MASTEROPPGAVE
Hva hemmer og hva fremmer samarbeid mellom politikere og administrasjon i en kommune.
Sandra Edvardsen 12.11.2018
Master i organisasjon og ledelse
Avdeling for økonomi, språk og samfunnsfag
Sammendrag
Oppgavens problemstilling
I dagens kommune Norge ser man muligens en stadig større forskjell mellom administrasjonens tilgjengelige ressurser og hva som forventes skal ytes. Samspillet mellom politikere og administrasjon får ofte stort fokus i media. Problemstillingen er som følger:
Hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon i en kommune?
Metode og teori
Avhandlingen er skrevet ut fra en fenomenologisk tilnærming. Formålet med denne oppgaven er å se på samarbeidet mellom politikk og administrasjon. Denne
masteroppgaven er et kvalitativt studie som baserer seg på semistrukturerte intervju med personer som har erfaring med temaet samarbeid mellom politikere og
administrasjon. Det teoretiske rammeverket for avhandlingen bygger primært på ledelsesteori og organisasjonsteori.
Undersøkelsens resultat
Funnene viser at forskningsdeltakerne er opptatt av god rolleforståelse og tillitt for å fremme samarbeid. Det synes å være noe ulike opplevelser av maktbalansen mellom politikere og administrasjon.
Funnene viser også at felles etiske retningslinjer kan ha stor betydning for samarbeidet.
Summary
The problem of the assignment
In today's municipality Norway, you may see an ever-increasing difference between the available resources of the administration and what is expected to be provided. The interaction between politicians and administration often gets a lot of focus in the media.
The problem is as follows:
What promotes and what hinders cooperation between politicians and administration in a municipality?
Method and theory
The thesis is written from a phenomenological approach. The purpose of this assignment is to look at the cooperation between politics and administration. This master's thesis is a qualitative study based on semistructured interviews with people who have experience with the topic of collaboration between politicians and
administration. The theoretical framework for the dissertation is based primarily on management theory and organizational theory.
Survey results
The findings show that research participants are keen on good understanding and trust in promoting cooperation. There seems to be somewhat different experiences of the balance of power between politicians and administration.
The findings also show that common ethical guidelines can be of great importance to the cooperation.
Forord
Denne forskningsoppgaven inngår som en del av en avsluttende masterutdanning i organisasjon og ledelse, ved høgskolen i Østfold. Studiet startet i 2012 og avsluttes i 2018.
Foreleserne under studiet har vært faglig dyktige. Jeg har opplevd interessante diskusjoner med medstudenter i gruppeoppgaver.
Jeg var opptatt av å velge et tema i min avhandling som påvirker min arbeidsdag som virksomhetsleder i helse og omsorg. Derfor falt valgte på samarbeid mellom politikere og administrasjon. I ettertid ser jeg at det var et godt valg og aktuelt tema.
Arbeidet med avhandlingen har vært krevende. Jeg føler likevel at jeg har fått en erfaring jeg ikke hadde før, i tillegg til å levere en skriftlig oppgave.
Avhandlingen har gitt meg en ny forståelse, og mange nye tanker som jeg tar med meg videre i mitt arbeid.
Jeg ønsker videre å takke enkelte som har gjort det mulig for meg å gjennomføre denne avhandlingen.
Takk til informantene som satte av tid og stilte opp for meg i intervju.
Takk til medstudenter som har delt kunnskap og egne avhandlinger.
Takk til arbeidsgiver som har gitt meg muligheten til å opparbeide meg ny kompetanse.
Og sist men ikke minst, takk til min tålmodige veileder Tom B. Gundersen for støtte og veiledning gjennom denne perioden.
Fredrikstad 12.11.2018 Sandra Edvardsen
Innholdsfortegnelse
Sammendrag ……….. 2
Forord ……… 4
Innholdsfortegnelse ………... 5
1 Innledning ……….. 7
1.1 Forskningsområde med problemstilling ……… 7
1.2 Avgrensning av oppgaven ………... 10
2 Datagrunnlag knyttet til problemstilling ……….. 11
3 Teori ………. 18
3.1 Kommune ………. 18
3.2 Ledelse ………. 19
3.2.1 Kommunal ledelse ……… 20
3.2.2 Verdibasert ledelse ………... 23
3.2.3 Transformasjonsledelse ……….... 25
3.2.4 Politiske ledere ………. 25
3.3 Politikk ……….... 26
3.4 Makt ……….... 28
3.5 Omdømme ………... 30
4 Forskningsdesign og metode ………... 31
4.1 Forskningsdesign og valg av metode ……….. 31
4.2 Forarbeid ………. 32
4.3 Valg av forskningsdeltakere ………... 33
4.4 Datainnsamling ………... 35
4.5 Dataanalyse ………. 36
4.6 Datakvalitet ………. 37
4.7 Validitet ……….. 37
4.8 Reliabilitet ……….. 39
4.9 Etiske aspekter ………... 40
4.10 Nærhet og distanse ………. 41
5 Empiriske funn, analyse og drøfting ………. 43
5.1 Hva sier funnene i undersøkelsen ……….. 43
5.2 Samhandling ……….. 44
5.3 Makt ……….. 54
5.4 Profesjonalitet ……….. 61
5.5 Arbeidsdeling og lederskap ……….. 65
5.6 Hva betyr funnene ……… 68
5.6.1 Ledelse ………. 69
5.6.2 Kilder til makt ……….. 77
5.6.3 Rolleavklaring ……….. 83
5.7 Hva betyr funnene for forskningsspørsmålene ……… 89
6 Oppsummering og veien videre ……….. 91
6.1 Svar på undersøkelsens problemstilling ……….. 91
6.2 Undersøkelsens resultat og veien videre ………. 93
Referanser ………... 94
Litteratur ………. 94
Artikler og andre kilder ……….. 95
Vedlegg ……….. 97
Vedlegg 1: Brev til respondentene ………. 97
Vedlegg 2: Intervjuguide ……… 98
Vedlegg 3: NSD ……… 101
1.0 Innledning
Oppgaven er skrevet som et ledd i utdannelsen «master i organisasjon og ledelse», i forbindelse med masteravhandlingen. Undersøkelsen er gjennomført i flere kommuner på Østlandet.
I et representativt demokrati tar folkevalgte beslutninger på vegne av innbyggerne. For at en slik styringsform skal fungere godt er politikerne avhengige av å opptre på en måte som fremmer tillitt hos innbyggerne (KS folkevalgtprogram 2015-2019:14).
Oppgavene til de folkevalgte i en kommune omfatter ledelse og styring av både
organisasjonen og lokalsamfunnet. Dette krever god rolleforståelse, godt samspill med administrasjonen, samt god samhandling med og kjennskap til lokalsamfunnet (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
Formålet med denne oppgaven er å undersøke politikere og ansattes opplevelse av hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon.
Innledningsvis vil jeg presentere forskningsområde med problemstilling og
avgrensning. I kapittel 2 beskriver jeg data underlag jeg mener er viktig for å svare på min problemstilling. I kapittel 3 vil jeg beskrive teori jeg mener er relevant for
problemstillingen, og i kapittel 4 vil jeg beskrive forskningsdesign og valg av metode.
Videre vil jeg komme med empiriske funn og analyse i kapittel 5. I kapittel 6 vil jeg avslutningsvis komme med en konklusjon.
1.1 Forskningsområde med problemstilling
Det offentlige Norge styres av politikere. Både stat og kommune er underlagt et demokratisk politisk styre. En kommune er en kompleks organisasjon med politikere som styrer og ansatte som utfører.
I et representativt demokrati som det norske, velges politikere for å representere folkets interesser. I denne styringsformen står politikerne til ansvar overfor folket. De valgte representantene kan ikke alene forberede og iverksette all politikk. Politikere må derfor overlate planleggingen, utformingen og utøvelse av de fleste offentlige oppgaver til
administrasjonen. Administrasjonen er bare unntaksvis valgt, og står derfor ikke direkte ansvarlig overfor folket. De står først og fremst ansvarlig overfor politikere.
Politisk lederskap er av flere statsråd, hevdet å ha store likheter med å lede en
organisasjon utenfor politikken.et statsråd har i tillegg, at de skal stå ansvarlig ovenfor offentlighet for stortinget og for velgerne (Kaarbø 2018).
Evnen til å peke ut en kurs og skape varige resultater, er for mange en fellesnevner for politisk lederskap. Det som derimot etterlyses av politikere er opplæring og støtte underveis, for å drive politisk lederskap (ibid).
En artikkel fra kommunal rapport viser til eksempler hvor politikere ser på administrasjonen som en part i en sak som legges frem til folkevalgt behandling, istedenfor å se på administrasjonen som sitt redskap (Kommunal rapport 2003).
I en kommune består administrasjonen av ansatte med kompetanse innen områdene de er satt til å lede. Politikere innehar ikke nødvendigvis kompetanse innenfor det feltet de er satt til å forvalte, og de er derfor avhengige av innspill fra fagpersoner i
administrasjonen for å kunne fatte informerte beslutninger (Jacobsen 2009).
