Magne Bråthen, Gudmund Hernes, Jon M. Hippe og Jørgen Svalund
Forutsetninger for olje- og gass-
virksomhet i Nord Norge
Magne Bråthen, Gudmund Hernes, Jon M. Hippe og Jørgen Svalund
Forutsetninger for olje- og gassvirksomhet
i Nord Norge
© Fafo 2007 ISSN 0804-5135
Innhold
Forord ... 5
1 Innledning ... 6
2 Fire utviklingsforløp i nord ... 8
Scenarieplanlegging... 8
Boom and Bust... 11
Enklave ... 13
Sentrum 2 ... 14
Verdensstjerne... 16
Føringer på den videre analysen ... 17
3 Olje- og gassutvinning i Norge – erfaringer ... 18
Ringvirkninger av olje- og gassetableringer ... 18
Forutsetninger for utvikling ... 19
Eksempler fra oljehistorien ... 22
Oljeetableringer – forutsetninger, aktører og konsekvenser ... 41
4 Nullpunkt i nord... 45
Oljevirksomheten i nord ... 45
Nordnorsk virkelighet ... 62
5 Kampen om Nord – aktørenes forventninger, strategier og planer ... 91
Innledning... 91
En overordnet politikk for nord? ... 94
Virkelighetsoppfatning, forventninger og planer til petroleumsvirksomheten i nord...104
Fremtidsbilder: hvor, når og hvordan? ...125
Samkjørt? ...131
Referanser ...135
Vedlegg 1 Petroleum in the North ...138
Vedlegg 2 Studietilbud med relevans for olje- og gassektoren ...153
Vedlegg 3 Intervjuliste og guide ...157
Vedlegg 4 Litteraturliste dokumentgjennomgang ...160
Vedlegg 5 Forventninger og planer som omhandler Russland, forskning og utdanning, infrastruktur, miljø og fiskeri ...164
Forord
Dette notatet er første rapportering fra Fafos prosjekt for Konkraft om ”Nordnorsk nærings- og arbeidsliv med olje og gass”. Notatet utgjør en ståstedsanalyse og lå til grunn for bl.a et dialogseminar i mai 2007.
Prosjektet har som mål å analysere forutsetninger og muligheter i Nord-Norge for å delta i utviklingen av olje- og gassvirksomheten. Vi definerer Nord-Norge i denne forbindelse som de tre nordligste fylkene, og vi betrakter de relevante ressursene i havområdene utenfor som nord for den 65. breddegraden. Prosjektet er delt opp i tre faser. I den første fasen er det tatt utgangspunkt i fire mulige utviklingsforløp (scenarier) som et analytisk hjelpemiddel. Ut fra dette er det i første del av prosjektet utarbeidet en ståstedsanalyse som klargjør grunnlaget og betingelsene for økonomiske og sosiale ringvirkninger av olje- og gassvirksomheten. Dette gjøres ved å:
• Beskrive kort kjennetegn ved, og omfanget av, norsk olje- og gassvirksomhet over 40 år. Dette representerer rammebetingelser for den utvikling som kan komme.
• Etablere kunnskapsstatus om ressurssituasjonen i nordområdene og i Barentshavet. Dette er gjort i samarbeid med Ocean Futures. Se vedlegg 1.
• Gjennomgå erfaringer fra tidligere utbyggingsprosjekter i Norge.
• Gjennomgå de faktiske erfaringer med olje- og gassvirksomhet så langt i nord.
• Analysere forutsetningene for å delta i utviklingen av olje- og gassvirksomheten ved å gjennomgå befolkningsforhold, arbeidsmarked, næringsstruktur m.v. i nord.
I prosjektets andre del er ambisjonen å analysere forventninger og strategier hos de sentrale aktører i leverandørindustrien, oljeselskapene, lokale og sentrale myndigheter.
Dette er gjort ved dokumentanalyser og dels ved dybdeintervjuer. Resultatene fra denne analysen kontrasteres med ståstedsanalysen for å finne mulige forskjeller mellom erfaringer og forutsetninger på den ene siden, og forventninger, planer og strategier på den andre.
