikling er også sentrale kjennetegn for kommuneplansystemet. Sterk forankring i byråd og bystyre og konsensus preger også kommuneplanleggingen i Oslo.
Kommuneplansystemet i Bergen slik det framstår i 2005 preges av at sentrale elementer er under revidering og at gjeldende strategidel er fra 1996 og arealdelen fra 2001. Byrådets tiltredelseserklæring har til dels erstattet strategidelen som overordnet styringsverktøy.
Kommuneplanlegging har vært forholdsvis lite prioritert som styringsverktøy og det et er dermed forholdsvis svake koblinger mellom enkelte deler av kommuneplansystemet. I forbindelse med revisjon av kommuneplanen har en valgt å ta utgangspunkt i og knytte seg opp til ”Bergensscenarier 2020”, et prosjekt initiert utenfor kommunen. Dette representerer en særlig interessant ”nyutvikling” både ut fra et prosess- og medvirkningsperspektiv, men er også en stor utfordring for kommunens planleggingsapparat.
Kommuneplanleggingen i Trondheim er preget av system, orden og det er nye plan- dokumenter. Til forskjell fra Oslo, har Trondheim vektlagt en forholdsvis detaljert juridisk styring av areabruken der også koblingen til kapasitet innenfor skole- og omsorgssektoren ivaretas. Opplegget for sikring av sammenhengende grøntstruktur samtidig som byen skal bygges innover (fortettes) er et interessant plangrep. Det er videre en del tendenser til kobling mellom kommuneplanens og økonomiplan. En annen oppfølgingsmekanisme for kommuneplan finnes i de lederavtalene som oppdateres årlig. Koblingen mellom kommune- planleggingen og felles fylkesplan for Trøndelag er også interessant i et byregionperspektiv.
I Stavanger er kommuneplansituasjonen i 2005 også delvis preget av kommuneplanen er under revidering. Gjeldende samfunnsdel er fra 1994, mens en noe utvidet arealdel ble vedtatt i 2003. Fylkesdelplan for langsiktig byutvikling på Jæren som er juridisk bindende (med grunnlag for innsigelser ved avvik i lokale planer), legger svært sentrale føringer og preger arealplanleggingen på overordnet nivå i Stavanger. Utbyggingsavdelingen i Stavanger kommune er for øvrig en sentral aktør i forbindelse med både transformasjonsområder og jomfruelige utbyggingsområder. Det regionale planleggingssamarbeidet, blant annet knyttet til strategisk næringsplan for Stavangerregionen (14 kommuner), er et viktig kjennetegn for kommuneplanarbeidet i Stavanger.
Beskrivelsen og karakteriseringen av kommuneplansystemene og planleggingspraksisen i storbyene Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim illustrerer at byenes kommuneplansystemer dels har felles karakteristika og dels er unike. Til tross for like formelle krav til denne type planlegging har byene utviklet forholdsvis unike kommuneplansystemer med forholdsvis store forskjeller. Kontekstuelle og institusjonelle forhold knyttet til byenes rolle i regionen, hvilke utfordringer bysamfunnet og kommunen står ovenfor, planleggingstradisjoner og den politiske og administrative organisering av planleggings- og styringsoppgavene er avgjørende for hvordan kommuneplanleggingen praktiseres i den enkelte by.
Det er mange felles innholdselementer i byenes kommuneplansystemer, men det er stor variasjon mht. hvor godt de er koblet sammen. Strategidelen er det minst stabile og standardiserte elementet, mens økonomiplan/budsjett er gjennomstandardisert og rulleres årlig. Medvirkning og deltakelse fungerer best for underordnede planer og for arealplaner, mens det for strategidelen er vanskelig å få til. Det foreligger en rekke gode eksempler fra byene på at formidling av kommuneplanene til tilpasses målgruppene som skal nås. Det er forholdsvis store variasjoner mellom byene når det gjelder kommuneplanens styringsfunksjoner, noe som også har sammenheng med om planen er oppdatert eller ikke.
Samlet sett viser kommuneplansystemene seg å være forholdsvis fleksible og tilpasningsdyktige både i forhold til de samfunnsmessige utfordringer og den politiske situasjon.
Gjennomgangen foran illustrerer også flere dilemmaer byene står ovenfor ved utforming av kommuneplansystemene sine. Et dilemma er om en skal satse på at kommuneplanens mål og
strategier skal være overordnede og langsiktige slik at både politikere og administrasjonen har stabile holdepunkter, eller om en skal satse på at mål og strategier skal speile mer kortsiktige og aktuelle problemstillinger. Et annet tilknyttet dilemma er om det skal satses på en konsensus- plan som avdemper konfliktene og oppsummerer eksisterende vedtatte målsettinger eller en konfliktavklarende plan som gjerne får en smalere politisk oppslutning.
Et tredje dilemma gjelder om en skal etablere forpliktende samarbeid om strategisk langtidsplanlegging for byen med andre private og offentlige aktører eller ikke. Fordelen med et slikt samarbeid kan være større handlekraft og at mange aktører arbeider mot samme mål, mens ulempen kan være at kommunen må dele styringen med andre, at systemet kan bli stivere og at det tradisjonelle lokaldemokratiet utfordres.
Ser en kommuneplanpraksisen i de fire byene under ett over et lengre tidsrom er det stor variasjon mht. hvor komplette (og oppdaterte) kommuneplansystemer byene har hatt. En overordnet problemstilling som byene i den sammenheng må ta stilling til er: Ønsker en å utvikle kommuneplansystemet til et helhetlig samordnende verktøy for strategisk langtids- planlegging eller ønsker en å satse på styring gjennom mer atskilt planlegging for arealbruk, økonomi og næringsutvikling? Plasseringen av det administrative ansvaret for kommune- planleggingen er i den sammenheng et nøkkelspørsmål.
Det er nødvendig å videreutvikle kommuneplanleggingen i storbyene, dersom disse systemene skal kunne fungere som et strategisk planleggings- og styringsverktøy.
Gjennomgangen av utfordringer, foreliggende løsninger i storbyene og alternative tilnærmings- måter for de fem utviklingsområdene kan oppfattes som første steg i etablering av et program for utvikling av kommuneplanleggingen til et bedre styringsverktøy i storbyene. Følgende utviklingsområder og tema kan foreløpig skisseres:
• Regionalt samarbeid. Her har byene erfaringer med samarbeid om planlegging og utbygging av regional infrastruktur. Felles arealplanlegging innenfor byregioner er det begrenset erfaring med unntak av i Stavangeregionen. Med stadig større integrasjon innenfor byregionene vil det bli et større behov her og både organisatoriske modeller og planleggingsverktøy må utvikles her. Et tredje tema for regionalt samarbeid gjelder profilering av byregionen (city branding) utad for å tiltrekke seg arbeidskraft og næringsliv. Et tettere regionalt samarbeid i kommunal planlegging berører prinsipielle utfordringer knyttet til demokrati og hvordan kommunen skal forholde seg til beslutninger om kommunale saker fattet utenfor egne organer. Spørsmålet blir videre hvordan kommuneplanprosessen kan kobles til en regional systemtenkning? Kanskje en gjennom kommuneplanprosessene kan definere og avgrense rollen til slike regionale nettverk og planformer.
