Forskning og utviklingsarbeid

(1)

Rapport 5/95

Bevilgninger over statsbudsiettet

1980-95

Ole Wiig

(2)

Rapport 5/95

Forskning og utviklingsarbeid

Bevilgninger over statsbudsiettet

1980-95

Ole Wiig

Utredninger om forskning og høyere utdanning

Utredningsinstituttet

~- FOR FORSKNING OG HØYERE UTDANNING

(3)

Oversikter over tidligere publikasjoner som berører FoU- bevilgninger over statsbudsjettet

NAVF, NLVF, NTNF

Bevilgninger over statsbudsjettet til forsknings- og utviklingsarbeid.

Oslo. Utgitt årlig 1970-75.

Forskningsrådenes samarbeidsutvalg

Forskning og utviklingsarbeid; bevilgningerover statsbudsjettet. Oslo.

Utgitt årlig 1976-83.

Forskningsrådenes statistikkutvalg

Forskning og utviklingsarbeid; bevilgninger over statsbudsjettet 1983- 1986. Oslo 1986.

Forskningsrådenes statistikkutvalg

Forskning og utviklingsarbeid; bevilgningerover statsbudsjettet 1985- 1987. Oslo 1987.

Statsbudsjettet 1995. En oversikt over bevilgningsforslag, nye stillinger og prioriteringer som berører universiteter, høgskoler, forskningsråd og institusjoner med forskning. Utredningsinstituttet for forskning og høyere utdanning. Utgitt årlig fra 1970.

Departementenes prosjektbevilgninger til forskning og utviklingsarbeid, forsøk, utredningsarbeid m. v. NAVFs utredningsinstitutt. Utgitt årlig

1972-84.

Larsen, Ingvild Marheim, Hanne Marthe Narud og Svein Kyvik: Departe- mentenes FoU-engasjement. Utviklingstrekk på 1980-tallet. NAVFs utredningsinstitutt, Rapport 7 /91.

Skoie, Hans: Departementsmidler til forskning. Omfang, utvikling og argumentasjon. NAVFs utredningsinstitutt, Notat 9/85.

Skoie, Hans, m.fl.: "Departementenes FoU-engasjement." I: Hovedkomi- teen for norsk forskning: Organisering av forskningsvirksomheten i Norge. Oslo 1982. Melding nr. 6, s. 72-136.

ISBN 82-7118-337-4 ISSN 0804-6395

GCS AS - Oslo

(4)

Forord

I denne rapporten presenterer Utredningsinstituttet en oversikt over anslåtte bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) over statsbudsjettet.

Slike oversikter er tidligere utarbeidet av forskningsrådene i fellesskap, og samordnet gjennom Forskningsrådenes statistikkutvalg. Siste utgivelse ble ferdigstilt våren 1987 og dekket perioden 1985-87. Den foreliggende publikasjonen bygger på data for perioden 1980-95, med hovedvekt på årene fra og med 1983. Foruten en samling av tabeller inneholder publikasjonen også en rapportdel, der vi i tekst og figurer beskriver hovedtrekk ved utviklingen i perioden.

Rapporten er utarbeidet av Ole Wiig. Bo Sarpebakken har bistått med bearbeiding og tilrettelegging av datamaterialet, og dessuten med kommen- tarer og innspill underveis. Kirsten Wille Maus har bidratt med råd og veiledning i prosjektets ulike faser, og Karl Erik Brofoss har kommentert rapporten.

Oslo, juni 1995

Per Olaf Aamodt

Kirsten Wille Maus

(5)

(6)

Innhold

Oversikt over tabeller og figurer . . . 7

Tabeller, under del I . . . 7

Figurer, under del I . . . 7

Tabeller, under del Il . . . 9

Sammendrag . . . 11

1 Innledning . . . 14

1.1 Bakgrunn . . . 14

1.2 Om datamateriale og databaser . . . 15

1.3 Om denne rapporten . . . 16

Dell

2 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95. Noen hovedlinjer. ... . ... . .... ... 18

3 Formålet med FoU-bevilgningene . . . 23

4 Mottakerne av FoU-bevilgningene . . . 27

5 FoU-bevilgningenes fordeling på utgiftsarter . . . 30

6 Budsjettprosessen . . . 36

6.1 Fra budsjettforslag til vedtatt budsjett . . . 36

6.2 Endringer i løpet av budsjettperioden . . . 37

7 Departementenes FoU-bevilgninger . . . 39

7.1 FoU-bevilgningene i 1995 . . . 39

7.2 Kort om de enkelte departementenes FoU-bevilgninger i 1995 ... ... ... ... . ... ... ... 41

7.3 Omlegginger i departementsstrukturen på 1980- og 90-tallet . . . 48

7.4 Utviklingen i departementenes FoU-bevilgninger 1983-95 ... ... ... .... ... ... . 51

(7)

Del Il

Tabeller . . . 60

Vedlegg 1 Vedlegg 2 Vedlegg 3 Vedlegg 4

Vedlegg

Om metoden . . . 82 Definisjoner av hovedgrupper av primærmottakere 88 Definisjoner av hovedformål . . . 89 Litteratur og referanser . . . 90

(8)

Oversikt over tabeller og figurer

Tabeller, under del I

Tabell 1 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter hovedformålet med bevilgningene. 26 Tabell 2 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

i 1983 og 1995, etter hovedgruppe av primærmottakere av bevilgningene. . . . 29 Tabell 3 Anslåtte FoU-bevilgningerover vedtatt statsbudsjett (SIII)

i 1983 og 1995, etter utgiftsart. Eksklusive statens forretningsdrift og statsbankene. . . . 31 Tabell 4 Anslåtte FoU-bevilgninger til oppdrag over vedtatt stats-

budsjett (SIII) i 1983 og 1985, etter departement. Mill.

kr . ... 33 Tabell 5 Anslåtte FoU-bevilgninger eksklusive oppdrag over ved-

tatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter departement.

Mill. kr.. ... ... . .. ... 34 Tabell 6 Bevilgninger totalt og til FoU over vedtatt statsbudsjett

(SIII) i 1995, etter departement. FoU-bevilgningenes andel av totale bevilgninger. . . . 40 Tabell 7 FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983

og 1995, etter departement. Departementsstruktur 1995.

Eksklusive statsbankene og statens forretningsdrift. 53 Figurer, under del I

Figur 1 Figur 2

Figur 3

Figur 4 Figur 5 Figur 6

Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1980-95, i løpende og faste 1980-priser. . . . 19 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1980-95 i faste 1980-priser. Prosentvis endring fra året før. . . . 20 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII), i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) og totale bevilgninger over vedtatt statsbudsjett. . . . 21 Statlige bevilgninger til FoU i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) i 1993, i utvalgte OECD-land. 22 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1995, etter hovedformål (gruppert). Mrd. kroner. . . . 23 Anslåtte Fo V-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter hovedformål (gruppert). Prosent. . . 25

(9)

Figur 7 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1995, etter hovedgruppe av primærmottakere. Mrd.

kroner. . . . 27 Figur 8 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

1 1983, 1989 og 1995, etter hovedgruppe av primær- mottakere. Prosent. . . . 28 Figur 9 Anslåtte Fo V-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

i 1983, 1989 og 1995, etter utgiftsart. Eksklusive statens forretningsdrift og statsbankene. Prosent. . . . 30 Figur 10 Utviklingen i anslåtte Fo V-bevilgninger over vedtatt stats-

budsjett (Sill) 1983-95, med og uten oppdrag. Mrd.

kroner. . . . 35 Figur 11 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95.

Nettoen-dringer fra budsjettforslaget (St.prp. nr. 1; Gul bok) til det vedtatte statsbudsjettet (Budsj.innst. S. Ill.) i prosent av budsjettforslaget. . . 37 Figur 12 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95.

