Kvalifiseringsprogrammet
Sluttrapport
fra Arbeids- og velferdsdirektoratet
Implementering av kvalifiseringsprogrammet
2007 - 2010
Arbeids- og velferdsdirektoratet 11. februar 2011
Kapittel
0 Sammendrag
Denne rapporten belyser og oppsummerer direktoratets arbeid med å implementere og følge opp arbeidet med kvalifiseringsprogrammet i perioden 2007 til 2010. Rapporten inngår som en del av direktoratets rapporteringer til Arbeidsdepartementet i tilknytning arbeidet med kvalifiseringsprogrammet.
Den 1. november 2007 iverksatte regjeringen kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad som det viktigste virkemiddel i kampen mot fattigdom. Kvalifiseringsprogrammet (KVP), som retter seg mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne, ble implementert i takt med etableringen av NAV-kontor i perioden 2007-2010. For å møte de store ambisjonene for ordningen og sikre god resultatoppnåelse, opprettet direktoratet et prosjekt.
Prosjekt kvalifiseringsprogram har over tre år bidratt til å gi muligheter til en brukergruppe som er, eller står i fare for å bli, marginalisert. Langtidsmottakere av sosialhjelp, som er hovedmålgruppen for kvalifiseringsprogrammet, har svært ulike forutsetninger for å kunne tiltre et arbeidsmarked (Van der Weel, med flere, 2006). Som gruppe er de overrepresentert med livsbetingelser som svekker deres generelle muligheter for arbeidslivstilknytning. Omtrent halvparten har så dårlig helse at det går utover evnen til å fungere i hverdagen. Over halvparten har psykiske plager. Mange har hatt problemer knyttet til oppveksten og har, eller har hatt, problemer med rusmidler.
Kvalifiseringsprogrammet som ordning baserer seg på tidligere forsøk som er prøvd ut overfor målgruppen og resultatene fram til nå har vært gode. Nærmere halvparten har kommet videre i et arbeidsrettet løp, i form av ordinært arbeid (31 prosent), utdanning (6 prosent) og arbeidsmarkedstiltak (7 prosent).
Direktoratet etablerte våren 2008 et prosjekt i begge ansvarslinjer ut mot NAV-kontorene, gjennom NAV Fylke og Fylkesmannen. Dette bidro til en tydelig prioritering og målrettet styring av arbeidet med å implementere og utvikle kvalitet i ordningen. Kombinasjonen av delt lederstruktur og tilstrekkelige ressurser har bidratt til en vellykket gjennomføring. At NAVs fylkeslinje fikk hovedansvaret for måltallsutvikling og implementering ”åpnet dører” for Fylkesmannens aktiviteter knyttet til kompetanseutvikling. Prosjektmodellen og virkemidlene har bidratt til at lærings- og utviklingsprosesser har nådd ut til alle landets NAV-kontor. Kvalifiseringsprogrammet har oppmuntret til og synliggjort samarbeidet mellom stat og kommune, og vi har sett at dette samarbeidet har vært et suksesskriterium. Videre, har vi sett at fylkeslinjen i NAV og fylkesmennene gjennom formalisert samarbeid har bidratt til et sterkere engasjement for fattigdomsutfordringene.
Kvalifiseringsprogrammet har i løpet av prosjektperioden 2008-2010 oppnådd et stabilt høyt aktivitetsnivå og en økende grad av kvalitet i arbeidet. Det er god måloppnåelse for antall deltakere i program. Målrettingen i forhold til avvik og kvalitetsforbedringstiltak synes å ha hatt en positiv virkning både ute i fylket og i NAV-kontorene. Kompetanseveiledere har fått skolering og bistått NAV-kontorene med implementering og kvalitetsutvikling gjennom ”skulder-ved-skulder”-opplæring.
Prosjektet opplever at kvalifiseringsprogrammet har vært preget av motiverte og inspirerte medarbeidere med stor grad av kreativitet.
Selv om resultatene for kvalifiseringsprogrammet er gode fra arbeidet i implementeringsperioden, er det flere risikomomenter i overgangen fra en prosjektbasert virksomhet til ordinær drift. Dette handler, blant annet, om endringer i finansierings- og insentivstrukturene rundt ordningen og om ledelsesforankring i to styringslinjer. Det er fremdeles kvalitetsmessige utfordringer, på områder som dokumentasjon, tett individuell oppfølging av bruker og tilgang til hele det statlige virkemiddelapparatet (tiltak, markedsarbeid og oppfølging av arbeidsgiver). De fleste av kvalitetsutfordringene er ikke spesifikt knyttet til kvalifiseringsprogrammet, men til NAV-kontorene i sin helhet.
Innholdsfortegnelse
Sammendrag 1
Innholdsfortegnelse 2
1. Innledning 3
2. Prosjektets mål rammer og virkemidler o Bakgrunn og ramme for prosjektarbeidet i 2008 – 2010 o Styringsdialogen i prosjektperioden
o Prosjektledelse og virkemiddelbruk o Implementering og oppfølging o Fag og tjenesteutvikling o Kommunikasjonstiltak o Rapportering
o Beregning, fordeling og tilskuddsforvaltning
4
3. Fylkesprosjektenes gjennomføring o Beskrivelse av selve prosjektarbeidet o Risikovurderinger i prosjektet
o Hovedaktiviteter i henhold til hovedmålene o Samarbeidspartnere og samarbeidsarenaer o Avvik fra planer (jfr. prosjektplanene)
9
4. Gjennomgang av kvalitet i NAV-kontorene o Fremgangsmåte
o Generelt inntrykk av fylkenes tilbakemelding på kvalitetsgjennomgang o Metode
o Bruk av Arena – dokumentasjon og arbeidsevnevurdering o Rutiner for saksbehandling og organisering av kontoret o Programinnhold
o Vurdering av målgruppen o Oppfølging
o Avslutning av program
13
5. Overføring til linjeorganisasjonen i fylket o Status
o Tiltak/ videre organisering
o Utfordringer i overgang til ordinær drift
18
6. Fylkesprosjektenes evaluering og forslag o Økt livskvalitet – og mulighet for arbeid o Å tråkke i hverandres bed...
o Måltall som drivkraft o Glød, glede og begeistring o Samarbeidet med direktoratet o Hva kunne vært gjort bedre?
o Suksesskriterier/ gode grep som fremheves i rapportene o Fylkesprosjektenes forslag og anbefalinger for videre arbeid
20
7. Statlige tiltak og virkemidler (inkl. arbeidsmarkedssatsningen) o Programinnhold, tiltak og virkemidler
o Gode grep i arbeidet
o Nærmere om refusjon av individstønad o Utfordringer videre
o Arbeidsmarkedssatsningen under Handlingsplan mot fattigdom
24
8. Utviklingstrekk og egenskaper ved brukerne 27
9. Arbeids- og velferdsdirektoratets vurderinger o Prosjektgjennomføringen
o Kvantitet o Kvalitet o Fra prosjekt til drift
34
10. Rammene for arbeidet i 2011 41
Kapittel
1 Innledning
1. november 2007 innførte regjeringen kvalifiseringsprogram med tilhørende stønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært begrensede ytelser i folketrygden. Kvalifiseringsprogrammet er regjeringens viktigste tiltak i kampen mot fattigdom og et viktig virkemiddel i realiseringen av NAV-reformen. Programmet skal, gjennom en mer forpliktende, systematisk og kontinuerlig oppfølging av målgruppen, bidra til å redusere antall mottakere av sosialstønad og medvirke til at flere kommer i arbeid. Deltakelse i kvalifiserende aktiviteter skal føre til at den enkelte deltaker opplever økt mestring og livskvalitet.
Kvalifiseringsprogrammet er hjemlet i Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen og skal forvaltes av NAV-kontorene. Det forutsettes at NAV-kontorets samlede virkemidler tas i bruk. Deltakelse i programmet gir rett til kvalifiseringsstønad, som utgjør 2G, med 2/3 av 2G til personer under 25 år.
Kvalifiseringsprogrammet har vært, og er fortsatt, strategisk viktig for NAV-reformen. Det er det første virkemiddelet som forplikter et samarbeid mellom det kommunale og statlige ansvarsområdet i NAV-kontoret. Kvalifiseringsprogrammet underbygger dermed intensjonene med NAV-reformen. Ordningen virker forankrende på det kommunale medeierskapet i NAV, den forutsetter bruk av NAV-kontorenes samlede virkemidler for oppfølging og den fordrer godt integrerte tjenester på tvers av ansvarsområdene.
Det var knyttet store politiske ambisjoner til kvalifiseringsprogrammet ved oppstart. Dette gjaldt særlig forventninger om antall deltakere i ordningen. Samtidig skulle den enkelte deltaker motta tett individuell bistand. Allerede i 2008 var forventingen satt til 5400 deltakere. Direktoratet fikk i oppdrag å bistå med implementering og oppfølging. Dette var et krevende oppdrag, av to grunner:
For det første, skulle forventet måltall oppnås i en periode der kontorene sto midt i en krevende omstillingsprosess. For det andre, var kvalifiseringsprogrammet først og fremst et kommunalt ansvar, og virkemiddelbruken fra direktoratet til NAV-kontoret måtte ikke komme i konflikt med kommunenes selvråderett. For å sikre god implementering og kvalitet, ble direktoratets arbeid med kvalifiseringsprogrammet i perioden 2008–2010 prosjektorganisert i to linjer ut mot NAV-kontoret.
