Effekter av maksimalpris trinn 1

(1)

Effekter av

maksimalpris trinn 1

Rapport 2004-117

(2)

Effekter av

maksimalpris trinn 1

Utarbeidet for Barne- og

familiedepartementet

(3)

(4)

Innhold:

SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER ...1

1 INNLEDNING ...7

1.1 Problemstilling ...8

1.2 Metode ...11

2 FORELDREBETALING I KOMMUNALE BARNEHAGER ...17

2.1 Satsstruktur ...18

2.1.1 Heltid uten moderasjoner...18

2.1.2 Søskenmoderasjon ...20

2.1.3 Inntektsgradering ...22

2.1.4 Deltid ...25

2.1.5 Tillegg for kost...26

2.2 Regionale variasjoner...28

2.2.4 Deltid ...31

2.3 Barna fordelt på ulike satser...31

2.3.1 Heltid ...32

2.3.2 Deltid ...33

2.4 Oppsummering kommunale satser...33

3 FORELDREBETALING I IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER ...35

3.1 Satsstruktur ...35

3.1.4 Deltid ...45

3.1.5 Tillegg for kost...46

3.2 Nærmere om private barnehager med høyere sats enn maksimalsats 47 3.3 Regionale variasjoner...48

3.3.3 Deltid ...50

3.4 Barna fordelt på ulike satser...50

3.4.1 Heltid ...51

3.4.2 Deltid ...51

3.5 Oppsummering ikke-kommunale satser ...52

4 LIKEVERDIG BEHANDLING...55

4.1 Kommunenes rammebetingelser...55

4.2 Forholdet mellom kommunene og barnehagene generelt ...60

4.2.1 Finansieringsmodell ...60

4.2.2 Barnehagenes vurdering av kommunenes rolle ...62

4.2.3 Forholdet mellom kommunale og private satser i den enkelte kommune ...64

4.2.4 Prosessen rundt innføring av maksimalpris ...65

(5)

4.3.1 Geografisk spredning ...70

4.3.2 Begrunnelse for å gå ut over maksimalpris...71

4.3.3 Foreldrenes rolle ...74

4.4 Oppsummering...75

5 ENDRINGER I ANDRE FORHOLD I BARNEHAGENE...77

5.1 Kommunale barnehager ...77

5.1.1 Kvalitet...77

5.2 Ikke-kommunale barnehager...78

5.2.1 Størrelsen på tilskuddene ...78

5.2.2 Kvalitet...79

5.2.3 Kapasitet...82

5.2.4 Økonomi...83

5.3 Oppsummering...84

VEDLEGG 1: FØLGEBREV ...87

VEDLEGG 2: SPØRRESKJEMA TIL KOMMUNER...91

VEDLEGG 3: SPØRRESKJEMA TIL IKKE-KOMMUNALE BARNEHAGER ...101

VEDLEGG 4: PURREBREV ...111

(6)

Sammendrag og konklusjoner

Resymé

Maksimalprisreformen har bidratt til at foreldrebetalingen i barnehagene har gått ned, særlig i private barnehager. Etter reformen koster en heltidsplass uten moderasjoner i gjennomsnitt omtrent det samme i kommunale og private barne- hager. Videre ser vi at det er en svært liten andel av barn i barnehage som har høyere sats enn maksimalprisen på 2.750 kroner. Samtidig ser kommunene gjennomgående ut til å overholde kravene om likeverdig behandling. Slik sett har reformen gitt resultater i tråd med målene. Reformen har ført til at de dyreste plassene har gått ned i pris, mens de billigste plassene gjennomsnittlig er blitt dyrere. Moderasjonsordningene til familier med lave inntekter har blitt strammet inn i mange kommuner. Til gjengjeld er det flere barn enn tidligere som omfattes av ordningene, fordi de nå også gjelder i private barnehager. Dette er konklusjoner som kan trekkes et halvt år etter at reformen trådte i kraft.

Bakgrunn

I juni 2003 inngikk et bredt flertall på Stortinget et forlik om en reform i barnehage sektoren (barnehageforliket). En sentral del av reformen er en totrinns innføring av maksimalpriser i barnehager, og fra 1. mai 2004 ble trinn én i maksi- malprisvedtaket iverksatt, i form av Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (maksimalprisforskriften) og Forskrift om likeverdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Begge forskriftene skal bidra til lavere foreldre- betalingssatser. Forskriften om likeverdig behandling skal i tillegg bidra til et selvstendig mål om at private barnehager får like rammebetingelser som kommunale.

Maksimalprisforskriften krever at høyeste sats maksimalt kan være 2.750 kroner per måned og at det må gis søskenmoderasjon på minst 30 prosent for barn nummer to og 50 prosent for barn nummer tre og høyere. Maksimalsatsen gjelder for oppholdstider på 41 timer eller mer per uke, og forskriften krever at ”Foreldre- betaling for deltidstilbud skal settes lavere enn foreldrebetaling for et heltids- tilbud”. I tillegg til den ordinære månedsbetalingen kan barnehagen ta betalt for mat og drikke til barna (kosttillegg). Forskriften stiller ikke spesifikt krav om at satsene skal være inntektsgraderte.

Forskriften om økonomisk likeverdig behandling innebærer at kommunen, med noen få begrensninger, skal dekke bortfallet av inntekter som barne hagene opplever ved å senke satsene til maksimalpris. Kommunene kan gi tilskudd til barnehagene basert på kostnadsdekning i den enkelte barnehage eller i form av

(7)

Som del av reformen er de statlige bevilgningene til drift av barnehager økt betydelig. For det første er de øremerkede statlige driftstilskuddene økt i flere omganger, sist fra 1. januar 2004. For det andre er en skjønnspott for 2004 fordelt til kommunene på basis av hvor mye de trenger for å oppfylle kravene om maksimalpris og økonomisk likebehandling.

Problemstilling

I denne rapporten kartlegger vi effekter av forskriften om maksimalpris og forskriften om økonomisk likeverdig behandling i barnehager. Vi legger særlig vekt på å belyse effekter på foreldrebetalingssatser og på kommunenes praktisering av kravet om økonomisk likeverdig behandling.

Oppdragsgiver er Barne- og familiedepartementet.

Kartleggingen er basert på spørreundersøkelser rettet mot alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager. Nivå og endringer i priser er kartlagt gjennom én representativ skriftlig undersøkelse gjennomført i mai og juni 2004 og én tilsvarende undersøkelse gjennomført i oktober og november 2004.

Fra undersøkelsen gjennomført i oktober og november henter vi informasjon om satser og enkelte andre forhold i barnehagene per oktober 2004, mens vi fra undersøkelsen i mai og juni henter informasjon om situasjonen før mai 2004. I oktober/november- undersøkelsen har vi dessuten stilt spørsmål til kommuner og barnehager om hvordan kommunene har fulgt opp sin forpliktelse om å legge til rette for at de private barnehagene skal kunne innføre maksimalpris.

Effekter på foreldrebetalingen

Få betaler mer enn maksimalpris

Analysene viser at i oktober 2004 hadde 98 prosent av alle barn med heltidsplass (41 timer eller mer per uke) en foreldrebetalingssats på 2.750 kroner eller mindre.

Av barna som betalte mer enn maksimalsatsen gikk de klart fleste i privat barnehage. Se Figur A.

(8)

Figur A Barn med heltidsplass i kommunale og ikke-kommunale

barnehager. Barn med og uten moderasjoner. Per oktober 2004.

Prosent av barna fordelt etter månedlig foreldrebetaling

0 20 40 60 80

Friplass 1-499 500-749 750-999 1000-1249 1250-1499 1500-1749 1750-1999 2000-2249 2250-2499 2500-2749 2750 2751 -2999 3000 og over

Ikke-kommunale Kommunale

Fullpris er redusert…

Undersøkelsene indikerer at maksimalprisforskriften har ført til at gjennomsnittlig sats for en heltidsplass uten moderasjoner er redusert med 8 prosent.¹ Reduk- sjonen har vært sterkest i de ikke-kommunale barnehagene, der gjennomsnittlig heltidssats er redusert med 12 prosent sammenlignet med situasjonen før mai 2004.