Netto-endringer i løpet av budsjetterminen, dvs. etter det vedtatte statsbudsjettet (Budsj.innst. S. Ill.), i prosent av S. Ill. . . 38 Figur 13 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (Sill)

i 1995, etter departement. Prosent. . . . 39 Figur 14 Utviklingen i departementsstrukturen 1980-95 under for-

valtningsområder som i 1995 sorterer under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Kultur- departementet. . . . 49 Figur 15 Utviklingen i departementsstrukturen 1980-95 under for-

valtningsområder som i 1995 sorterer under Nærings- og energidepartementet og Utenriksdepartementet. . . . 50 Figur 16 Utviklingen i departementsstrukturen 1980-95 under for-

valtningsområder som i 1995 sorterer under Kommunal- og arbeidsdepartementet, Administrasjonsdepartementet og Barne- og familiedepartementet. . . . 51 Figur 17 Anslåtte Fo V-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

1983-95 for utvalgte departementer. Mrd.kroner. Løpende pnser. . . . 54 Figur 18 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

1983-95 forutvalgte departementer. Mill. kroner. Løpende pnser. . . . 56 Figur 19 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

1983-95 forutvalgte departementer. Mill. kroner. Løpende priser. . . . 57

(10)

Tabeller, under del Il

Tabell 1 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1980-95, totalt og i forhold til utvalgte nøkkeltall. . . . 60 Tabell 2 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (Sill)

1980-95 i løpende og faste 1980-priser. . . 61 Tabell 3 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95.

Endringer i løpet av budsjettprosessen. Løpende priser. . 62 Tabell 4 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (Sill)

1980-95, etter finansieringsmåte. Løpende priser. . . 63 Tabell 5 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett 1983-

95 (Sill), etter hovedformål. Mill. kr. Løpende priser. . . 64 Tabell 6 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (Sill)

1983-95, etter hovedformål. Prosent. . . . 65 Tabell 7 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (Sill)

1983-95, etter hovedgruppe av primærmottakere. Mill. kr.

Løpendepriser. ... . ... .. .. 66 Tabell 8 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII)

1983-95, etter hovedgruppe av primærmottakere.

Prosent. . . . 67 Tabell 9 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1993-1995,

etter departement og stadium ¹ budsjettprosessen.

Mill.kroner. Løpende priser. . . . 68 Tabell 10 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1993-1995,

etter departement og stadium i budsjettprosessen.

Prosent . . . 69 Tabell 11 Anslåtte FoU-bevilgningerover vedtatt statsbudsjett (Sill)

1993-1995, etter departement og utgiftsart. Mill.kroner. . 70 Tabell 12 Bevilgninger over kapitler med FoU over vedtatt statsbud-

sjett (S.111) i 1995. FoU-beløp summert pr. departement.

Mill. kr. . . . 71

(11)

(12)

Sammendrag

Siktemålet med rapporten er å gi en beskrivelse av hovedtrekk ved bevilgningene til forskning og utviklingsarbeid (FoU) over det norske statsbudsjettet, og utviklingen i disse. Den omhandler perioden 1980-95, med hovedvekt på årene fra og med 1983. Rapporten er basert på data fra analyser som årlig utføres av Utredningsinstituttet for forskning og høyere utdanning og tidligere av Forskningsrådenes statistikkutvalg.

Kapittel 2 viser at FoU-bevilgningene over det vedtatte statsbudsjettet i Norge i 1995 utgjør vel 8,7 mrd. kroner, eller 2,4 prosent av statsbudsjettets samlede utgiftsramme, eksklusive utlån, gjeldsavdrag m.v. og over- føringer til Statens petroleumsfond. FoU-bevilgningene utgjør dermed 1, 1 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) og rundt 2000 kroner pr. innbygger.

De norske FoU-bevilgningene vokste gjennom det meste av 1980-tallet og fram til 1992. Fra og med 1993-budsjettet har imidlertid veksten flatet ut, og 1995-budsjettet innebærer en realnedgang i FoU-bevilgninger sammenlignet med året før. I 1993 lå Norge på topp blant OECD-landene m.h.t. statlige bevilgninger til sivil FoU som andel av BNP. Hvordan utviklingen de siste par årene påvirker Norges plassering er selvsagt uvisst.

Noen grunn til helt entydig svartmaling av utviklingen i FoU-bevilgningene gir imidlertid analysen ikke. Spesielle forhold, ikke minst omorganiseringen av Televerket til Telenor AS, bidrar på en dramatisk måte til nedgangen i FoU-bevilgningene fra 1994 til 1995. Begrenser vi oss til departementenesordinære budsjettkapitler vokste Fo V-bevilgningene reelt med 3,8 prosent.

På den annen side skyldes deler av denne veksten igjen økt utgiftsføring av de FoU-utførende institusjonenes oppdragsinntekter i statsbudsjettet.

Dette forholdet er først og fremst av budsjetteknisk karakter, og bidrar til en kunstig oppblåsing av utgiftssiden i budsjettet fra ett år til det neste. Utenom oppdragene er realveksten i FoU-bevilgningene over departementenes ordi- nære budsjettkapitler 1,8 prosent (Kapittel 5).

Kapittel 3 viser at nærmere halvparten av FoU-bevilgningene i 1995 går til allmennvitenskapelig utvikling, som i hovedsak dekker FoU-utgifter ved universiteter og høgskoler. Til sammenligning gikk en drøy fjerdedel til næringsrettet FoU, mens 13 prosent gikk til FoU omkring samfunnsforhold i vid forstand. Størst prosentvis vekst i FoU-bevilgningene fra 1983 til 1995 har det vært innen enkelte naturvitenskapelige og teknologiske områder,

(13)

ikke minst takket være den omfattende satsingen på det europeiske romfartssamarbeidet (ESA). Den dårligste utviklingen finner vi for energi- og forsvarsrettet FoU, som reelt sett får lavere bevilgninger i 1995 enn i 1983.

Kapittel 4 viser at vel en tredjedel av de samlede FoU-bevilgningene går direkte til universiteter og høgskoler, mens 14 prosent går til andre forskningssteder, dvs. i hovedsak instituttsektoren. En drøy femtedel av FoU-bevilgningene kanaliseres via Norges forskningsråd. Størst vekst fra 1983 til 1995 finner vi imidlertid i FoU-bevilgninger til utlandet og internasjonalt FoU-samarbeid. Dette er i tråd med den forskningspolitikken som er ført de senere årene.

De statlige FoU-bevilgningene viser en relativt sterk vridning fra ordi- nære lønns-, drifts- og kapitalposter til overføringer eller tilskudd fra 1983 til 1995. Dette framgår av Kapittel 5. Tilskuddspostene utgjør idag 45 prosent av de samlede FoU-bevilgningene, mot 36 prosent i 1983. Drifts- postenes andel har sunket tilsvarende til vel 41 prosent. Det var imidlertid oppdragspostene som vokste sterkest. I faste priser ble det utgiftsført mer enn fire ganger så mye oppdragsmidler i 1995 som i 1983. I samme periode vokste FoU-bevilgningene eksklusive oppdrag med 55 prosent.

I kapittel 6 beskriver vi nettoendringer fram til og etter det vedtatte budsjettet (Sill). Det har vært relativt små prosentvise endringer av Regje- ringens forslag til FoU-bevilgninger i løpet av Stortingets budsjettbehandling på høstparten. Det er imidlertid en tendens til at de prosentvise endringene er større på 1990-tallet enn på 1980-tallet. I 1993 ble FoU- bevilgningene i Regjeringens opprinnelige forslag redusert med mer enn 230 mill. kroner, eller 2,7 prosent. Reduksjonen i 1994-budsjettet var mindre, mens 1995-budsjettet ble økt med vel 170 mill. kroner fram til SIII.

Hvorvidt dette skyldes større politisk blest om FoU-bevilgningene enn tidligere sier ikke denne analysen noe om.

Tendensen er motsatt når det gjelder tilleggsbevilgninger i løpet av budsjetterminen. Her har de prosentvise endringene på 1990-tallet vært mindre enn på 1980-tallet. Hvorvidt dette f.eks. skyldes bedre styring av FoU-bevilgningene enn tidligere har vi imidlertid ikke grunnlag for å si noe om her.