• Ekstern medvirkning. Erfaringene fra storbyene viste at medvirkning knyttet til utforming av kommuneplanens strategidel var utfordrende. Erfaringene fra Bergens- scenarier 2020 er et forholdsvis unikt eksempel på mobiliserende strategisk planlegging i storby og kan passe i enkelte situasjoner. I en prosess der den politisk / administrative ledelse skal finne ut hvilke strategier kommunen skal følge kan det være forstyrrende med stor grad av medvirkning og deltakelse. Her synes det å være behov for å finne fram til flere modeller for medvirkning og deltakelse i kommuneplanens strategidel.
• Design av kommuneplanens strategiske del. Dette er det mest fleksible og minst standardiserte elementet i kommuneplansystemet. Det er en rekke problemstillinger og dilemmaer å ta stilling til bl.a. om planen skal være omfattende eller spisset, konfliktavklarende eller konsensusorientert, videre politikernes involvering og eierskap og hvordan koblingen til de andre elementene i kommuneplansystemet skal sikres. Her kan det være behov for å utvikle redskaper som planleggingsprogram eller planstrategier for å sikre at den strategiske del får en bevisst utforming.
• Styring av bytransformasjon. Samlet sett representerer transformasjonsområdene en type arealer hvor utbygging har høy politisk prioritet i alle byene. Kommunens roller og oppgaver i forhold til private aktører varierer noe, dels som følge av ulike forvaltnings- tradisjoner og dels som en følge av at det finnes ulike politiske prioriteringer som det må tas hensyn til. Selv om det foreligger positive erfaringer med bruk av ulike instrumenter for å styre utviklingen i transformasjonsområdene synes det også å være behov for å videreutvikle både institusjoner (eksempelvis kommunale utbyggings- selskap) og planleggingsmetoder og -prosesser for å sikre en hensiktsmessig utvikling av disse områdene.
• Kobling mellom kommuneplan og budsjett. Erfaringene viste at det var metodiske utfordringer knyttet til oppfølging av overordnede visjoner, mål og strategier i den årlige økonomistyringen. To initiativer forslås i den sammenheng. For det første integreringen av økonomiske perspektiver i planleggingen eksempelvis gjennom at økonomiansvarlige trekkes med arbeidet med strategidel og arealdel. For det andre ved å utvikle handlingsprogram som både inneholder økonomi og tiltak.
Punktene over er å betrakte som et første innpill til tema for videre utvikling av kommune- planlegging slik at det kan bli et strategisk redskap. Ideene kan både benyttet som grunnlag for interne utviklingsprosjekt eller for fellesprosjekt mellom byene. Innenfor en flere av disse områdene foreligger det allerede konsepter og skisser til løsning. Utfordringen er imidlertid å tilpasse slike konsepter og modeller til den aktuelle konteksten i storbyen.
De tre første utviklingsområdene kan også ses i sammenheng med de internasjonale trendene innenfor langsiktig byplanlegging selv om den byspesifikke konteksten vil være av størst betydning. Her vil det således kunne være interessant å følge med i hvordan andre byer, i særlig grad i Nord-Europa, implementerer planleggingskonsepter og prosesser knyttet til Urban Governance, City Branding og satsing på den kreative klasse.
1 Innledning
De fire norske storbyene som inngår i denne studien, har i de siste årene opplevd sterk vekst både i folketall, sysselsetting og i arealbruk1. Til tross for at de har flere like utviklingstrekk og utfordringer, er det betydelige forskjeller mellom byene når det gjelder den institusjonelle konteksten kommuneplanleggingen foregår innenfor. Dette gjelder både forhold utenfor kommunen og forhold internt i kommunen. De formelle nasjonale rammene for planleggingen er i stor grad felles for byene, mens hver av byene inngår i særegne regionale kontekster.
Figuren under viser noen kontekstuelle forhold kommuneplanarbeidet inngår i.
Figur 1.1 Kontekstuelle forhold for kommuneplanarbeidet
I prosjektet er det tatt utgangspunkt i at kommuneplanleggingen i hver av storbyene preges av de kontekstuelle forhold slik de er illustrert i figuren over. Dette innebærer at vi forventer forholdsvis stor variasjon når det gjelder kommuneplanpraksis i storbyene.
1 I NFR prosjektet Næringslivets lokaliseringsmønster i Bergen, Stavanger/Sandnes og Trondheim ble det eksempelvis dokumentert at i overkant av ¼ av de 45 millioner nye gulvkvadratmeter yrkesbygg som er reist i perioden 1983 – 2001, er reist i de fire storbyene (inkl. Oslo) og at disse byene har hatt nesten 1/3 av veksten i arbeidsplasser i samme periode. I denne perioden ble det reist omtrent like mye yrkesbygg i Bergen, Stavanger/Sandnes og Trondheim som i Oslo.
Kommuneplanens Arealdel Kommuneplanens Strategidel Nasjonale lover og føringer Regionale og interkommunale planer og prosesser
- Kommunedelplaner - Temaplaner - Meldinger
- Strategiske planer - Grunnlagsutredninger - Policy-dokumenter Økonomiplan med samordnet handlingsprogram
Detaljplaner Utbyggingsavtaler Investeringsbudsjett
Virksomhetsplaner Årsbudsjett Resultatoppfølging
Tradisjonell medvirkning og høring
Markedet innflytelse - Direkte deltakelse
Operative planer Internasjonale trender
1.1 Analytiske perspektiver
Dette prosjektet er konkret og praktisk innrettet med hovedoppgaver som kartlegging, sammenlikning og analyse av eksisterende planleggingspraksis i de fire norske storbyene. En har i liten grad vært ute etter å forstå og fortolke empirien ut fra ulike teoretiske ståsted, men derimot interessert i å komme fram til metoder og prosesser som kan bidra til å styrke kommuneplanarbeidet som strategisk planprosess og kommuneplanens rolle som styrings- instrument. Vi har likevel tatt utgangspunkt i noen teoretiske perspektiver for å: (1) være et hjelpemiddel for å karakterisere planleggingspraksis i de fire storbyene, (2) bidra til å forenkle og å klargjøre utfordringer og problemstillinger for kommuneplanarbeidet og (3) kunne bidra med overordnet forståelse og rammeverk for forslag til endring av praksis.
Det første perspektivet retter fokus mot interne og eksterne utfordringer for langtidsplanlegging, mens det neste trekker opp linjen mellom ”governing” og ”governance”. Det første perspektivet er knyttet til mistilpassing mellom institusjonaliserte planprosesser/prosedyrer og a) karakteristika ved politiske beslutningsprosesser og b) en dynamisk samfunnsutvikling. Det andre perspektivet er knyttet til spenninger mellom det formelle (lovbaserte) grunnlaget for kommuneplanlegging som i stor grad bygger på et rasjonalistisk planleggingsideal og nye styringsformer betegnet som governance eller nettverksstyring.
Formelle planprosedyrer i møte med en dynamisk samfunnsutvikling og politikkens logikk Kommuneplanleggingen innebærer forholdsvis omfattende prosess med mange involverte parter, internt og eksternt, administrativt, politisk og i forhold til næringslivet og det sivile samfunn. Det skal lages analyser, utredninger og saksforberedelser og ulike formelle og uformelle høringer skal gjennomføres. Denne prosessen tar mange måneder, gjerne et år eller mer. Deretter skal kommuneplanen planen vedtas i de byenes politiske organer og i tilfelle konflikt med overordnet organ også godkjennes utenom kommunen. Parallelt eller i etterkant av dette skal det utvikles operative planer basert på en liknende prosess.