Ut fra disse to delene av analysen, som er presentert i dette notatet, sammenstilles analysen i form av fire mulige fremtidsbilder. Disse fremtidsbildene er offentliggjort i rapporten ”Varsel om vekst? Fremtidsbilder av olje- og gassvirksomhet i Nord-Norge”
(Fafo-rapport 2007:36). Fremtidsbildene er også basert på diskusjoner med referansegruppen for prosjektet og dialogseminar med ulike interessenter og aktører.
Vurderingene står imidlertid for forfatternes regning alene.
En takk til prosjektets referansegruppe bestående av Jon E. Johnsen (leder), Konkraft, Knut Aaneland, Norsk Industri, Erik Gjerdene og senere Lars Christian Alsvik, Rederiforbundet, Torgeir Knutsen, OED, Dag Odnes, LO og Odd Raustein, OLF, for nyttige innspill og inspirerende diskusjoner.
Oslo, mai 2007
1 Innledning
Formålet med prosjektet ”Nordnorsk arbeids- og næringsliv med olje og gass” er å fremskaffe et mer tjenlig informasjonsgrunnlag for diskusjoner og beslutninger om oljeutbyggingen i Nord-Norge. Etter standard beslutningsteori bør man da identifisere hvilke alternativer man står overfor, sannsynligheten for ulike utfall, gevinstene og kostnadene som knytter seg til hver av dem, og så, etter å ha stilt opp et ryddig beslutningstre, beregne og velge det alternativ som vil gi den høyeste forventede verdi.
For en utbygging som den som nå er underveis i Nord-Norge, er en slik prosedyre problematisk – og av flere grunner:
• Det er en rekke ulike aktører (staten, fylkene, kommunene, oljeselskapene, underleverandørene, fagforeningene, interessegruppene) involvert, og de har ikke sammenfallende interesser. Om de traff avgjørelser ut fra hver sine beslutningstre, ville man ikke få konsistente anbefalinger.
• Hvem som er aktører kan skifte – det kan melde seg eller mobiliseres nye interessenter, og dermed kan spillet endres som følge av hvem som bringes inn eller blander seg inn. Selve prosessen kan legge føringer på hvem som engasjerer seg.
• Alle de sentrale aktørene er korporative aktører – det vil si, de er ikke som helstøpte enkeltindivider med enhetlige preferanser – de er organisasjoner sammensatt av ulike grupperinger med til dels sprikende interesser også internt. De er snarere å sammenligne med koalisjoner der de ulike grupperingene kan ha forskjellige ønskemål og der de etter interne overlegninger og forhandlinger kan nå frem til et omforent opplegg – men der noen vil ta en omkamp hvis anledningen byr seg.
• Disse aktørenes preferanser er ikke gitt én gang for alle – det de ønsker kan skifte over tid. Aktørene kan først litt etter litt oppdage hva det er de egentlig ønsker – de har ikke full oversikt over sine egne preferanser helt fra starten av. Endringer i organisasjonenes ytre miljø kan føre til nye forhandlinger innad om hva man bør satse på og hvordan man bør satse – for eksempel som følge av ny informasjon om drivverdige funn, ny teknologi eller nye potensielle partnere.
Eller endringer kan skje gjennom samhandling med eksterne partnere som avføder nye vurderinger om hva som er mulig eller ønskelig.
• På samme vis kan også vurderingene av mulige og sannsynlige utfall skifte. Igjen kan dette skje som følge av ny teknologi, eller ved at det kommer potensielle nye allierte på banen.
Kort sagt: Man står ikke overfor en enkelt beslutningssituasjon der man i allerede i utgangspunktet kan kartlegge aktører, alternativer, utfall og sannsynligheter. Snarere er det tale om et komplekst spill, der selve spillet stadig forandres etter hvert som det utfoldes – beslutninger tas ikke én gang for alle som i et foto, men skjer sekvensielt som
i en film med skiftende tema, aktørgalleri og omgivelser. Eller med andre ord: Hva som står på spill og hvem som blir spillere, er selve spillet.