Kapittel 7 viser at nærmere halvparten av FoU-bevilgningene i 1995 kanaliseres over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets budsjett, som omfatter det meste av bevilgningene til universiteter og høgskoler, og dessuten omfattende bevilgninger til Norges forskningsråd, internasjonalt forskningssamarbeid og diverse forskningsinstitutter. Nærings- og energi-

(14)

departementets budsjett inneholder rundt en femtedel av FoU-bevilgningene, men FoU-bevilgningene utgjør mer enn en tredjedel av dette departementets samlede utgiftsramme i 1995.

På grunn av omfattende omlegginger i departementsstrukturen i løpet av perioden er det vanskelig å sammenligne de enkelte departementenes bevilgninger over tid. En analyse basert på omgrupperte data med utgangspunkt i dagens departementsstruktur viser imidlertid at FoU-bevilgningene under Fiskeridepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Samferdselsdepartementet og Miljøverndepartementet vokser mer enn gjennomsnittet for departementene.

Under Forsvarsdepartementet bevilges det derimot reelt sett mindre til FoU i 1995 enn i 1983.

(15)

1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Anslag over bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) over statsbudsjettet er blitt gjennomført hvert år siden 1970. I likhet med FoU- statistikken for øvrig¹ble statsbudsjettanalysene opprinnelig initiert og gjennomført av forskningsrådene i fellesskap. I 1972 ble detFoU-statistiske samarbeidet formalisert gjennom opprettelsen av Forskningsrådenes statistikkutvalg, som administrativt var underlagt Forskningsrådenes samarbeidsutvalg (FSU). Mye av det konkrete arbeidet med statsbudsjettanalysen ble etter hvert utført ved Utredningsinstituttet. Etter omorganiseringen av forskningsrådssystemet fra årsskiftet 1993, ble ansvaret for analysen også formelt lagt til Utredningsinstituttet.

Resultater fra analysene er de senere årene presentert i ulike sammenhenger. For det første har de inngått i Utredningsinstituttets årlige stats- budsjettrapporter2. Denne rapportserien omfatter mer enn en analyse av FoU-bevilgningene, og har dessuten som siktemål å summere opp hovedtrekk ved budsjettforslaget tidlig i budsjettprosessen. For det andre leveres materiale jevnlig direkte til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Finans- og tolldepartementet, Nærings- og energidepartementet og Norges forskningsråd, som en del av faktaunderlaget for deres budsjettarbeid på FoU-området. For det tredje rapporteres data fra analysen rutinemessig til Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD), Den europeiske unions statistiske kontor (Eurostat) og Nordisk Industrifond, som sorterer under Nordisk ministerråd. Resultater fra analysen inngår dermed også i tabellsamlinger og rapporter fra disse organisasjonene.

Til slutt kan det nevnes at materialet inngår i Utredningsinstituttets arbeid med prognoser for framtidig FoU-innsats. Ad hoc-leveranser på grunnlag av datamaterialet har også økt i omfang de senere årene.

Se nærmere om forholdet mellom statsbudsjettanalysen og FoU-statistikken i vedlegg 1.

Seneste utgave er Rapport 8/94 fra Utredningsinstituttet: Statsbudsjettet 1995. En oversikt over bevilgningsforslag, nye stillinger og prioriteringer som berører univer- siteter høgskoler, forskningsråd og institusjoner med forskning.

(16)

1.2 Om datamateriale og databaser

Arbeidet med å ferdigstille dataene som er grunnlaget for denne rapporten ble i hovedsak gjennomført i 1992. Hovedsiktemålet med arbeidet var å etablere en database med så detaljert informasjon som mulig tilbake til begynnelsen av 1980-tallet. Basen skulle dekke:

budsjettforslaget slik det legges fram i oktober i St. prp. nr. 1 (Gul bok)

det vedtatte statsbudsjettet slik det sammenfattes i Budsj.innst. S.

Ill., og

bevilgningsendringer som tilkommer i løpet av budsjettperioden, slik disse i hovedsak oppsummeres i Nysalderingsproposisjonen.

I dag er disse dataene etablert i en database ved Utredningsinstituttet, med data tilbake til 1980. For å realisere dette har vi for det første konsolidert og samlet eksisterende data i maskinformat fra den perioden dataarbeidet har foregått ved Utredningsinstituttet, dvs. fra og med 1983. En periode på 1980-tallet var man først og fremst opptatt av de vedtatte budsjettene. Disse dataene lå derfor stort sett vel til rette. Grunndataene for budsjettforslagene ble i mindre grad bevart, og har derfor langt på vei måttet gjenskapes. For det andre har vi gjennomgått datalister fra perioden 1980-82, da dataarbeidet ble utført av Norges teknisk-naturvitenskapelige forskningsråd (NTNF). For det tredje har vi gjennomgått og registrert bevilgningsendringer for de årene dette ikke var gjort. Dataene er så kodet og tilrettelagt i databasen.

Datamaterialet fra og med 1983 er relativt detaljert, sammenlignet med den foregående perioden. Vi må derfor ta visse forbehold når det gjelder sammenlignbarheten på detaljert nivå. Dette skyldes for det første at sikte- målet med analysen tidligere var begrenset til å gjøre noe grovere anslag.

Datamaterialets aggregeringsnivå er derfor høyere for de tidlige årene. For det andre er grunnlaget for rekonstruksjonen noe mer begrenset for perioden 1980-82. Vi har her måttet holde oss til eldre datalister, som dessuten er av noe varierende teknisk beskaffenhet. For det tredje ble klassifiseringsstan- dardene noe endret fra 1982 til 1983. I forbindelse med detaljerte analyser i denne rapporten har vi derfor holdt oss til perioden etter 1983. På aggregert nivå, dvs. når det gjelder totaltall, er imidlertid sammenlignbarheten langt bedre.

En nærmere redegjørelse for metode og definisjoner som ligger til grunn for statsbudsjettanalysen finnes i vedlegg 1-3.

(17)

1.3 Om denne rapporten

Etter at datamaterialet ble ferdigstilt er det, som nevnt over, benyttet i ulike sammenhenger. Mer omfattende bruk av materialet er imidlertid bare gjort i forbindelse med en hovedoppgave som ble skrevet ved Utredningsinsti- tuttet i 1992³^.Den foreliggende rapporten er dermed den andre som gjør utstrakt bruk av materiale fra databasene etter konsolideringsarbeidet. Den er imidlertid lagt opp som en bredere oversikt over materialet, og kan på den måten også betraktes som en oppfølger til Statistikkutvalgets tidligere publikasjoner. Resultater fra statsbudsjettanalysen ble for øvrig også inklu- dert i den seneste tabellsamlingen fra FoU-statistikken⁴^,og er tiltenkt en tilsvarende eller utvidet plass i framtidige tabellsamlinger.

Rapporten er delt i to deler. I del 1 beskrives hovedtrekk ved strukturen og utviklingen i FoU-bevilgningene på 1980- og 90-tallet i tekst, figurer og tabeller. Hovedvekten er lagt på perioden fra 1983.

Del 2 er en samling tabeller med hovedtall, der dataunderlaget for del 1 brettes ut mer i detalj. De totale FoU-bevilgningene blir dessuten relatert til sentrale økonomiske nøkkeltall. Det er også tatt inn en tabell som gir oversikt over samtlige kapitler som inneholder en større eller mindre FoU- komponent.

I vedlegg 1 redegjøres det for metoden som ligger til grunn for statsbudsjettanalysene, mens vedlegg 2 (hovedgrupper av mottakere) og vedlegg 3 (hovedformål) gir oversikt over definisjoner og klassifikasjoner som benyttes i analysen.

Nina K. Lidahl: De statlige FoU-bevilgningene - Stortingets rolle. Hovedoppgave ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

FoU-statistikk og indikatorer. Forskning og utviklingsarbeid 1995, Utrednings- instituttet, Oslo, April 1995.

(18)

Dell

(19)

2 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95.