Samarbeidet mellom politikere og administrasjon, er ofte beskrevet og diskutert i media. Det finnes en rekke eksempler på at administrativt ansatte føler seg regelrett mobbet og sjikanert av politikere i kommunestyret, som er organet som bestiller utførelse av oppgaver fra saksbehandlere i kommunen.
Det finnes en rekke forskninger innen området. Både Jacobsen (2003), Fjulsrud (2013) og Hartman (2016) har skrevet om emnet. Jacobsen har skrevet studie i et
maktperspektiv, Fjulsrud har skrevet studie fra administrativt synspunkt og Hartmann har forsket på tema innen skolesektoren. Jeg har funnet lite nyere forskning hvor man har synspunkter fra både politisk og administrativt ståsted.
Jeg jobber selv i en kommune hvor jeg har observert politikere som mobber ansatte i sosiale medier og på talerstolen. For eksempel har politikere hengt ut saksbehandlere i administrasjonen med fullt navn på bakgrunn av at politikerne personlig har vært misfornøyd med saksbehandlingen. De samme politikerne har skjelt ut sine kollegaer
offentlig, og det er grunn til å stille spørsmålstegn ved profesjonaliteten. Et godt
eksempel på dette kan vi finne fra Trondheim kommune, hvor politikerne er harde i sin kritikk av rådmannen og administrasjonen (Adresseavisen 2018).
På den annen side har jeg også jobbet i kommuner hvor man frem snakker
administrasjonen, og hvor dialogen mellom politikere og administrasjonen har vært svært god.
Med bakgrunn i fremstillinger i media og egne erfaringer har jeg valgt følgende problemstilling:
Hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon i en kommune?
Med bakgrunn i tidligere undersøkelser og en teoretisk forståelse, samt mine egne observasjoner hadde jeg en forforståelse av at samarbeidet mellom politikere og administrasjon i en kommune, påvirkes av en rekke faktorer. Som de fleste større organisasjoner innehar en kommune flere formelle styringssignaler, som for eksempel føringer fra staten, målekort/styringskort, virksomhetsplaner og lovverk.
I tillegg kommer andre forhold som etikk, profesjonell, identitet, ledelse og andre ikke klart definerte forhold.
Med utgangspunkt i problemstillingen har jeg konkretisert to forskningsspørsmål:
• Forskningsspørsmål 1: I hvilken grad har ledelse betydning for samarbeidet mellom politikere og administrasjon? Her ønsker jeg å undersøke i hvilken grad ledelse kan påvirke godt og dårlig samarbeid.
• Forskningsspørsmål 2: Hvordan bør politikere forholde seg til retningslinjer som gjelder for ansatte i samme organisasjon? Her vil jeg forsøke å belyse
viktigheten av gode rollemodeller.
1.2 Avgrensning av oppgaven
Samarbeid mellom politikere og administrasjon er et stort og omfattende tema. Jeg har valgt å avgrense undersøkelses område til å gjelde ansatte og politikere på kommunalt nivå. I denne oppgaven velger jeg å lese problemstillingen ut fra et ledelsesperspektiv.
Jeg har ikke lagt vekt på tillitsvalgtes rolle eller medias påvirkning i samarbeidet mellom politikk og administrasjon, da dette er et eget område som eventuelt bør undersøkes alene. Videre har jeg ikke vurdert betydningen av utdanningsnivå, selv om enkelte av informantene kommer inn på dette. Jeg har heller ikke lagt vekt på
organisasjonskultur, da jeg anser dette som et eget område som muligens bør undersøkes alene.
Det er viktig å presisere at denne oppgaven og data som blir presentert er hentet ut fra en kommunes synspunkt. Alle kommunene hvor data er innhentet, er styrt etter formannskapsmodell (jf. Kommuneloven § 8).
Definisjon/avklaringer:
Partipisk: Basert på informantenes egen definisjon, menes i denne oppgaven partipisk som de politiske partiers egen interne kontroll på medlemmene av partiet. Partiet er solidarisk til det flertallet bestemmer.
Kommunikasjonsstrategi: dette er en plan på hvordan man skal kommunisere blant annet beslutninger (regjeringen.no)
Arbeidsgiverstrategi: en strategi for hvilke mål og tiltak arbeidsgiverpolitikken har (KS.no).
KS: kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon i Norge (Store Norske leksikon, 2017).
Kommuneloven § 18 Parlamentarisme
Et kommunestyre kan selv velge å innføre parlamentarisk styringsform. Med lokal parlamentarisme erstattes formannskapet med et byråd/kommunalråd/fylkesråd. Ved parlamentarisme avvikles rådmannsstillingen.
2.0 Datagrunnlag knyttet til problemstillingen
Jeg vil i dette kapittelet vektlegge folkevalgtprogrammet til KS og lovverk, jeg mener er av betydning for samarbeidet mellom politikk og administrasjon
Alle kommuner er medlem av kommunesektorens organisasjon (KS).
En kommune skal løse mange oppgaver som er lovfestet av Stortinget. Det er de folkevalgte som har ansvaret for at innbyggerne i en kommune får tilgang til de kommunale tjenestene, innenfor de rammene som Stortinget har satt (jf. Formålet med Kommuneloven). I tillegg kan folkevalgte i en kommune ta på seg oppgaver, som i lovgivningen ikke er lagt til andre. KS definerer dette til at kommuner løser offentlige oppgaver gjennom et lokalt demokrati (KS folkevalgtprogram 2015-2019:13).
Det representative demokratiet er grunnleggende i lokalpolitikken. Med det menes at de folkevalgte må stå til ansvar overfor innbyggerne for måten de forstår oppdraget de er gitt av innbyggerne. I et demokrati er både valg og det som skjer mellom valgene av stor viktighet. Høy tillitt til lokaldemokratiet anses som et bra utgangspunkt. KS viser til disse kjennetegnene på et godt lokaldemokrati med høy tillitt:
• innbyggerne kjenner seg godt representert.
• De folkevalgte setter dagsorden, styrer ressursbruken og er ombud for innbyggerne.
• De folkevalgte holder det de lover (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
Figur 1: Det lokaldemokratiske kretsløpet (KS folkevalgtprogram 2015-2019:15)
En kommune tar seg vanligvis av fire grunnleggende oppgaver:
• de er en demokratisk aktør
• de yter offentlige tjenester
• de driver lokal samfunnsutvikling
• de utøver myndighet (KS folkevalgtprogram 2015-2019:16).
I tillegg er en kommune en stor arbeidsgiver (ibid).
Utvikling av lokalsamfunnet er en viktig politisk oppgave for de folkevalgte. De kan legge til rette for å mobilisere, utløse og støtte lokale initiativ, for eksempel innenfor stedsutvikling, inkludering og omdømmebygging.
Kommunen utøver myndighet innenfor en rekke områder. For eksempel fatter kommunen vedtak innenfor grunnopplæring, tildeling av sykehjemsplasser og
byggetillatelser. I utgangspunktet er all myndighet lagt til kommunestyret, men det er ikke alltid hensiktsmessig at kommunestyret gjør disse vedtakene. Slik
myndighetsutøvelse delegeres som regel til rådmannen, som er ansvarlig for at myndighetsrollen utøves ut fra et faglig og politisk skjønn innenfor de rammene
Innbyggerne
God oppgaveløsing
Administrasjonen
God styring Folkevalgte
God representasjon
lovgivningen setter. Det er viktig å ta hensyn til likebehandling og innbyggernes rettsikkerhet (kommuneloven § 23).
Ledere og ansatte er kommunens viktigste ressurs i arbeidet med å utvikle og levere gode tjenester. Kommunesektoren står overfor store utfordringer i fremtiden. De
viktigste er blant annet å møte den demografiske utviklingen og innbyggernes behov for velferdstjenester. God ledelse er avgjørende for å lykkes og kommuner må fremstå som profesjonelle og attraktive arbeidsgivere. Kommunen må samtidig ha evne til
nytenkning og innovasjon slik at tjenestene endres og fornyes i takt med innbyggernes behov (KS folkevalgtprogram 2015-2019:20).
Forholdet mellom stat og kommune
Forholdet mellom stat og kommune preges både av hierarkisk styring og partnerskap.
Siden 1990- årene har skiftende regjeringer og storting gått inn for at forholdet mellom staten og kommunesektoren skal være preget av likeverdighet og partnerskap. Samtidig har Storting og regjering økt omfanget av den statlige detaljstyringen, i takt med at kommunen har blitt pålagt flere oppgaver. Det betyr i prinsippet at kommunene får flere oppgaver, og mindre økonomiske ressurser til å utføre de (KS folkevalgtprogram 2015- 2019:25).