De to ansvarslinjene samarbeidet i et felles prosjekt der NAV Fylke og Fylkesmannen var pådrivere for implementering og kompetanseutvikling lokalt.
Det sentrale prosjektet skulle bidra til at de overordnede målene med kvalifiseringsprogrammet ble realisert, ved å forsterke, målrette og koordinere innsatsen i Arbeids- og velferdsdirektoratet.
Prosjektet skulle arbeide på en understøttende og retningsgivende måte overfor fylkesleddet og NAV-kontorene. Hovedaktivitetene skulle gjenspeile føringer i årlige mål og disponeringsbrev og embetsoppdrag. Styringssignalene skulle gis etter en systematisk risikovurdering på nasjonalt nivå.
Denne rapporten er en gjennomgang og en oppsummering av direktoratets og fylkesnivåets prosjektarbeid med kvalifiseringsprogrammet i perioden 2007-2010. Den omtaler det vi har lykkes med, utfordringer og risikomomenter underveis, og anvisninger for direktoratets videre arbeid med kvalifiseringsprogrammet i 2011. Kapittel 2 handler om mål og virkemidler i arbeidet. Kapittel 3–6 oppsummerer fylkesprosjektenes evaluering av eget arbeid og av kvaliteten på NAV-kontorenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet, samt forslag til videre tiltak. Kapittel 7 presenterer arbeidet med statlige tiltak og virkemidler i kvalifiseringsprogrammet. Kapittel 8 presenterer kvantitative data for prosjektperioden. I kapittel 9 og 10 vurderer direktoratet arbeidet og skisserer videre oppfølging i 2011.
Kapittel
2 Prosjektets mål, rammer og virkemidler
Bakgrunn og ramme for prosjektarbeidet i 2008-2010
De politiske ambisjonene med kvalifiseringsprogrammet var store. I tråd med de politiske prioriteringene i NAV generelt og i kvalifiseringsprogrammet spesielt ble det nasjonale fagdirektoratsansvaret for de sosiale tjenestene 10. mars 2008 flyttet over fra daværende Sosial- og helsedirektoratet til Arbeids- og velferdsdirektoratet. Målet var å samle direktoratsfunksjonene og virkemidlene ut mot NAV-kontorene. Særlig gjaldt dette kvalifiseringsprogrammet.
Fra politisk hold ønsket man en tydeligere ansvarslinje ut mot NAV-kontorene når det gjaldt implementering og oppfølging av kvalifiseringsprogrammet. Med utgangspunkt i tradisjonell ansvarsdeling, ville det vært naturlig at fylkesmannen hadde hovedansvaret for oppfølgingen regionalt ettersom kvalifiseringsprogrammet først og fremst er et kommunalt ansvar. Det ble vurdert at en tradisjonell fagutviklingslinje gjennom fylkesmannen, ikke utgjorde en tilstrekkelig pådriverrolle for å opparbeide forventet aktivitet i NAV-kontorene. Dette ble særlig synlig etter oppstarten av kvalifiseringsprogrammet i november 2007 da det i de første månedene var svært få deltakere i program, langt under forventet aktivitetsnivå.
I brev av 29. mai 2008 ba daværende arbeidsminister Bjarne Håkon Hanssen om at det ble opprettet et prosjekt med deltakelse fra NAV Fylke og Fylkesmannen i hvert fylke, for å forsterke innsatsen. Fylkesdirektørene i NAV ble bedt om å lede fylkesprosjektene, sikre implementering av ordningen og følge måltallsutviklingen. Fylkesmennene ble bedt om å delta i prosjektet og stille ressurser til rådighet, blant annet kommunale kompetanseveilederne, for å sikre god kvalitet i arbeidet med kvalifiseringsprogrammet.
I tråd med denne bestillingen opprettet Arbeids- og velferdsdirektoratet et sentralt prosjekt med to prosjektledere, og med tett oppfølging i begge linjer. Prosjektet startet våren 2008 og ble forlenget til ut 2010, for å oppnå nødvendig forankring i en periode med etablering av NAV-kontor og for å nå prosjektets hovedmål:
o å sikre måltallsutviklingen, fastsatt av departementet o å sikre god kvalitet i de individuelt tilrettelagte programmene
NAV Fylke fikk ansvaret for implementering og oppfølging av måltall, mens fylkesmennene beholdt sin rådgivende og veiledende rolle overfor kommunene. Arbeidsfordelingen var tradisjonell og utfordrende, særlig med henblikk på forholdet mellom kvantitet (måltall) og kvalitet. En statlig og mer stringent styringskultur møtte en mer dialogbasert fagutviklerkultur. Disse kulturforskjellene var fremtredende allerede i oppstarten av prosjektet, der særlig aktører i den kommunale ansvarslinjen mente målkravet ville gå på bekostning av kvaliteten. For å håndtere disse utfordringene valgte direktoratet å etablere et felles sentralt prosjekt med en felles prosjektplan.
Hovedarbeidsområdene i det sentrale prosjektet har vært:
– prosjektledelse
– implementering av ordningen og oppfølging av prosjektet – fag og tjenesteutvikling
– kommunikasjon – rapportering
– kostnadsberegning, kommunale merkostnader og forvaltning av tilskudd
Prosjektene i hvert fylke har bestått av minimum én medarbeider på fulltid fra både Fylkesmannen og NAV Fylke, og i tillegg kompetanseveiledere som fylkesmennene allerede hadde engasjert til formålet.
Styringsdialogen i prosjektperioden
Den politiske prioriteringen har bidratt til tett styringsdialog på alle nivåer. Kvalifiseringsprogrammet har vært fast punkt på NAV-direktørens månedlige møte med statsråd, og det har vært faste, månedlige oppfølgingsmøter med departementet på fagnivå. I tillegg er det avholdt to internseminar med departementet om status og utfordringer. Direktoratet har også deltatt i Arbeidsdepartementets samordning av kostnadsberegning og fordeling, sammen med Finansdepartement og Kommunal- og regionaldepartement. Kvalifiseringsprogrammet har vært fast tema i direktoratets dialog med KS. Programmet har vært et fast informasjonspunkt på de månedlige fylkesdirektørmøtene og utgjort et eget punkt i mål- og disponeringsbrev til fylkene.
Kvalifiseringsprogrammet har også vært fast punkt i direktoratets styringsdialog med fylkemannsembetene. To helt sentrale arenaer i styringsdialogen om kvalifiseringsprogrammet har vært fylkesdirektørens partnerskapssamtale med kommunen og resultatoppfølgingssamtalen med NAV-leder.
Prosjektledelse og virkemiddelbruk
Selv om prosjektet har hatt ansvar i to linjer, med to prosjektledere, har prosjektet blitt utformet i fellesskap, med felles mål og virkemidler, og en felles prosjektplan for arbeidet. Hovedaktivitetene i prosjektet har vært basert på følgende:
Møter i sentral prosjektgruppe i direktoratet
Den sentrale prosjektgruppen har hatt ukentlige møter, med gjennomgang av aktiviteter (egen aktivitetsplan), fordeling av ansvar og oppgaver, samt drøfting av utfordringer. I tillegg har det vært
o egne møter som har drøftet oppfølgingen av de faglige tiltakene i prosjektet (se nedenfor).
o egne prosjektledermøter for å koordinere aktiviteten i prosjektet.
To samlinger per år med prosjektledelsen i fylkene
Direktoratet har hatt to samlinger i året med de prosjektansvarlige på fylkesnivå (NAV Fylke og Fylkesmannen). Målet med samlingene har vært å gi styringssignaler knyttet til prosjektdrift og oppfølging av måltall, samt å øke den faglige kvaliteten på arbeidet gjennom veiledning og erfaringsutveksling.
Regionale samlinger med prosjektene i fylket
To ganger i året har det vært arrangert regionale samlinger med alle prosjektarbeidere, inkludert kompetanseveiledere. Målet med samlingene har vært å gi styringssignaler, gi faglig påfyll, drøfte lokale utfordringer og løsninger, samt utveksle erfaringer.
Videokonferanser med hvert fylkesprosjekt
Direktoratet har gjennom hele prosjektperioden hatt videokonferanser med hvert prosjekt. I 2010 ble det arrangert tre videokonferanser med hvert fylke. Tema i videokonferansene har vært måltallsutviklingen i kontorene i fylket, samt fylkenes prosjektaktiviteter.
Storbysamlinger
Storbyene har hatt særlige utfordringer knyttet til implementering og oppfølging av kvalifiseringsprogrammet. Tre storbysamlinger har vært arrangert, for å gi Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger tilgang til hverandres erfaringer.