At reduksjonen har vært størst i de ikke-kommunale barnehagene gjenspeiler at satsene i utgangspunktet var høyest her. Etter endringene ligger satsene i private og kommunale barnehager omtrent på samme nivå. I kommunale barnehager var betalingssatsene i oktober i gjennomsnitt 2.700 kroner per måned for dem som betaler fullpris. Det tilsvarende gjennomsnittet for ikke-kommunale barnehager var 2.730 kroner.

…og de fleste søsken betaler mindre enn før

Flertallet av barnehagebarna går i barnehager som tilfredsstiller kravene om minimum 30 prosent søskenrabatt til barn nummer to og 50 prosent rabatt til barn nummer tre og høyere. I oktober 2004 gikk 4 prosent av barn i kommunale barne-

1 Analysene av satser er vektet med antall barnehagebarn i den enkelte kommune og ikke-kommunale barnehage. Det innebærer at svarene fra store kommuner og barnehager tillegges større vekt enn svarene

(9)

hager i barnehager som ikke fulgte kravene til søskenmoderasjon. På den annen side gikk drøyt 30 prosent av barn i kommunale barnehager i barnehager som ga høyere rabatt enn kravene. Det var særlig for barn nummer to det ble gitt større rabatt enn kravet.

Rundt 20 prosent av barn i ikke-kommunale barnehager gikk i barnehager som brøt kravene til søskenmoderasjon i oktober. Det var særlig kravet om minst 50 prosent rabatt til barn nummer tre og høyere som ble brutt. Samtidig var det om lag like mange av barna som gikk i barnehager som ga mer rabatt enn kravene.

Reformen har ført til at det gjennomsnittlige beløpet som betales for barn nummer to er redusert med 2 prosent, mens beløpet som betales for barn nummer tre og høyere er redusert med 14 prosent i de kommunale barnehagene.

I de ikke-kommunale barnehagene er den gjennomsnittlige betalingen både for barn nummer to og barn nummer tre og høyere redusert betydelig mer, jf. Tabell A. Dette skyldes dels at mange ikke-kommunale barnehager ga liten eller ingen søskenrabatt tidligere og dels at fullpris, som rabatten beregnes ut fra, er redusert.

Mindre rabatt til familier med lave inntekter

Omtrent halvparten av barn i kommunale barnehager bor i kommuner som har inntektsgraderte satser. Det har ikke skjedd noen stor endring i denne andelen som følge av reformen. Vi ser imidlertid at satsene er endret slik at familiene som tidligere fikk de største rabattene må betale mer. I kommuner som har hatt inntektsgradering både før og etter reformen er gjennomsnittet av laveste heltidssats økt med 6 prosent.

…men flere enn tidligere får inntektsgradering

Andelen barn i private barnehager som har inntektsgradering har gått opp. Det skyldes at kommuner med inntektsgraderte satser har innlemmet private barnehager i sine ordninger.

I barnehager som ikke har inntektsgradering, vil familier med de laveste inntektene ha nytt godt av den generelle reduksjonen i de høyeste satsene. Når vi tar hensyn til det, og ser på det som er laveste betalingssats for en heltidsplass i den enkelte barnehage, viser analysene at gjennomsnittet er redusert med 1 prosent i kommunale barnehager og med 18 prosent i ikke-kommunale barnehager.

Deltidssatsene har også gått ned

Ettersom forskriften om foreldrebetaling legger få rammer for satsene på deltidsplasser, kunne én konsekve ns vært at satsene for deltidsplasser gikk opp. Det har i liten grad vært tilfellet. Deltidssatsene ut til å være omtrent uendret i gjennomsnitt for barn i kommunale barnehager og redusert i ikke-kommunale barnehager.

Betydelige endringer etter sommeren

Sammenligning av resultater fra undersøkelsene i mai/juni og oktober/november viser at både kommuner og private barnehager har gjort til dels betydelige endringer i satsene etter sommeren 2004. De private barnehagene har gjennom- gående redusert satsene i høst, slik at det er flere i oktober enn før sommeren som

(10)

har satser i tråd med maksimalprisforskriften. Kommunene hadde i all hovedsak innført satser i tråd med forskriften før sommeren, men de har i noen grad økt satsene igjen etter ferien. Dette gjelder satser for søsken (barn nummer to) samt satsene for familier med lave inntekter.

Tabellen nedenfor viser hvordan satsene er endret som følge av reformen i henholdsvis kommunale og ikke-kommunale barnehager.

Tabell A Satser i kommunale og ikke-kommunale barnehager. Endring i prosent etter innføring av maksimalpris i barnehager. Per oktober

Kommunale barnehager

Ikke-kommunale barnehager

Heltidssats uten moderasjoner -4 -12

Søskensatser

Barn nummer to -2 -17

Barn nummer tre og høyere -14 -32

Laveste sats -1 -18

Deltidssatser -1 -5

Note: Gjennomsnittene er beregnet ved at svarene til den enkelte kommune og barnehage er vektet med antall barn.

Kommunenes praktisering av likeverdig behandling

Hovedinntrykket er at kommunene følger kravet om likeverdig behandling i den forstand at de følger kravene i forskriften. Undersøkelsen viser riktig nok at en stor andel av barnehagene mener at kommunen ikke følger forskriften om økonomisk likeverdig behandling. Dette stemmer imidlertid ikke med inntrykket kommunene selv gir. Samtidig viser analysene av satsene innen den enkelte kommune at en heltidsplass i ikke-kommunale barnehager gjennomgående koster det samme som, eller er billigere enn kommunale barnehager i samme kommune.

Dette er en indikasjon på at kommunene gjennomgående praktiserer likeverdig behandling i den forstand at de setter de ikke-kommunale barnehagene i stand til å ha de samme satsene som kommunale barnehager. Når vi kun ser på de relativt få barnehagene som ikke innfrir maksimalpriskravet, kan imidlertid analysene indikere at kommunene i en del tilfeller ikke har fulgt opp kravet om likeverdig behandling. Blant barnehagene som har høyere satser enn maksimalsatsen ser det også ut til å være en del som har for høye kostnader eller høyere kostnadsvekst siste år i forhold til hva kommunen er forpliktet til å dekke. Videre ser det ut til at en del små kommuner bryter kravet om at kommunens inntektsgraderingssystem skal gjelde i alle barnehager i kommunen. De fleste kommuner som har inntektsgraderte satser følger likevel kravet om at systemet skal gjelde i alle barnehager.

Vi ser at en stor andel av barnehagene mener at kommunens tildeling av tilskudd ikke har vært rettferdig. Dette er nærliggende å se i sammenheng med at kommunene gjennomgående har valgt kostnadsdekningsmodellen for beregning av tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Modellen innebærer at tilskuddene blir høyere jo høyere kostnadene er, og at barnehager som historisk har hatt lave kostnader blir langt på vei blir ”låst fast” på dette nivået fordi kommunene ikke er forpliktet til å dekke mer enn normal vekst i kostnadene.

(11)

Vi ser at så vel barnehager som kommuner er lite tilfredse med prosessen rundt innføringen av maksimalpris og likeverdig behandling. Dette må ses i sammenheng med at reformen ble gjennomført på relativt kort tid. Kommunene fikk kort tid til å implementere forskriftene etter at de ble vedtatt. Barnehagene fikk på sin side mangelfull informasjon om tilskudd, og tilskuddene ble tildelt etter at forskriftene trådte i kraft. Dette har skapt frustrasjon i barnehagene. På den annen side fikk barnehagene en betydelig økning i de statlige driftstilskuddene i god tid før reformen trådte i kraft.

Det ser ut til at både barnehager og kommuner er noe mer tilfredse med innholdet i reformen enn med gjennomføringen. Blant annet ser vi at en stor andel av kommunene mener at forskriften om likeverdig behandling sikrer driften av barnehager, og en betydelig andel av private barnehager mener at maksimalprisreformen vil være positiv for private barnehager på sikt. For mange vil imidlertid vurderingen av reformen være avhengig av hvilken finansieringsmodell kommunen velger i framtiden.

Dårligere kvalitet?

I de aller fleste barnehagene er tilbudet til barna uendret som følge av forskriften.

Vi ser likevel at nær 20 prosent av barna i ikke-kommunale barne hager går i barnehager som har redusert tilbudet i form av utflukter, kjøp av leker osv som følge av reformen. Omtrent like mange går i barnehager som oppgir at de har redusert sin bruk av vikarer ved korttidsfravær. Dette indikerer at kvaliteten er redusert i en del barnehager. Vi vet imidlertid ikke noe om hvor omfattende disse reduksjonene er. Blant de kommunale barnehagene er det en vesentlig lavere andel som oppgir at de har redusert kvaliteten.