Noen hovedlinjer

⁵

Det vedtatte statsbudsjettet (SIII⁶⁾for 1995 innebærer samlede bevilgninger til forskning og utviklingsarbeid (FoU) på i overkant av 8,7 mrd. kroner, mot vel 8,6 mrd. kroner i 1994. Dette gir en samlet nominell vekst på 1 prosent i forhold til SIII 1994, og en realnedgang på om lag en og en halv prosent om vi legger Regjeringens seneste prisforutsetning⁷til grunn.

En stor og økende del av de statlige FoU-midlene bevilges over departementenes ordinære budsjettkapitler; 96 prosent i 1995 mot 91 prosent året før. Disse bevilgningene økte nominelt med 6,3 prosent i samme periode, hvilket gir en realvekst på 3,8 prosent⁸^.En stor del av denne veksten skyldes sterk økning i oppdragspostene. Holdes disse utenom blir veksten 1,8 prosent (jf. kapittel 5).

Generelt er det altså andre midler, dvs. de som kanaliseres utenom departementenes ordinære budsjettkapitler, som reduseres kraftig. Dette henger først og fremst sammen med at Televerket ble omorganisert til statsaksjeselskapet Telenor AS fra 1. november 1994. I tillegg gjennomføres det relativt sterke reduksjoner i rammene til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). Samlet gir dette en beregnet nedgang i FoU-bevilgningene på rundt 400 mill. kroner, eller nesten 5 prosent.

Den norske stat bruker dermed i dag et beløp tilsvarende ca. 2000 kroner pr. innbygger på FoU. Denne summen har vært relativt stabil siden

Underlagsmateriale for dette kapitlet, finnes i tabellene 1, 2 og 4 i rapportens del Il.

Budsjett-innst. S. Ill (1994-95) Innstilling fra Finanskommiteen om statsbudsjettet medregnet folketrygden for budsjett-terminen I. januar til 31. desember 1992.

Konsumprisindeksen vil øke med 2\/2 prosent fra 1994 til 1995, iflg. St.meld. nr. 2 (1994-95) Revidert nasjonalbudsjett 1995; s. 11 .

Tar man hensyn til økt bruttobudsjettering av oppdragsmidler og endrede til- sagnsfullmakter til Norges forskningsråd, blir denne veksten noe lavere; anslagsvis 1,5 prosent. En drøfting av slike forhold knyttet til budsjetiforslaget for 1995 finnes i Ole Wiig og Kirsten Wille Maus: Statsbudsjettet for 1995: Ingen økning i FoU- bevilgningene, i Forskningspolitikk 4/94. Fenomenet bruttobudsjettering er dessuten nærmere behandlet i kapittel 5 i denne rapporten.

(20)

1992. Regnet i faste priser økte de statlige FoU-bevilgningene pr. innbygger på siste halvdel av 1980-tallet, og kulminerte i 1992, for så å avta noe. FoU- bevilgningene pr. innbygger i 1995 ligger imidlertid fortsatt klart over 1991- nivået.

1995-budsjettet er det tredje på rad med relativt lav vekst i FoU-bevilgningene, om man ser på de statlige FoU-midlene samlet. Målt i faste priser har nivået på de statlige FoU-bevilgningene holdt seg relativt konstant fra 1992, slik det framgår av figur 1. Figuren viser også at dette er et brudd med utviklingen på 1980-tallet. Etter en viss realnedgang fra 1980 til 1981 vokste FoU-bevilgningene gjennom hele denne perioden, men noe sterkere fra og med 1987-budsjettet.

8

6

4

Faste priser 2

0 '---~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1m1~1~

Figur 1 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1980-95, i løp- ende og faste 1980-priser.

Dette bildet avtegner seg også tydelig i figur 2. Med unntak av det relativt svake 1991-budsjettet vardet sterk realvekst i FoU-bevilgningene i perioden 1986-92. Figuren viser også at utviklingen i den forrige forskningsmeldin- gens målperiode, dvs. fireårsperioden 1990-93, var meget ujevn. Samlet ga disse fire budsjettene en økning i FoU-bevilgningene på 2 mrd. kroner,

(21)

regnet i løpende priser. Den gjennomsnittlige årlige realveksten ble imidlertid bare 3,8 prosent, mens den uttrykte målsetningen var 5 prosent^9.

12 % 10 8 6 4 2 0 -2 -4

1~1~21~319M1~51~61~71~1~10001~1002100319~1m

Figur 2 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1980-95 i faste 1980-priser. Prosentvis endring fra året før.

FoU-bevilgningene utgjør 2,4 prosent av det vedtatte statsbudsjettets samlede utgiftsramme i 1995¹⁰• Dette er den høyeste andelen som er notert i perioden 1980-95 til tross for realnedgangen fra 1994 til 1995. FoU-bevilgningene har altså generelt sett hatt en gunstig utvikling sammenlignet med de samlede bevilgningene over statsbudsjettet, som gikk ned nominelt fra 1994 til 1995. Figur 3 viser ellers at FoU-bevilgningenes andel av totale bevilgninger over statsbudsjettet avtok fram til 1986, men økte relativt sterkt igjen fram til 1990. På 1990-tallet har andelen svingt mellom 2,2 og 2,4 prosent.

10

St.meld. nr.28 (1994-95) Om forskning; s. 7.

363 mrd. kroner, eksklusive utlån, gjeldsavdrag m.v. og overføringer til Statens Petroleumsfond.

(22)

2,5 %

2

1,5 - - - -

0,5 - - - -

0 1980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995

Figur 3 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII), i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) og totale bevilgninger over vedtatt statsbudsjett.

Note tilfigur 3:

Eksklusive utlån, gjeldsavdrag m.v. og overføringer til Statens Petroleumsfond.

Figuren viser også at FoU-bevilgningene over statsbudsjettet utgjorde 1, 1 prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) i 1995. Dette er 0, 1 prosentpoeng lavere enn toppåret 1992, og samme andel som i 1991. Andelen lå stabilt i underkant av 0,8 prosent fram til 1986, men økte fram til 1992. Etter den tid har andelen avtatt.

Figur 4 viser de statlige FoU-bevilgningenes andel av bruttonasjonalproduktet (BNP) i Norge og tolv andre OECD-land i 1993. Samlet sett var det bare Frankrike og Sverige som hadde en høyere FoU-andel enn Norge.

Begge disse landene har imidlertid relativt mer omfattende forsvarsforsk- ning enn Norge. Begrenser vi oss til FoU rettet mot sivil sektor er det Norge som har den høyeste FoU-andelen. Hvordan de to siste budsjettene vil influere på Norges plassering er selvsagt uvisst.

(23)

Canada

Danmark ^Finland

!iiiiiiiiiii111~~~~==::::J

Frankrike Italia Japan Nederland Norge

Storbritannia ^Tyskland^Sverige

11111111~~~~~~~~~~~~==]

USA Østerrike

0 0,2 0,4 0,6 0,8

Prosent

Bevilgninger til FoU innen

•Sivil sektor DForsvaret

1,2 1,4

Figur 4 Statlige bevilgninger til FoU i prosent av bruttonasjonalproduktet (BNP) i 1993, i utvalgte OECD-land.

Noter til figuren:

1 Kilde: Main Science and Technology Indicators 1995-1, OECD.

1992-tall for Canada.

(24)

3 Formålet med FoU-bevilgningene

¹¹

Statsbudsjettdokumentene gir i større eller mindre grad retningslinjer for bruken av bevilgningene. I noen tilfeller dreier det seg om øremerking av beløp til bestemte formål, gjerne organisert i programmere.I. I andre tilfeller er det i større grad opp til mottakeren å bestemme bruken, men ofte gis det likevel signaler om virksomhetens retning eller tyngdepunkt. I figur 5 er FoU-bevilgningene for 1995 klassifisert etter sitt hovedformål, med utgangspunkt i OECDs klassifiseringsstandard ¹²^•For å forenkle fremstillin- gen har vi slått sammen enkelte av kategoriene til en noe grovere inndeling.

Miljøvern 0,2 Samfunnsforhold 1,2

Allmennvitenskapelig 3,9

nergi 0,2 orsvar 0,4

Figur 5 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1995, etter hoved- formål (gruppert). Mrd. kroner.