For å sikre et enhetlig tjenestetilbud uavhengig av kommunetilhørighet er det innført
«generalistkommuneprinsippet». Dette innebærer at alle kommuner har et lovpålagt ansvar for de samme oppgavene, og de har det samme finansieringsprinsippet.
Lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring i alle kommuner (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
Rammestyring både juridisk og økonomisk innebærer at kommunene står fritt til å utforme tjenestetilbudet innenfor lovens rammer. Samtidig skal statens interesser ivaretas gjennom veiledning og dialog. KS skriver videre at juridisk rammestyring innebærer at Stortinget fastsetter i lov hvilke oppgaver kommunene skal ta seg av, men uten å bestemme i loven hvordan oppgavene skal løses. Økonomisk rammestyring betyr at kommunene får overført frie midler gjennom inntektssystemer, ikke gjennom
øremerking eller refusjoner. Stortinget fastsetter inntektsrammen for kommunesektoren.
Kommunene selv har ansvaret for å tilpasse aktivitetsnivået til inntektsrammen (ibid:26).
Folkevalgt lederskap
Lederskap i et demokrati er gitt et mandat av befolkningen. Det folkevalgte lederskapet skal skape målrettet endring, på en effektiv og etisk forsvarlig måte som skaper
oppslutning i lokalsamfunnet (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
KS sier at lederrollen til en folkevalgt innebærer følgende:
• å fronte kommunen i offentlige sammenhenger
• å være visjonær, strategisk og innovativ
• å sette dagsordenen og formulere mål
• å finne løsninger på utfordringer
• å skape oppslutning om de løsningene som er valgt
• å bygge, utvikle og styrke lokalsamfunnet
Den folkevalgte lederrollen innebærer at de folkevalgte skal finne ut hvilke utfordringer lokalsamfunnet står overfor, og sette de på dagsorden. Som folkevalgt skal man løfte utfordringene frem og opp i lyset. Dette krever god rolleforståelse, og god
rolleavklaring (KS folkevalgtprogram 2015-2019:34f).
Lederskapets kjerneoppgaver er å utforme og utvikle lokalsamfunnet. Videre handler det om å utøve myndighet, være arbeidsgiver, vedta budsjetter og planer. Folkevalgte lederskap betyr at man har fått et mandat av befolkningen. Folkevalgt lederskap bør ifølge KS også innfri følgende mål:
• Skape målrettet endring.
• Være effektiv som innebærer å nå målene som er satt, med minst mulig ressurser.
• Være etisk forsvarlig.
• Vinne oppslutning fra befolkningen som innebærer at politikken som gjennomføres, må være i tråd med gjeldende normer om hvordan politikk skal føres.
Folkevalgte har et stort ansvar for å sikre en høy etisk standard. Folkevalgte kan lett komme i situasjoner som utfordrer deres selvstendighet. Personer utenfor kommunen kan utøve press som kan være vanskelig å håndtere. I følge regjeringen kan ikke høy etisk standard vedtas i et kommunestyre. Men det bær drøftes jevnlig og etableres som system og praksis (regjeringen.no)
Få saker er mer skadelig for tillitt og omdømme enn kameraderi, maktmisbruk, dårlige holdninger og korrupsjon. Kommunestyrer bør vedta egne etiske retningslinjer, som skal gjelde for folkevalgte og for ansatte. Det er viktig å gjennomføre interne prosesser for å styrke den etiske bevisstheten (KS folkevalgtprogram 2015-2019:41).
Folkevalgtes styring av kommunen
De organisatoriske forholdene som har betydning for folkevalgtes styring, er den interne organisasjonskulturen, at det er tydelige ansvarslinjer og at det gjennomføres mange informasjonstiltak. Åpenhet, informasjon og klare ansvarslinjer er forutsetninger for god demokratisk styring og ledelse. Et annet godt demokratitiltak kan være å aktivt involvere mindretallet i kommunestyret (KS folkevalgtprogram 2015-2019:46).
Høy grad av tillitt i en kommune, anses av som viktig for å lykkes i styringen av en kommune. For å oppnå dette anbefaler KS at man har fokus på åpenhet, debatt, pålitelighet og ansvarlighet. Videre bør folkevalgte også ha fokus på borgernærhet, effektivitet og rolletrivsel blant politikere (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
I de fleste kommuner som er styrt etter formannskapsmodellen, er det praksis at
rådmannen innstiller til de politiske organene. Denne myndigheten har rådmann fått av kommunestyret gjennom delegeringsreglementet (ibid).
Folkeskikk for folkevalgte
I alle sammenhenger der mennesker er sammen, er vi med på å skape miljøet i
forsamlingen. Den enkeltes væremåte, kroppsspråk og talespråk påvirker stemningen.
Måten vi opptrer på for eksempel i kommunestyret, avgjør om uenigheten eller enigheten kan føre frem til et positivt resultat (KS Folkevalgtprogram 2015-2019).
Samspill med administrasjonen
Rådmannen er øverste leder for den kommunale administrasjonen. Dette reguleres av kommuneloven. I tillegg legger kommunestyret rammer for rådmannens ledelse gjennom for eksempel delegering av avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker og saker som ikke er prinsipielle (kalles delegasjonsreglement).
Rådmannen plikter å sørge for at saker er forsvarlig utredet, samt at vedtakene de folkevalgte gjør, blir satt i verk. Rådmannen skal også sørge for at administrasjonen drives i samsvar med gjeldende lover og forskrifter. Rådmannen skal videre bidra til å bygge tillitt mellom politikere og administrasjon. Han/ hun må legge til rette for en god dialog, framskaffe en helhetlig og god styringsinformasjon til de folkevalgte og
presentere informasjonen på en riktig måte (ibid).
Delegering betyr overføring av myndighet. Det er flere grunner til at kommunestyret delegerer myndighet til rådmannen. Først og fremst er det en avlastning for
kommunestyret, som er det organet som formelt innehar myndigheten. En annen grunn er at de folkevalgte organer får en avstand til vedtakene, slik at de kan fungere som klageorgan for innbyggerne (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
En viktig oppgave for rådmannen blir å utforme organisasjonen og delegere myndighet videre ut til lederne for de ulike enhetene som yter tjenester. Et beslutningssystem med utstrakt delegering må bygge på tillitt, åpenhet og forutsigbarhet. Delegering fungerer i et samspill hvor man har tydelige mål, oppgaver og ressurser (ibid).
Folkevalgt lederskap er avhengig av et godt samspill med administrasjonen. Skal forholdet mellom disse to bli godt, kreves det respekt og aksept for de ulike rollene.
Tillitt er sentralt i dette samspillet. Rådmannen har en kompleks rolle i norske kommuner. På den ene siden er rådmannen aktivt involvert i alle faser av de lokale politiske prosessene, fra forslag til iverksetting og evaluering. På den andre siden er rådmannen ansatt, ikke folkevalgt. Rådmann har ikke direkte mandat fra innbyggerne (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
Riktig og god informasjon om kommunens virksomhet og leveranser, er en betingelse for å kunne utøve effektiv og treffsikker politisk styring. Møteplasser for de folkevalgte
og administrasjonen er viktig for å utveksle informasjon og rapportere resultater. Tillitt i systemer med mye delegering forutsetter at folkevalgte har innsikt i og føler seg trygge på de vurderingene administrasjonen gjør fortløpende (ibid).
Videre er det viktig at politikerne er tydelige i vedtakene. I situasjoner der det er knapphet på ressurser, vil det å velge nesten alltid innebære at man må velge bort noe annet. Som folkevalgt vil man tjene på å være ryddig og tydelig når slike dilemmaer oppstår (KS folkevalgtprogram 2015-2019).
KS hevder at samspillet mellom folkevalgte og administrasjonen forutsetter en
kontinuerlig og god rolleavklaring og respekt for hverandres roller. I en slik prosess er det behov for gode styringsverktøy, som synliggjør hva som skal leveres. Videre er det viktig å utvikle formelle arenaer for utveksling av informasjon (ibid).
Oppsummering
I dette kapittelet har vi fått et innblikk i kommunen som organisasjon. Vi har også fått forståelsen av at den folkevalgte leder rollen skal utforme og utvikle lokal samfunnet.
Videre gis det føringer for at tillitt, respekt og god rolleforståelse kan være viktig for at samspillet mellom politikere og administrasjon skal være godt.
3.0 Teori
Jeg vil i dette kapittelet presentere teori jeg mener er relevant problemstillingen: hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon?
3.1 Kommune
Som nevnt har en kommune ansvaret for flere offentlige oppgaver, og den styres av lokalbefolkningen gjennom indirekte demokrati eller ved lokale valg av representanter til en forsamling.
Schaug (2010) viser til at en kommune er grunnlagt på tre prinsipper:
• Frihet/ autonomi. Kommunen bestemmer i det vesentlige selv hvilke aktiviteter de skal drive med.
• Demokrati/ deltakelse. Kommunen styres av folket gjennom valg, eller ved delvis brukerstyring.
• Effektivitet. Ressurser settes inn i forhold til behov.