Egne prosjektledersamlinger
Når det har dukket opp uventede utfordringer eller behov for en tettere styringsdialog, for eksempel i forbindelse med endringer i finansieringsordningen, har fylkesprosjektlederne blitt innkalt til dagsamlinger.
Besøk, innlegg og samarbeid
Prosjektet i direktoratet har i utstrakt grad oppsøkt kontorer og fylker med særlige utfordringer knyttet til måltallsutviklingen. Prosjektdeltakerne har bidratt med innlegg i møter med rådmenn, samarbeidspartnere, NAV-ledere og NAV-ansatte, og har hatt egne møter med eksterne samarbeidspartnere, som Helsedirektoratet, IMDI, prosjektet ”Arbeid- og psykisk helse”, fastlegefora og frivillige organisasjoner.
Peer Review i EU
Arbeids- og inkluderingsdepartementet foreslo kvalifiseringsprogrammet som emne for en Peer Review (PR) i EU, der forskere og myndighetspersoner fra ulike land studerer utvalgte tiltak og
diskuterer dem på en felles konferanse. På konferansen arrangert i Oslo i oktober 2009 var tema
”Utvikling av målrettede tiltak for inkludering av vanskeligstilte på arbeidsmarkedet”. Konferansen konkluderte med at kvalifiseringsprogrammet var et inkluderingstiltak som svarte til EUs standard om ”social inclusion policy” og mente kvalifiseringsprogrammets særlige kvalitet lå i tilgjengelighet (én dør inn), helhetlig tilnærming, inntektssikring, koordinering av statlige og kommunale
virkemidler, koordinering av helsetjenester, individuell tilpasning og brukerorientering.
Implementering og oppfølging
Arbeidsområdet handler om å følge opp måltallsutviklingen og de fylkesvise prosjektene, samt forankre aktivitetene i linjene.
Gjennom årlige periodiseringer for hvert NAV-kontor har kontorene kunnet planlegge sin måltallsutvikling, og direktoratet har hele veien kunnet følge med på utviklingen. Fylkesprosjektene har hver måned fått oversikt over status og eventuelle avvik ved enkeltkontor. Det ble utarbeidet og innført styringsverktøy for lokal, fylkesvis og nasjonal prosjektdrift, med rammer for leveranser og tidsfrister.
Prosjektstyringsverktøyet skulle optimalisere drift og sikre ensartet tilnærming til implementering og overføring fra prosjekt til drift. Det ble utarbeidet rammer for fremdriftsplaner og implementeringspunkter jamfør etableringen av NAV-kontor. Dette formaliserte krav vedrørende:
Figur 1: Modell for implementeringstilnærming - Kvalifiseringsprogrammet
o Prosjektorganisering o Hovedaktiviteter o Prosesskartlegging o Monitorering o Milepælsmarkering o Beslutningspunkter
Prosjektarbeidet hadde følgende implementeringstilnærming:
Figur 2: Modell for implementeringsplan
Implementeringsplan Anvendelse
av
prosjektet
Organisere prosjekt
Formulere mål for prosjekt
Lage mile- pælplan for prosjekt
Gjennomføre risikoanalyse for prosjekt
Målet med rammene var å sikre en enhetlig tilnærming, gjøre NAV bedre i stand til å planlegge, gjennomføre og evaluere prosjektet og legge til rette for en god overføring til linjen.
Prosjektet har vært opptatt av kvalitetssikring, og å se aktiviteter opp mot hovedmål, resultatmål og risikoanalyse.
Prosjektorganisasjonen har i implementeringen lagt til rette for o Gevinstrealisering
o Evaluering o Læring etter følgende modell:
Figur 3: Modell for planlegging og gevinstrealisering – kvalifiseringsprogrammet
Idé
Planlegging og organisering
Gjennomføring
Avslutning
Videreføring Prosjektavslutningen må også planlegges, organiseres og styres !
Implementering
Overfor fylkesprosjektene har direktoratet vært pådrivere for planlegging og styring mot gode effekter av prosjektet. For å sikre gode ressursinvesteringer, for å lære mest mulig og oppnå gode resultater (gevinster) i overgangen fra prosjekt til drift, ble prosjektperioden forlenget med et år.
Fag- og tjenesteutvikling
Dette omhandler utvikling og gjennomføring av kompetanse- og kvalitetsforbedringstiltak. Viktige tema i denne sammenheng har vært dokumentasjon, arbeidsevnevurdering, tett individuell oppfølging, bruk av plan (individuell plan), markedsarbeid, samarbeid med andre, involvering av brukere og forankring i ledelse både i NAV-kontorene og i kommunene. Avklaring av juridiske spørsmål har også vært sentralt. Alle kompetanseveiledere i fylkene har fått opplæring i veilederrollen gjennom fem todagers kurs.
Arbeidet med kvalitet førte til utvikling av metoden HPMT (Helhetlig, prinsippstyrt, metodisk tilnærming) i oppfølgingen av deltakerne i kvalifiseringsprogrammet. Metoden skal nå prøves ut, som et eget forsøk i 2011-2013. Det ble også utarbeidet en egen markedsstrategi for arbeidet med kvalifiseringsprogrammet. For å involvere brukere i utviklingen av programmet, ble det opprettet en egen brukerarena som direktoratet har hatt møter med, og hentet innspill fra, gjennom prosjektperioden.
Tema knyttet til kvalitet og kompetanse har vært innarbeidet på bred basis, både gjennom innlegg og foredrag på egne og andres samlinger og kurs, og gjennom produksjon av skriftlig materiell, nettsider, brev og kronikker.
Kommunikasjonstiltak
Kommunikasjon har vært et sentralt verktøy, både når det gjelder implementering, måltallsutvikling og kvalitetsutvikling. Prosjektet har hatt en egen kommunikasjonsstrategi, med halvårlige aktivitetsplaner, og en plan for innsalg mot eksterne medier. Målet med kommunikasjonstiltakene har vært å:
sikre at ansvarlige aktører og brukere er godt informert om kvalifiseringsprogrammet
skape positiv holdning til programmet
stimulere brukere til deltakelse
øke relevant kompetanse i NAV
understøtte implementering, kompetanseoverføring, fagutvikling og drift
Hovedmålgruppene for kommunikasjon har i prosjektperioden vært fylkesprosjektene, NAV-ledere og –ansatte, kommuneledelse og brukere, men tiltak har også vært rettet mot samarbeidspartnere, arbeidsgivere, myndigheter og offentlighet. For å nå alle målgruppene har prosjektet kommunisert i flest mulig kanaler, også gjennom trykt materiell, brosjyrer på flere språk, nyhetsbrev i papir, med bred distribusjon, og videoproduksjon.
Alle de tre web-kanalene i NAV har vært brukt: Navet, Kommunenavet og nav.no.
Prosjektet har lagt stor vekt på å bygge opp en intern kunnskapsbank på nett, med fagsider, verktøy, nyheter, gode grep og eksempler. Andre viktige tiltak har vært spørsmål-svar-tjeneste på nett, samt lansering og oppfølging av kvalifiseringsprogrammet som tema i Erfaringsforum.
I kommunikasjonen med målgruppene har prosjektet lagt vekt på å:
øke forståelse for mulighetene og rausheten i programmet
gi tydelige styringssignaler og forventninger
synliggjøre resultater, milepæler og status for måltall
øke forståelsen for KVP som et felles statlig-kommunalt ansvar
synliggjøre lokal kompetanse, samarbeid og utnyttelse av lokale tiltak (beste praksis og gode verdier)
Prosjektet har gjennomført egne informasjonskampanjer mot ansatte i NAV og mot kommuneledere, og har evaluert interne kommunikasjonstiltak underveis, gjennom spørreundersøkelser ut mot NAV-kontor og fylkesprosjekter. Informasjon rettet mot brukere ble planlagt og gjennomført i tråd med råd fra KVP-brukerarena og i samarbeid med brukerorganisasjoner.
Rapportering
Direktoratet har, med utgangspunkt i reglementet for statlige tilskudd til kommunene, innhentet månedlig og tertialvis rapportering fra NAV-kontorene på aktivitet (månedlig), resultat (tertialvis) og egenskaper ved brukerne (tertialvis). Rapporteringsverktøyet her har vært QuestBack. I tillegg har fylkesprosjektene rapportert på kvalitative størrelser hvert tertial, ofte på bakgrunn av informasjon fra NAV-kontorene.
Direktoratet initierte høsten 2010 en kvalitetsgjennomgang der fylkesprosjektet, ved å ta for seg 2-4 saker i hvert kontor, skulle vurdere kvaliteten på dokumentasjon, arbeidsevnevurdering, målgruppeforståelse, markedsarbeid, oppfølgingsarbeid og avslutning av program. Direktoratet har også hatt egne møter med SSB, for utarbeidelse av eget Kostra-skjema og egen bestilling på Kostra-statistikk. Direktoratet har deltatt i referansegruppen for evalueringen av KVP (AFI).