Figuren viser at nesten 4 milliarder kroner, eller nærmere halvparten av FoU-bevilgningene i 1995 går til allmennvitenskapelig utvikling. Allmenn-

l i 12

Underlagsmateriale for dette kapitlet finnes i tabell 5 og 6 i rapportens del Il.

Definisjonene som også benyttes i den ordinære norske FoU-statistikken, er gjengitt i Vedlegg 3.

(25)

vitenskapelig utvikling omfatter "FoU som primært er iverksatt for å øke kunnskapsmengden innenforet bestemt fagområde, men som ikke umiddel- bart har betydning for eller kan henføres til andre formål." En forklaring på den relativt høye andelen er at FoU-bevilgningene til universitets- og høg- skolesektoren i hovedsak klassifiseres under denne kategorien. Dette er for øvrig langt fra ensbetydende med at midlene går til grunnforskning; grunnforskning utgjorde, i følge FoU-statistikken, snaut halvparten av FoU-aktivi- teten i UoH-sektoren i 1993¹³^.

Mer enn 2 milliarder kroner, eller en drøy fjerdedel, av de statlige FoU- bevilgningene i 1995, er næringsrettede¹⁴^•Mer enn halvparten går til FoU rettet mot industri og øvrig næringsvirksomhet, dvs. i hovedsak bevilgninger under Nærings- og energidepartementets forvaltningsområde. I underkant av 40 prosent av midlene bevilges til FoU rettet mot primærnæringene, dvs.

i hovedsak under Landbruksdepartementets og Fiskeridepartementets om- råder. 7 prosent går til FoU rettet mot transport og telekommunikasjoner, som i stor grad sorterer under Samferdselsdepartementet.

En drøy milliard kroner, eller 13 prosent av de samlede statlige FoU- midlene, går til FoU omkring samfunnsforhold ^15,i vid forstand, utenom universitets- og høgskolebudsjettene. Til sammen utgjør FoU-bevilgninger rettet mot allmennvitenskapelig utvikling og nærings- og samfunnsforhold 84 prosent av de samlede FoU-bevilgningene i 1995. Vel 200 millioner kroner, eller to og en halv prosent, gikk til miljøvernrettet FoV. Annen naturvitenskapelig og teknologisk FoU¹⁶utgjør en halv milliard kroner eller 6 prosent av FoU-bevilgningene. Forsvarsrettet FoU utgjør 5 prosent. For en stor del dreier det seg her om teknologisk FoU, utført ved Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), men det er også betydelige midler knyttet til utviklingskontrakter med norske og utenlandske bedrifter eller FoU-institusjoner på materiellsiden.

13

14

15

16

FoU-statistikk og indikatorer. Forskning og utviklingsarbeid. 1995, Utrednings- instituttet 1995, s. 45.

Omfatter formålskategoriene Jordbruk, skogbruk, jakt og fiske, Industri og øvrig næringsvirksomhet og Transport og telekommunikasjoner

Omfatter formålskategoriene Boligforhold og fysisk planlegging, Helse, Sosiale forhold, Kulturelle forhold, Utdanningsforhold, Arbeidsbetingelser og Offentlig for-

valtning og økonomisk planlegging.

Omfatter formålskategoriene Utforskning av jorden og atmosfæren, bl.a. konti- nentalsokkelundersøkelser, og Romvirksomhet.

(26)

Figur 6 viser utviklingen i det relative forholdet mellom de 7 formåls- gruppene. Andelen av FoU-bevilgningene som går til allmennvitenskapelig utvikling har økt fra 1983 til 1995. En forklaring på denne utviklingen er den sterke veksten i antall studieplasser innenfor høyere utdanning. Andelen til annen naturvitenskapelig og teknologisk F oUble tredoblet i perioden. Dette skyldes i første rekke bevilgningene til Den europeiske romfartsorganisa- sjonen (ESA), som kanaliseres gjennom Norsk romsenter. Disse er trappet vesentlig opp etter at Norge ble medlem i 1987. Motsatt tendens ser vi for forsvarsrettet FoU, en utvikling som i stor grad kan forklares med reduserte forsvarsbudsjetter i kjølvannet av den "kalde krigens" slutt. Med unntak av miljøvernrettet FoV som holder en relativt stabil andel i perioden, går resten av formålene tilbake som andel av totale FoU-bevilgninger.

Figur 6 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter hovedformål (gruppert). Prosent.

(27)

Tabell 1 viser endringen fra 1983 til 1995 i løpende og faste priser. Klart størst vekst finner vi under annen naturvitenskapelig og teknologisk FoU.

Mens de samlede FoU-utgiftene over statsbudsjettet reelt økte med 63 prosent fra 1983 til 1995, ble denne kategorien mer enn firedoblet. Forkla- ringen er som nevnt ovenfor først og fremst bevilgningene til ESA. Ellers er det bare bevilgningene til allmennvitenskapelig utvikling som øker mer enn totalbevilgningene til FoU. Bevilgningene til næringsrettet FoU vokser noe mindre enn totalen. Underlagsmaterialet viser imidlertid her nærmere en dobling av FoU-bevilgninger rettet mot industri og øvrig næringsvirk- somhet, mens det er en klar realnedgang innen transport og telekommunikasjoner. Det siste skyldes i stor grad den tidligere nevnte omorganiseringen av Televerket. Bevilgningene til primærnæringsrettet FoU, dvs. jordbruk, skogbruk, jakt og fiske, utvikler seg omtrent som totale bevilgninger til næringsrettet FoU. Miljøvern-og samfunnsrettet FoU vokser, i likhet med den næringsrettede, noe mindre enn totale FoU-bevilgninger. Bevilgninger til FoU rettet mot energi- og forsvarsformål er reelt lavere i 1995 enn i 1983.

Tabell 1 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter hovedformålet med bevilgningene (gruppert).

Hovedformål 1983 1995 Indeks Indeks

(mill.kr) (mill.kr) (1983=100) (1983=100) Løpende Løpende Løpende Faste priser

priser priser priser

Næringsrettet 850 2243 264 154

Energi 121 192 159 93

Miljøvern 83 226 272 159

Samfunnsforhold 455 1168 257 150

Naturvit. og teknologi 65 515 791 462

Allmennvit.sk. utvikling 1246 3942 317 185

Forsvar 304 431 142 83

Totalt 3124 8717 279 163

(28)

4 Mottakerne av FoU-bevilgningene

¹⁷

Figur 7 viser samlede FoU-bevilgninger over statsbudsjettet i 1995 fordelt på det vi har valgt å kalle primærmottaker, dvs. den institusjon eller instans som mottar bevilgningen direkte, uten hensyn til om eller hvordan pengene videreformidles ¹⁸• Figuren omfatter dermed flere ni våer i FoU-systemet enn bare det utførende. Mens universiteter og høgskoler i stor grad bruker bevilgningene til å utføre egen FoU, viderebefordrer f.eks. Norges forsk- ningsråd store deler av midlene til programmer, prosjekter eller institusjoner på det utførende nivå. Her registreres imidlertid bare pengene som går inn i Forskningsrådets "pengesekk". Den faktiske ressursbruken måles i ettertid gjennom FoU-statistikken ¹⁹•

Andre forskningssteder 1,4

Norges forskningsråd 2,2

Universiteter, høgsk.

3,4

Utlandet 0,7

Figur 7 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1995, etter hovedgruppe av primærmottakere. Mrd. kroner.

17 18 19

Underlagsmateriale for dette kapitlet finnes i tabell 7 og 8 i rapportens del Il.

Definisjoner er gjengitt i Vedlegg 2.

Se nærmere om forholdet mellom FoU-statistikken og statsbudsjettanalysen i Ved- legg 1.