De siste årene viser undersøkelser at det er mindre interesse for demokratiske verdier enn før. I dag fokuseres det mer på effektivitet, særlig i tjenesteproduksjonen. En kommune har primært tre type oppgaver: forvaltning, samfunnsutvikling og tjenesteproduksjon. Grenseskillene mellom de forskjellige oppgavene er ikke nødvendigvis tydelige (Schaug 2010).
Et grunnleggende krav til et demokrati, er muligheten for en viss utskifting av det politiske lederskapet (Sandberg 2005).
En vanlig oppfatning blant lokalpolitikere, er at mange av sakene er avgjort når de kommer til behandling i kommunestyret. En av tiltakene for å forhindre dette, kan være å redusere formannskapets innflytelse. Da forflytter man den viktigste politiske debatten fra formannskap til kommunestyre (ibid).
Kommunens viktigste styringsdokument er kommuneplanen. Planens siktemål er at den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utviklingen samles. I tillegg til at kommunen lager kommuneplaner og årsbudsjetter, utarbeides det reglementer og forskrifter som fastslår hvordan kommunen skal være organisert. Det fastslås også
hvilken myndighet og hvilket ansvar hvert politiske organ skal ha. Og ikke minst hvilke fullmakter rådmannen skal ha. Eksempel på slike reglementer er: delegeringsreglement, økonomireglement eller personalpolitiske retningslinjer (Sandberg 2005).
Folkevalgte organer er initiativtakere, beslutningstakere og kontrollører i forhold til administrasjonen, mens administrasjonen er rådgiver og iverksetter i forhold til de folkevalgte organer.
Figur 2: Forholdet mellom innbyggere, folkevalgte og administrasjonen (Schaug 2010:16)
3.2 Ledelse
Ledelse oppfattes som et komplisert fenomen, og det har så langt ikke blitt utviklet noe enhetlig og veletablert definisjon på ledelse. Det finnes en rekke teorier og definisjoner som vektlegger ulike sider ved ledelsesprosessen. En ny forskningstradisjon fokuserer på lederens atferd, i stedet for lederens personlige egenskaper. En rekke former for lederatferd har blitt kartlagt, og de kan knyttes til to underliggende atferds-dimensjoner:
1. Lederens oppgaveorientering. Med andre ord i hvor stor grad lederne fokuserte på de oppgavene som skulle løses, med stor vekt på styring og kontroll.
Beslutningstaker, kontroller Folkevalgte Representant
Velger Innbygger
Brukere Rådgiver, iverksetter
Administrasjonen Produsent, forvaltningsmyndighet
2. Ledernes relasjonsorientering. Her vises det til i hvor stor grad lederne fokuserte på relasjonene mellom de medarbeiderne som skulle utføre oppgavene, med stor vekt på omsorg og omtanke.
Leder stil kan i denne sammenheng defineres som lederens balansering mellom disse to atferds dimensjonene (Busch 2014).
Jeg har valgt å se på blant annet verdibaserte ledelsesteorier og teori om kommunale ledere, da jeg finner disse relevante i forhold til min problemstilling.
3.2.1 Kommunal ledelse
I følge Schaug (2010) er et hovedprinsipp i demokratiet at” leg styrer lærd”.
Legmannens alminnelige fornuft skal styre viktige prinsipper og rammer som den lærde skal arbeide etter. Fire ulike rollemodeller for kommunale ledere, beskrives ifølge Schaug (2010) slik:
• Vokter: dette er den klassiske rollen for den budsjettansvarlige. Denne rollen er en passiv påpasserrolle overfor virksomhetene, gjerne med detaljstyring.
• Styrer: dette er en mer aktiv rolle enn vokteren. Men denne rollen har også vokterinnslag og bedriftslederpreg (det blir gitt rammer og fullmakter og foretatt resultatoppfølging). Styreren har litt av utviklingslederen i seg.
• Politisk servitør: dette er lederen med god følelse for hva som er politisk gangbart. Kan kanskje bli litt for mye politiske ideologier i innstillingene til vedtak.
• Utviklingslederen: denne lederen er proaktiv og i forkant av problemer og utfordringer. Denne lederen er i stand til å få utført noe både utad og innad i virksomheten.
Kommunale ledere må ha en fast overbevisning om at det politiske demokratiske system er viktig også innad i administrasjonen, når det oppstår problemer og konflikter.
De må videre være forberedt på at deres egne saklige og overbevisende anbefalinger i en sak ikke alltid vil være avgjørende for politikernes vurderinger. Det er likevel viktig
at de kommunale lederne stiller seg lojalt bak de beslutninger som fattes, og arbeider aktivt for at beslutningen iverksettes (Schaug 2010:36).
Kommuner er demokratisk styrte organisasjoner, men kommunens administrasjon blir ikke styrt av flertallsavgjørelser eller andre demokratiske prinsipper. Administrasjonen i en kommune er organisert i et hierarkisk system av rapporteringslinjer og ledernivåer (ibid).
Å være leder i en kommune innebærer mange utfordringer som kommer i tillegg til vanlige lederutfordringer i private bedrifter. Utfordringene er blant annet knyttet til et omfattende lovverk, inngående kontroll av virksomheten, store krav til offentlighet og en overordnet styring, som mange ledere i privat sektor ville finne komplisert og tungvint (Schaug 2010).
I følge Schaug (2010) trenger en kommune ledere som innehar følgende egenskaper:
• Lederen er ikke redd for å stå frem i offentlig lys
• Lederen er ikke redd for kritikk
• Lederen er ikke spesielt trygghetssøkende
• Lederen kan leve med usikkerhet
• Lederen er ikke avhengig av å ha full kontroll hele tiden.
• Lederen aksepterer lojalt vedtak en ikke helt ser er begrunnet.
Videre må kommunale ledere være klar over at en hvilken som helst sak kan defineres som politisk, med den følge at politiske organer eller enkeltpolitikere tar føringen, selv om saken normalt ville vært delegert til administrasjonen (ibid).
For at kommunale ledere skal lykkes i stillingen, mener Schaug (2010) følgende elementer er viktig:
• Lederen må være resultatorientert og sørge for at politikerne bestillinger effektueres.
• Lederen må kunne opptre på en sosialt akseptert måte, være utadvendt og synlig.
• Lederen må kunne vise mot og integritet. Lederen må kunne stå for det han tror på.
• Lederen må bli oppfattet som et oppriktig, åpent og ærlig menneske som arbeider for det beste, både for kommunen og for medarbeiderne.
• Lederen må kunne representere et fast holdepunkt for medarbeiderne.
Lederen må kunne motivere, inspirere og begeistre medarbeidere.
• Lederen må være bevisst sin betydning som rollemodell.
• Lederen må kunne tåle å ta feil og lederen må tørre å vise følelser.
Figur 3: Den nye kommunale lederen (Schaug 2010:115) Rådmannens lederrolle
Rådmannen er både leder i administrasjonen og rådgiver overfor folkevalgte organer.
En rådmanns lederoppgaver kan deles inn i fire hovedoppgaver:
• Veilede underordnede i den daglige saksbehandlingen. Dette betyr at
rådmannen skal utvikle og ta i bruk nye arbeidsrutiner og arbeidsmåter, samt stå for økonomistyring, regnskap og budsjett.
• Gi råd til ordføreren i juridiske, økonomiske og tekniske spørsmål. Dette betyr blant annet at rådmannen skal bidra med å utvikle normer for
Opptrer sosialt og
synlig
Viser mot og integritet
menneskelig, Er kan ta feil Er et fast
holdepunkt, inspirerer,
støtter Er oppriktig
og ærlig Oppnår resultater
samspillet mellom politikere og ansatte, og påvirke beslutningsprosesser slik at det produseres fornuftige og effektive løsninger.
• Løse mellommenneskelige problemer og motsetninger. Det betyr at rådmannen skal stimulere til samarbeid mellom sektorforvaltninger.
• Formulere ideer og visjoner. Her skal rådmannen fremme og iverksette nye prosjekter i kommunen, og sikre ressurser til kommunen fra eksterne kilder, som eksempelvis staten.
Hvis en rådmann klarer å utføre disse fire oppgavene, vil han bli definert som en god rådmann (Schaug 2010:83).
3.2.2 Verdibasert ledelse
” Verdibasert ledelse er et målformulerende, problemløsende, språkskapende og
verdiutviklende samspill, forankret i organisasjonens verdier og høye etiske standarder, som kan utøves på både individnivå, gruppenivå og organisasjonsnivå” (Busch
2012:95).
Verdibasert ledelse kan i stor grad føres tilbake til Robert House (1996). Han snakket om verdibasert lederatferd, og knyttet dette til lederens evne til å uttrykke en verdibasert visjon som skaper et moralsk engasjement blant medarbeiderne (Busch, 2012). At ledelse er verdibasert er en sentral forutsetning i institusjonell teori, som legger til grunn at både mål og virkemiddel har en sterk verdimessig forankring. Dette anses som
nødvendig for at organisasjonen skal ha en egenverdi. Ved å etterleve samfunnets verdier, får organisasjonen en symbolsk verdi som går utover dens primære funksjon.