Dagens samfunn og kanskje de største byene i Norge i særdeleshet, preges av raske endrings- prosesser. Det er et mangfold av aktører i og utenfor byene som initierer eller på annen måte bidrar til disse endringsprosessene. Det er i denne situasjonen kommunen skal drive strategisk langtidsplanlegging som gir reell styring. En grunnleggende utfordring for den strategiske langtidsplanleggingen (med dens krav til prosess og formelle prosedyrer) blir dermed å være aktuell i forhold til utviklingstrekkene i samfunnet og at den ikke blir et ”haleheng” til utviklingen.
En annen utfordring er knyttet til de interne politiske beslutningsprosessene i byene. Ideelt sett kunne en tenke seg at bystyret (på lik linje med styret i en bedrift) ble enige om de langsiktige strategiene og at administrasjonen utviklet operative planer på dette grunnlag. Politiske beslutningsprosesser er imidlertid grunnleggende forskjellig fra beslutningsprosessene i styret i en bedrift. I politiske fora er uenighet mellom partiene (nettopp om de langsiktige strategiske valg) utgangspunkt for og grunnlaget bak sammensettingen av eksempelvis bystyret. Politiske beslutningsprosesser i byene preges i stor grad av ulike typer forhandlinger mellom de ulike partiene. Avhengig av preferansekonstellasjonene vil det forekomme ulike former for forhandlinger mellom partene, eller dersom dette ikke fører fram kan en se for seg løsning med basis i flertallsavstemming.
I en slik situasjon kan det være vanskelig å utvikle konsistente, helhetlige og langsiktige strategier. Motsetningen mellom logikken i politiske beslutningsprosesser og siktemålet med en langsiktig strategi – at den skal være stabil (langsiktig) og gi styring, representerer en grunnleggende utfordring for kommuneplanleggingen.
I situasjoner med skiftende politisk flertall og varierende alliansekonstellasjoner over år, er det ikke vanskelig å se for seg at det kan være problematisk å etablere en langsiktig strategisk kommuneplan som fungerer som et reelt styringsdokument. Ser en for seg at også andre parter utenom kommunen, eksempelvis næringslivet, andre offentlige instanser og andre interesse- grupperinger skal gi sin tilslutning til en slik langsiktig strategi for at de også skal ta del i realiseringen av strategien, er det forholdsvis klart at dette stiller særskilte krav både til regi av plan- og beslutningsprosess og utforming av kommuneplanen.
Det er fallgruver både ved at kommuneplanens strategiske del blir for generell (ja og amen til alt) og for spesifikk slik at strategien fort blir utdatert eller at en ikke får allmenn oppslutning om den. Et grunnleggende spørsmål, i lys av de interne og eksterne utfordringer for strategisk langtidsplanlegging, er om kravene om utarbeidelse av kommunale strategiske langtidsplaner og forventingene om at disse skal gi styring er urealistiske. I så fall vil en aktuell oppgave være å redefinere disse krav og forventninger i stedet for å forsøke med stadig nye opplegg for strategisk langtidsplanlegging i byene innenfor de samme rammer.
I perspektivet ovenfor stilles det spørsmål om hvordan kommuneplanleggingens formelle og prosedyremessige rammer og planleggingens logikk er tilpasset politikkens og samfunnets fleksibilitet, dynamikk og logikk. Nye tilnærminger til planlegging som blant annet Governance representerer, har imidlertid heller ikke patentløsninger på de grunnleggende utfordringer for planleggingen som er reist ovenfor.
Governing versus Governance
I artikkelen Hvordan styre arealbruk og transport når ”governance” erstatter ”governing”? (Plan nr 5/2004), redegjør Rolf Jensen både for planleggingspraksisens ulike teoretiske røtter og overgangen fra sterk offentlig styring og gjennomføring til mer rammestyrt indikativ planlegging, hvor gjennomføring mer og mer overlates til markedet. En viktig skillelinje mellom governing og governance er kommunens rolle både når det gjelder planlegging, styring og gjennomføring. Governance representerer en klar og bred internasjonal trend innenfor offentlig planlegging og styring og er også normativt en sentral referanse for planleggingen.
I tabellen under er kjennetegn ved en ”governing-tilnærming” og en governance-tilnærming til planlegging, styring og gjennomføring karakterisert. Siktemålet med tabellen er å få fram skillelinjer mellom disse to tilnærmingene, og karakteristikkene er derfor bevisst rendyrket og satt opp som motsetninger.
Tabellen illustrerer at disse to tilnærmingene er vesentlig forskjellig på en rekke områder.
Byenes mangfoldige praksiser med kommuneplanlegging vil kunne plasseres i ulike deler av skalaen mellom disse to tilnærminger. Tabellen fanger samtidig opp mange av de dimensjonene som skal kartlegges i de fire byene. Slik vil en også kunne karakterisere praksisen både innenfor kommuneplanens arealdel og kommuneplanens strategidel i hver av de fire byene i forhold til dikotomien governing – governance.
Tabell 1.1 Governing versus Governance karakteristika ved kommuneplanlegging
Variabel Governing - karakteristika Governance - karakteristika Kommunens rolle Planlegger, beslutter og gjennom-
fører/kontrollerer utbygging
Setter rammer for - og deltar i plan- legging, beslutning og utbygging Private og andre off.
instansers rolle
Høringsinstans, deltar i utbygging Deltar i planlegging, beslutning og utbygging
Planmetode Rasjonalistisk planlegging med høringer
Kommunikativ forhandling med
”utvalgte aktører”
Planprodukt Utredninger, planer Rammebetingelser, avtaler
Styring av utbygging Kommuneplanvedtak og budsjett Delt offentlig/privat ansvar, rammer, utbyggingsavtaler
Planleggers rolle Utvikle planforslag og lede plan- prosess
Etablere rammeverk for planlegging og fasilitere prosess og behandling Politikernes rolle Vedta plan og budsjett Vedta rammeverk, forhandle og
godkjenne avtaler Borgernes rolle Etterleve politiske beslutninger Deltakere og brukere
Syn på næringslivet Høringsinstans Premissgiver, partner og forhand- lingsmotpart
Suksesskriterium God faglig plan, plangodkjenning Utbygging, enighet
I svært mange kommuner har en erfart at produktene av planprosessene basert på governingtilnærmingen har blitt ”skuffe-planer” i begge betydninger av begrepet. Governance- tilnærmingen representerer gjennom ulike nettverk og partnerskap nye muligheter for at planleggingen kommer i inngrep med aktører som kan realisere planene. Således representerer governance en fruktbar tilnærming for å utvikle kommuneplanlegging til et mer reelt styringsverktøy. Det er imidlertid også betydelige utfordringer knyttet til denne formen for styring, blant annet knyttet til både på politikk/beslutningsområdet, demokrati og knyttet til plangjennomføring (ansvars- og kostnadsfordeling og delegering).