(12)

1 Innledning

Våren 2003 inngikk et bredt flertall på Stortinget Barnehageforliket². Gjennom forliket er partene enige om tre mål for barnehagepolitikken:

• Full behovsdekning

• Redusert foreldrebetaling

• Likebehandling av private og offentlige barnehager.

En sentral del av forliket er en totrinns innføring av maksimalpris i barnehagene.

Som ledd i oppfølgingen av forliket ble det fra 1. mai 2004 innført maksimalpris på 2.750 kroner i barnehagene, og kommunene fikk en plikt til å likebehandle private og offentlige barnehager med hensyn til offentlige tilskudd. I denne rapporten omtaler vi disse to endringene som trinn I av maksimalprisreformen.

Trinn II innebærer en reduksjon i maksimalsatsen, og intensjonen er at det skal iverksettes når full dekning ser ut til å være innen rekkevidde.

Maksimalprisen er regulert i Forskrift om foreldrebetaling i barnehager (maksimalprisforskriften). Forskriften innebærer at ingen barnehager i utgangspunktet har lov til å kreve mer enn 2.750 kroner per måned og 30.250 kroner per år i foreldrebetaling. Betaling for kost kan komme i tillegg. Forskriften stiller dessuten krav om følgende:

• Det skal gis minst 30 prosent søskenmoderasjon til barn nummer to og 50 prosent søskenmoderasjon til barn nummer tre og høyere.

• Oppholdstider på mindre en 41 timer pr uke skal ha lavere sats enn maksimalsatsen.

Forskriften stiller ingen spesifikke krav om inntektsgraderte satser.³

Forskriften åpner for at maksimalsatsen kan overskrides. Barnehager som ellers må legge ned eller redusere kvaliteten, kan ha høyere sats enn maksimalsatsen.

Forutsetningen er imidlertid at foreldrene har akseptert det.

2 Inst. S. Nr. 250 (2002-2003). Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om barnehage- meldingen og Inst. O. Nr. 128 (2002-2003). Innstilling fra familie- kultur- og administrasjonskomiteen om lov om endringer i barnehageloven.

3 Forskriften krever at ”Alle kommuner skal ha ordninger som kan tilby barnefamilier med lavest betalingsevne en reduksjon i eller fritak for foreldrebetaling”. Et slikt tilbud kan imidlertid gis på

(13)

Pålegget om økonomisk likebehandling er regulert gjennom Forskrift om like- verdig behandling av barnehager i forhold til offentlige tilskudd. Denne pålegger kommunene et ansvar for å sette barnehagene i stand til å innføre maksimalpris.

Med noen unntak skal kommunen dekke bortfallet av inntekter som de private barnehagene opplever ved å senke satsene til maksimalpris.

For å nå målet om reduserte priser, er de statlige bevilgningene til drift av barnehager økt betydelig. For det første er de øremerkede statlige driftstilskuddene økt, sist fra 1. januar 2004. For det andre er det fordelt en skjønnspott for 2004 til kommunene på basis av hvor mye de trenger for å oppfylle kravene om maksimalpris og økonomisk likebehandling. Skjønnspotten skal i prinsippet dekke kommunenes økte kostnader ved reformen. Skjønnstilskuddene gis ut fra forskriftens minimumskrav.

1.1 Problemstilling

Barne- og familiedepartementet ønsker å se hvilke virkninger maksimalprisreformen så langt har hatt.

I denne rapporten kartlegger vi effekter av forskriften om maksimalpris og forskriften om økonomisk likeverdig behandling i barnehager. Vi legger særlig vekt på å belyse effekter på foreldrebetalingssatser og på kommunenes praktisering av kravet om økonomisk likeverdig behandling.

Oppdragsgiver er Barne- og familiedepartementet.

Det er vanskelig å se effektene av de to forskriftene isolert. Kommunene er langt på vei pålagt å dekke kostnadene ved maksimalpris både i egne og ikke- kommunale barnehager. Hvordan kommunen tilpasser seg kravene i maksimalprisforskriften i egne barnehager, får konsekvenser for finansieringen av de private barnehagene, gjennom forskriften om likebehandling. Sett fra de private barnehagenes ståsted er kommunens oppfølging av forskriften om likeverdig behandling i mange tilfeller helt avgjørende for barnehagens evne til å følge opp kravene i maksimalprisforskriften. Dermed vil begge fo rskrifter ha betydning for foreldrebetalings satsene både i private og kommunale barnehager.

Den overordnede hensikten med maksimalprisforskriften er å få redusert foreldrebetalingen. Forskriften om likeverdig behandling skal for det første ivareta det selvstendige målet om likebehandling, men forskriften skal også bidra til å nå målet om lavere priser, ved at forskriften skal sikre at private barnehager settes i stand til å innfri kravene i maksimalprisforskriften. En kartlegging av effektene vil derfor måtte innebære en kartlegging av foreldrebetalingssatser og av kommunenes oppfølging av kravet om likebehandling. I tillegg kan forskriftene ha ført til andre endringer som ikke nødvendigvis var tilsiktet. Nedenfor drøfter vi de tre analysepunktene nærmere.

Foreldrebetaling

En viktig del av analysen blir å kartlegge nivå og endringer i foreldrebetalingssatsene. Er satsene gjennomgående redusert, slik målet var? Overholdes kravet om at ingen skal betale mer enn 2.750 kroner per måned og 30.250 kroner per år? I de tilfellene der kravene til maksimalpris ikke overholdes, vil vi se på i hvilken grad

(14)

barnehagene har oppfylt kravene forskriften da stiller om at foreldrene skal være med på beslutningen om å ha høyere satser.

Gjennom maksimalpriskravet er det først og fremst de høyeste satsene som kan ventes å gå ned. Forskriften regulerer også søskensatsene og legger enkelte føringer på deltidssatsene, men det er ikke uten videre gitt at disse vil gå ned. For eksempel var det en god del kommuner som tidligere ga høyere søskenrabatt enn det som kreves gjennom forskriften. Hva som betales for søsken bestemmes både av rabattprosenten og av nivået på fullpris, og endringer i disse størrelsene kan trekke i ulike retninger. Vi vil belyse både søskenmoderasjons prosentene og nivået på foreldrebetalingen for søsken.

Forskriften åpner for at barnehagene kan ta betalt for kost gjennom et særskilt kosttillegg som kan komme i tillegg til de 2.750 kronene per måned. Barnehager som tidligere har hatt høyere sats enn maksimalsatsen med kost inkludert i prisen, kan dermed tenkes å redusere ordinær sats i tråd med kravet, og samtidig innføre et særskilt kosttillegg for å dekke inn deler av inntektsbortfallet. Det kan gjøre at en nedgang i den ordinære satsen blir motvirket av et kosttillegg. Målet er at den samlede foreldrebetalingen skal gå ned, og vi vil også belyse endringer i kost- tillegget.

Forskriften stiller ingen krav om at det skal gis moderasjon til familier med lav inntekt (inntektsgradering), men gjennom likebehandlingskravet er kommuner som har inntektsgradering i egne barnehager pålagt å praktisere det samme systemet også i private barnehager i kommunen. En effekt kan derfor være at satsene for familier med lav inntekt reduseres i private barnehager, ettersom reformen fø rer til at private barnehager blir inkludert i kommunale inntektsgraderingssystemer. En annen effekt kan imidlertid være at kommuner som tidligere hadde inntektsgradering enten fjerner systemet eller strammer inn på det for å finansiere kravene i de to forskriftene. Skjønnstilskuddene som gis fra staten vil i prinsippet bare dekke kostnadene ved å tilfredsstille minimumskravene i forskriftene, og inntektsgradering er ikke del av dette. Vi vil belyse endringer i satsene for familier med lav inntekt.

Forskriften stiller ingen krav til satsene for deltidsopphold, ut over at de skal være lavere enn satsene for heltid. Også her kan kommunene og barnehagene tenkes å ha økt satsene for å finansiere andre krav i forskriften. Vi vil belyse endringer i deltidssatsene.