Dermed blir spørsmålet: Hvordan kan man når situasjonen er flytende, landskapet skifter, partene forandres og muligheter stadig åpnes og lukkes, likevel presentere en ryddig oversikt for dem som skal ta seg frem og ta i tu med det som er underveis?
Konkrafts forespørsel var at Fafo skulle ”Kartlegge og dokumentere karakteristiske trekk ved nordnorsk arbeidsliv for å synliggjøre de forutsetninger regionens eget næringsliv har for å ta del i den utvikling som man forventer vil komme.” Prosjektskissen som Fafo leverte definerte formålet som å ”skape et kunnskapsgrunnlag om hvilke økonomiske, sosiale og politiske prosesser som kreves for å definere og realisere ønskelige og realistiske utviklingsbaner/løp for olje- og gassvirksomheten i nord.”
Oppgaven er derfor å gjøre dette på en måte som kan gi en ryddig oversikt over det feltet beslutningstakerne står overfor.
Dette grunnlagsnotatet omfatter:
I. Analyse av utgangspunktet for den nordligste landsdelen
Vi skisserer innledningsvis fire tenkte fremtidsbilder (scenarier) for olje- og gassvirksomheten i nord. Fremtidsbildene definerer et mulig utfallsrom og synliggjør utviklingsprosessens logikk og aktører. I tillegg presenteres en ståstedsanalyse (nullpunkt) for å kartlegge om og i hvilken grad den lokale økonomien er beredt for petroleumsvirksomheten. Ståstedsanalysen omfatter:
• en gjennomgang av de viktigste utviklingstrekkene i norsk oljepolitikk,
• erfaringer knyttet til tidligere utbyggings- og utviklingsprosjekter,
• en kort oversikt over etablerte aktiviteter i Nord-Norge,
• en analyse av en rekke indikatorer på arbeidsmarked, næringsstruktur og sosiale forhold i de tre nordligste fylkene.
II. Utviklingsstrategier
Ved hjelp av intervjuer med sentrale aktører og av gjennomgang av dokumenter, stiller vi spørsmål om de sentrale aktørenes syn på og forventninger til olje- og gassutvinning i Nord, samt deres planer og strategier. Dette for å danne et bilde av likheter og ulikheter i forventninger og tilpasninger.
III. Oppsummering
Avslutningsvis sammenfattes de første strategiske valgene som ble tatt i forbindelse med oljeutbyggingen i Norge. Disse sammenholdes med de valgene man i dag står overfor i nord.
Grunnlagsnotatet danner grunnlaget for scenarierapporten, hvor formålet er å illustrere hvordan forskjeller i tiltak og strategier vil kunne gi svært ulike utviklingsforløp i den nordligste landsdelen. Denne er lagt opp slik at den kan leses separat.
2 Fire utviklingsforløp i nord
I denne delen beskrives fire mulige fremtidsbilder av hvordan petroleumsutviklingen kan prege Nord-Norge. De er ikke fullt utviklet her – det vil først skje som resultat av analysen og som en avslutning av prosjektet. Her er fremtidsbildene skissert som utgangspunkt, som et tankemessig hjelpemiddel til å klargjøre hva vi leter etter i den videre analysen: Hvilke bilder har aktørene selv av mulige fremtider, hvem vil være aktører i de ulike scenariene, hva er forutsetningene for at disse skal realiseres og hvilke virkninger vil en slik utvikling kunne få, er blant de spørsmål vi vil stille.
Scenarieplanlegging
Et scenario kan defineres som et konsistent bilde av en mulig fremtid for å bedre grunnlaget for handling nå. Det skisserer muligheter og valg som må tas for å virkeliggjøre dem. Et scenario kan også brukes til å sanke og sortere informasjon og skjerpe synspunkter og argumentasjon.