1.2 Studiens problemstillinger
Formålet med analysen er å sammenlikne og vurdere de fire byenes arbeidsmåter med sikte på å utvikle kommuneplanen som reelt styringsverktøy. Studiens hovedproblemstilling kan formuleres som følger:
• Hvordan fungerer kommuneplansystemene i de fire storbyene som styringsredskap?
Det er en rekke forhold som må kartlegges for å besvare denne problemstillingen. Dette gjelder (a) planprosessenes organisering, (b) erfaringer internt og eksternt knyttet til deltakelse og medvirkning i ulike planprosesser, (c) innhold og omfang i kommuneplanens strategidel og arealdel, (d) formidling av kommuneplanen utad og (e) oppfølging av kommuneplanens strategidel og kommuneplanens arealdel internt i kommunen. Under følger et sett med konkretet spørsmålsstillinger i forhold til pkt. a-e over og som dannet utgangspunkt for datainnsamlingen.
a) Planprosessenes organisering
Spørsmålene har fokus på de overordnede kommuneplanprosessene (KPA og KPS), men
”underordnede” planprosesser dekkes også for fange opp mangfold og sammenheng i kommunenes opplegg.
• Hvordan er det overordnede bildet av byens plansystem? Er dette systemet stabilt eller er systemet under endring?
• Når og hvor ofte rulleres KPA og KPS og hvor lang tid tar de ulike planprosessene? Skjer dette regelmessig, etter fastsatt plan eller er det etter behov? Er det utformet planprogram?
• Hvilke utredninger, statistikk og grunnlagsdokumenter danner basis for KPS og KPA?
• I hvilken grad påvirker regionale planprosesser eller eksterne instansers (inkludert private) beslutninger byenes organisering og tidsplan for kommuneplanlegging?
• Hvem er administrativt ansvarlig for KPS og KPA? Når og hvordan kobles politikerne inn?
I hvilken grad reflekteres endring i byens politiske ledelse (ved kommunevalg) seg i nye planleggingsprosesser?
b) Medvirkning og deltakelse
Spørsmålene rettet seg mot medvirkning og deltakelse fra fire grupper hhv. (1) eksterne offentlige instanser på regionalt nivå, (2) interne etater og virksomheter i kommunen, (3) de sivile samfunn (befolkningen generelt og frivillige organisasjoner) og (4) næringsinteresser og andre organisasjoner. Fokus var på de overordnede kommuneplanprosessene, men noen andre relevante planprosesser ble også dekket da medvirkning og deltakelse i slike prosesser vil kunne gjenspeiles i de overordnede dokumentene. Variasjon mht. medvirkning og deltakelse mellom KPA, KPS og ”underordnede” planprosesser ble kartlagt.
• Hvordan er medvirkning i planleggingen organisert? Hvem har deltatt, hvordan deltar de og på hvilket stadium i planprosessen?
• Hvilke metoder for medvirkning/deltakelse er benyttet (høringer, åpne møte, konsulta- sjoner, deltakelse i arbeidsgrupper eller referansegrupper)?
• Hvordan har erfaringene medvirkningen/deltakelsen fra ulike grupper (interne virksomheter i kommune, andre offentlige instanser, interessegrupper, næringslivet) vært?
Opplever de at de har hatt innflytelse og har de blitt tatt med på råd?
• Hvilke erfaringer har de ansvarlige for planleggingsprosessen med medvirkningen? Har det bidratt til bedre forankring av planen? Har det bidratt til konkrete innspill til innholdet i planen?
c) Planinnhold
Her tas det sikte på en forholdsvis detaljert kartlegging av innholdet i henholdsvis kommune- planens arealdel og kommuneplanens strategidel ut fra et felles kartleggingsskjema. Med basis i en slik kartlegging vil blant annet følgende spørsmål bli søkt besvart:
• Hvilke tema og utfordringer tas opp i kommuneplanens strategiske del? Hvordan kobles tema og utfordringer til strategier?
• Hvordan er koblingen mellom kommuneplanens strategiske del og (a) de forvaltnings- oppgaver kommunen selv har avsvar for og (b) oppgaver som andre har ansvar for?
• Hvor detaljert beskrives strategiene?
• Hvilke planer inngår i kommuneplanens arealdel? Hvordan er disse koblet til kommunedelplaner og temaplaner?
• I hvilken grad og hvordan angis utfyllende bestemmelser til arealdelen jfr. § 20-4 i plan- og bygningsloven? Hvilke formålskategorier benyttes og hvor detaljert angis tidsperspektiv til de ulike planene?
d) Formidling
Spørsmålene her tok utgangspunkt i hhv. strategidel og arealdel fokuserte på sammenhengen mellom (1) formidlingsform (plandokumenter, brosjyrer, avviser, radio, tv, internett, e-mail, utstillinger, foredrag og presentasjoner, i tidsskrift) og (2) hvem formidlingen retter seg mot (innbyggerne generelt, andre offentlige og private instanser, næringslivsgrupperinger og interesseorganisasjoner).
e) Oppfølging av kommuneplanen i egen organisasjon
Kartlegging av oppfølgingen i de ulike organisasjonene tok utgangspunkt i følgende spørsmål:
• Hvilke etater har det formelle ansvar for å ”kontrollere” at kommuneplanens (a) strategidel og (b) arealdel blir fulgt opp i kommunen?
• Hvem gjennomfører denne oppfølgingen i praksis? I hvilken grad kommer påtrykk fra eksterne og interne knyttet til gjennomføring av kommuneplanen?
• Hvilke ”verktøy” og prosesser benyttes for oppfølging av hhv. kommuneplanens arealdel og strategidel (budsjett, økonomiplaner, handlingsplaner, meldinger, revisjon)?
Videre ble sammenhengen mellom de ulike styringsdokumentene i storbyene og mellom plan- prosess, ambisjonsnivå/innretning og bruk av planene som reelle styringsinstrumenter undersøkt. Her tok en utgangspunkt i følgende overordnede spørsmålsstillinger:
• Hvilke prosesser (administrative og politiske) er forutsatt å sikre sammenheng mellom styringsdokumentene i storbyene (jfr. figur 1.1)?
• I hvilke dokumenter kan en finne videreføring av strategiene fra kommuneplanen i form av handlingsplaner, økonomiplaner og konkrete vedtak?
• I hvilken grad fungerer kommuneplanens arealdel som et styringsverktøy for kommunedelplaner og detaljplaner og i hvilken grad innebærer detaljplanene en revidering av kommuneplanens arealdel?
• I hvilken grad er KPS og KPA en oppsummering av ”underordnede” kommunedelplaner, temaplaner og sektorplaner, og i hvilken grad fungerer de styrende for den underordnede planleggingen?
Det ble i utgangspunktet etablert følgende sett med ja-nei spørsmål for å for å karakterisere ulike sider ved kommuneplanens reelle styringsfunksjoner:
• om planen angir prioriteringer eller ikke
• om den angir koblinger til underordnede planer og budsjetter
• om planen og planleggingsprosessen er rettet inn i forhold til de som skal bli styrt
• om den fordeler ansvar og kostnader internt og eksternt (jfr. governanceperspektivet)
• om planen er aktuell og gir føringer for detaljplaner eller om den er et haleheng til utviklingen og detaljplanene
• om planen tar inn over seg, og forholder seg aktivt til de eksterne kontekstuelle forhold jfr.
figur 1.1
• om planleggingsprosessen og opplegg for medvirkning / deltakelse står i rimelig forhold til planinnhold
• om planens mål og strategier er generelle eller detaljerte
• om planen tar stilling til og angir løsning på aktuelle planutfordringer
Spørsmålsstillingene overfor dannet grunnlag for dokumentgjennomgang og utforming av spesifikke intervjuguider i hver av de fire storbyene, men ble underveis også tilpasset konteksten i de ulike storbyene.