I kapittel 2 og 3 presenterer vi analyser av nivået på foreldrebetalingen i oktober 2004, det vil si et halvt år etter at forskriftene trådte i kraft, samt endringer siden før reformen. Først ser vi på situasjonen i kommunale barnehager (kapittel 2) deretter i ikke-kommunale barnhehager (kapittel 3).

Økonomisk likeverdig behandling

Det er ikke uten videre gitt hva som ligger i begrepet økonomisk likeverdig behandling. Vi gjør ingen drøfting av begrepet, men tar utgangspunkt i de to definisjonene som ligger i forskriften i form av to alternative modeller for beregning av tilskudd. Den ene modellen innebærer langt på vei at ikke-kommunale barne hager settes økonomisk i stand til å innføre de samme satsene som kommunale barnehager (kostnadsdekning). Den andre modellen innebærer at

(15)

ikke-kommunale barnehager får like store offentlige tilskudd som kommunale barnehager, uavhengig av kostnadsnivå (stykkprisfinansiering). Uansett hvilken av de to modellene en kommune velger, har den tilfredsstilt kravet om økonomisk likebehandling slik det er definert i forskriften. Vi vil kartlegge hvordan kommunene fordeler seg med hensyn til de to finansieringsmodellene, og vi vil også se i hvilken grad kommuner har valgt andre finansieringsmodeller.

Stykkprisfinansiering er en dyrere modell for kommunene, og vil innebære at mange barnehager får høyere tilskudd enn det som skal til for at barnehagene skal ha mulighet til å innføre maksimalpris. Skjønnstilskuddene fra staten er beregnet ut fra et kostnadsdekningsprinsipp, slik at de ikke vil dekke alle kommunenes utgifter ved en stykkprisfinansiering. Kommuner som velger stykkpris kan derfor måtte redusere utgiftene på andre områder, enten innenfor eller utenfor barnehagesektoren.

Stykkprisfinansiering innebærer at kommunene i mange tilfeller vil gi høyere tilskudd enn det som er nødvendig for å sette barnehagene i stand til å innfri kravet om maksimalpris. Kostnadsdekning innebærer på den annen side at tilskuddene blir forskjellige mellom barnehagene, og at de med høyest kostnader får de høyeste tilskuddene. En kostnadsdekningsmodell uten noen begrensninger ville dessuten innebære at kommunene ble pålagt å dekke ethvert kostnadsnivå og enhver økning i kostnadene. Dette kunne for det første bli svært kostbart for kommunene. For det andre ville barne hagene ved en slik modell ikke ha noen insentiver til å drive effektivt. Det er derfor lagt inn to begrensninger i modellen:

For det første er kommunen ikke forpliktet til å gi høyere tilskudd til ikke- kommunale barnehager enn det som skal til for at summen av statlige og kommunale tilskudd blir like stort som summen av offentlige tilskudd til kommunens egne barnehager. For det andre trenger kommunen ikke dekke kostnadsvekst ut over normal kostnadsvekst siste år. Private barnehager har gjennomgående et lavere kostnadsnivå enn kommunale barnehager, men begrens- ningene kan innebære at en del barnehager ikke får dekket inntektsbortfallet som innføring av maksimalpris innebærer.

Vi vil for det første belyse i hvilken grad kommunene følger opp forpliktelsene de er pålagt gjennom forskriften. I utgangspunktet kan det tenkes at kommunene gir lavere tilskudd tilbarnehagene enn de er forpliktet til. Ettersom barnehagene har adgang til å klage kommunenes vedtak om tilskudd inn for fylkesmannen, er det imidlertid begrenset hvilken mulighet kommunene i praksis vil ha til å bryte forskriften. Vi vil belyse i hvilken grad kommunene og barnehagene oppfatter at de kommunale tilskuddene er tilstrekkelige til å dekke barnehagenes kostnader ved å innføre maksimalpris. Videre vil vi se på i hvilken grad aktørene mener at forskriftene bidrar til å hindre kostnadsvekst og til å fremme effektiv drift. Vi vil også se på i hvilken grad kommunene mener at de har fått tilstrekkelig store skjønnstilskudd til å finansiere sine kostnader, samt på hva de eventuelt har gjort dersom tilskuddene ikke er tilstrekkelige. Vi belyser også om barnehagene mener fordelingen av tilskudd er rettferdig.

Maksimalprisreformen innebærer vesentlige endringer i finansiering og ansvars- fordeling i barnehagesektoren, og forskriftene som regulerer dette ble vedtatt relativt kort tid i forkant av ikrafttredelsen. Vi vil derfor også belyse hvordan kommunene og barnehagene oppfatter prosessen omkring innføringen av maksimalpris. Her vil vi blant annet kartlegge tidspunktene for når de private

(16)

barnehagene fikk informasjon om tilskuddene, når de fikk utbetalt tilskuddene osv. Dette har betydning for hvilke muligheter barnehagene har hatt til å innfri kravene i maksimalprisforskriften. Kartleggingen av kommunenes oppfølging av kravet om økonomisk likebehandling er presentert i kapittel 4.

Andre effekter

Forskriftene stiller krav til kommunene og barnehagene om satsene, og kommunene pålegges langt på vei å dekke de private barnehagenes kostnader ved reformen. I den grad barnehagene og/eller kommunene opplever at de ikke har tilstrekkelige økonomiske midler til å oppfylle kravene, kan en løsning være å ikke oppfylle dem. Når det gjelder satsene ligger det en åpning i forskriften for å ha høyere satser under gitte vilkår. En annen løsning kan imidlertid være å redusere kostnadene per plass gjennom å svekke kvaliteten i barnehagene. Vi vil derfor belyse i hvilken grad kommunale og private barnehager har redusert kvaliteten som følge av forskriftene. En annen konsekvens kan være at økonomien i de private barne hagene svekkes. Det kan i neste omgang få betydning for kvaliteten i barnehagene eller for om barnehagen opprettholder driften på lengre sikt. Vi vil belyse effekter på kvaliteten og på økonomien i de private barnehagene i kapittel 5.

Avgrensing

Vår evaluering gjennomføres et halvt år etter at forskriftene om maksimalpris og økonomisk likeverdig behandling trådte i kraft. På dette tidspunktet vil de fleste kommuner og barnehager ha rukket å tilpasse seg kravene i reformen. Deler av skjønnstilskuddet til kommunene for finansiering av reformen ble imidlertid beregnet først i løpet av oktober 2004, og for en del kommuner kan dette ha betydning for tilpasningen. Også en del private barnehager kan fortsatt oppleve usikkerhet om tilskudd. Dette innebærer at kommunene og barnehagene kan tenkes å gjøre endringer etter vår måling. Også andre forhold tilsier at det kan skje endringer i kommunenes og barnehagenes tilpasning. Ett moment er at kommunene så langt kun har fått finansiering for 2004, og tildeling av skjønns- midler for 2005 kan gjøre at kommunene endrer sin tilpasning. Det kan igjen få konsekvenser for tilskuddene til de private barnehagene. Et annet moment er at kommunene kan ønske å gjøre endringer i sine systemer når dagens ordninger har fått tid til å virke. Våre analyser må derfor betraktes som en situasjonsmåling et halvår etter at forskriftene trådte i kraft, og ikke en evaluering som fanger opp effekter over tid.

1.2 Metode

Analysen er gjennomført på grunnlag av informasjon hentet inn gjennom to skriftlige spørreundersøkelser til alle kommuner og ikke-kommunale barnehager.

Den første undersøkelsen ble gjennomført i mai og juni 2004, og resultatene fra denne er basis for analyser ECON gjorde av de helt kortsiktige effektene av forskriften om maksimalpris.⁴ Spørreskjema ble sendt til alle kommuner og alle ikke-kommunale barnehager som var registrert på det tidspunktet. Gjennom undersøkelsen hentet vi inn informasjon om nivået på foreldrebetalingen før 1.

(17)

mai 2004, samt om nivået i mai 2004. For å fange opp nivået på foreldrebetalingen høsten 2004, samt erfaringer med forskriften om økonomisk likebehandling, gjennomførte vi en ny undersøkelse i oktober 2004. Mottakerne var de samme som sist, fratrukket respondenter som i den første undersøkelsen hadde oppgitt at barnehagen var avviklet eller som det av andre grunner ikke var relevant for å svare. Barnehager som startet opp høsten 2004 er med andre ord ikke omfattet av undersøkelsen. Årsaken til at vi valgte å benytte samme adresse- register som sist var at vi ønsket å kunne koble svarene fra den første og den andre undersøkelsen. Ettersom hovedmålet med undersøkelsen er å måle effekter av de forskriftene som trådte i kraft 1. mai 2004, er det mindre relevant å spørre barnehager som ikke var i drift før dette.