Organisasjonen blir ikke lenger bare et instrument for å produsere spesifikke tjenester og produkter, men får en selvstendig verdi som gir organisasjonen høy legitimitet (Busch 2014:40).
For å forklare verdibasert ledelse velger jeg å forklare hva som ligger i begrepet verdi først. I følge Busch (2012) betraktes verdier som latente begreper som påvirker individets vurdering av aktiviteter og resultater. Han viser også ti at verdier er mer generelle enn spesifikke, og at verdiene finnes på ulike nivå. Busch forklarer mer utdypende at dersom en verdi er latent betyr det at individenes vurderinger påvirkes av underliggende, ubevisst konsept. Verdiene kan ligge som skjulte kompass som påvirker
både tanker og handlinger. Videre skriver Busch at verdiene er generelle, og at de kan favne bredt. Siden verdiene er generelle kan man tolke de som relevante også i nye situasjoner. At verdiene finnes på flere nivå, betyr at vi snakker om både individuelle verdier, gruppeverdier og organisasjonsmessige verdier (Busch 2012).
Verdibasert ledelsesteori legger til grunn at både mål og virkemidler har en sterk verdimessig forankring. Teorien hevder at dette er nødvendig for at organisasjonen skal få en egenverdi. Ved å etterleve samfunnets verdier, får organisasjonen en ny symbolsk verdi som går utover dens primære funksjon.
Verdier er også et sentralt element i teorier knyttet til byråkratier, definert som en organisasjonsform som er preget av formelle regler. Reglene regulerer i stor grad ansattes atferd (ibid).
Selv om reglene i et byråkrati i stor grad regulerer ansattes atferd, må lederne ha et selvstendig handlingsrom (Weber, 2014). Lederne må kunne utøve skjønn og ta beslutninger. For at byråkratiet skal fungere, hevder Weber at det er nødvendig at lederne følger profesjonelle og etiske retningslinjer (Busch 2014).
Figur 4: Modell for verdibasert ledelse (Busch 2014:58) Verdiforankring og verdiutvikling
Målformulering
Språkskapning
Problemløsning Samspill
3.2.3 Transformasjonsledelse
Hovedformålet med transformasjonsledelse er å motivere medarbeiderne. De skal”
transformeres” over til et høyere moralsk og motivasjonsmessig nivå, og sette
organisasjonens mål foran egne interesser. Transformasjonsledelse har blitt beskrevet som en prosess hvor leder og medarbeider løfter hverandre til et høyere nivå.
Transformatoriske ledere appellerer til høyere idealer og moralske verdier, som frihet, rettferdighet, likhet, fred og humanisme. Denne formen for ledelse kan utøves på alle nivåer i en organisasjon. Dog er det primært fokus på ledere som sitter i formelle posisjoner (Busch 2012:154).
På bakgrunn av Burns opprinnelige teorier har Bass og Avolio (1993) utviklet en mer komplett teori om transformasjonsledelse som består av fire punkter:
1. Idealisert innflytelse: Bygger på at lederen har en sterk karisma som verdsettes av medarbeiderne.
2. Inspirerende motivasjon: Lederen motiverer medarbeiderne til å strekke seg etter visjoner og overordnede mål.
3. Intellektuell stimulans: Lederne utfordrer medarbeiderne til å gå nye veier og finne innovative løsninger.
4. Individuell omsorg: Lederne viser omsorg for medarbeiderne, stimulerer til et godt arbeidsmiljø og støtter medarbeiderne i deres individuelle utvikling.
Transformasjonsledelse vil gjennom dette føre til at medarbeiderne utvikler tillit, lojalitet og respekt i forhold til sine ledere (ibid).
3.2.4 Politiske ledere
Politiske ledere avklarer for seg selv hva de ønsker, og hva de kan oppnå. Politiske ledere er realister. De unngår å la det de helst ønsker, skygge for hva det er mulig å få til. Politiske ledere kartlegger fordelingen av makt og interesser. De kartlegger det politiske terrenget omhyggelig ved å tenke nøye gjennom hvem aktørene er, og hvilke interesser og hvilken makt de har. Politiske ledere bygger forbindelser til viktige interessenter. De konsentrerer oppmerksomheten om relasjonsbygging og
nettverkspleie. De finner verdien i personlig kontakt og samtaler ansikt til ansikt. Slike ledertyper velger først å overbevise, dernest å forhandle og bruker makt bare når dette er
nødvendig. Politiske ledere kan erkjenne at makt er avgjørende for deres effektivitet, men de vet også å bruke makten med forsiktighet (Boleman og Deal 2012).
I flere kommuner er det administrasjonen som gjennomfører lokale lønnsforhandlinger, ofte utfra politisk fastsatte prinsipper og rammer (lønnspolitisk handlingsplan). Likevel er det flere kommuner hvor lokale lønnsforhandlinger gjennomføres av et politisk eller politisk/ administrativt sammensatt forhandlingsutvalg, ofte med ordfører som sentral aktør.
Med en slik fremgangsmåte kan ansatte bli usikre på hvem som faktisk er ”daglig leder”
i kommunen. Konsekvensene kan bli at ansatte og deres organisasjoner løper til de folkevalgte med sine personalproblemer. I slike situasjoner kan politikerne bruke sin ombudsrolle, og vil fort kunne opptre som advokat for enkelte ansatte. Dette kan gi lite rom for ledelse (Schaug 2010).
En ordfører må være seg bevisst sin rolle og akseptere at rådmannen har ballen, så lenge saken er til utredning/ gjennomføring, men de bør i fellesskap være enige om hvilke prosesser sakene bør igjennom. Ordfører bør informere rådmannen om politiske interessante spørsmål, slik at han/ henne kan være forberedt på eventuelle spørsmål i kommunestyret eller formannskap. Dette blir spesielt viktig når enkelte folkevalgte fanger opp forhold vedrørende administrasjonen, som de mener kan synes
kritikkverdige (ibid).
3.3 Politikk
Den politiske kjernen av samfunnslivet kjennetegnes av en stadig strøm av beslutninger.
Underveis i denne beslutningsprosessen er det noen som påvirker andre, det foretas verdiprioriteringer, og utfallet av beslutningsprosessene har betydning for hvordan goder og byrder blir fordelt i samfunnet. Politikk har med måten makt, innflytelse og autoritet brukes for å påvirke rekkevidden og omfanget av disse beslutningene (Sandberg 2005).
Politiske prosesser er også både aggregerende og integrerende. Det vil si at gjennom politiske prosesser aggregeres enkeltpersoners ønsker og interesser til kollektive beslutninger, som angår et større fellesskap. På den andre siden gjør disse prosessene deltakerne til en enhet, de skaper samhold og samhørighet. De er integrerende (ibid).
Politikk er en virksomhet knyttet til beslutninger. Det er påvirkning av/ forsøk på å påvirke, de beslutninger som tas. Man kan begrense begrepet politikk til offentlig myndighetsatferd og aktiviteten omkring den. Politikk er også et spørsmål om makt, fordi det handler om hvilke interesser som slår gjennom og hvilke konsekvenser politiske vedtak har for ressursfordelingen, og styrkeforhold mellom samfunnsgrupper (Østerud 2014).
Politikk kan defineres på ulike måter. En vid definisjon sier at politikk er alle sosiale forhold som innebærer makt, styre og autoritet. En enklere definisjon sier at politikk er offentlig beslutningsaktivitet, og de rammene som leder individers og gruppers
handlinger frem til offentlige vedtak (ibid).
Politikk dreier seg om hvordan interesser og verdier oppstår og formes, brytes mot hverandre, forsones eller seirer og taper i en beslutningsprosess. Maktkamp er derfor en viktig side ved politikken. Den avgjør hvilke saker som kommer på dagsorden, og hvilke krefter som triumferer. Men politikk er også samtale og gjensidig tilpasning, felles strev med felles problemer. Derfor er politikk også et styringsproblem, fordi mangelfull kontroll og utilsiktede virkninger kan undergrave løsninger som alle er enige om (Østerud 2014).
Max Weber på sin side mente at politikk skulle kjennetegnes ved lidenskap og følelser, der valg mellom verdier var det sentrale. Administrasjonen hadde ifølge Weber
lidenskapsløs og analytisk atferd, der ulike verdivalg skulle iverksettes på den teknisk mest effektive måten. Weber snakket om en byråkratisk idealmodell, hvor byråkraten som den som faglig sett er best kvalifisert til å utrede og iverksette politiske vedtak, er en av grunnsteinene. Til denne modellen måtte byråkratene ifølge Weber, velges ut ikke med basis i hvilke politiske meninger eller verdier de hadde, men med utgangspunkt i den faktiske kunnskapen de hadde (Jacobsen 2009).