1.3 Rapportens innhold
I kapittel 2 gis en kort introduksjon til noen internasjonale trender som antas å ville få betydning både for kommuneplanleggingens innhold og prosess, kanskje særlig for de større byene.
Introduksjonen bygger på gjennomgang av litteratur og deltakelse på konferanse.
I kapittel 3 – 6 beskrives og karakteriseres kommuneplansystemene i byene Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim ut fra en felles mal. Praksis i hver av byene oppsummeres i forhold til elementene a – e (jfr. pkt 1.2 foran).
I kapittel 7 sammenlignes storbyenes kommuneplanpraksis. Her rettes fokus i større grad mot kommuneplanens styringsfunksjoner og de teoretiske perspektivene (jfr. pkt. 1.1).
Kapittel 8 inneholder en gjennomgang og oppsummering av fem ulike utviklingsområder for kommuneplanlegging. Denne gjennomgangen er i hovedsak et resultat av en workshop med deltakere fra alle byene samt forskerne.
2 Internasjonale trender
I mange av Vest-Europas storbyer er situasjonen i dag preget av nedgang i folketall, innskrenkninger i næringslivet, stor arbeidsledighet og overskudd av ledige arealer og bygningsmasse. I flere byer er det snakk om hvordan en skal håndtere krympende byer.
Variasjon i konteksten er derfor viktig å ha i mente når en ønsker å se på internasjonale trender innenfor langtidsplanlegging i ulike byer. Ut fra en foreløpig gjennomgang av publikasjoner fra OECD finner vi et stort mangfold av tema og innfallsvinkler knyttet til offentlig planlegging og styring i byene. Governance i ulike varianter er et gjennomgående tema. I de fleste land er det også et sterkere formelt skille mellom areal-/fysisk planlegging og økonomisk langtids- planlegging. I mange tilfeller mangler en overbyggende strategisk langtidsplan (samfunnsdel).
I et notat fra Deutchen Instituts für Urbanistik (Difu)2 fremheves det en rekke beslutnings- områder med betydning for byenes fremtid. Blant disse er følgende særlig viktig (a) finansiering av lokale myndigheter, (b) migrasjon og sosiale problemer, (c) supra-regional transport- sentralitet, (d) fremtiden for det produksjonsbaserte næringsliv i byene, (e) fremtiden for servicenæringene, (f) media og telekommunikasjonssektoren, (g) utviklingens akselrasjon og dynamikk (speed and city) og (h) samarbeid som lokale myndigheters tilnærming til handling.
Basert på litteraturgjennomgang og deltakelse på ”Den 6. biennalen for Towns and Town Planners in Europe” har vi ”identifisert” noen trender/spirer innen strategisk byplanlegging.
Trendene kan alle sammen plasseres under vignetten globalisering. Disse kan sammenfattes i tre samlebegreper hhv.:
• Urban governance: Dette feltet omfatter mange ulike former for endringer i styringsform i både byer og byregioner. Begreper som nettverk, partnerskap og regimer, er sentrale her.
• Den kreative klasse: Richard Floridas perspektiver på fremveksten av den kreative klasse og dennes betydning for urban regenerering og vekst har fått stor oppmerksomhet både i USA, Europa og Asia. Allerede nå ser det ut som om dette vil gi grunnlag for ”bølge” av strategiske byplaner der målet er å gjøre den enkelte by attraktiv nettopp for denne gruppen personer.
• City Branding: Denne trenden, som i hovedsak er en empirisk observasjon av hvordan store og små byer satser på å markedsføre sine egne særtrekk og spesialiteter, er et eksempel på hvordan byer og byregioner arbeider for å skille seg ut i konkurransen om alt fra turister til investeringer og kompetente innbyggere. I den siste sammenhengen skjer det en kobling til
”Florida-tenkningen”.
Det samlede resultatet av denne nye fokuseringen på styring av urban utvikling er at det ser ut som at samfunnsplanlegging nå, etter å ha vært upopulært i flere tiår, kan være på vei til å bli
”in” igjen. På konferansen var det særlig arkitekturhistoriker Cor Wagenaar som fremhevet dette standpunktet. Dette ble begrunnet med at en rekke av de samfunnsproblemer en står
2 www.difu.de/english/occasional/decision.shtml
ovenfor krever andre og mer helhetlig forståelse og løsninger enn det som kan løses gjennom markedet eller sektorbudsjetter. Dette gjaldt både den demografiske utvikling (eldrebølgen, få barn), de omfattende endringer i næringslivet fra industri til kunnskapssamfunnet, globaliseringen, ”schrinking of towns” og innvandring og multietnisitet. Behovet for helhetlige løsninger blir også fremhevet av Florida i hans analyser av konkurransedyktige byer. Således kan de internasjonale trendene tolkes i retning av en trend mot en større grad av helhetlig planlegging og styring og tilbaketrekking fra en mer markedsliberalistisk praksis. Samtidig søkes det etter nye konsept og løsninger – og ikke kun kopiering av gamle planleggingsformler.
Under gis en kort omtale og noen sentrale referanser til hvert av de tre samlebegrepene.
Urban governance
Governance representerer en klar og bred internasjonal trend innenfor offentlig planlegging og styring og er også normativt en sentral referanse for planleggingen (Jensen 2004). I de siste årene har det også skjedd endringer i oppfatningene om hva som kjennetegner god planlegging.
Det har skjedd en overgang fra sterk offentlig styring og gjennomføring til mer rammestyrt indikativ planlegging, hvor gjennomføring mer og mer overlates til markedet. En viktig skillelinje mellom governing og governance er at kommunen får en annen rolle både når det gjelder styring, planlegging og gjennomføring.
Hva dette skal bety i praksis er imidlertid ikke alltid like klart. I foredraget “Globalisation and the European challenges – towards a new European identity” (2005) trakk Saskia Sassen opp to hovedperspektiver på europeisk byutvikling: (1) Politikken finner mer innformelle uttrykks- former og den foregår utenfor bystyresalen og (2) Byene må se seg selv i et nettverk/hierarki av byer og finne sin posisjon. For kommuneplanleggingen representerer dette klare utfordringer.
Det danske forskningssenteret ”Centre for Strategic Urban Research”, som ble opprettet i 2005 for å fremme forskning på ”den grenseløse byen” tar tak i disse utfordringene.3 Formålet med sentret er å forbedre grunnlaget for helhetsorienterte beslutninger om byers og byregioners utvikling. Av de 6 forskningsfeltene er det ett som tar opp bypolitikk og nye forvaltnings- metoder. Her fokuseres det bl.a. på nye planleggings- og forvaltningsformer, med stikkord som nettverksstyring, partnerskap og strategisk planlegging. Forskningen skal få frem kunnskap med særlig betydning for den kommunale organisasjon, for aktørene i lokalområdet og for den demokratiske prosess. Begreper som meta-governance og metaurbanism inngår som sentrale perspektiver i forskningen.