Ved siden av de skriftlige spørreundersøkelsene baserer vi noe av drøftingen på resultater av en kvalitativ intervjuundersøkelse vi gjennomførte i august 2004 i forbindelse med analysene av de helt kortsiktige effektene av maksimalprisen. I alt gjennomførte vi intervjuer med styrere og representanter for foreldrene i 23 private barnehager, samt med representanter for kommunene disse barnehagene ligger i. I tillegg gjennomførte vi intervjuer med representanter for 2 kommuner som hadde oppgitt at kommunens egne barnehager brøt maksimalprisen. Den kvalitative undersøkelsen er ikke representativ, men bidrar til å belyse og utdype problemstillinger som aktørene i barnehagesektoren står overfor. Ved utformingen av spørreskjemaet vi sendte ut i oktober tok vi utgangs punkt i enkelte resultater fra den kvalitative undersøkelsen, som vi ønsket å teste ut på alle barnehager og kommuner.

Svarprosent for undersøkelse i mai

Vi sendte skjema til i alt 3058 ikke-kommunale barnehager, og til 433 kommuner samt 15 bydeler i Oslo. Vi foretok én purring, og fikk vi svar fra i alt 2.049 ikke- kommunale barnehager og 395 kommuner/bydeler. I tillegg var det 3 kommuner og 128 private barnehager som feilaktig hadde fått skjema (kommuner uten kommunale barnehager og private barnehager som enten var nedlagt, ikke startet opp eller der felles eier hadde fylt ut informasjon om flere barnehager på samme skjema). Når dette frafallet holdes utenom ble det en svarprosent på 73 for hele undersøkelsen;

• Kommuner/bydeler: 89 prosent

• Statlige/fylkeskommunale barnehager 85 prosent

• Private barnehager 70 prosent.

Svarprosent for undersøkelse i oktober

I undersøkelsen som ble gjennomført i oktober og november ble det sendt skjema til 431 kommuner. I tillegg ble det sendt egne skjema til Oslo, der en del av spørsmålene ble sendt til kommuneadministrasjonen sentralt, mens de øvrige spørsmålene ble sendt til Oslos 15 bydeler. Det ble også sendt skjema til 2.855 private barnehager og 86 statlige og fylkeskommunale barnehager.

(18)

Det ble foretatt én purring. Svarprosentene ble:

• Kommuner og bydeler: 82 prosent

• Statlige/fylkeskommunale barnehager: 77 prosent

• Private barnehager: 61 prosent.

Svarene fra Oslo kommune sentralt ble tillagt de enkelte bydelene, slik at resultatene kunne sammenlignes med de øvrige kommunene.

En del av de som svarte i oktober- undersøkelsen, svarte ikke på undersøkelsen som ble gjennomført i mai. Ettersom en del av analysen går ut på å koble svar fra de to undersøkelsene, er det relevant å se på andelen samsvar, det vil si hvor stor andel av dem som mottok spørreskjema i oktober som svarte både på denne og den forrige undersøkelsen. Disse ”samsvarsandelene” er som følger:

• Kommuner og bydeler: 75 prosent

• Statlige/fylkeskommunale barnehager: 66 prosent

• Private barnehager: 50 prosent.

Når vi sammenligner satser før og etter reformen (i kapittel 2 og 3), gjør vi bruk av tall fra begge undersøkelser, og her er disse svarprosentene relevante.

Representativitet

Svarprosenten for undersøkelsene er høy sammenlignet med hva som er vanlig i denne type undersøkelser. Likevel er det en betydelig andel av de private barnehagene som ikke har svart på undersøkelsene. En fare ved frafall er at de som ikke har svart kan skille seg systematisk fra de som har svart. Det kan gjøre at undersøkelsen ikke er representativ. Vi har ikke mye kunnskap om barnehagene som ikke har svart, og kan derfor ikke utelukke at det er et systematisk frafall. For å få en indikasjon på representativiteten kan vi imidlertid sammenligne vårt utvalg med SSBs barnehagestatistikk med hensyn til type barnehage og med hensyn til eierskap.

I SSBs barnehagestatistikk ser vi at 6 prosent av barnehagebarn går i familie- barnehage. For å kunne måle våre svar opp mot denne statistikken har vi vektet svarene med antall barn i den enkelte barnehage. Vi får da et anslag på andelen barnehageplasser i vårt utvalg. Vi ser at 8 prosent av plassene i vårt utvalg er i familiebarnehager, 2 prosent i kombinerte familie- og ordinære barnehager, mens de resterende 90 prosent er i ordinære barnehager. Vi får ikke fordelt plassene i de kombinerte barnehagene på henholdsvis ordinære plasser og plasser i familie- barnehage, men uansett innebærer tallene at familiebarnehager er noe overrepresentert.

Figuren nedenfor viser hvordan plassene i de private barnehagene i utvalget fordeler seg på eierskap.

(19)

Figur 1.1 Barn i private barnehager etter eierskap. I prosent

44 19

6 3 3

2

23

39 18

9 4

10 2

17 Foreldre

Enkeltperson Menighet, trossamfunn

Pedagogisk, ideologisk organisasjon Arbeidsgiver

Husmorlag, sanitetsforening

Annet

Utvalget oktober 2004 SSB 2003

Antall barnehager = 1664. Antall barn = 54.093.

Note 1: Tallene er beregnet ved at barnehagenes svar er vektet med antall barn i den enkelte barnehage Note 2: I undersøkelsen har vi skilt ut studentbarnehager som egen kategori, noe som ikke er tilfellet i SSBs

tall. SSB-tallene er basert på barnehagenes egen angivelse av eierforhold, og det er grunn til å tro at de fleste studentbarnehager klassifiserer seg i kategorien ”annet”. I inndelingen av barnehagene i vår undersøkelse har vi derfor lagt studentbarnehagene inn i kategorien ”annet” for sammenligningens skyld. Det er imidlertid grunn til å tro at det også ligger en del studentbarnehager i kategorien

”arbeidsgiver” i SSBs tall. Dette tilsier at vår undersøkelse undervurderer (eller SSBs tall over- vurderer) andelen barnehager eid av arbeidsgiver.

Vi ser at det er rimelig samsvar mellom fordelingen i vår undersøkelse og i SSBs statistikk. Det ser likevel ut til at barnehager eid av arbeidsgiver er under- representert mens barnehager i kategorien ”annet” er overrepresentert. Skjevheten kan imidlertid være mindre enn den ser ut til, ettersom en del barnehager som vi har kategorisert som ”annet” kan være i kategorien ”bedriftsbarnehage” i SSBs tall, jf. noten til figuren.

Vekting

Det er stor forskjell i størrelsen både på kommuner og ikke-kommunale barnehager. Dette har vi tatt hensyn til i presentasjonen av resultatene ved å vekte svarene med antall barn. Både kommunene og de ikke-kommunale barne hagene har angitt hvor mange barn som har henholdsvis heltidsplass (oppholdstid på 41 timer eller mer per uke) og deltidsplass (oppholdstid på mindre enn 41 timer). Vår vurdering er at det er antall barn som er mest relevant i analysene av satser. I analysene av foreldrebetalingssatser (kapittel 2 og 3) har vi derfor vektet svarene med antall barn som har henholdsvis heltidsplass og deltidsplass hos den enkelte respondent.

Når svarene vektes med antall barn kan resultatene tolkes som å vise hvor stor andel av barna innen hver kategori som for eksempel står overfor en gitt søsken- moderasjons sats.

I noter til figurene angir vi både hvor mange svarskjema som ligger til grunn for den enkelte figur (antall kommuner eller barnehager) og antall barn tallene

(20)

I analysene av andre forhold enn satsene (kapittel 4 og 5) har vi ikke vektet svarene, ettersom det her er den enkelte kommune eller barnehage som er mest relevant, og ikke antall barn.