Politisk kontroll
Behovet for politisk kontroll baserer seg på en tanke om at administrasjonen ikke opptrer lojalt i forhold til politiske organer. En slik illojalitet kan eksempelvis være at politiske vedtak” saboteres” fordi de strider mot profesjonelle idealer eller politisk overbevisning, eller at de truer organisasjonens økonomiske stilling (ibid).
Folkevalgte har sterke meninger, holdninger, kjepphester, interesser og mål. I tillegg skal de følge et partiprogram. På bakgrunn av dette kan den politiske avgjørelsen bli ganske forskjellig fra den opprinnelige anbefalingen fra administrasjonen, som er basert på objektive, logiske og saklige forhold (Schaug 2010:36).
3.4 Makt
Makt er et sentralt begrep i politikken. Jeg vil derfor i dette kapittelet bruke teori om makt jeg mener er relevant for oppgaven.
I følge Bukve (1997) kan man definere makt som en aktørs evne til å overvinne
motstand (maktens relasjonelle side), evne til å påvirke utfall (maktens avgjøringsside) eller evne til å realisere sine interesser (maktens fordelingsside).
Makten ligger eksempelvis i at vedtak kan iverksettes med tvangsmidler, eller gjennom materielle belønninger eller ved hjelp av symboler og overtalelse. En annen definisjon på makt er evnen til å nå sine mål (Østerud 2014).
Weber (1973) mente at makt ble definert ut fra maktfaktorer. Han hevdet at evnen til å få gjennomslag for sine interesser er avhengig av den strategiske posisjonen i
nettverket. En viktig maktfaktor er kontrollen med funksjoner som står mer sentralt enn andre. Det kan dreie seg om beslutningsmyndighet vedrørende fordeling av klienter eller arbeidsoppgaver, disponering av fellestjenester eller disponering av felles ressurser som andre er interessert i. Makten her ligger i muligheten til å påvirke ressurstilgangene til andre enheter. Dette definerte Weber (1973) som legal autonomi (ibid).
At maktutøvelsen har god verdiforankring, behøver ikke å bety at de som taper maktkampen er enige i de beslutningene som fattes. I praksis kan politiske prosesser være komplekse, og det er ikke alltid lett å se om de følger aksepterte spilleregler. Det er mange former for maktbruk som har varierende grad av legitimitet, og som
kombineres på ulike måter i konfliktsituasjoner. Busch (2014) snakker derfor om tre former for makt: direkte makt, indirekte makt og bevissthetskontrollerende makt (Busch 2014).
Direkte makt er knyttet til å påvirke en beslutningsprosess. Denne formen for makt har høy legitimitet i samfunnet. Et eksempel på dette er at det at et flertall i kommunestyret
har rett til å ta beslutninger innenfor et avgrenset område, uten at det stilles spørsmål ved det (ibid).
Den indirekte makten er mest usynlig og er rettet mot å påvirke hvilke saker som legges frem til beslutning, og å påvirke i hvor stor grad en beslutning blir implementert. Det vil si at man enten kan sørge for at en rekke problemer kan holdes utenfor
beslutningsprosessen, og/ eller at visse beslutninger ikke settes ut i livet (ibid).
Den bevissthetskontrollerende makt er enda mindre synlig. Den er rettet mot å påvirke virkelighetsoppfattelsen til interessentene slik at de ikke ser sine reelle interesser (Busch 2014).
Til makt hører også begrepet avmakt. Avmakt kan være i form av aktører som har få ressurser og føler at de har lite å stille opp mot en overmektig motpart. En annen form for avmakt kan skyldes at aktørene ikke får gjennomslag for sine interesser fordi de har vanskelig for å forstå og formulere disse (Westersjø m.fl, 2015).
Man kan også i maktbegrepet snakke om personlige kilder til makt. Ledere kan erverve seg makt gjennom for eksempel gjennom utdanning og dyktighet. Man snakker også i denne kategorien om ekspertmakt. Det er en makt som en person kan oppnå ved å ha en unik innsikt i et område, som få andre har. Men for at ekspertmakt skal oppnås må det eksistere et avhengighetsforhold mellom to nivåer, slik at andre personer vil ha
problemer med å få utført en oppgave med mindre de får veiledning av eksperten. I tesen om personlige kilder til makt, legges det vekt på at det i hovedsak er ledere som er i denne posisjonen (Kirkhaug 2014).
Politisk makt legger vekt på autoritet, kontroll over ressurser og tilgang til informasjon.
Det kan ligge mye makt i at folk slår seg sammen i allianser for å fremme eller
motarbeide politiske beslutninger, såkalte koalisjoner. Man kan også velge å gi personer som åpenbart er imot ledelsens strategi, sentrale plasseringer for eksempel et utvalg.
”keep your friends close, but keep your enemies closer”. Slike fremgangsmåter for å oppnå makt kalles systembaserte maktstrategier (Kaufmann og Kaufmann 2013).
3.5 Omdømme
En definisjon på omdømme er at omdømmet i en organisasjon bygger på en vurdering av ulike sider ved organisasjonen. Det vil si at omdømme skapes ved at ulike sider av en organisasjon vurderes av eksterne interessenter. I en slik teori legger man vekt på at omdømme kan være et noe flytende konsept, som er basert i bilder som etableres i media eller i andre sosiale sammenhenger. Nye negative bilder kan svekke omdømmet, på samme måte som positive hendelser kan forsterke omdømmet (Busch 2014).
Et godt omdømme er viktig for eksempel ved kriser. Sjansen for at det oppstår kriser i større eller mindre grad er stor, innenfor en organisasjon som en kommune. Har man et godt omdømme i utgangspunktet, vil dette muligens begrense reaksjonene fra
innbyggerne. I tillegg vil en kommune med et godt omdømme ha lettere for å rekruttere gode kvalifiserte med arbeidere enn en kommune med et dårligere omdømme.
Omdømme handler også om hvorvidt vi innfrir forventingene fra innbyggerne til tjenestene som skal gis (Brønn og Ihlen 2012).
Oppsummering
Jeg har i dette kapittelet presentert teori som jeg mener er viktig for å forstå og analysere, hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon. Ulike typer ledelsesteori kan sees i lys av hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid.
Videre har jeg sett det som viktig å ta med teori om politikk, samt teori fra Weber om byråkrati, for å se dette i sammenheng med hva som kan fremme og hva som kan hemme samarbeid mellom politikere og administrasjonen.
Jeg har også sett på teori om makt opp mot problemstillingen.
Disse teoriene vil sammen med forskningskapittelet danne den faglige rammen for drøftingen som kommer i kapittel 5.
4.0 Forskningsdesign og metoder
I dette kapittelet vil jeg redegjøre for hvilke valg jeg har tatt angående metode, hvordan mitt forskningsprosjekt er designet, hvordan jeg forstår tema, og begrunne valg av metode for datainnsamling. Problemstillingen og forskjellige faktorer i den situasjonen som jeg undersøkte var styrende for mitt valg av metode. Videre vil jeg redegjøre for hvordan jeg har gjennomført intervjuene, og hvordan jeg har behandlet og analysert dataene som har fremkommet. Til slutt vil jeg belyse validitet, reliabilitet, nærhet og distanse og etikk.
4.1 Forskningsdesign og valg av metode.
Det vil her bli gitt en presentasjon av og en begrunnelse for valg av metode og forskningsdesign.
Målet med undersøkelsen er å fremskaffe kunnskap.
Jacobsen (2012) tar opp tre hensikter ved en undersøkelse:
1. Beskrivelse, man prøver å få innsikt i hvordan en situasjon eller et fenomen ser ut.
2. Forklaringen, grunnen til at noe har skjedd eller et fenomen har oppstått.
3. Predikasjon, man vil bruke undersøkelsen til å predikere hva som vil skje i fremtiden.
Hvilken metode man velger for en undersøkelse, kan kobles til en kvantitativ eller kvalitativ tilnærming til innsamling et datagrunnlag, eventuelt en kombinasjon av disse.
Felles for disse er at man forsøker å forstå eller si noe om virkeligheten. Mens en
kvantitativ undersøkelse kan gjøre dette gjennom for eksempel måling og telling, kan en kvalitativ undersøkelse gjøre dette gjennom blant annet samtaler eller observasjon, eller også kombinasjoner av disse. Utfordringen kan ligge i hvilket ontologisk og
epistemologisk syn man legger til grunn (Jacobsen 2005).
Kvantitative metoder samler inn data som gjøres om til tall, mens kvalitative metoder samler inn data via ord. Kvalitative metoder vektlegger nærhet som viktig, for å kunne få forståelse for andre menneskers oppfatning av virkeligheten (Jacobsen 2005: 39ff).
Valg av metode har sammenheng med problemstillingen Hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikk og administrasjon i en kommune? Oppgaven dreier seg om å finne ut hvilke meninger ansatte og politikere i kommunen har om samarbeidet mellom politikk og administrasjon. Valg av metode handler om å finne et verktøy som best kan gi svar på problemstillingen: Hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikk og administrasjon i en kommune?