Beregning, fordeling og tilskuddsforvaltning
Prosjektet i direktoratet har brukt mye ressurser på å utarbeide og beregne komponenter for finansieringen av kommunale merkostnader. Beregningsgrunnlaget er basert på ny statistikk og informasjon. Direktoratet har hvert år utarbeidet en fordelingsmodell for merkostnadene, med utgangspunkt i sosialhjelpsnøkkelen, avsatt kostnadsramme og forventet aktivitetsutvikling, Direktoratet har også hatt også hatt ansvar for å fordele årlige tilskudd til alle kommuner i to omganger (vår og høst).
Kapittel
3 Fylkesprosjektenes gjennomføring
Dette kapitlet inneholder fylkesprosjektenes beskrivelse av gjennomføring i egne fylker, hvilke risikovurderinger som ble gjort og hvilke hovedaktiviteter som er gjennomført. Direktoratet har gjort et utvalg og oppsummert fra fylkesprosjektenes rapporter.
Beskrivelse av prosjektarbeidet
Prosjektledelsen i fylkene har bestått av prosjektleder fra NAV Fylke og prosjektmedarbeider fra Fylkesmannen, i tillegg til frikjøpte kompetanseveiledere, på deltid eller heltid, fra kommuner og NAV-kontor. Prosjektleder ved NAV Fylke har hatt hovedansvar for oppfølging av måltall og prosjektledelse, mens Fylkesmannen har hatt ansvaret for fagutvikling og opplæring.
Kompetanseveilederne har hovedsakelig blitt benyttet til opplærings- og veiledningsaktiviteter.
Fylkesprosjektene har organisert samarbeidet forskjellig. I enkelte fylker har prosjektleder og prosjektmedarbeider sittet skulder ved skulder og jobbet sammen flere dager i uken, mens i andre, har samarbeidet basert seg på daglige eller ukentlige, fastemøter, og møter ved behov.
Prosjektene har samarbeidet om felles prosjektplaner, med mål, tiltak og aktiviteter, og om fordeling av ansvar og oppgaver. Alle fylkesprosjektene melder tilbake at tiltakene og virkemidlene stort sett har vært utført i henhold til bestillingen fra direktoratet, og i tråd med egne prosjektplaner.
Hovedinntrykket er at fylkene under hele prosjektperioden har tilbudt NAV-kontorene implementeringsbistand, veiledning og opplæring i arbeidet med kvalifiseringsprogrammet.
Arbeidet kan likevel deles inn i faser.
I oppstartsfasen var fylkesprosjektenes aktiviteter i stor grad rettet mot eksisterende nettverks- og møtearenaer: styringsdialog med NAV-kontorledelse, møter med KS, samarbeidsutvalg, rådmannsutvalg og andre utvalg. Fylkesprosjektene koblet seg på det ordinære opplæringsløpet i NAV-kontoret og introduserte kvalifiseringsprogrammet som tema i nettverk og arenaer for grunnopplæring i forvaltningskunnskap, arbeidsevnevurdering, oppfølgingsmodellen og Arena.
I neste omgang har fylkesprosjektene rettet tiltak og oppfølging mot det enkelte NAV-kontoret og tilbudt praktisk veiledning og bistand i arbeidet med programmet. De har, for eksempel, bistått med periodisering av måltall, avklaring av målgruppen, utforming av vedtaksmaler, opplæring i IKT- fagsystemer, bruk av saksbehandlingsverktøy, bruk av virkemidler og metodisk oppfølging av brukere..
I en senere fase har aktivitetene fått mer preg av ordinær drift. Trass i prosjektorganisering av arbeidet, har mange fylker – både NAV Fylke og Fylkesmannen - lagt virksomheten tett opp mot ordinær linjestyring og drift. Dette har vært en klar policy i mange fylker:
”Fylkesprosjekt (inkludert styringsgruppen) har benyttet seg av eksisterende arenaer for informasjon, dialog og lederforankring mht overgang fra prosjekt til drift. Ledermøter og styringsdialog i fylkeslinjen i NAV, partnerskapsmøter, koordineringsutvalget og fylkesmannens møter med ørdførere/rådmenn har vært møtepunkter der KVP har hatt sin naturlige plass.”
Risikovurderinger i fylkesprosjektene
Hovedinntrykket er at fylkesprosjektene har foretatt risikovurderinger underveis i prosjektperioden, og særlig i planlegging av prosjektaktivitetene. Det er få rapporter som inneholder en utarbeidet matrise med risikoanalyse (risiko/hendelse, sannsynlighet/ konsekvens og tiltak), men de fleste rapportene nevner flere risikomomenter som aktivitetene skal redusere. Følgende områder har vært vurdert som risikofylte av de fleste fylkesprosjektene:
• Manglende forståelse i kommunen av ordningens finansieringsmodell:
Mangelfull forståelse av finansieringsmodellen kan føre til usikkerhet og endring i kommunenes prioritering. Det kan få konsekvenser for rekruttering og oppfølging av deltakere i programmet;
terskelen for å få KVP kan bli satt høyere, og terskelen for å bli skrevet ut av program, kan bli satt lavere.
• Manglende evne til å prioritere KVP i kontoret:
Svak forankring i kontorledelsen og mangelfull kunnskap om ordningen kan føre til lav prioritering av kvalifiseringsprogrammet på kontoret.
• Mange IKT-fagsystemer og manglende opplæringsressurser:
Kommunalt ansatte forholder seg til flere IKT-fagsystemer knyttet til kvalifiseringsprogrammet.
Manglende opplæring, både på statlig og kommunal side, er en risiko for videre drift av programmet.
• Manglende felles (kommunalt og statlig) eierskap i kontoret:
Manglende eller utydelige styringssignaler om partnerskapet til rådmenn, KS og NAV-ledere og dårlig kommunikasjon mellom statlig og kommunal linje kan svekke felles eierskap for KVP på NAV-kontoret.
• Manglende kompetanse om KVP generelt, og tiltak og marked spesielt:
Det er fortsatt hovedsakelig kommunalt ansatte med sosialfaglig bakgrunn som arbeider med kvalifiseringsprogrammet på NAV-kontorene. Manglende kunnskap om og ressurser til å utnytte og tilrettelegge statlige tiltak og bistand til markedsarbeidet svekker kvaliteten på og muligheten til å lykkes med programmene.
• Manglende brukermedvirkning og forståelse av brukers rettigheter:
Mangel på brukermedvirkning, skreddersøm, og utilstrekkelig arbeidsevnevurdering svekker kvaliteten og muligheten til å lykkes med programmene.
• Mange omstillinger og nyordninger i samme periode:
I perioden med etablering av nye NAV-kontor og innfasing av ressurskrevende tiltaksområder som av AAP, AEV og § 14A, er det en utfordring å sikre tilstrekkelig fokus på ordningen.
Hovedaktiviteter i henhold til hovedmålene
Hovedmålet har vært å nå måltallene, sikre kvalitet og bidra til en sikker overlevering til linjeorganisasjonen for de respektive kommunene, samt fylket som helhet.
Hovedaktiviteter knyttet til hovedmålene har under prosjektperioden i fylkene variert over tid og hatt ulik prioritering, avhengig av hvilken fase prosjektet var i. Prioriteringene har også fulgt de enkelte NAV-kontorenes innfasingstakt. Måltallsutviklingen var naturligvis dominerte den første fasen for de fleste prosjektene, mens kvalitetsutviklingen kom noe i skyggen. Etter hvert fikk kompetanseutvikling sterkere prioritet i prosjektarbeidet, med fokus på kvalitet, innhold i program og oppfølging av bruker. Hovedinntrykket er at fylkesprosjektenes har arbeidet overlappende på hverandres ansvarsområder, men at hovedansvaret har fulgt ordinær ansvarsdeling. NAV Fylke har hatt hovedansvaret for å følge opp måltallsutviklingen og bistå med kunnskap om statlig virkemiddelbruk, markedskunnskap og tiltaksutvikling tilpasset målgruppen til kvalifiseringsprogrammet. Fylkesmannen har, på sin side, bidratt med kompetanse knyttet til regelverk, kommunal forvaltning, avklaring av hjelpebehov og oppfølging av bruker.
I 2010 rettes det oppmerksomhet også mot overgangen fra prosjekt til drift, og mot videreføring av samarbeidet mellom NAV Fylke og Fylkesmann i2011.
Kvantitet - oppfølging av måltall
NAV Fylke har hatt hovedansvar for å nå måltallet. Måltall har vært oppfølgingstema på ledermøter i fylkeslinjen i NAV, i brev og dialogmøter med rådmenn og ordførere, og i andre sammenhenger.
En del fylkesprosjekt har vært aktive og målrettede i forhold til måltallsutviklingen i enkelt kontorene.
De har aktivt oppsøkt NAV-kontor med svak måltallsutvikling, for å bistå med råd og veiledning, for eksempel ved å gå igjennom søkergrunnlaget og diskutere mulige inntak.
I de fleste tilfellene har oppfølgingen av måltall vært koblet sammen med kompetanse- og kvalitetstiltak. Måltall har som regel vært tema også på fagutviklingsarenaer, og ved ”skulder-ved- skulder”-opplæring i kontorene.
Flere fylker sier at bedre tilrettelegging av statlige tiltak, med utgangspunkt i målgruppens behov, har ført til en positiv måltallsutvikling.