Regionale variasjoner

I kapitlene 2 og 3 presenterer vi resultater av analyser av satsene. Presentasjonen gjelder primært for kommuner og barnehager i landet sett under ett. Vi gir imidlertid også en kort oversikt over regionale forskjeller. Vi har delt landet inn i fem regioner, basert på følgende gruppering av fylker:

Østlandet Oslo

Akershus Østfold Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Sørlandet Aust-Agder

Vest-Agder Vestlandet Rogaland

Hordaland

Sogn og Fjordane Møre og Romsdal Trøndelag Sør-Trøndelag

Nord-Trøndelag Nord-Norge: Nordland

Troms Finnmark.

(21)

(22)

2 Foreldrebetaling i

kommunale barnehager

Et sentralt mål for maksimalprisreformen er at foreldrebetalingssatsene skal gå ned, og at ingen skal betale mer enn 2.750 kroner per måned og 30.250 kroner per år. I dette kapitlet analyserer vi nivået på foreldrebetalingssatsene i kommunale barnehager per oktober 2004, samt endringer i satsene som følge av reformen.

Vi ser først på satsene for ulike grupper av barn; fullpris, satser for søsken, satser for familier med lave inntekter og satser for deltidsplasser. I analysene har vi vektet resultatene med antall barn som har henholdsvis heltidsplass og deltidsplass i den enkelte kommune. Dette innebærer at kommuner med mange barn med heltidsplass i kommunal barnehage tillegges større vekt i beregningene, og tallene kan sies å vise hvor stor andel av barn med heltidsplass i kommunal barnehage som står overfor de ulike satsene. Analysene av statsstrukturen sier imidlertid ikke så mye om hvor mye barna faktisk betaler, ettersom reglene for å få moderasjoner kan variere.

Analysene av endringer er dels basert på informasjon om situasjonen i barne- hagene per oktober 2004, som er hentet fra spørreundersøkelsen som ble gjennomført i oktober og november 2004. Dels er analysene basert på informasjon om situasjonen før mai 2004, og informasjon om før-situasjonen er i all hovedsak hentet fra spørreundersøkelsen som ble gjennomført i mai og juni 2004. Det er dermed bare de kommunene som har besvart begge undersøkelser som er med i analysene av endring. I analysene av endringer har vi dessuten bare tatt med de kommunene som har oppgitt samme maksimale oppholdstid i de to under- søkelsene.

Først presenterer vi analyser for alle kommuner i landet samlet. Deretter presenterer vi regionale analyser av nivå og endringer i satsene. Etter analysene av satsstruktur viser vi hvordan barna faktisk fordeler seg på de ulike satsene.

Ettersom antall betalingsterminer kan variere mellom barnehagene ville en analyse bare av månedssatser ikke gi et fullstendig bilde. Maksimalpriskravene gjelder både på månedsbasis og på årsbasis. Begrensningen på årsbetalingen innebærer at barnehager som har en månedssats på 2.750 kroner ikke kan ha flere enn 11 betalingsterminer. For å fange opp hele bildet med hensyn til betalinger har vi i hele rapporten valgt å normere de månedlige betalingene til å gjelde på 11 måneders basis. Det innebærer at vi har dividert årlig betaling på 11. En barnehage som har en månedlig betaling på 2600 kroner i 12 måneder vil i våre

(23)

analyser framstå med en normert betaling på 2.836 kroner. Barnehagen bryter i realiteten ikke maksimalpriskravet på månedsbasis, men på årsbasis.

2.1 Satsstruktur

2.1.1 Heltid uten moderasjoner

Vi har stilt spørsmål om hva som var kommunens høyeste foreldrebetalingssats i oktober 2004. I de fleste tilfeller vil denne satsen kunne betegnes som heltidssats i den enkelte kommune. I noen kommuner kan imidlertid betalingssatsene variere mellom barnehagene, for eksempel på grunn av ulike åpningstider. Dersom kommunen for eksempel har én barnehage som tilbyr oppholdstid på 42 timer og en annen som tilbyr oppholdstid på 45 timer per uke, kan kommunen ta høyere betaling i den sistnevnte enn i den første, selv om begge satsene vil være ”heltids- satser”. I spørreskjemaet vil imidlertid kommunen kun ha oppgitt den høyeste av disse satsene.

Figur 2.1 Satser for heltidsplass uten moderasjoner i kommunale barnehager i kroner per måned. Oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra hva som er høyeste sats i kommunen

1

11 11

75 2

0

0 - 1500 1501 - 2000 2001-2500 2501-2749 2750 2751- 3000 3001 og høyere

Antall kommuner/bydeler = 351. Antall barn = 54.270.

Note: Satsene er normert til 11 måneder ved at samlet årlig betaling er dividert på 11. Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Av Figur 2.1 ser vi at tre av fire barn går i barnehage i kommuner der høyeste sats er satt lik maksimalsatsen på 2.750 kroner. Vi ser at en betydelig andel av barna går i barnehager der høyeste sats er klart under maksimalsatsen. I gjennomsnitt er foreldrebetalingen for en heltidsplass uten moderasjoner 2.700 kroner i kommunale barnehager. Samtidig er det noen som går i barnehage i kommuner der høyeste sats er høyere enn maksimalsatsen på 2.750 kroner. Dette dreier seg om 6 kommuner, og dette er et for lite antall til at det er mulig å gjøre særlige analyser av denne gruppen.

(24)

Endringer i heltidssats

Ovenfor så vi at så godt som alle kommuner hadde oppfylt maksimalpriskravet i oktober 2004. Med noen få unntak er betalingssatsen for en heltidsplass 2.750 kroner eller lavere i alle kommuner.

De fleste kommuner som fra før hadde høyere satser enn maksimalsatsen, reduserte satsene ned til maksimalpris fra mai måned. Det var imidlertid en god del kommuner som allerede oppfylte maksimalpriskravet, og disse kan ha beholdt satsene uendret. Noen kan også ha satt den opp, for å få økonomisk rom til å finansiere andre krav i forskriftene.

En del barnehager som ikke oppfylte kravene fra før, satte ikke ned satsene til maksimalpris før fra høsten 2004. Figur 2.2 viser hvordan barna fordeler seg med hensyn til når kommunen innførte den heltidssatsen som gjaldt per oktober 2004.

Figur 2.2 Tidspunktet heltidssatsen per oktober ble innført. Prosent av barna, fordelt ut fra tidspunktet kommunen innførte denne satsen

35

52 0

12 0

0 Før mai 2004

Mai 2004 Juni 2004 Juli 2004 August 2004 September 2004 Oktober 2004

Antall kommuner = 352. Antall barn = 54.299.

Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Om lag halvparten av barna bor i kommuner som innførte satsene de opererer med i oktober fra mai måned. Vi ser at ett av tre barn bor i kommuner som hadde dagens satser allerede før maksimalpriskravet ble innført. Samtidig ser vi at en betydelig andel gjorde endringer i høyeste sats fra august 2004.

Hvis vi sammenligner gjennomsnittlig betalingssats for en heltidsplass uten moderasjoner i oktober 2004 med den tilsvarende satsen før reformen, ser vi en reduksjon på 4 prosent.

Figur 2.3 nedenfor viser hvordan de satsene for en heltidsplass er blitt endret som følge av maksimalprisreformen.

(25)

Figur 2.3 Endringer i heltidssats i kommunale barnehager som følge av reformen. Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra hvor store endringer kommunen har gjort i satsene

1 1

22 26

31 11

8

Reduksjon på 30 prosent eller mer Reduksjon på mellom 29 og 20 prosent Reduksjon på mellom 19 og 10 prosent Reduksjon på mellom 9 og 1 prosent Ingen endring Økning på mellom 1 og 9 prosent Økning på 10 prosent eller mer

Antall kommuner = 293. Antall barn = 44.278

Vi ser at ett av tre barn med heldagsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som ikke har gjort noen endringer i de høyeste satsene i forbindelse med reformen. Med ett unntak var dette kommuner som tilfredsstilte maksimalpriskravet allerede før reformen. Omtrent halvparten av barna bor i kommuner som har redusert heltidssatsen i forbindelse med reformen. Likevel er det verdt å merke seg at omtrent ett av fem barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som har økt satsene som følge av reformen. Dette er kommuner som hadde lavere satser enn 2.750 kroner fra før, og de aller fleste av dem har økt satsen opp til maksimalsatsen.