Målet var å forsøke å forstå hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon i en kommune fra intervju personenes side. Det var viktig for meg å få frem betydningen av felles erfaringer, og intervju personenes opplevelse av verden. En kvalitativ tilnærming ble derfor hensiktsmessig (Kvale og Brinkmann
2010:21).
Ved å gjøre” dybdedykk” håpet jeg å fremskaffe ny informasjon, kunnskap og
opplevelser gjennom ansatte og politikere med erfaring og nærhet til problemstillingen.
En kvalitativ tilnærming gjorde det mulig å gå i dybden hos den enkelte forskningsdeltaker for å få svar på problemstillingen (Jacobsen 2005:142).
Når man skal foreta en vitenskapelig undersøkelse er det viktig å kartlegge situasjonen man skal undersøke, og hva man skal oppnå. Jeg er selv ansatt i en av de kommunene jeg gjennomførte undersøkelse i, og det var også med på avgjørelsen av valg av metode.
Ved å benytte kvalitativ metode er det vanskeligere for meg som forsker å påvirke svarene enn det ville vært hvis jeg valgte kvantitativ metode. Uansett metodevalg vil det finnes en relasjon mellom forskningsobjekt og forsker. Jeg er ansatt i en kommune og har relasjon til politikere, samtidig som jeg har en relasjon som samfunnsinteressert og engasjert borger (Jacobsen 2012).
Samtidig ble det valgt en åpen tilnærming til mulige funn. Utgangspunktet ble empirien, hvilke funn som ble gjort, og dette ble så systematisert og koblet til eksisterende teori.
Oppgaven kan derfor sies å være bygget opp rundt en induktiv tilnærming (Jacobsen 2005:29).
4.2 Forarbeid
I dette kapittelet beskrives bakgrunn for valg av metode. Teorien som ble vurdert til bruk i analysen var koblet til 2 hovedområder –organisasjonsteori og ledelsesteori. Til sammen var dette med å danne grunnlaget for oppgavens problemstilling,
forskningsspørsmål og intervjuguide.
I etterkant av intervjuene har noe teori falt fra og ny teori har kommet til. Det teoretiske rammeverket har vært med på å styre arbeidet med oppgaven, samtidig som funnene har vært med å styre valgene av teori. Denne vekselvirkningen eller constant comparison mellom teori og empiri har vært viktig i analysen og blitt brukt til å forklare forståelsen av hva som fremmer og hemmer samarbeid som fenomen (Merriam 2009:30f).
For å besvare problemstillingen, var utgangspunktet å undersøke kommuner som er styrt etter formannskapsmodell. Dette for å ha tilnærmet likt utgangspunkt.
Ved å forholde seg til flere kommuner, ble det vurdert dithen at det ville bli enklere å sette kommunene opp mot hverandre. Dette kunne få frem flere perspektiver på hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid, enn dersom man forholdt seg til en kommune. Etiske avveininger førte samtidig til, at å fordele på fire kommuner gav en høyere grad av anonymitet.
Fire kommuner av varierende størrelse ble valgt og kontaktet med forespørsel om å delta i undersøkelsen.
4.3 Valg av forskningsdeltakere
Vurderingene som er tatt i forhold til hvordan forskningsdeltakerne er valgt ut, blir det reflektert rundt under.
For å belyse problemstillingen om hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikk og administrasjon i en kommune, var de viktig å ta utgangspunkt i forskningsdeltakere som var kunne gi mye og god informasjon (Jacobsen 2012:174).
I stedet for å gå bredt ut å invitere de som ønsket å delta, var det hensiktsmessig å gjøre forundersøkelser for på best mulig måte å sirkle inn eller skaffe til veie formålstjenlige deltakere. Dette kalles sampling eller utvalg basert på visse kriterier (Jacobsen
2012:176).
Et spørsmål som kom opp i begynnelsen var om størrelsen på kommunen skulle ha betydning for undersøkelsen. Valget falt på at det var uten betydning for denne
undersøkelsen, da det viktige var å sikre en bedre spredning, og ikke begrense utvalget.
Et stykke ut i utvalgsprosessen ble det vurdert om det var interessant så se på ulike nivåer av ledere politisk og administrativt. Kommuner har ulik organisering særlig innenfor administrasjonen, og flere mellomledere har ikke et slikt type samarbeid med politikere som denne undersøkelsen krever. Ville de ulike lederrollene ha en betydning for undersøkelsen? Forundersøkelsen viste mellomledere som hadde kjennskap til samarbeid mellom politikk og administrasjon var veldig variert. Valget falt derfor på øverste administrative og politiske leder til dybde intervjuet, da jeg anså de som mest informasjonsrike, basert på roller.
Til fokusgruppen falt utvalget på deltakere som jobbet nært på undersøkelsesområde (Halkier 2010).
Andre problemstillinger det har vært reflektert over er om deltakernes utdanning og erfaring, kunne virke inn på svarene. Eventuelt størrelsen på kommunen. Jeg måtte også ta høyde for at det kunne dukke opp andre forhold som virket inn.
Som nevnt er målet å gå i dybden for å finne ut hvordan samarbeidet oppleves. Derfor har det vært viktig å være tydelig på anonymiteten for å sikre at forskningsdeltakerne ga ærlige svar (Merriam 2009:76ff).
Jeg hadde et ønsket om til en viss grad å styre utvalget av forskningsdeltakere. Det ble derfor vurdert å gå direkte på enkeltpersoner for å skaffe deltakelse. En utfordring med det var å unngå forskningsdeltakere man har en relasjon til. En fordel med det kan være at man da kanskje finner de som gir god informasjon. Men ulempen kan være at det kan virke hemmende og påvirke validitet og reliabilitet i undersøkelse. For å opprettholde anonymiteten i undersøkelsen falt jeg bort fra det valget.
Jeg sendte en forespørsel til flere kommuner i forkant av undersøkelsen for å opprettholde anonymiteten i undersøkelsen (vedlegg 1).
4.4 Datainnsamling
Før innsamling av data tok til var det en viss grad av forforståelse som lå til grunn for utarbeiding av de spørsmålene som ble stilt i intervjuene, angående hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon.
Jeg valgte en individualistisk tilnærming, som legger vekt på at det er enkeltmennesket som er den viktigste datakilden, enten gjennom det de sier eller gjør.
Undersøkelsesproblemet var i innledningsfasen/forstudiet hva fremmer og hva hemmer samarbeid mellom politikere og administrasjon i en kommune. Informasjonen hentet jeg via kvalitativ metode gjennom dybdeintervju og gruppesamtaler (fokusgruppeintervju).
Metode for datainnsamling var i feltundersøkelser med primærdata. Men jeg vurderte fortløpende å benytte skriveundersøkelser med sekundærdata (kvantitativ metode) (Jacobsen 2012).
Så lenge målet var å gå i dybden for å finne ut hva som fremmer og hva som hemmer samarbeid mellom politikk og administrasjon i en kommune, har det vært viktig å være tydelig på anonymiteten, for å sikre at forskningsdeltakerne gav ærlige svar (Merriam 2009:76ff).
Det ble valgt semistrukturerte intervju. Dette forutsetter at den som undersøker kan kombinere åpne intervjuer med pre – strukturering av samme intervju. Dette innebærer at undersøkeren på forhånd bestemmer seg for elementer som han/ hun skal konsentrere seg spesielt om. Det bør ofte utarbeides en intervjuguide, en oversikt over hvilke tema han/ hun skal innom i løpet av intervjuet. Dette for å sikre at man kommer inn på de viktige temaene som man ønsker å belyse. Det forutsettes også at undersøkeren kan innta en lyttende posisjon. Åpne individuelle intervjuer egner seg best når få enheter skal undersøkes, og når vi er interessert i hvordan den enkelte fortolker og legger mening i et spesielt fenomen (Jacobsen 2005).
Den samme intervjuguiden ble benyttet i fokusgruppen. Bakgrunn for dette var at jeg allerede hadde gjennomført dybdeintervju, og satt derfor på omfattende kunnskap om feltet. Jeg hadde av den grunn behov for å benytte samme guide men i en annen sosial kontekst. Jeg valgte en kombinasjon av både åpen og styrt modell, hvor jeg startet med å gi de stikkord fra intervjuguiden mens jeg styrte gruppen mer mot slutten av intervjuet med presise spørsmål (Halkier 2010).
Selv om det er kostnadskrevende å intervjue ansikt – ansikt, er det ifølge Jacobsen enklere å oppnå personlig kontakt når man snakker ansikt – ansikt. Jeg valgte derfor å gjennomføre mine intervjuer med en kombinasjon av ansikt til ansikt og fokusgruppe (ibid).