(29)

Figuren viser at vel en tredjedel av de samlede FoU-bevilgningene over statsbudsjettet går direkte til universiteter og høgskoler, mens 14 prosent går til andre forskningssteder, dvs. forskningsinstitutter og andre institusjoner med FoU-virksomhet. En drøy femtedel av midlene fordeles via Norges forskningsråd. Tre kvart milliard kroner går til støtte av FoU-virksomhet i utlandet. De største enkeltbidragene gjelder kontingenter til norsk deltakelse i internasjonalt forskningssamarbeid bl.a. gjennom Den europeiske rom- fartsorganisasjon (ESA), EU og Det europeiske senter for høyenergi par- tikkelfysikk (CERN). I tillegg inngår en del større FoU-kontrakter med utenlandske bedriftereller FoU-institusjoner innen Forsvarsdepartementets område. Kategorien andre omfatter midler som ikke faller inn under de nevnte kategorier. De største enkeltpostene er offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) og annen FoU-finansiering gjennom Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. Dessuten faller innenlandske utstyrs- og materiellutviklingskontrakter under forsvaret innenfor denne kategorien.

Figur 8 viser vekst i FoU-bevilgningene til universiteter og høgskoler og til forskningsråd. Sterkest vekst finner vi imidlertid i bevilgninger til FoU i utlandet. Dette henger igjen i hovedsak sammen med den sterke veksten i bevilgninger til det europeiske romfartssamarbeidet (ESA) fra 1987. Det samme mønsteret framgår også av tabell 2. Bevilgningene til

01983 40 - - - -

30 20 10 0

Figur 8 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983, 1989 og 1995, etter hovedgruppe av primærmottakere. Prosent.

(30)

universiteter og høgskoler og til forskningsråd øker mer enn totalbevilgningene. Bevilgningene til andre forskningssteder, i stor grad instituttsektoren, øker derimot mindre enn totalutgiftene. En forklaring her er den foran omtalte omorganiseringen av Televerket til Telenor AS. Også bevilgningene under kategorien andre har en langt svakere utvikling enn de totale FoU- bevilgningene.

Tabell 2 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter hovedgruppe av primærmottakere av bevilgningene.

1983 1995 Indeks Indeks

(mill.kr) (mill.kr) (1983= (1983=

Primærmottaker Løpende Løpende 100) 100)

priser priser Løpende Faste priser priser

Universiteter og høgskoler 1150 3421 298 174

Andre forskningssteder 698 1391 199 117

Norges forskningsråd 709 2172 306 179

Andre 445 984 221 129

Utlandet 122 749 613 359

Totalt 3124 8717 279 163

(31)

5 FoU-bevilgningenes fordeling på u tgif tsarter

²⁰

Bevilgningene over statsbudsjettet inndeles i ulike kostnadstyper. I 1995 utgjør overføringer (postene 50-89) den største andelen av de samlede FoU- bevilgningene, rundt 45 prosent. Under denne kategorien hører bl.a. til- skuddene til Norges forskningsråd, offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) og basistilskudd til forskningsinstitutter og institusjoner med FoU. 41 prosent av de samlede FoU-bevilgningene er driftsutgifter, dvs. lønn (post 01) eller andre driftsutgifter (post 11). Da er spesielle drifts- utgifter (post 21) holdt utenom. Innenfor de områdene vi her beskriver omfatter spesielle driftsutgifter i dag stort sett oppdrag ved institusjoner.

Oppdragsmidlene utgjør 9 prosent av FoU-bevilgningene i 1995. Bevilg- ninger til nybygg og anlegg utgjør i 1995 vel 5 prosent av totalen. Figur 9 viser hvordan utgiftsstrukturen har endret seg siden 1983.

100% ....--.----,----.---.--.,.----.,...,

80% .

0% 1983 1989 1995

DTilskudd, overføringer

~Bygg, anlegg, utstyr

•Oppdrag

•Drift (ekskl. oppdrag)

Figur 9 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983, 1989 og 1995, etter utgiftsart. Eksklusive statens forretningsdrift og statsbankene.

Prosent.

20 Underlagsmateriale for dette kapitlet finnes i tabell 11 i rapportens del Il.

(32)

På 1980-tallet var det en relativt sterk vridning fra driftsutgifter til over- føringer. Overføringenes andel av totalbevilgningene økte fra 36 til 45 prosent, mens driftsandelen avtok fra nærmere halvparten til 41 prosent.

Figuren viser også økning i oppdragene, mens bevilgningene til nybygg og anlegg går noe ned. Kapitalutgiftene vil imidlertid variere noe mer fra år til år enn driftsutgiftene; et enkelt byggeprosjekt vil her kunne være av en størrelsesorden som gir seg utslag selv på så aggregert nivå.

Denne utviklingen framgår også av tabell 3. Indeksberegningen viser størst vekst fra 1983 til 1995 for oppdragene, fulgt av overføringene. Begge disse utgiftstypene øker klart mer enn de totale FoU-utgiftene. Kapital- utgiftene er reelt sett lavere i 1995 enn i 1983.

Tabell 3 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter utgiftsart. Eksklusive statens forretningsdrift og statsbankene.

Indeks Indeks (1983=100) (1983=

1983 1995 Løpende 100). Faste

Utgiftsart (mill. kr) (mill. kr) priser priser

Drift (ekskl. oppdrag) 1477 3458 234 137

Oppdrag 100 764 764 447

Nybygg og anlegg 356 476 133 78

Overføringer' 1086 3786 349 204

Totalt (inkl. oppdrag) 3019 8484 281 164

Totalt (ekskl. oppdrag) 2919 7720 264 155

Note til tabell 3:

Inkluderer tippemidler og midler fra Konsesjons- og Måravgiftsfondene i 1983, som senere er integrert i ordinære bevilgninger.

Når det gjelder oppdragsmidlene er den sterke økningen bare i noen grad reell. Måten de statlige utgiftene budsjetteres på bidrar tilsynelatende til vekst i en rekke institusjonsbevilgninger. Ofte er det imidlertid heller snakk om budsjettekniske endringer enn bevilgningsøkninger. Dette henger bl.a.

sammen med et ønske om å øke samsvaret mellom det bildet av institusjonenes budsjetter som gis i deres egne årsmeldinger og det som gis i statsbudsjettet.

(33)

Både i 1994- og 1995-budsjettet økes oppdragspostene tildels kraftig.

Inntekter institusjonene har utgiftsført i forbindelse med oppdrag inkluderes i budsjettet i større grad enn foregående år, og det skjer uten at tallene for 1993 og 1994 er oppjustert. I mange tilfeller utgiftsførte imidlertid institusjonene like store oppdragsinntekter i disse årene. Økningen henger m.a.o.

i liten grad sammen med økt oppdragsaktivitet ved institusjonene. Det nye er at oppdragsinntektene i økende grad utgiftsføres også i statsbudsjettet.

Oppjusteringen er i tråd med statlige budsjetteringsprinsipper. Brutto- prinsippei21 innebærer at utgifterog inntekterfor statsinstitusjoner føres opp med brutto beløp. Her skiller rene statsinstitusjoner seg fra f.eks. statlig forretningsdrift der utgiftene nettobudsjetteres, dvs. bare eventuelle under- skudd eller overskudd inngår i statsbudsjettet. Det finnes også andre unntak, bl.a. deler av oppdragsvirksomheten ved statlige utdannings- og forsknings- institusjoner.

Fram til begynnelsen av 1980-tallet inngikk disse midlene i liten grad under institusjonskapitlene i statsbudsjettet. I mange tilfeller viste derfor institusjonenes egne budsjetter, som også omfattet oppdragmidler, langt høyere tall enn institusjonskapitlene i statsbudsjettet. Oppdragsinntektene er imidlertid i økende grad tatt med i statsbudsjettet, men endringene har foregått i rykk og napp, heller enn jevnt og gradvis. I statsbudsjettet figu- rerer dermed oppdragsmidlene både under de departementene som kjøper oppdrag og under de utførende institusjonene, dvs. de dobbeltbudsjetteres.

Dette er imidlertid ikke så viktig for sammenligningen over tid dersom oppdragene ligger på omtrent samme nivå gjennom hele perioden. Det er når omfanget av dobbeltbudsjettering øker sterkt fra ett år til det neste at tallene strengt tatt ikke lenger kan sies å være sammenlignbare. Tallene blir riktignok mer i overensstemmelse med institusjonenes budsjetter, men økningen i institusjonsbevilgningene på det aktuelle kapitlet blir kunstig stor.