2.1.2 Søskenmoderasjon

Forskriften om foreldrebetaling stiller også krav om at foreldrene skal få moderasjon for søsken. Barn nummer to skal få minst 30 prosent rabatt mens barn nummer tre og høyere skal få minst 50 prosent rabatt. Søskenmoderasjonen på henholdsvis 30 og 50 prosent beregnes ut fra hva som er fullpris i den enkelte kommune. Det innebærer at kommuner som har lavere full sats enn maksimalsatsen må ha tilsvarende lavere pris for søsken. På den annen side kan de som eventuelt har unntak fra maksimalpriskravet ha tilsvarende høyere satser for søsken.

Alle kommunene i vårt utvalg gir søskenmoderasjon. I spørreskjemaet ba vi kommunene oppgi hvilken sats henholdsvis barn nummer to og barn nummer tre maksimalt betaler. Disse svarene har vi sett opp mot svarene på spørsmål om høyeste sats, for å se i hvilken grad kommunene overholder kravene til søsken- rabatt.

(26)

Figur 2.4 Søskenmoderasjon i kommunale barnehager i forhold til kravene i forskriften om foreldrebetaling. Per oktober 2004.

Prosent av barna fordelt ut fra hvilke moderasjonssatser som gjelder i kommunen

12

32

64

1 Gir mer rabatt enn

kravene

Gir samme rabatt som kravene

Følger ikke kravene

Bryter kun for barn nr 2 Bryter for barn nr 2 og 3 Bryter kun for barn nr 3

Antall kommuner/bydeler = 340. Antall barn= 52.629

Vi ser at over 90 prosent av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som overholder kravene i forskriften. En betydelig andel bor i kommuner som gir mer rabatt enn kravene.

Endringer i foreldrebeta ling for søsken

Alle kommunene i utvalget hadde søskenmoderasjon i oktober 2004. Med unntak av 9 kommuner oppgir alle at de hadde søskenmoderasjon også før de ble pålagt det gjennom forskriften om foreldrebetaling. Størrelsen på moderasjonen kan imidlertid være endret som følge av reformen. Én ting er at dersom moderasjons- satsen i prosent av fullpris holdes uendret og fullpris endres, vil også satsene som betales for søsken endres tilsvarende. En annen ting er at kommunene kan ha valgt å endre prosentsatsene. Kommuner som har gitt lavere moderasjon enn kravene, har vært pålagt å øke moderasjonen. Samtidig kan kommuner som har gitt større rabatt ha redusert moderasjonen. Figur 2.5 viser hvordan satsene for søsken er endret i kommunale barnehager.

(27)

Figur 2.5 Endringer i betalingssatser for søsken i kommunale barnehager.

Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra hvor store endringer kommunen har gjort i satsene

13 3

7

20 13

11

32

27 13

6 10

14 7

24

Barn nr 3 Barn nr 2

Antall kommuner/bydeler (barn nr 2) = 282. Antall barn (barn nr 2) = 42.172.

Antall kommuner/bydeler (barn nr 3) = 280. Antall barn (barn nr 3) = 41.985.

Vi ser at de aller fleste barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som har endret satsene for søsken som følge av reformen. Det er omtrent like mange barn som går i barnehager som har økt søskensatsene som det er som går i barnehager som har redusert dem. Gjennomsnittlig betalingssats for barn nummer to er redusert med 2 prosent, mens gjennomsnittlig betaling for barn nummer tre og høyere er redusert med 14 prosent i gjennomsnitt.

Alle foreldre som nyter godt av søskenmoderasjon betaler samtidig en høyere sats for barn nummer én. Når vi ser på den gjennomsnittlige summen av høyeste sats og sats for barn nummer to, som vil være det beløpet som familier med to barn i barnehage betaler hvis de ikke har inntektsgradering, er beløpet redusert med 3 prosent. Når vi også legger til satsen for barn nummer tre, som altså er det som en familie med tre barnehagebarn betaler, er beløpet redusert med 6 prosent i gjennomsnitt.

2.1.3 Inntektsgradering

Forskriften stiller ingen spesifikke krav om inntektsgradering av satsene. Mange kommuner har likevel en satsstruktur der foreldrebetalingen avhenger av foreldrenes inntekt.

Systemene for inntektsgradering varierer betydelig mellom kommuner. Systemene varierer både med hensyn til kriterier og med hensyn til satsstruktur. Mens noen stiller svært strenge krav med hensyn til hvor lav inntekt familien må ha for at den skal ha krav på moderasjon, har andre kommuner systemer der også familier med mer gjennomsnittlige inntektsnivåer får redusert sats. Variasjonene i inntektskrav

(28)

gjenspeiles ofte i satsstrukturen. De som gir moderasjon til familier med mer gjennomsnittlige inntekter, har gjerne systemer med mange ”trinn”, slik at moderasjonen øker jo lavere inntekten er. Vi har ikke stilt spørsmål om hvilken struktur kommunene har i inntektsgraderingssystemene. For å få et bilde av omfanget av inntektsgradering har vi imidlertid stilt spørsmål om nivået på den laveste satsen i inntektsgraderingssystemet. Denne vil gjelde for familiene med de laveste inntektene, men kriteriene for å få laveste sats vil variere mellom kommunene.

Vi har stilt spørsmål om hva som er laveste betalingssats for en heltidsplass uten søskenmoderasjon. Drøyt halvparten av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner med inntektsgraderte satser. I kommuner som ikke har inntektsgradering vil laveste sats uten søskenmoderasjon oftest være den samme som høyeste sats.⁵ I figuren nedenfor ser vi hvordan barn med heltidsplass i kommunal barnehage fordeler seg med hensyn til hva som er laveste sats i kommunen. Også barn i kommuner som ikke har inntektsgradering er med i denne figuren.

Figur 2.6 Inntektsgradering i kommunale barnehager. Laveste

foreldrebetalingssats uten søskenmoderasjon for oppholdstid på 41 timer eller mer. Kroner per måned per oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra hva som er laveste sats i kommunen

45 10

7 10 5

22 1

0

0- 1000 1001 - 1500 1501 - 2000 2001-2500 2501-2749 2750 2751- 3000 3001 og høyere

Antall kommuner/bydeler = 343. Antall barn = 52.060

Naturlig nok ser vi at fordelingen av laveste sats ligger vesentlig lavere ned på prisskalaen enn høyeste sats. Nær halvparten av barna med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som har laveste sats under 1.000 kroner.

Samtidig ser vi at ett av fem barn bor i kommuner som har laveste sats lik maksimalpris- det vil si at de ikke har inntektsgraderte satser. I gjennomsnitt

(29)

ligger kommunenes laveste heltidssats på 1.600 kroner, og utgjør dermed om lag 60 prosent av høyeste sats.

Hvis vi kun ser på satsene i de kommunene som faktisk har inntektsgradering, får vi en gjennomsnittlig laveste heltidssats på 950 kroner.

Gjennom forskriften om økonomisk likeverdig behandling og forskriften om foreldrebetaling er kommuner som har inntektsgraderte satser pålagt å la de private barnehagene i kommunen omfattes av samme systemet. Til kommuner som har inntektsgraderte satser har vi stilt spørsmål om systemet også gjelder i ikke-kommunale barnehager i kommunen. Når vi holder utenom kommuner hvor det ikke er noen ikke-kommunale barnehager, ser vi at to av tre angir at inntekts- graderingen også gjelder i de ikke-kommunale barnhagene, mens én av tre angir at det kommunale systemet ikke gjelder i ikke-kommunale barnehager. Det er særlig kommuner med få barn som svarer at systemet ikke gjelder i ikke-kommunale barnehager.

Endringer i inntektsgradering

Forskriften skulle i seg selv ikke innebære noen behov for endringer med hensyn til inntektsgradering av satsene. Den statlige finansieringen av reformen, sammen med de øvrige kravene som ligger i forskriften om foreldrebetaling og forskriften om likeverdig behandling kan likevel ha gjort at kommunene har valgt å endre sin praksis med hensyn til inntektsgradering av satsene.

Det ser ikke ut til at reformen har ført til noen endringer med hensyn til om kommunene har inntektsgraderte satser eller ei.