Governance representerer derfor et skifte til en mer uklar både hierarkisk og sideordnet, interorganisatorisk styreform basert på så vel representasjon som aktivisme (Bogason 2001).
Det innbefatter begreper som partnerskap, policy network og urban regimes (Stone 2002). En viktig utfordring er knyttet til hvordan styringskoalisjoner kan bygges opp for å ta tak i en by eller regions store utfordringer. I den sammenheng har Healey (1997) introduserer begrepet entrepreneurial consencus om at en bys nøkkelaktører danner et nettverk for å fremme byens
3 Center for Strategisk Byforskning er etablert som et tverrfaglig senter under Realdania Forskning. Se www.byforskning.dk.
utvikling bl.a. for å utforme lokale strategier og lokal politikk og som en metode for å komme rundt tradisjonelle politiske motsetninger.
Styring i konteksten til urban governance erkjenner at styresmakter ikke kan påtvinge politikk, men må heller forhandle om politikk og implementering med partnere. Styring i et urban governance perspektiv innebærer at offentlige styresmakter må lære seg en annen operasjonskode som hviler mindre på autoriteten bak beslutninger, men i stedet bygger opp kapasiteten til å skape gode forhold for positiv-sum partnerskap. De skal heller sette regler til spillet som kan oppmuntre til hva som er den ønskede retning å ta. Likevel er det mange problemer knyttet til urban governance perspektivet, og det er flere grunner til at denne styringsformen kan mislykkes:
1. Byer er utsatt for sterk og kompleks press som følge av markedskrefter, og dette er prosesser som kun delvis kan ”temmes” på grunn av den raske endringstakten.
2. Bypolitikk er et møtepunkt mellom sosiale konflikter (rase, religion, ideologi osv) og markedskonflikter (fordelingspolitikk). Problemet blir her hva som skal prioriteres.
3. Byers stilling i det internasjonale rom og aktørenes ulike romlige perspektiver. Noen aktører kan inntre i governance relasjonen med et lokalt perspektiv, noen med et regionalt perspektiv og noen med internasjonalt perspektiv. Dette kan vanskeliggjøre prosesser.
4. Spenningen mellom de to konseptene knyttet til ”good governance” kan skape problemer ved at deres konkurrerende perspektiver krever legitimitet. Demokrati versus ”the stakeholder modell”, fordi effektiv governance krever direkte involvering av varierende interesser både for beslutning og implementering av politikk.
5. Uforutsette omstendigheter kan svekke politikkens legitimitet. Dialog, forhandlinger, søken etter konsensus og andre liknende perspektiver som governance krever, er i mange tilfeller ikke gjennomførbar eller effektiv nok på grunn av ulike omstendigheter, noe som svekker legitimiteten og fører til brudd.
Den kreative klasse
Richard Florida publiserte i 2002 boken ”The Rise of the Creative Class”. Florida er opptatt av hva som gir rike land konkurransekraft i en stadig mer globalisert økonomi. I den sammenheng fremhever han at det er den kreative klasse av forskere, ingeniører, kunstnere, arkitekter, leder og andre som arbeider med problemløsning som sikrer konkurranseevne i forhold til land som først og fremst har rikelig tilgang på billig arbeidskraft. Den kreative klassen er en gruppe mennesker som i stor grad ønsker å leve og arbeide i og rundt store byer. Og siden denne gruppen er svært mobil i USA, fremhever han at det er trekk ved byregionene selv som avgjør om de klarer å hevde seg i konkurransen om denne type innbyggere. Det er særlig steds- og samfunnskvaliteter som åpenhet, toleranse og mangfold som er avgjørende for den enkelte bys evne til å trekke til seg tilstrekkelig med innbyggere fra den kreative klassen til å sikre sin økonomiske utvikling og konkurransekraft. Løsningen for byer som ikke hevder seg er dermed åpenbar, de må bygge stedskvaliteter som tiltrekker de kreative talentene.
Det har vært diskutert om Floridas studie er overførbar til andre land. Fokuset på svært store byer (hovedfokus er på byer med mer enn 500.000 innbyggere) og den særegne amerikanske befolkningsmobiliteten, har ført til at det er reist innvendinger mot perspektivets overførbarhet.
Floridas forskning, som har kommet frem i flere nye bøker som utdyper perspektivet, har likevel fått direkte konsekvenser for hvordan myndigheter og andre utviklingsaktører tenker på
planlegging og byutvikling. På sammen måte som Michael Porter bidro til satsing på næringsklynger ser det nå ut til at Floridas perspektiver om den kreative klasse bidrar til at det gjennomføres analyser og utvikles strategier for å tilpasse politikk og planlegging til dette perspektivet. Satsingen på tilrettelegging for studenter og nyutdannede i Bergen og Trondheim passer godt inn i denne tenkningen.
Den første norske studien inspirert av Richard Florida er presentert i Hidle et al. 2005. En annen norsk studie inngår i et prosjekt som omfatter 7 nordeuropeiske land (Norge, Sverige, Finland, Danmark, Storbritannia, Nederland og Tyskland). Denne vil foreligge i løpet av 2005. I den norske delen analyseres data fra alle de 89 statistisk definerte økonomiske regionene i landet (nuts 4). Målet er å vurdere sider ved stedskvalitet og effekten av stedskvalitet på tiltrekking av høyt utdannet arbeidskraft og på utviklingen av kunnskapsintensive næringer i byregioner.
I paperet ”The cities of Europe in an economic perspective and the European Creative Index”
(Meric S. Gertler 2005) er det med bakgrunn i statistikk utviklet en rekke indekser som viser nasjoners, økonomiske regioners og byers score. Dette gjelder blant annet indekser for kreativitet, utdannelse, åpenhet/diversitet og teknologi. Det fremheves at både kulturpolitikk og bypolitikk (urban policy) er å oppfatte som innovasjonspolitikk. Som en balansert politikktilnærming for kreative byer anbefales følgende tiltak:
• En regionstrategi for å tiltrekke/beholde talenter gjennom å gjøre forbedre stedskvaliteten (jfr. norske byers studiebystrategier).
• Fremheving av det unike/de distinkte karakteristika ved byene og deres urbane kjennetegn (jfr. city branding).
• En risikostøttende infrastruktur, inkludert (a) fremragende offentlige skoler, transportsystem og boligtilbud, (b) arbeidsmarkedstiltak, (c) åpne system for innvandring og ”borgerskap”
og (d) sosialt sikkerhetsnett.
City Branding
Mens de fleste byer før hadde en forholdsvis standardisert framstilling av seg selv, i alle fall i overordnede plandokumenter, er nå ”imagebygging” integrert som en viktig del av den overordnede planlegging. For storbyene kan dette illustreres med at Oslo og Trondheim, som begge har nyere kommuneplaner, har integrert visjoner om hva byen skal være i disse planene, mens dette i begrenset grad finner i de eldre planene fra Stavanger og Bergen.
Internasjonalt er det også mange eksempler, eksempelvis fremstiller Odense seg som den kreative by, Lund som ideenes by og København som en fleksibel internasjonal metropol og en attraktiv by å bo i. Det interessante i et planleggingsperspektiv er imidlertid hvordan en kobler visjoner, mål og strategier og ikke minst hvordan en får med seg andre aktører på denne
”brandingen”. Dette synes også å henge godt sammen med satsingen på å gjøre byen attraktiv for den kreative klasse.