Intervjuguiden inneholder spørsmål som danner utgangspunktet for intervjuene (vedlegg 2). Den semistrukturerte formen på intervjuet, gjorde til at jeg valgte å
organisere spørsmålene i intervjuguiden innenfor temaer. Dette gjorde jeg også for å ha en rød tråd gjennom både dybde intervjuene og fokusgruppe intervjuene. Jeg har så langt det lar seg gjøre forsøkt å ha en åpen form på spørsmålene for på den måten å ha en mulighet for å forfølge svar slik at strukturen ikke blir oppfattet som sterk (Jacobsen 2012).
I arbeidet med intervjuguiden ble det foretatt et prøveintervju med en kollega for å kalibrere spørsmålene. Denne kollegaen har god innsikt i tema som skal undersøkes.
Det har vært tydeliggjort overfor forskningsdeltakerne hva intervjuet og spørsmålene dreier seg om. Respondentene fikk tilsendt intervjuguiden på forhånd. Jeg ønsket å forberede respondentene i forkant av intervjuet, slik at jeg kanskje kunne få frem informasjon som muligens ikke hadde kommet dersom de ikke hadde fått tid til å reflektere over spørsmålene i forkant.
Intervjuprosessen har vært både interessant og lærerik. Jeg brukte diktafon under intervjuene og i etterkant har hvert intervju blitt transkribert.
Som forsker erfarte jeg underveis at jeg måtte la spørsmål henge litt. Ved å tillate en stillhet i rommet bidro det som oftest til interessante svar.
4.5 Dataanalyse
En fordel med en kvalitativ undersøkelse er at skillet mellom planlegging,
gjennomføring og analyse er lite. Arbeidet med analysen startet når arbeidet med denne oppgaven startet. Arbeidet bygget på en forforståelse. Samtidig var det i
analyseprosessen viktig å være åpen for å kunne finne noe man ikke var forberedt på.
Senere vil analyseprosessen bli presentert og drøftet ved hjelp av teori. (Jacobsen 2012).
I intervjusituasjonen startet arbeidet med å se hva svarene dreide seg om. Det ble gjort notater ved siden av. Oppfølgingsspørsmålene ble bedre for hvert gjennomførte
intervju. Alle intervjuene ble transkribert. Etterpå ble intervjuene skrevet ut og gjennomlest.
Etter gjennomarbeiding av intervjuene, startet jobben med å finne deskriptive kategorier som ledd i analysen. Funnene ble tidlig organiserte i flere nivåer av kategorier. Arbeidet med funnene ga fire deskriptive kategorier med tilhørende underkategorier å jobbe videre med. Ut fra dette pekte det seg ut tre analytiske kategorier som brukes i drøftingen i kapittel 5 (Merriam 2009:180).
Underveis er det hentet frem relevant litteratur. I en induktiv prosess skal man finne teori som støtter funnene. Det ble her viktig å være nøye med at ikke litteraturen skulle styre funnene, men at litteraturen fremkom via funnene som ble gjort (Jacobsen 2012).
4.6 Datakvalitet
En oppgave basert på en kvalitativ undersøkelse, stiller krav til forskerens bevissthet rundt egen rolle i selve gjennomføringen av undersøkelsen, og i analysen av den. Den stiller også krav når det gjelder å vurdere kvaliteten på de dataene som er samlet inn og den tolkningen som er gjort av dataene. Som forsker skal man være kritisk til dataene som er samlet inn. Kvaliteten på disse må sees med utgangspunkt i undersøkelsens problemstilling og kan vurderes ut fra reliabilitet, pålitelighet og validitet – gyldighet og overførbarhet (Jacobsen 2005:213).
4.7 Validitet
Begrepene validitet og reliabilitet betegner spesielle kriterier som sier noe om hvor godt datamaterialet samsvarer med det man ønsker å undersøke. Og om studien er
gjennomført på en pålitelig og nøyaktig måte (Grønmo 2015).
Validitet viser til studiens datamateriale, og hvor godt datamateriale svarer på problemstillingen.. Er datainnsamlingen utført på nøyaktig vis og gir et godt svar på problemstillingen i studien, har studien høy validitet. Dette handler om hvor pålitelig studiene er. Det er viktig å være bevist at intervjuers tilstedeværelse skaper spesielle resultater. Og at stedet der intervjuet foretas kan skape spesielle resultater,
konteksteffekt. I og med at åpne intervjuer aldri helt kan bli så målrettet som
spørreskjemaer er det viktig å ha det samme utgangspunktet til de som skal intervjues.
Denne studien er gjennomført i fire kommuner. Det innebærer at dataene er kryssjekket/
triangulert mot data fra fire forskjellige kommuner. Dette kan styrke oppgavens interne gyldighet (Merriam 2009: 214).
I undersøkelsen er det benyttet både dybde intervju og fokusgruppe, kombinasjonen av disse metodene kan fungere som triangulering (Halkier 2010).
Om jeg i oppgaven har fått tak i de riktige kildene og om de formidler sann
informasjon, kan få innvirkning på validiteten. Oppgaven baserer seg på kvalitative intervjuer med forskningsdeltakere basert på utvalgskriteriene nevnt over. Oppgavens interne gyldighet kan sikres hvis utvalgskriteriene er gode. Samtidig er det viktig å påpeke at undersøkelsen er basert på frivillig deltakelse, og man kan derfor risikere å ikke få respondenter som representerer rett kilde (Jacobsen 2012).
Bruken av relevant teori, og det å se på andre masteroppgaver kan ha vært med på å styrke den interne gyldigheten (Jacobsen 2005:215).
Forskningsspørsmålet mitt har tatt utgangspunkt i teori jeg har funnet relevant.
Kategoriene jeg har valgt som utgangspunkt, for mine forskningsspørsmål er i
overensstemmelse med operasjonalisert teori. På denne måten mener jeg å ha oppnådd begrepsvaliditet. Samtidig har de jeg har intervjuet mye kunnskap om politikk,
administrasjon samarbeid og begreper som ofte benyttes. Jeg mener at dette er med på å heve begrepsvaliditeten.
Dataanalysen har samlet sett vært en tidkrevende prosess. Det har vært viktig for meg å holde fokus på hva som faktisk ligger i dataene. Underveis har jeg også prøvd å endre kategorier for å se om det fører til at resultatet endre seg. Koding, skriving av memos, og en stadig bevegelse mellom funn og analyse kan være en måte å sikre den interne gyldigheten (ibid).
Ekstern validitet sier å si noe om i hvilken grad funnene fra en undersøkelse kan generaliseres. Det vil si å slå fast omfanget eller hyppigheten av et fenomen (Jacobsen 2012).
Min undersøkelse består av få forskningsdeltakerne og kvalitative intervju. Jeg har ikke hatt til hensikt å generalisere funnene, likevel må jeg innrømme at jeg underveis i intervjuene har undret meg over at enkelte svar synes å ha kommet fra alle
respondentene. Dette vekket på et tidspunkt min nysgjerrighet på om disse funnene gjaldt andre enn de jeg har snakket med. På grunn av tidsbegrensning har jeg valgt å ikke gå videre med dette.
4.8 Reliabilitet
Reliabilitet viser til hvordan studien er gjennomført, og om datamaterialet kan regnes som pålitelig. Reliabiliteten kan styrkes ved at uavhengige datainnsamlinger av samme fenomen, samsvarer med hverandre, eller at en studie kan gjennomføres flere ganger med samme resultat. Det kan være vanskelig å etterkomme reliabilitet ved kvalitativ analyse, fordi forskeren styrer samtalen og samler inn data (Kvale & Brinkmann 2010).
Jeg kjenner selv området problemstillingen favner godt, og er selv tett knyttet til problemstillingen. Dette kan påvirke forskningsdeltakerne. Ved å benytte fokusgruppe mener jeg at jeg i mindre grad enn ved intervju styrte samtalen. Respondentene snakket fritt ved hjelp av stikkord, og ble bare påminnet om tid til å skifte kategori. Dog ser jeg at stikkordene vil gi en viss form for påvirkning. På den måten får respondentene en idé om hva de skal snakke om. Jeg valgte på bakgrunn av dette å la respondentene
reflektere, selv om det noen ganger gikk utover kategoriene. For meg var det viktig å ha åpenhet og fleksibilitet nettopp fordi jeg som intervjuer til dels påvirket intervjuene med mine stikkord.
Undersøkereffekter vil alltid være en risiko, og et område man må ha et kritisk blikk på.
Som forsker er jeg preget av en viss forforståelse og min oppfatning av samarbeidet mellom politikere og administrasjon, og dette vil lett kunne påvirke undersøkelsen.
Dette kan være med på å redusere oppgavens reliabilitet, men samtidig også bidra til å styrke den (Jacobsen 2012). Et oppfølgingsintervju kunne kanskje gitt fyldigere informasjon og dermed styrket oppgavens reliabilitet.
Alle intervjuene har blitt gjennomført på forskningsdeltakernes arbeidsplass. Dette kan ha vært en trygg kontekst for deltakerne, og kan ha bidratt til å skape en tillitsfølelse