Kvalitetsutvikling
Arbeidet med kvalitet har bestått av opplæring i regelverk og IKT og tiltak for å øke kompetansen på oppfølging av brukere. Prosjektene har også gitt praktisk støtte og veiledning i kontorene knyttet til konkrete utfordringer i arbeidet med brukerne. Sitatet nedenfor er dekkende for flere fylkesprosjekters oppfølging av enkeltkontor;
”Alle etablerte kontor har ved jevnlig besøk fått koordinert og kontinuerlig
kompetanseutvikling knyttet til ordningen med kvalifiseringsprogram. Dette omhandler gjennomføring av arbeidsevnevurderinger, utvikling av individuelt tilpassede program, dokumentasjon og samordning av alt programarbeid og involvering av brukere”
Alle fylkesprosjektene satte i gang informasjons- og veiledningstiltak knyttet til regelverk og lovfortolkning og har etablert arenaer for erfaringsdeling. Fylkene har også arrangert fagsamlinger, med innlegg og foredrag fra interne og eksterne fagpersoner. Med unntak av ett fylke, er det blitt gjennomført en kvalitetsgjennomgang for å få innsikt i kvalitetsutviklingen ved de enkelte NAV- kontorene (se kapittel 4).
Fire ulike læringsarenaer går igjen: nettverk for erfaringsutveksling, kurs, skulder-ved-skulder- opplæring og ledersamlinger. Ledersamlinger har vært hovedarena for arbeid med forankring og økt forståelse og kunnskap om ordningen generelt.
Temaer på nettverkssamlinger har generelt vært lovforståelse, metodisk oppfølging av brukere, markeds- og tiltaksarbeid, samt tverretatlig samarbeid. Det er først og fremst på nettverkssamlingene målet om samarbeid med andre instanser, som rusfeltet, psykisk helse og folkehelse, er realisert. Mange av temaene på nettverkssamlingene er satt på dagsorden etter bestilling fra veiledere og ledere i NAV-kontorene.
Erfaringsutveksling på nettverksamlinger nevnes gjennomgående som det mest sentrale virkemiddelet i kompetanseutviklingen. Målet har vært å styrke kvaliteten på oppfølgingsarbeidet, gjennom dialog og refleksjon over praksis.
Fra prosjekt til drift
Alle fylkesprosjektene satte i gang arbeidet med å overføre prosjektet til ordinær drift i 2010. Mange hadde allerede i prosjektperioden organisert arbeidet så nært opp til ordinær drift som mulig.
Samarbeidet mellom NAV Fylke og Fylkesmannen i prosjektperioden har dannet grunnlag for videre samarbeid, slik et av fylkene beskriver det:
”Grunnlaget for å sikre god drift i linjeorganisasjonen bygger på de løsninger som er generert i prosjektperioden.”
Mål- og disponeringsbrevet og Embetsoppdraget blir nevnt som retningsgivende for roller og ansvar, både i forhold til samarbeidsplaner og kompetanseplaner. For å sikre forankring og samordning mellom overlappende satsninger i NAV og kommuner, har mange fylker lagt opplæring for rusfeltet og psykisk helse inn i NAVs kompetanseplan for 2011.
Å videreføre læringsarenaer knyttet til arbeidet med kvalifiseringsprogrammet, tiltaksutvikling, markedsarbeid og metodisk oppfølging har vært viktig i overgangen fra prosjekt til drift.
Fylkesprosjektene rapporterer også om andre aktiviteter:
• utarbeidelse av håndbok, med rutinebeskrivelser, maler for arbeidet, begrepsavklaringer og gode grep
• opplæring i markedskunnskap
• opplæring i forvaltningslovens saksbehandlingsregler
• deltakelse i fylkets markedsgrupper
• fordeling av KVP-arbeidet på flere veiledere og en mer tverrfaglig innretning på arbeidet Samarbeidspartnere og samarbeidsarenaer
Det er, i følge fylkesrapportene, etablert få samarbeidsavtaler med tilgrensende satsningsområder.
Likevel har mange fylkesprosjekt utvekslet informasjon og samarbeidet med, for eksempel, helsevesenet, særlig rus og psykisk helse, Kriminalomsorgen og IMDI. Det har også vært samarbeid med satsinger som økonomisk rådgivning, barnefattigdom og boligsosialt arbeid. Noen fylkesprosjekter har samarbeidet med høyskoler og universitet om opplæring og kompetanseutviklingstiltak. Det har også vært tett samarbeid med tiltaksansvarlige i fylket (tiltaksarrangører, regionale kontrollere, kontroller i fylket, veiledere og ledere).
Det har til en viss grad vært samarbeid med arbeidslivssenter, flyktningtjenesten og Friundervisningen, Husbanken og arbeidsrådgivningstjenesten. Flere har holdt informasjonsmøter for attføringsbedrifter, frivillige organisasjoner og andre parter. Samarbeidet på ulike arenaer beskrives som en vinn-vinn-situasjon for partene, med blant annet økt kompetanse som resultat:
I flere kommuner ser vi nå at samarbeid tvinger seg frem og at ledere fra ulike enheter ser nytten og besparelsen ved formaliserte arenaer og avtaler
Avvik fra fylkesvise prosjektplaner
Hovedinnretningen i fylkesprosjektenes arbeid har vært å nå måltallene, sikre kvalitet og bidra til en sikker overlevering til linjeorganisasjonen. Prosjektarbeidet har stort sett vært gjennomført i henhold til planen. Enkelte fylker har hatt avvik i forhold til måltall. Dette har mange steder ført til økt målretting og enkeltinnsats overfor aktuelle NAV-kontor.
I enkelte fylker har det vært en utfordring å få kontakt med administrativ og politisk ledelse i kommunen. Utskifting av kompetanseveiledere har i enkelte fylker forsinket planlagte tiltak.
Mangelfulle føringer fra styringsnivået i fylket (fylkesdirektør i NAV og Fylkesmannen) har i noen få tilfeller ført til utsettelser og manglende engasjement.
Det er forskjeller mellom fylkene når det gjelder ressurser til prosjektarbeidet. Enkelte fylker har
”staffet opp” prosjektet utover rammene som er gitt til formålet, mens i andre fylker har prosjektledelsen hatt tilleggsoppgaver på andre ansvarsområder. De fleste fylkene har hatt flere kompetanseveiledere, mens enkelte fylker ikke har hatt noen kompetanseveiledere tilgengelig i prosjektet.
Kapittel
4 Gjennomgang av kvalitet i NAV-kontorene
Som en del arbeidet med sluttrapporteringen ba direktoratet fylkesprosjektene om å foreta en kvalitetsgjennomgang av NAV kontorenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet. Dette kapittelet presenterer direktoratets sammenstilling av fylkesprosjektenes gjennomgang.
Fremgangsmåte
I oversendelsesbrevet vedrørende kvalitetsgjennomgang skrev direktoratet:
”I forbindelse med sluttrapporten for arbeidet med kvalifiseringsprogrammet anbefaler vi at fylkesprosjektene gjennomfører en kvalitetsgjennomgang av arbeidet ute i NAV-kontorene.
Kvalitetsgjennomgangen kan foretas på forskjellige måter. Det beste utgangspunktet er å foreta en slik gjennomgang i alle NAV - kontorene i fylket. Alternativt at man velger ut et representativt utvalg av NAV – kontorer, for å få et bilde av kvaliteten av arbeidet i fylket.
Skal man velge ut NAV - kontorer vil vi understreke at disse er representative og utgjør bredden av NAV – kontorer i fylket.”
Direktoratet ba prosjektene ta utgangspunkt i to til fire tilfeldig utvalgte KVP-saker ved kontoret og drøfte sakene med de ansatte på NAV-kontorene. Oppdraget skulle praktiseres i tråd med veilederrollen, for å få fram og drøfte utfordringer i kontorenes arbeid med kvalifiseringsprogrammet.
Enkelte prosjekt har besøkt alle kontorene, mens andre fylkesprosjekter har foretatt kvalitetsgjennomgangen tidligere. De fleste fylkesprosjektene har besøkt et utvalg av kontorene i fylket og gått grundig inn i et visst antall saker, som regel to til fire saker, sammen med veilederne på kontoret. Betydningen av å sørge for et representativt utvalg av NAV-kontor og tilfeldig utvalg av saker for gjennomgang er understreket i oppdraget, men man kan ikke se bort fra muligheten for at det har skjedd en viss seleksjon i denne prosessen. Framstillingen og vurderingene som er foretatt synes i alle fall å være balanserte, og både positive og negative sider ved kvaliteten i arbeidet kommer fram.
Metodevalget og variablene for kvalitetsgjennomgangen bygger på hovedrammene for regelverket knyttet til kvalifiseringsprogrammet og oppfølgingsmodellen i NAV.