Det kan imidlertid være at kommunene har gjort endringer i systemene de har for inntektsgradering av satsene. Mange kommuner har inntektsgraderingssystemer med mange trinn, der satsen er lavere jo lavere inntekt foreldrene har. Når høyeste sats er redusert som følge av kravet om maksimalpris, kan mange foreldre som tidligere fikk moderasjon, nå betale høyeste sats, uten at det er gjort endringer i systemet, og uten at foreldrene må betale mer. Hvis en kommune for eksempel hadde høyeste sats på 3.500 kroner og reduserte satser på 3.250 kroner, 3.000 kroner, 2.750 kroner osv nedover, vil de fa miliene som tidligere betalte 3.250, 3.000 eller 2.750 kroner, ikke lenger få moderasjon når høyeste sats reduseres til 2.750 kroner. De betaler likevel like mye som, eller mindre enn, tidligere.

Når vi skal se på endringer i inntektsgraderingssystemene, ser vi både på kriteriene kommunene har for å gi moderasjon, og på satsene som familier med lav inntekt betaler.

Blant kommunene som oppgir at de har hatt inntektsgradering både før og etter reformen, er det 70 prosent som oppgir at de ikke har endret kriteriene for å få betale den laveste satsen. Blant dem som oppgir at kriteriene er endret, er det omtrent like stor andel som har redusert inntektsgrensen som det er som har økt den. Det er en overvekt av små kommuner som har gjort endringer i kriteriene og vi ser at 80 prosent av barna bor i kommuner som ikke har endret kriteriene.

I figuren nedenfor ser vi hvordan barna med heltidsplass i kommunal barnehage fordeler seg med hensyn til endringer i laveste sats. Tallene omfatter også barn i

(30)

kommuner som ikke har inntektsgradering. For disse barna er laveste sats satt lik høyeste sats.

Figur 2.7 Endringer i laveste heltidssats uten søskenmoderasjon i kommunale barnehager. Per oktober 2004. Prosent av barna, fordelt ut fra hvor store endringene har vært

5 0

6 12

45 8

25

Av Figur 2.7 ser vi at nesten halvparten av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som ikke har gjort endringer i laveste sats. Samtidig er det en betydelig andel som bor i kommuner som har økt laveste sats som følge av reformen.

Når vi ser på alle heltidsbarn i kommunal barnehage under ett, enten kommunen har inntektsgradering eller ikke, er den gjennomsnittlige satsen som familier med lavest inntekt betaler, redusert med 1 prosent etter at maksimalprisen ble innført.

Når vi utelukkende ser satsene til barn i de kommunene som har hatt inntektsgradering både før og etter reformen, får vi en gjennomsnittlig økning på 6 prosent.

2.1.4 Deltid

Vi kjenner ikke nivået på foreldrebetalingen for deltidsplasser. Vi har imidlertid stilt spørsmål om hvordan satsene for deltidsopphold er endret som følge av reformen.

En hypotese kan være at satsene for deltidsplasser ville reduseres prosentvis like mye som heltidssatsene. Dersom en halv plass kostet halvparten av en hel plass før forskriften, er det rimelig å tro at den gjør det også når heltidsprisen er redusert.

På den annen side legger forskriften mindre restriksjoner på deltidssatsene enn heltidssatsene. Det kan tilsi at deltidssatsene er redusert mindre enn heltidssatsene, eller til og med er økt. Vi har bedt respondentene anslå prosentvis hvor mye deltidssatsene i gjennomsnitt er endret.

(31)

Figur 2.8 Endringer i satser for deltidsopphold i kommunale barnehager som følge av reformen. Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra hvor store endringene har vært

2 0

11 7

66 9

4

Noen blir dyrere noen blir billigere Redusert med mer enn 25 prosent i snitt Redusert med 10-25 prosent i snitt Redusert med 10 prosent eller mindre i snitt Uendret Økt med 10 prosent eller mindre i snitt Økt med 10-25 prosent i snitt Økt med mer enn 25 prosent i snitt

Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med deltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Vi ser at de fleste barna med deltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som oppgir at deltidssatsene holdes uendret som følge av reformen, mens en del barn har fått økte satser og andre har fått reduserte satser. Tallene indikerer at delt idssatsene er omtrent uendret i gjennomsnitt. Det er grunn til å understreke usikkerheten ved disse svarene. Flere respondenter som vi har vært i kontakt med har forklart at deltidssatsene fastsettes som en fast prosent av heltidssatsen. Når de så har endret heltidssatsen, men holdt prosentandelen fast, har respondentene forstått spørsmålet som at de da skal oppgi at deltidssatsene er uendret, til tross for at beløpet som betales faktisk er endret. Ettersom heltidssatsene i gjennomsnitt er redusert, tilsier dette at satsene for deltid er redusert i større grad enn det som framgår av tallmaterialet.

2.1.5 Tillegg for kost

Forskriften om foreldrebetaling åpner for at barnehagene kan ta særskilt betalt for mat og drikke som barna får i barnehagen. Et slikt kosttillegg kan komme i tillegg til ordinær foreldrebetaling, og ettersom maksimalsatsen gjelder for den ordinære foreldrebetalingen, åpner forskriften for at summen av ordinær foreldrebetaling og kosttillegg kan overstige taket på 2.750 kroner.

For å få et bilde av hvor mye foreldrene totalt betaler per måned, har vi spurt kommunene om hvor mye barnehagene eventuelt krever i kosttillegg.

(32)

Figur 2.9 Kosttillegg i kommunale barnehager. Kroner per måned per oktober 2004. Prosent av barna, fordelt ut fra månedlig betaling for kost

40 1

2

16 14

15 8

5

0 1-49 50 - 99 100 - 149 150-199 200-2490 250-299 300- 349 350 og høyere

Note: Beløpene er normert til 11 måneder ved at samlet årlig betaling er dividert på 11. Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Vi ser at nesten halvparten av barn med heltidsplass i kommunal barnehage bor i kommuner som ikke tar ekstra betalt for kost. Når vi holder utenom barn i kommuner som ikke tar kosttillegg, er gjennomsnittsbetalingen for kost 180 kroner per måned. Når vi ser høyeste sats og kosttillegg i sammenheng, ser vi en klar tendens til at kosttilleggene er høyere jo lavere høyeste sats kommunen har.

Summen av høyeste sats og kosttillegg utgjør i gjennomsnitt 2.770 kroner. I dette tallet har vi også regnet inn kommunene som ikke tar særskilt betalt for kost.

Endringer i tillegg for kost

Vi har spurt kommunene om beløpet de eventuelt tar i tillegg for kost er endret som følge av reformen. I Figur 2.10 ser vi hvordan barna fordeler seg med hensyn til kommunenes endringer i særskilte kosttillegg.

(33)

Figur 2.10 Endringer i kosttillegg i kommunale barnehager som følge av reformen. Per oktober 2004. Prosent av barna fordelt ut fra om kommunen har gjort endringer

90

1

3

6 Uendret beløp

Redusert beløp

Økt beløp

Ikke svar

Note: Tallene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Som vi ser er det kun et lite mindretall av barna med heltidsplass i kommunal barnehage som bor i kommuner som har gjort endringer med hensyn til betaling for kost.

2.2 Regionale variasjoner

Så langt har vi sett på nivå og endringer i satser i kommunale barnehager i landet som helhet. I dette avsnittet ser vi på hvordan nivå og endringer varierer mellom ulike områder i landet. Vi har delt landet inn i seks regioner. I kapittel 1 har vi redegjort for hvilke fylker de enkelte regionene omfatter.

2.2.1 Heltid uten moderasjoner

I tabellen nedenfor ser vi hvordan gjennomsnittlig sats for en heltidsplass uten moderasjoner varierer mellom regionene.

Tabell 2.1 Foreldrebetalingssats for heltidsopphold uten moderasjoner.

Gjennomsnitt for kommunale barnehager i ulike regioner Gjennomsnittlig betalingssats

per måned

Antall kommuner/bydeler

Antall barn

Østlandet 2.730 137 37.037

Sørlandet 2.710 24 2.260

Vestlandet 2.700 91 8.631

Trøndela g 2.660 35 2.293

Nord-Norge 2.540 65 6.078

Alle 2.700 352 54.299

Note: Gjennomsnittene er beregnet ved at svarene til kommunene er vektet med antall barn med heltidsplass i kommunal barnehage i den enkelte kommune.

Vi ser at Nord-Norge skiller seg klart ut fra resten av landet ved å ha de laveste satsene for heltidsplasser uten moderasjoner. Østlandet ligger øverst på skalaen.