Konsekvensen er at regional og kommunal planlegging må skifte fokus og vektlegging for å møte den indre utvikling i byene. Man må mobilisere industriområder, jernbaneområder, andre lavt utnyttede områder og ledige bygninger for å utnytte stedskvaliteter på nye måter.
Hovedutfordringen er likevel den sosiale konteksten, eller som Saskia Sassen uttrykker det:
”The technical infrastructure for connectivity can be reproduced any where, but not the social connectivity (Sassen 2005: 207)”.
3 Kommuneplansystemet i Oslo
Dette kapitlet introduseres med en kort omtale av eksterne og interne kontekstuelle forhold, deretter redegjøres det helt overordnet for arbeidet med kommuneplanen og kommune- plansystemets elementer presenteres. Hovedvekten er imidlertid lagt på en vurdering og karakterisering av ulike deler av kommuneplanen i kapittel 3.4. Deretter oppsummeres kort noen sider ved kommuneplanarbeidet som synes særlig interessante fra et planleggings- og styringsperspektiv.
Grunnlaget for denne beskrivelsen og drøfting av kommuneplansystemet i Oslo er en gjennomgang av et omfattende utvalg av dokumenter og planer, samt personlige intervju med 9 personer i administrasjonen og 5 sentrale politikere hver av om lag 1 times varighet. Intervjuene ble gjennomført i midten av mai 2005. I tillegg er det gjennomført noen telefonintervju.
3.1 Kontekstuelle forhold
Oslo er landets hovedstad og kommunen har et folketall på i overkant av ½ million. Akershus fylke som omkranser det meste av Oslo har i underkant av ½ million innbyggere. Osloregionen (Oslo og Akershus) hadde over 600 000 arbeidsplasser ved utgangen av 2002 noe som tilsvarer over ¼ av landets samlede sysselsetting. Om lag 400 000 av disse arbeidsplassene var lokalisert til Oslo. Oslo inngår i Stor-Osloregionen som i storbymeldingen omfatter 46 kommuner og et folketall på nærmere 1,3 millioner.
I forhold til de andre byene i Norge er Oslo i en særstilling og dette forventes også at planleggingssituasjonen er vesentlig mer kompleks og at dette bidrar til at de styringsmessige utfordringer er større og mer komplekse.
Osloregionen deltar i utviklingssamarbeidet Den Skandinaviske Arena sammen med Göteborg og Øresundsregionen. Utbygging av infrastruktur i den meget belastede transportkorridoren og en mer enhetlig profilering internasjonalt utgjør en viktig del av samarbeidet. Samtidig skal det legges økt vekt på felles markedsføring innenfor områdene turisme, opplevelser og idrettsarrangementer. Også på kulturområdet skal det stimuleres til samarbeid.
Oslo samarbeider med om næringsutvikling med Akershus gjennom felles regionalt utviklingsprogram for Oslo og Akershus og gjennom det felleseide Oslo Teknopol IKS. Det er også innledet er bredere samarbeid gjennom Samarbeidsalliansen Osloregionen.
Samarbeidsalliansen Osloregionen har som målsetting å styrke Osloregionen som en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa. Alliansen består av 55 kommuner og tre fylkeskommuner; Oslo kommune, fylkene Akershus og Østfold med samtlige kommuner, samt kommuner i Buskerud, Vestfold og Oppland. Hovedmålet med samarbeidet er å:
• utvikle utbyggingsmønster, samferdsel og kommunikasjon
• styrke kompetanse og verdiskaping
• styrke felles profilering, nasjonalt og internasjonalt
• utvikle samarbeid om sosial infrastruktur
Oslo kommune har et samarbeid med Akershus knyttet til felles prognoser, Prosam, Oslopakkene og Nasjonal transportplan. Dette har koblinger til kommuneplanens arealdel.
I og med at det regionale samarbeidet er forholdsvis nytt og foreløpig på et overordnet nivå antas det ikke at dette samarbeidet i vesentlig grad har påvirket kommuneplanens innhold i Oslo. Den regionale konteksten med Oslo som hovedstad og senter i en region med over en million innbyggere vil imidlertid inngå i det bildet det kommende kommuneplanarbeidet må forholde seg til.
Oslo kommune er en av Norges største arbeidsplasser med mer enn 43 000 ansatte. Kommunen har over 50 virksomheter (etater, foretak og aksjeselskaper) som står for kommunens utøvende forvaltning og tjenesteproduksjon. I tillegg er det 15 bydeler med egne administrasjoner og lokale politikere som har ansvaret for mange av de kommunale tjenestene i nærmiljøet.
Oslo kommune styres etter en parlamentarisk styringsmodell. Dette innebærer at et byråd (byregjering) står ansvarlig overfor bystyret (på samme måte som regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget). Bystyret er Oslo kommunes øverste organ. Det består av 59 folkevalgte representanter. Bystyret har fem fagkomiteer: Helse- og sosialkomiteen, kultur- og utdanningskomiteen, byutviklingskomiteen, samferdsels- og miljøkomiteen og finanskomiteen.
Komiteene har ansvaret for å forberede saker og å komme med innstillinger overfor bystyret.
Figuren under viser organiseringen av Oslo kommune.
Figur 3.1Organisasjonskart for Oslo Kommune
Medlemmene i byrådet kalles byråder og tilsvarer statsrådene i en regjering. Man trenger ikke være medlem i bystyret for å bli byråd. Byrådet ledes av byrådslederen. Dette er Oslos
"statsminister". Byrådet som kan bestå av inntil åtte medlemmer, leder kommunens
administrasjon, innstiller til bystyret og er ansvarlig for gjennomføring av vedtak fattet i bystyret. Når vedtakene er gjort i bystyret, er det byrådets oppgave å påse at de blir utført.
Byrådet har også myndighet til selv å bestemme i en rekke saker. Hver byråd er politisk leder av en byrådsavdeling.
Det er også en kommunaldirektør som er administrativ leder av disse avdelingene. Alle byrådene og kommunaldirektørene sitter samlet i rådhuset. Plan og bygningsetaten er lokalisert i en annen del av indre by. Byrådsavdeling for Velferd- og sosiale tjenester følger opp bydelene rent administrativt. Bydelene har oppgaver knyttet til barnehager, skoler, samt velferds- og sosiale tjenester. Den enkelte bydel vedtar sitt eget budsjett innen de rammene de får tildelt.
Bydelene er i begrenset grad involvert i kommuneplanarbeidet ut over som høringsinstans.
3.2 Kommuneplanarbeidet i Oslo
Oslo er den eneste kommunen i Norge som har både kommunale og fylkeskommunale funksjoner. De har derfor planansvar på begge områder. Kommuneplan for Oslo blir derfor også utformet slik at den oppfyller kravene til fylkesplanlegging.
I Oslo kommune er det byrådsavdeling for finans og utvikling som har det overordnede ansvaret for kommuneplanleggingen og som også har ansvaret for kommuneplan 2004 som omfatter både en samfunnsdal og en arealdel. Seksjon for plan og strategi i byrådsavdeling for finans og utvikling ivaretar ansvaret for kommuneplanleggingen og har ledet den administrative prosessen med å utarbeide kommuneplanen der også de øvrige byrådsavdelinger har deltatt.