21 Se f.eks. Veiledning i statlig budsjettarbeid, Finansdepartementet, Oslo 1987, s.

20ff.

(34)

Tabell 4 Anslåtte FoU-bevilgninger til oppdrag over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1985, etter departement. Mill. kr.

Fo U-bevilgninger.

Løpende priser Indeks (1983=100)

1983 1995 Løpende Faste

Departement (mill.kr) (mill.kr) priser priser

Kirke, utd.- og forskningsdep.¹ 77 475 617 360

Landbruksdepartementet 6 165 2750 1600

Fiskeridepartementet 4 91 2275 1338

Andre departementer 13 33 253 148

Totalt 100 764 764 447

Omfatter Kirke- og undervisningsdepartementet og Kultur- og vitenskapsdeparte- mentet i 1983 (jf. figur 14).

Problemene med bruttobudsjettering er naturlig nok særlig aktuelle under departementer med omfattende institusjonsbevilgninger. Mer enn 95 prosent av de samlede bevilgningene til FoU-oppdrag over institusjonskapitler i 1995 gis over Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets, Landbruks- departementets og Fiskeridepartementets budsjettkapitler.

Den prosentvise veksten i oppdragsmidlene, slik de er oppført i statsbudsjettet, har vært særlig stor under Landbruksdepartementet og Fiskeri- departementet. Under Landbruksdepartementet er det særlig oppdragsposten under Norges landbrukshøgskole som har økt, men også ved Norges veteri- nærhøgskole og det nyopprettede Norsk institutt for planteforskning (Plante- forsk)22 har oppdragsposten økt sterkt. Under Fiskeridepartementet er det særlig oppdragsbevilgningene til Havforskningsinstituttet som tilsyne- latende har hatt en eksplosjonsartet utvikling de siste par årene. I stor grad skyldes imidlertid veksten at store deler av instituttenes oppdragsportefølje utgiftsføres på statsbudsjettet for første gang, og ikke at det tilkommer Økte inntekter for institusjonene.

Derimot kan den nevnte budsjetteringsendring føre til enforventning om at institusjonene skal akkvirere oppdrag av et visst omfang, uten at denne nødvendigvis er forankret i et stabilt marked. Dette er en mulig

22 Fusjon mellom Statens forskningsstasjoner i landbruk og Statens plantevern.

(35)

substansiell konsekvens av en slik budsjetteringsmåte. Slik setter omleggingen ikke bare av teknisk art, men medfører nye forpliktelser overfor bud- sjetterende myndighet.

Under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er ikke den prosentvise endringen så stor, men de fire universitetene ligger alle blant de fem største institusjonene på oppdragssiden. En forklaring er her at den største økningen i oppdragsmidlene under dette departementet kom allerede fra 1982.

Tabell 5 viser at veksten i FoU-bevilgningene er langt mer moderat for FoU-bevilgningene utenom oppdrag. Sammenholdt med tabell 7 nedenfor ser vi at veksten utenom oppdrag er klart lavere enn om oppdragene tas med. Dette gjelder særlig Landbruksdepartementets og Fiskerideparte- mentets FoU-bevilgninger. FoU-bevilgninger under Landbruksdeparte- mentet har knapt nok realvekst om vi ser bort fra oppdragsmidlene. For Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er utslaget langt mindre.

Dette skyldes, som nevnt, at omleggingen skjedde tidligere under dette for- valtningsområdet, men også at oppdragene utgjør en lavere andel av totale FoU-bevilgninger (12%) enn for Landbruksdepartementet (24%) og Fiskeri- departementet (22%).

Tabell 5 Anslåtte FoU-bevilgninger eksklusive oppdrag over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1983 og 1995, etter departement. Mill. kr.

FoU-bevilgninger.

Løpende priser Indeks (1983=100)

1983 1995 Løpende Faste

Departement (mill.kr) (mill.kr) priser priser

Kirke, utd.- og forskningsdep.¹ 1099 3414 311 182

Landbruksdepartementet 290 521 180 105

Fiskeridepartementet 112 326 291 170

Andre departementer 1418 3459 244 143

Totalt 2919 7720 264 155

Omfatter Kirke- og undervisningsdepartementet og Kultur- og vitenskapsdeparte- mentet i 1983 (jf. figur 14).

(36)

Figur 10 viser totale FoU-bevilgninger over statsbudsjettet med og uten oppdragsmidler. Avstanden mellom de to kurvene øker særlig fra 1992.

Denne økningen i oppdragsbudsjetteringen faller for øvrig sammen med den generelle stagnasjonen i FoU-bevilgningene utover 1990-tallet.

Figur 10

Inklusive oppdrag:_ _ _ __, 8

8

4

2

0 '--~~~~~~~~~~~~~~~~~~~

1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1~1m

Utviklingen i anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) 1983-95, med og uten oppdrag. Mrd. kroner.

(37)

6 Budsjettprosessen

²³

Beskrivelsen så langt i rapporten har vært basert på det vedtatte statsbudsjettet slik det framkommer i Budsjett-innst. S.III. Fra budsjettet legges fram i første halvdel av oktober til det vedtas rundt midten av desember fremmes og behandles en rekke tilleggsforslag på grunnlag av endrede økonomiske forutsetninger, som ledd i det partipolitiske spillet rundt budsjettet e.l. Når vi i dette avsnittet omtaler budsjettforslaget, mener vi det opprinnelige forslaget slik det summeres opp i St.prp. nr. 1 Gul bok. Etter at budsjettet er vedtatt i desember fremmes og behandles en rekke forslag om tilleggsbevilgninger, nedskjæringer og omdisponeringer. Disse bevilgnings- endringene summeres i hovedsak opp i Nysalderingsproposisjonen som legges fram sent på høsten, oftest i forbindelse med salderingen av det kommende års budsjett.

Nedenfor vil vi i hovedtrekk beskrive endringene i FoU-bevilgningene mellom disse tre tidspunktene. Vi vil understreke at det her er snakk om nettovirkninger av vedtatte endringer på de tre tidspunktene. Dette betyr, for eksempel, at selv om det hvert år er gitt tilleggsbevilgninger (og ikke fore- tatt nedskjæringer) i løpet av budsjetterminen (avsnitt 6.2), kan endringene på detaljert nivå gå i begge retninger. Dessuten kan endringene på detaljert nivå være relativt betydelige selv om nettoeffekten for det enkelte år er liten. Statens forretningsdrift og statsbankene er holdt utenom i denne bes kri vel sen.

6.1 Fra budsjettforslag til vedtatt budsjett

I 1995 ble budsjettet vedtatt med vel 2 prosent høyere FoU-utgifter enn Regjeringens opprinnelige forslag, dvs. en økning på 180 mill. kroner. Det meste av denne økningen kom under Nærings- og energidepartementets budsjett, med bevilgningene til Norges forskningsråd og offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) som største enkeltposter.

Figur 11 viser at det er relativt små prosentvise endringer i løpet av Stortingets budsjettbehandling på høstparten. I halvparten av budsjettårene i perioden var de samlede endringene mindre enn en halv prosent. I bare fire av årene oversteg endringene 2 prosent av forslaget. Det er ingen generell tendens når det gjelder endringenes retning. Budsjettforslaget ble beskåret

2) Underlagsmateriale for dette kapitlet finnes i tabell 3 og 9 i rapportens del Il.

(38)

i halvparten av tilfellene, men like ofte økt eller holdt uendret. Den relativt store reduksjonen i 1993 henger bl.a. sammen med at byggebevilgningene til universitetene ble kraftig redusert på grunn av sen framdrift og store for- ventede overføringer mellom budsjetterminene. Dessuten ble bygge- bevilgninger til det regionale høgskolesystemet flyttet til Statsbygg, noe som senere medførte økte driftsbevilgninger til husleie til disse institusjonene.