Figur 4: Modell for oppfølging i NAV - Kvalifiseringsprogrammet
Bestilling Kartlegging
Arbeidsevnevurdering Inngangsvilkår ytelser
Plan Gjennomføring
Evaluering
Oppfølging Midlertidige ytelser
Ved å vurdere kvaliteten knyttet til hovedkomponentene i oppfølgingsmodellen synliggjøres forvaltningens leveranse (både kommunalt og statlig) og evne til å jobbe i tråd med et felles faglig rammeverk.
Varige ytelser Arbeid og
deltakelse
Fylkenes tilbakemelding på kvalitetsgjennomgangen
Hovedinntrykket er at det har vært en positiv og konstruktiv utvikling på alle områder. Det er tydelige forbedringer både når det gjelder bruk av Arena, rutinebeskrivelser for arbeidet og innholdet i programmene. Spesielt positivt er det at brukermedvirkning ser ut til å være godt ivaretatt. Oppfølgingsarbeidet fungerer i hovedsak også godt. Når det gjelder kunnskap om statlige tiltak og virkemidler og bruk av individuell plan, er det fortsatt en del å hente. Det rapporteres også om store variasjonene mellom NAV-kontorene. På alle områder er det store forskjeller mellom de som lykkes godt og de som ennå henger etter.
Bruk av Arena – dokumentasjon og arbeidsevnevurdering
De aller fleste rapporterer om en god utvikling med økende bruk av Arena, både generelt og til arbeidsevnevurderinger. Dokumentasjon av aktiviteten har også utviklet seg positivt.
Tilbakemeldingene viser likevel et sammensatt bilde: Noen prosjekter melder at alle NAV- kontorene i fylket dokumenterer arbeidsevnevurderingene i Arena, mens andre rapporterer om mangelfull dokumentasjon av arbeidet med KVP over tid. Noen mener at opplæring i Arena fortsatt ikke er god nok. Enkelte kontor melder dessuten at arbeidsevnevurderingen foretas av andre enn deltakerens veileder, noe som kan medføre at veilederen ikke får god nok innsikt i deltakerens ønsker og muligheter.
Rutiner for saksbehandling og organisering av kontoret
Tilbakemeldingene viser at det i løpet av prosjektperioden har vært en forbedring av rutinebeskrivelser for KVP-arbeidet. Mange NAV-kontor har utviklet og tatt i bruk skriftlige rutiner for arbeidet med kvalifiseringsprogrammet. Samtidig ser vi at det er forskjeller mellom kontorene i hva som finnes av rutiner og hvordan disse følges. Det samme gjelder hvorvidt rutiner foreligger skriftlig. Rutiner for utarbeidelse av vedtak er også varierende. Mange kontor fatter vedtak med tydelige, individuelle begrunnelser, mens andre bruker standardvedtak med og uten individuell tilpasning.
Alle fylkesprosjekt melder at iverksettingsfristen på seks måneder holdes.
Måten kontorene har organisert sitt arbeid med kvalifiseringsprogrammet på varierer. Mange melder om en god organisering, og at arbeidet med kvalifiseringsprogrammet fungerer bra.
Kontorets størrelse er naturlig nok en viktig faktor. Ved de største kontorene er det ansatte som kun jobber med kvalifiseringsprogrammet. Dette er i hovedsak de kommunalt ansatte som tidligere jobbet med sosialsaker. I de minste kontorene har de som jobber med programmet mange andre oppgaver i tillegg. Her ser vi at KVP-arbeidet konkurrerer med andre oppgaver.
Det meldes også om at det skjer en endring i organiseringen av arbeidet, fra dedikerte personer til involvering av flere medarbeidere.
Programinnhold
De fleste NAV-kontor oppgir at programmene er individuelt tilpasset, med utgangspunkt i en arbeidsevnevurdering (AEV). De fleste kvalifiseringsprogram er utarbeidet i samråd med bruker, og det er fastsatt individuelle mål for deltakerne. Deltakerens ønsker og forutsetninger er ivaretatt. Det er stort sett høy bevissthet om kravet til progresjon i programmene. Flere beskriver også en god utvikling gjennom prosjektperioden.
Et eksempel på en forbilledlig tilbakemelding:
”De aller fleste NAV-kontor oppgir at programmene er individuelt tilpasset med utgangspunkt i AEV, og at de mener at brukermedvirkning gjennom dette er ivaretatt. Det er utstrakt bruk av statlige virkemidler gjennom praksisplasser og arbeidsmarkedsbedrifter. Noen deltakere deltar i forskjellige kommunale lavterskeltiltak, som i noen grad er finansiert gjennom prosjekter på boligsosial- og rusområdet. Enkelte NAV-kontor har gjort klare bestillinger til eksterne tilbydere.
Dette i kombinasjon med individuell oppfølging fra annet hjelpeapparatet for eks fastleger, tjenester i forhold til rus og psykisk helse, Oppfølgingstjenesten etc. Programmene er i stor grad nedtegnet i Aktivitetsplaner i Arena, som blir evaluert og etter behov oppdatert. Noen NAV-kontor sier de har god markedskunnskap og klarer å matche deltaker med ”riktig”
arbeidsplass. Disse følger deltakeren når han/hun møter opp på arbeidsplassen og prioriterer å følge opp gjennom senere besøk på den enkelte arbeidsplass.”
Flere av fylkesprosjektene melder om varierende kvalitet i programmene. Der deltakeren har et tydelig mål i forhold til arbeid og aktivitet, er programmene mer tilpasset. Noen av utkantkontorene opplever utfordringer med å finne tiltaksarrangører i nærmiljøet og må benytte seg av eksisterende tiltaksarrangører som ligger langt unna. Dette kan virke begrensende i forhold til å gjøre programmene individuelt tilpasset.
Mange melder om behov for bedre tilgang på lavterskeltilbud til deltakerne. Enkelte kommuner har lang erfaring i å drive egne tiltak, ofte som aktivitetspregete lavterskeltilbud. Flere kommuner har utvidet dette tilbudet i prosjektperioden. Men det har også vært en nedbygging av kommunale tiltak i perioder hvor tilgang på statlige arbeidsrettede tiltak har vært god.
Det rapporteres videre om forskjeller mellom NAV-kontorene når det gjelder kunnskap om statlige tiltak og virkemidler. Det er for lite fokus på overgang til arbeid og oppfølging etter overgang til arbeid. Noen mener også at mange kontor har et underforbruk av statlige tiltak, i forhold til intensjonen om 45 % kommunale og 55 % statlige tiltak i kvalifiseringsprogrammet. Mange understreker betydningen av markedsarbeid og kunnskaper om lokale bedrifter for å lykkes med å få deltakerne inn i varige arbeidsforhold.
Flere fylker mener de forskjellige planbegrepene i arbeidet med kvalifiseringsprogrammet er forvirrende. Noen eksempler på dette:
o ”Bruken av forskjellige planbegrep er fremdeles forvirrende. Kontorene lurer på hva som er riktig begrep, tiltaksplan, handlingsplan, aktivitetsplan eller programplan.
Fortsatt er grensene uklare for når en skal bruke begrepet handlingsplan eller IP.
Dette spørsmålet har vi også løftet til Arbeids- og velferdsdirektoratet. ”
o ”Undersøkinga viste at det var svært varierande bruk av plandokumenta vekeplanar og aktivitetsplanar. Det var stort sett aktivitetsplanar i alle sakene, sjølv om ein del av dei var noko ”tynne”. I nokre saker fann vi både vekeplanar og aktivitetsplanar og nokre saker hadde berre vekeplanar.”
Brukermedvirkning ved utarbeidelse av program
De fleste av fylkesprosjektene har gitt tilbakemeldinger om brukermedvirkning. Hovedinntrykket er at dette er et sentralt prinsipp i kvalifiseringsprogrammet og er godt ivaretatt. Det er god dialog mellom bruker og veileder, og programmene bygger i stor grad på brukers ønsker, interesser og forutsetninger. Brukermedvirkning dokumenteres ved bruk av egenvurderingsskjema, men dokumentasjonen er varierende.
Individuell plan (IP) i tilknytning til program
De fleste av fylkesprosjektene omtaler bruk av individuell plan, men det er fortsatt relativt få kontor som tilbyr og utarbeider en slik plan. Flere kontor som oppgir at de tilbyr IP, mangler skriftlig dokumentasjon på dette. Mens andre har rutiner som sikrer tilbud om individuell plan og dokumentasjon om deltakere takker nei. Det er betenkelig at så få deltakere får utarbeidet individuell plan når så mange av dem har problemer knyttet til rus og psykisk helse og mottar tjenester fra flere enn NAV-kontoret.
Vurdering av målgruppen
Fylkesprosjektene melder at NAV-kontorene i overveiende grad har riktig vurdering av målgruppen. Det er også relativt lik forståelse av hvem som er i målgruppen.
”Den største forandringen har skjedd inni hodene på folk”, sier en NAV-leder. Han mener at både statlige og kommunalt ansatte tidligere har undervurdert brukeres, og særlig sosialhjelpsklienters, muligheter for å lykkes med arbeid/arbeidsrettede aktiviteter. Kvalifiseringsprogrammet har nå blitt et mer kjent tiltak, og det er flere i målgruppen som søker om deltakelse på eget initiativ.