Byrådsavdeling for byutvikling med Plan- og bygningsetaten som utførende etat har ansvar for overordnet areal- og transportplanlegging i Oslo kommune, for konsekvensutredninger og andre utredninger, og for utarbeidelse av egne og behandling av innsendte reguleringsplaner.
Oslo kommune vedtok i mai 2004 ny kommuneplan ”Oslo mot 2020”. Planen inneholder mål og strategier både for samfunnsdelen og arealdelen. I tillegg til kommuneplanen har også Oslo kommune funnet det hensiktsmessig å utarbeide kommunedelplaner for ulike tema eller geografiske områder. Disse er mer detaljerte enn kommuneplanen og dens arealdel.
3.3 Kommuneplansystemet i Oslo
Figuren under viser et forenklet bilde de viktigste elementene i kommuneplansystemet i Oslo i 2005 med antydning av forbindelser mellom de ulike elementene. Mellom de stiplede vertikale linjene på hver av sidene befinner de kommunale planer og programmer seg. Her er det politikere og administrasjonen i Oslo kommune som er hovedaktører. På venstre side av den vertikale linjen er deltakelsen i arealplanleggingen fra hhv. staten og fylkeskommunen og private grunneiere og eiendomsutviklere og lignende illustrert.
Bokser med rød skrift illustrerer at dette er elementer med juridisk virkning på arealsiden og budsjett/bindende avtaler. Bokser med blå skrift har i større grad karakter av å være retningsgivende i forhold til konkrete vedtak i de røde elementene. Årsberetningen (grønn skrift) er verken retningsgivende eller bindende, men er av informerende karakter. Heltrukne linjer antyder en sterkere forbindelse mellom elementene enn stiplede linjer.
Figur 3.2 Elementer i Oslos kommuneplansystem
Private utbyggere, grunneiere
Kommuneplan 2000 Økonomidel - Arealdel
Bystyremelding nr 1/2002: Om arbeidet med kommuneplan 2004 og oppfølging av kommuneplan 2000
Kommuneplan 2004: Oslo mot 2020
Plangrunnlag (alternative arealbruksstrategier)• Visjon for Oslo
• Rammebetingelser og sentrale utviklingstrekk
• Mål og strategier – samfunnsdelen
• Mål og strategier – arealdelen
………..
Habilitering og rehabilitering
Budsjett 2003 Økonomiplan 2003-06 Budsjett 2004 Økonomiplan 2004-07
Budsjett 2005 Økonomiplan 2005-08 KOMMUNEDELPLAN
Økernområdet Lokalisering varehandel og service Anlegg og områder for friluftsliv Strategisk næringsplan for Oslo
REGULERINGSPLANER, BEBYGGELSESPLANER OG BYGGESAKER
Statlige og fylkeskommunale etater Helhetlig sykkelstrategi 2005 - 15 Psykisk helsearbeid 2004 - 08 Rev. Strategisk plan Oslo havn Avløp og miljø 2000 - 2015
Bevaring / Byutvikling indre by,
Byrådets årsberetning 2002 Byrådets årsberetning 2003
Byrådets årsberetning 2004 Bystyremelding
2/2002 Oppvekst i Oslo 4/2002 Internasjonalt samarbeid
3/2002 ”Et inkluderende Oslo”
5/2003 Kollektivtrafikkens utv.
Sektorplan / strategi
Nytt dobbeltspor Oslo - Ski
BYUTVIKLINGS- OPPLEGG
Flerkjerneutvikling Groruddalen - Utviklingsplan Ensjøområdet - planprogram Småhusområder – reg.plen Fjordbyprogrammet
Ansvarsdeling for oppfølging av kommuneplan
2004 – 2020
Strategi for bærekraftig utvikling – Byøkologisk program
2002 - 2014
3.4 Karakterisering av kommuneplanarbeidet i Oslo
I de følgende vil de ulike elementene i kommuneplansystemet slik det er framstilt i figuren over bli beskrevet. I beskrivelsen er det lagt vekt på å få fram hvilken styringsfunksjon det omtalte element har både for politikerne og administrasjonen og videre sammenhengen med andre elementer i kommuneplansystemet.
3.4.1 Eldre kommuneplaner
Kommuneplanene for Oslo er preget av den tidsperioden de er laget i og av den situasjonen og de utfordringer kommunen har stått ovenfor. I Kommuneplan 2000 omtales kort tidligere kommuneplaner.
”Kommuneplanens arealdel er en strategisk plan og inneholder ikke juridiske bestemmelser.
Den erstatter arealdelen i kommuneplanen fra 1991. Kommuneplanen fra 1991 erstattet den tidligere kommuneplan fra 1984. Planen fra 1991 var delt i to 1)Strategi for økonomisk handlefrihet og 2)Arealdel. Arealdelen ble i 1991 ikke utformet som en tradisjonell kommuneplan med forslag til arealbruk, slik tidligere kommuneplaner for Oslo var utformet.
Den ble fremmet som en prinsipplan for byggesonen og som en kommunedelplan for Oslos del av Marka. Planen ble godkjent som fylkesplan 20.11. 1992 ved kongelig resolusjon.
Ved revisjon av kommuneplanen i 1996 ble arealdelen videreført. Økonomidelen inneholdt strategi for utjevning av levekår, og ble fremmet som fylkesplan. Denne fylkesplanen er ikke blitt gjenstand for statlig godekjenning gjennom kongelig resolusjon.”
I ettertid omtales kommuneplan fra 1991 som en plan for å få Oslo kommune på fote igjen økonomisk, mens kommuneplan for 1996 omtales som en levekårsplan for områdene i Oslos Indre Øst. Den satsingen som ble vedtatt for Indre Øst der staten og Oslo kommune inngikk et spleiselag på 100 mill kr årlig har imidlertid fortsatt og skal avsluttes i 2006.
Kommuneplan 2000 omtales som fjordbyplanen. Den består av en økonomidel basert på langsiktige befolkningsprognoser rettet inn mot den interne tjenesteproduksjon pluss noen andre elementer og en separat arealdel. Således var kommuneplan 2000 todelt. Arealdelen har et boligfokus og er derfor i like stor grad en plan som viser boligpotensialet i byggesonen uten å benytte Marka. Kommuneplan 2000 kom noenlunde sammen med Fjordbyutredningen og ble samkjørt med denne. Konsekvensene av den sterke befolkningsveksten i Oslo frem mot år 2015 ble drøftet og to hovedspørsmål ble utpekt som særlig sentrale:
1. Hvordan skal kommunen utforme sine tjenester slik at de kan imøtekomme behovene til en voksende befolkning, og hva er de økonomiske konsekvensene for kommunen?
2. Hvilke utbyggingsbehov skaper befolkningsveksten, og hvordan kan kommunen gjennom arealplanleggingen legge til rette for å møte disse behovene?
I desember 1999 vedtok bystyret Oslo kommuneplan 2000, økonomidel og arealdel, i henhold til § 20 i plan- og bygningsloven, med følgende mål.
• Oslo skal bygge 40.000 flere boliger fram til år 2015.
• Oslo skal være en urban, åpen og mangfoldig by
• Oslo skal være en attraktiv by å bo i for hele befolkningen