%

1980198119821983198419851986198719881989199019911992199319941995 Figur 11 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95. Nettoen-

dringer fra budsjettforslaget (St.prp. nr. 1; Gul bok) til det vedtatte statsbudsjettet (Budsj.innst. S. Ill.) i prosent av budsjettforslaget.

Figuren viser en tendens til større prosentvise endringer på 1990-tallet enn på 1980-tallet. Dette kan bl.a. henge sammen med at forskning har blitt viet større oppmerksomhet de senere årene, også på politisk nivå.

6.2 Endringer i løpet av budsjettperioden

Figur 12 viser at det hvert år i perioden 1980-94 er gitt tilleggsbevilgninger etter at statsbudsjettet er vedtatt (SIII). Nettoeffekten av de endrede bevilgningene har hver gang vært positiv, dvs. resultert i økte FoU-bevilgninger.

Med unntak av 1983 har økningen utgjort 2 prosent eller mindre av de samlede FoU-bevilgningene i vedtatt budsjett (SIII). De store tilleggsbevilg-

(39)

ningene i 1983 henger bl.a. sammen med tilskudd til utviklingen av det nordiske Tele-X-samarbeidet. Med unntak av 1993 er det også en tendens til at det gis lavere prosentvise tilleggsbevilgninger på 1990-tallet enn på 1980-tallet; de er mindre enn en halv prosent. Tendensen for bevilgnings- endringene i budsjettperioden synes altså å være motsatt av det vi så over for endringer fra forslag til vedtatt budsjett. I enkelte tilfeller er det en direkte korrespondanse. I 1993 ble det f.eks. gitt nærmere 130 millioner kroner i tilleggsbevilgninger. Dette skyldtes i første rekke økt husleie ved høyere utdanningsinstitusjoner som følge av at eieransvaret for bygnings- massen ble overført til Statsbygg Uf. avsnitt 6.1 over). I 1994 var tilleggs- bevilgningene nede i vel 20 millioner kroner eller 0,3 prosent. Hvorvidt dette f.eks. skyldes bedret styring med FoU-bevilgningene enn tidligere har vi ikke kunnet gå inn på noen inngående analyse av innenfor rammen av denne rapporten.

5 %

4

3

2

0 1980 1981 1982198319841985198619871988 19891990 1991 199219931994

Figur 12 Anslåtte FoU-bevilgninger over statsbudsjettet 1980-95. Netto- endringer i løpet av budsjetterminen, dvs. etter det vedtatte statsbudsjettet (Budsj.innst. S. Ill.), i prosent av S. Ill.

(40)

7 Departementenes F o U-bevilgninger

²⁴

7.1 FoU-bevilgningene i 1995

Figur 13 viser ordinære departementsbevilgninger²⁵til FoU i 1995, fordelt på departement. Kirke-, utdannings- ogforskningsdepartementet (KUF) står for de klart største FoU-bevilgningene. Nær halvparten av midlene bevilges over KUFs budsjett. Nest største bidragsyter er Nærings- og energideparte- mentet (NOE), med en snau femtedel av midlene. Til sammen stod de fire departementene som tidligere hadde forvaltningsansvar for et forskningsråd, dvs. de to over nevnte og Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet, for tre fjerdedeler av departementenes FoU-bevilgninger. 95 prosent av departementenes FoU-bevilgninger er samlet under de 9 departementene som er presentert for seg i figur 13.

KUF 45%

D 3%

ndre dept. 5%

LD 8%

FISK 5%

Figur 13 Anslåtte FoU-bevilgninger over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1995, etter departement. Prosent.

24

25

Underlagsmateriale for dette kapitlet finnes i tabellene 4, 9, 10, 11 og 12 i rapportens del Il.

Dvs. eksklusive statens forretningsdrift og statsbankene.

(41)

Ikke bare er det stor forskjell mellom departementene når det gjelder FoU- bevilgningenes absolutte omfang. FoU-bevilgningenes ressursmessige plass i forhold til den samlede budsjettrammen varierer betydelig mellom departementene. Tabell 6 viser FoU-bevilgningenes andel av totalbevilgningene over departementenes ordinære budsjettkapitler. Fire departementer skiller seg klart ut i denne henseende. Høyeste FoU-andel finner vi for Nærings- og energidepartementet. Hele 35 prosent av NOEs totale budsjettmidler i 1995 går til FoU.

Tabell 6 Bevilgninger totalt og til FoU over vedtatt statsbudsjett (SIII) i 1995, etter departement. FoU-bevilgningenes andel av totale bevilgninger.

Departement Totale bevilg- Bevilgninger FoU-andel

ninger til FoU (%)

(mill.kr) (mill.kr)

Utenriksdepartementet 10889 237 2,2

Kirke-, utdannings- og forskningsdep. 17333 3839 22,2

Kulturdepartementet 2776 51 1,8

Justis- og politidepartementet 7961 6 0,1

Kommunal- og arbeidsdepartementet 43243 151 0,4

Sosial- og helsedepartementet 14326 466 3,3

Barne- og familiedepartementet 16124 38 0,2

Nærings- og energidepartementet 4271 1509 35,3

Fiskeridepartementet 1606 417 26,0

Landbruksdepartementet 16205 686 4,2

Samferdselsdepartementet 17153 82 0,5

Miljøverndepartementet 2581 362 14,0

Administrasjonsdepartementet 7604 150 2,0

Finans- og tolldepartementet 31007 64 0,2

Forsvarsdepartementet 23724 429 1,8

Sum departementer 216803 8484 3,9

Sum annet ¹ 146285 233 0,2

Sum vedtatt statsbudsjett 1995 ² 363088 8717 2,4 Note til tabell 6:

Statens forretningsdrift og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

Eksklusive utlån, gjeldsavdrag m.v. og overføringer til Statens Petroleumsfond.

(42)

Dernest følger Fiskeridepartementet, der FoU-bevilgningene utgjør vel en fjerdedel av totalbudsjettet. Under Kirke-, utdannings- og forskningsdepar- tementet er FoU-andelen 22 prosent, mens 14 prosent av Miljøverndeparte- mentets samlede budsjett går til FoU.

7.2 Kort om de enkelte departementenes FoU-bevilgninger i 1995

I dette avsnittet vil vi gi en kortfattet konkret oversikt over hovedtrekk ved innholdet i FoU-bevilgningene under de ulike departementene, dvs. hva slags institusjoner, tiltak e.l. som mottar bevilgningene. Det refereres her i liten grad til beløpsstørrelser. Lesere som ønsker å danne seg et mer kvanti- tativt bilde henvises til tabell 12 i del 2 av denne rapporten. Der er det oppgitt totale bevilgninger for hvert budsjettkapittel som inneholder FoU.

FoU-bevilgningene inngår her sammen med bevilgninger til andre formål.

Utenriksdepartementet

Av Utenriksdepartementets anslåtte FoU-utgifter i 1995 var mer enn 80 prosent knyttet til området utviklingshjelp. Multilateral bistand via FN og relaterte organisasjoner er en betydelig komponent, bl.a. tilskudd til Verdens helseorganisasjon og til landbruksforskning. Det gis imidlertid også annen støtte til forskning og forskningssamarbeid på området, bl.a. til Chr.

Michelsens institutt gjennom DERAP, som er et forsknings- og aksjons- program for utviklingsland. Også NordiskaAfrikainstitutet får bevilgninger under dette området. Ellers støtter UD diverse forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd.

UD støtter også samarbeid mellom universiteter m.m. i Norge og i utviklingsland gjennom Nasjonalt utvalg for utviklingsrelatert forskning (NUFU), som er en "paraplyavtale" mellom departementet og Universitets- rådet.

Det meste av de øvrige FoU-utgiftene over UDs budsjett er bidrag til internasjonale organisasjoner, bl.a. Nordisk ministerråd. Et eksempel på et institutt underlagt sistnevnte er Nordisk samisk institutt, som dermed får sine basismidler via en internasjonal institusjon.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet Høyere utdanning

2,8 milliarder kroner, eller nesten tre fjerdedeler av FoU-bevilgningene under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementets (KUF) budsjett går