Fylkesprosjektene melder om forskjeller mellom kontorene når det gjelder prioriteringer ved inntak til kvalifiseringsprogrammet. Enkelte kontor har valgt å ta inn de ”tyngste” brukerne, som tidligere ikke har hatt noe godt tilbud, mens andre har startet med de ”letteste”, og kanskje aldri har kommet til den ”tyngste” brukergruppen. Langtidssosialhjelpsmottakere er hovedmålgruppen i omtrent alle kontorene. Mange av disse brukerne har rus- og/eller psykiske problemer.
Det meldes også om positive utviklingstrekk knyttet til rekruttering av deltakere. Rekrutteringen synes å ha blitt mer spesifikk, i tråd med målene for programmet, etter hvert som kommunene har fått mer erfaring. Økt vektlegging av realistiske arbeidsmuligheter ved avslutning av programperioden synes å ha bidratt til dette. Men det meldes også om at flere av kontorene har deltagere som kan vise seg å være utenfor målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. En viktig årsak til dette er nok at det i perioder ble tatt inn mange deltakere for å nå måltallet og at vilkårene i starten ble vurdert relativt vidt.
I enkelte områder utgjør innvandrere med lite norskkunnskaper og liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet en stor del av deltakerne. Mange av dem har språkopplæring som eneste tiltak i programmet. Et eksempel:
”Vi vurderte også manglende mestring av norsk som kvalifiserende til inntak på KVP. Vi ignorerte langt på vei kravet til behov for tett og koordinert bistand i denne sammenheng. Det er derfor noen inne på KVP som strengt tatt skulle hatt et annet tilbud. Nå er imidlertid dette forholdet langt på vei rettet opp.”
Etnisk norske deltakere har i stor grad kompleks problematikk (rus, psykiatri, gjeld). Men det rapporteres også om deltakere som er mindre ressurskrevende, men som har behov for individuelt tilrettelagte tiltak og oppfølging for å komme i arbeid.
De som har få unge i kvalifiseringsprogrammet sier det skyldes at ungdom stort sett ivaretas gjennom andre ordninger og tiltak. Noen NAV-kontor sier de er skeptiske til å gjøre ungdom avhengige av offentlige stønader (innelåsningsmekanisme). En annen årsak er at unge bare får 2/3 av kvalifiseringsstønaden og at dette demper motivasjonen.
Vi tar også med et eksempel på at målgruppen er forskjellig i ulike deler av landet:
”Deltakarane i kvalifiseringsprogram som var med i kvalitetsundersøkinga var alle i målgruppa for kvalifiseringsprogrammet, med unntak av to saker der vi stilte spørsmål ved innsatsbehovet som var fastsett. Deltakarane er i hovudsak einslege, ungdom (dropouts) forsytt av foreldre, og flyktningkvinner forsytt av ektefelle. Dei færraste av brukarane kjem frå langvarig økonomisk sosialhjelp.”
Oppfølging
I beregningen av de kommunale merutgiftene til kvalifiseringsprogrammet er det lagt til grunn at en veileder skal følge opp mellom 12 og 15 deltakere. Flere kontor svarer at de stort sett har nok ressurser til tett individuell oppfølging. Spesielt gjelder dette kontorer som har rendyrket tiltaksarbeidet i kvalifiseringsprogrammet og ikke har andre oppgaver ved siden av. Mange benytter anledningen til en oppfølgingssamtale når deltakerne skal levere fremmøtelister. Et eksempel på godt oppfølgingsarbeid:
”De fleste kontorene har en praksis på at programveileder skal være kontaktperson/pådriver for gjennomsnittlig 20 deltakere hver. Programveilederne er tilgjengelige for sine brukere. De har hyppig kontakt via telefon, sms, timeavtaler, besøk på praksissteder og hos tiltaksarrangører. Flere kontor praktiserer at hver deltager har to kontaktpersoner fordi dette minsker sårbarhet ved sykdom. ”
Vi ser at det er store forskjeller fra kommune til kommune og fra sak til sak når det gjelder kvaliteten i oppfølging av brukerne. Dette er naturlig siden det er en individuell vurdering som skal ligge til grunn for oppfølgingen av den enkelte deltaker. Oppfølgingen beskrives av mange som tett og koordinert.
Samtidig rapporterer mange at tett individuell oppfølging er en stor utfordring. Det er vanskelig å få aksept i egen organisasjon, det vil si på NAV-kontoret, for at det er nødvendig med tid - og ressurskrevende oppfølging i kvalifiseringsprogrammet for å lykkes. I en hverdag preget av mange
”må”-oppgaver, som generell inntektssikring, er det ikke lett å prioritere det tette oppfølgingsarbeidet. Mange kontor har svakere oppfølging enn det som er forutsatt og det som veileder selv vurderer som nødvendig.
Forskjeller gir seg også utslag i hyppighet i oppfølgingsarbeidet. De kontorene som arbeider best med kvalifiseringsprogrammet følger opp bruker og arbeidsgiver etter behov. I motsatt ende har vi kontor som ikke følger opp utover hver 3. måned, jamfør oppfølgingsfrekvensen i Arena. Andre sier de tilstreber oppfølging en gang per uke for deltakerne i kvalifiseringsprogrammet.
Flere av dem som er i arbeidsrettede tiltak får mest oppfølging fra tiltaksarrangører. Veilederne i NAV har oppfølging per telefon, i samtale og møter med samarbeidspartnere (fastleger, DPS, arbeidsgiver / praksisplassen). Noen NAV-kontor har egne miljøarbeidere som følger opp ”ute”, mens andre sier de ikke har vært ute og fulgt opp i det hele tatt. Oppfølgingen besørges da av andre, som kommunale samarbeidspartnere eller eksterne leverandører av en slik tjeneste. Der deltakere er i tiltak hos en arbeidsmarkedsbedrift, får deltakeren også tett oppfølging i bedriften.
Tiltaksarrangøren samarbeider med NAV-veileder.
Ett fylkesprosjekt melder at de fleste større kontorene har satt bort oppfølgingen til tiltaksbedrifter eller også arbeidsgivere. Det er god kontakt med både brukere og oppfølgingsbedrifter, selv om
mye av oppfølging er satt bort, og de har rutiner og systemer som sikrer dette.
Det er også eksempel på at frivillige organisasjoner bistår i oppfølgingen av brukere mot betaling.
Noen kommuner melder at de er med i et bedriftsnettverk og har god kommunikasjon med mulige arbeidsgivere. De ser at det er viktig å ha kontakt med lokalt næringsliv for å kunne ha nødvendig arbeidslivskunnskap og finne gode arbeidstreningsarenaer. Noen kontor arbeider målbevisst for å ha velvillige arbeidsgivere å spille på og med.
Avslutning av program
Flere fremhever god markedskunnskap som en viktig suksessfaktor for at KVP-deltakere går over til ordinært arbeid. Deltakerne vil også ha behov tett oppfølging etter at de har avsluttet programmet. Det er flere eksempler på tilbakefall, med arbeidsforhold som opphører etter kort tid.
Det kan derfor være for tidlig å konkludere om et program har vært vellykket selv om deltakeren har kommet i jobb. Tilretteleggingsgarantien er et verktøy for videre støtte og oppfølging av bruker og arbeidsgiver som kan vurderes i denne sammenheng.
Få kontor tilbyr deltakerbevis ved avslutning eller stans av program. Kontorene påpekte at det er noe uklart hva et slikt deltakerbevis burde inneholde, og at det derfor ikke er prioritert.
På grunnlag av rapporeringen ser det ut til at mange deltakerne trenger lenger tid i program enn ett år.
Kapittel
5 Overføring til linjeorganisasjon i fylket
I dette kapitlet har direktoratet oppsummert fylkesprosjektenes rapport om tiltak og løsninger i forbindelse med overgang fra prosjekt til drift. Tiltak som skal sikre forankring, hensiktsmessig organisering og god kompetanseutvikling i overgangen fra prosjekt til ordinær drift i linjen har vært et prioritert område spesielt det siste året av prosjektperioden. .
Status
Fylkesprosjektene omtaler hvilke grep som er nødvendige for å sikre en god overgang fra prosjekt til drift, men er kommet ulikt i gjennomføring av tiltakene. Noen fylker startet tidlig med å formalisere samarbeid, lage felles kompetanseplan og samordne tjenesteområdene, mens andre har planlagt, men ikke iverksatt alle tiltakene.
Prosjektene mener likevel at både NAV-kontorene og Fylkesmannen er godt forberedt til å videreføre arbeidet med kvalifiseringsprogrammet. De fleste fylkene sier de vil fortsette å prioritere arbeidet med kvalifiseringsprogrammet, og at de vil videreføre og videreutvikle etablerte samarbeidsutvalg og nettverk som samordningsforum, fylkeskoordineringsgruppe, oppfølgingsnettverk, samt regionale fag- og erfaringsgrupper.
Fylkesmannsembetene vil ha dedikerte medarbeidere som skal jobbe med kvalifiseringsprogrammet. Mange vil også fortsette med erfarings/nettverkssamlinger og kompetanseveiledere som er frikjøpt fra kommune/NAV-kontor.
Alle fylkesprosjektene legger vekt på å se kvalifiseringsprogrammet i sammenheng med overlappende satsinger, for eksempel boligsosialt arbeid, økonomisk rådgivning og opptrappingsplanen for rusområdet. Individuell plan (IP) og samarbeid med spesialist- og helsetjenester utenfor NAV-kontoret nevnes i mindre grad. Kun ett fylke legger i sin rapport spesiell vekt på samarbeid med tiltaksbedrifter og lokalt næringsliv fremover.
Tiltak/videre organisering
• De fleste fylker hevder at det gode samarbeidet mellom NAV Fylke og Fylkesmannen danner et solid fundament for videre samarbeid. Mange av prosjektene har utarbeidet forslag til organisering av oppfølging og samarbeid i 2011. Fire fylker har fra starten organisert arbeidet med kvalifiseringsprogrammet i ordinær linje. De mener programmet dermed allerede er godt integrert og at overgangen til drift ikke blir stor.
• Fylkesprosjektene nevner spesielt behovet for samarbeidsavtaler mellom NAV Fylke og Fylkesmannen i det videre arbeidet. Likevel sier sju fylker at de ikke har avtaler der kvalifiseringsprogrammet er eget tema. Seks fylker arbeider med å få på plass avtaler som sikrer samarbeid om ordningen. Flere fylker rapporterer at Fylkesdirektøren i oppfølgingsmøter med kommunene har kvalifiseringsprogrammet som fast tema.
• Mange vurderer det også som hensiktsmessig å tydeliggjøre det felles kommunale og statlige eierskapet til kvalifiseringsprogrammet i partnerskapsavtalene. Der kvalifiseringsprogrammet ikke er en eksplisitt del av avtalen er ordningen, i følge fylkesrapportene, i det minste tema i partnerskapsmøtene.
• Mange har laget felles kompetanseplan og har mål om å koordinere aktiviteter knyttet til overlappende satsinger, tjenester og fagområder. Flere fylker rapporterer at NAV ledere er involvert i planleggingen.
• De fleste fylker er opptatt av å videreføre samarbeidet med overlappende satsinger, og mange benytter seg av Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse som retningsgivende. Et fylke har lagt opplæring knyttet til rus og psykisk helse inn i NAVs
kompetanseplan, for å sikre forankring og samordning mellom overlappende satsinger i NAV og i kommunen. Her ligger også opplæring i IP og ny lov om sosiale tjenester i NAV.
Spesialisthelsetjenesten er viktig for kvalifiseringsprogrammet, og i dette fylket er det gitt opplæring spesielt knyttet til psykisk helsevern. Dette arbeidet skal videreføres.
• Individuell plan (IP) nevnes som et nyttig verktøy for å koordinere de statlige og kommunale tjenester, og mange rapporterer at de ønsker å bruke dette i større grad.
• De fleste fylker ønsker at kvalifiseringsprogrammet blir en del av det øvrige tjenestetilbud i NAV, og NAV Fylke vil mange steder følge opp programmet gjennom målekortet. De som har kvalifiseringsprogrammet som egen indikator i målekortet, måler antall deltakere i program og hvor mange som går til arbeid. Enkelte fylker vil, i tillegg til målekortet, følge opp med rådgivning i forhold til marked og analyse.
• Ett fylke nevner spesielt at deltakere i kvalifiseringsprogrammet vil bli prioritert til arbeidsrettede tiltak. I Arbeid med bistand kan man følge opp brukere for å avlaste veiledere i oppfølging.
Utfordringer i overgang til ordinær drift
• Skillet mellom stat og kommune står mange steder i veien for en helhetlig tenkning rundt brukernes behov og rettigheter. Skillet, som synes å være et større problem på store kontorer enn på små, fører mange steder til samarbeidsproblemer.
• Manglende ledelsesforankring i NAV Fylke og kommunene kan føre til at kvalifiseringsprogrammet blir nedprioritert. Kvalifiseringsprogrammet konkurrerer med andre viktige tiltak, og lederes holdning og prioriteringer i forhold til organisering, kompetanse og helhetlig oppfølging blir avgjørende.
• En del kommuner har brukt de øremerkede midlene til stillinger og trapper nå ned bemanningen. Endring i de økonomiske rammene kan føre til færre deltakere i program.
Det er fare for at tolkning av inngangsvilkår tilpasses ressurssituasjonen, på bekostning av rettighet og faglig vurdering av brukers behov. Det er også fare for at enkelte kontorer ikke vil være i stand til å gi nødvendig og lovpålagt tett og koordinert bistand tilpasset den enkelte deltakers behov og forutsetninger.
• Tilgangen på statlige tiltaksplasser er for lite forutsigbar, og utnyttelsen av innkjøpte, dyre tiltak er for dårlig. Det er behov for utvikling av flere kommunale tiltak.
• Samarbeid med det lokale næringsliv.
• Tilførsel av relevant kompetanse i oppfølgingen av den enkelte deltaker
• Samordning/samarbeid med overlappende tjenester, helsetjenester, psykologisk/psykiatrisk tjeneste, rusbehandling etc.
Kapittel
6 Fylkesprosjektenes evaluering og forslag
Direktoratet oppsummerer her fylkesprosjektenes erfaringer med kvalifiseringsprogrammet og evalueringer av prosjektarbeidet. Kapittelet beskriver det fylkene mener er suksesskriteriene for programmet og prosjektarbeidet, og deres anbefalinger for videre arbeid med ordningen.
Økt livskvalitet – og mulighet for arbeid
Hovedinntrykket er at kvalifiseringsprogram har gitt bedre og mer helhetlige tjenester til utsatte brukergrupper. Programmet har bidratt til avklaring, inkludering og økt livskvalitet for deltakerne.
Samtidig har programmet bidratt til økt fokus på individuelle rettigheter og økt forståelse for hvilke muligheter som ligger i bruk av tett og riktig oppfølging. Det har igjen ført til større tro på at også de som står lengst unna arbeidsmarkedet kan kvalifisere seg til arbeid og aktivitet.
Kvalifiseringsprogrammet har vært omtalt som ”det rause programmet”. Det at programmet åpner for fleksibilitet og nytenkning, og legger opp til at dedikerte ansatte skal ha tid til å motivere, finne individuelle løsninger og drive oppfølging, blir trukket frem som særlig viktig for å lykkes med en målgruppe med mange utfordringer.
Ifølge fylkesprosjektene har kvaliteten på programmene bedret seg gjennom hele prosjektperioden, i takt med økt erfaring og kompetanse på NAV-kontoret. De rapporterer samtidig at dokumentasjonen mange steder ikke er god nok, at en del kontorer har mangelfulle rutiner for saksbehandling og at individuell plan brukes i for liten grad. Prosjektene understreker viktigheten av å øke kompetansen også på tiltaks- og markedsarbeid som, sammen med godt sosialt arbeid, er et suksesskriterium for programmet.
Det er en forventning om at rundskrivet og forskriftene til Lov om sosiale tjenester i NAV som kommer i løpet av våren 2011 skal fjerne det som finnes av uklarheter og sikre en mer enhetlig forståelse av ordningen.
Å tråkke i hverandres bed…
Kvalifiseringsprogrammet ble implementert midt i en krevende reformperiode, men programmet synes mange steder - gjennom felles innsats for brukergruppen - å ha skapt et stort engasjement og et unikt interessefellesskap mellom eierne av kontoret (kommune og stat). Slik har programmet også bidratt til å tydeliggjøre en viktig intensjon med NAV-reformen.
Prosjektorganiseringen, med tett og forpliktende samarbeid på fylkesnivå, har vist seg svært vellykket. NAV Fylkes og Fylkesmannens rolle i forhold til NAV-kontoret er vesensforskjellig. Der NAV Fylke har en direkte styringslinje til den statlige delen av kontoret, gir fylkesmannen råd og har tilsyn med de kommunale tjenestene. Gjennom samarbeidet har partene blitt godt kjent med hverandres funksjoner og arbeidsområder, og kompetanseutviklingen har skjedd gjennom felles innsats. Det har ført til større respekt for hverandres fag og arbeidsmetodikk og en erkjennelse av gjensidig avhengighet og nytte. Et av fylkene beskriver samarbeidet mellom Fylkesmannen og NAV Fylke slik:
”Vi har tråkket i hverandres bed, men ikke på hverandres blomster! Vi har jobbet mot samme mål og skapt en viktig arena for videre samarbeid”.
Der Fylkesmannen og NAV Fylke har bidratt med sin spesialkompetanse på en koordinert og målrettet måte har NAV-kontorene fått god støtte og oppfølging. Gjennom den tette kontakten og oppfølgingen av NAV-kontorene har fylkesnivået fått oversikt over status ved det enkelte kontor, og har kunnet følge opp i forhold til måltall og kvalitet. Det gode samarbeidsklimaet på fylkesnivå har ført til at partene har snakket samstemt om måltall og kvalitet. De har ”tråkket i hverandres bed” og vært pådrivere for hverandres spesial- og ansvarsområder.