Eller med latinske termer: et scenario er en interpretasjon for intervensjon. Et scenario gir noe en enten kan ønske å styre mot eller styre fra – man kan presentere både et ønskescenario og et skrekkscenario. I et scenario er det derfor fire hovedelementer som inngår:
1. Fakta: Dette kan dreie seg om demografiske og geografiske forhold, informasjon om næringsgrunnlag, identifiserte og forventede petroleumsfunn, arbeidskrafttilgang, bedriftsstruktur, organisasjonsforhold, eller juridisk regelverk og politiske vilkår, etc.
2. Trender: Dette kan dreie seg for eksempel om endringer i fødselstall og befolkningssammensetning, hvordan rekruttering til ulike typer utdanning kan påvirke fremtidig kompetanseprofil, utvikling av forbruksmønster (for eksempel økningen av oljekonsum i Kina), estimater av prisutvikling for ulike goder, osv.
SCENARIO:
• et konsistent bilde
• av en mulig fremtid
• for å bedre grunnlaget
• for handling nå.
3. Anslag: Også forhold som er vanskelig å bygge inn i kvantitative modeller hører med – for eksempel tolkninger av politiske utviklingstrekk og mulige tilstander (for eksempel: Hva er rimelige anslag av oljeforekomster i Snøhvitfeltet? Kan man forvente at Russland vil endre holdning når det gjelder grensedragningene om Gråsonen? Vil global oppvarming endre mulighetene for å bruke Nordøstpassasjen?). Her er det med andre ord tale om å overveie mulige utfall og hvor plausible de kan være – altså om å utøve skjønn basert på erfaring og intuisjon. Slike anslag kan også omfatte brudd og brekkpunkter – for eksempel vurdering av flaskehalser eller stivheter som kan sette grenser for ellers tenkelige forløp, identifisering av kritiske faktorer som kan stanse en ellers ønsket utvikling, oppdagelse av brister i planlegging som kan bli utslagsgivende, virkningen av plutselig frafall av en koalisjonspartner, osv. I slike anslag vil man også prøve å få øye på spirende trekk og gryende forhold som siden brått kan føre til store endringer (For eksempel: Vil ”hybrid cars” bli et raskt voksende marked som endrer oljeprisene? Vil de nye reglene for eksosutslipp i California føre til redusert oljekonsum og økt bruk av etanol som drivstoff øke – i tilfelle hvor fort? I slike anslag vil altså ”what if”-analyse være en integrert del av opplegget
4. Risikoanalyse: Det er et sentralt formål med scenarier å sørge for at det foreligger fleksible planer for å møte alternative mulige forløp og usikkerhet. Bedømmelse av risiko hører derfor med – både risiko som lar seg fastlegge som sannsynligheter med et visst slingringsmonn, men også ”low probability events” som, dersom de inntreffer, kan få svære og kanskje utforutsigbare konsekvenser (”Hva vil bli de politiske reaksjonene på et større oljeutslipp i Barentshavet?”)
Ved scenario-analyse tegnes vanligvis ikke bare ett bilde av en mulig fremtid, men flere.
Det er nettopp dette som gjør at ulike aktører kan bruke hele settet av fremtidsbildene til å klargjøre sine egne interesser og strategier, til å identifisere kritiske faktorer og mangler, til å finne partnere og allierte og til å justere forventninger og til å forberede fleksible beredskapsplaner. Hver av aktørene kan, kort sagt, utvikle en samlet strategi for å møte mulige, men usikre utviklingsbaner.
For slike scenarier vil faktagrunnlaget gjerne være det samme. På den annen side vil ulike scenarier kunne bygge både på ulike estimater av trender, på ulike anslag og vurderinger av økonomiske, politiske og sosiale forhold, og på ulik bedømmelse av forskjellige former for risiko. For eksempel vil gjerne naturvernorganisasjoner ha et annet syn både på ønskeligheten av utbygging av oljefelter i nord og på farene eller risikoen som knytter seg til de tekniske løsningene for prøveboring, utvinning og transport, enn oljeselskapene.
Scenariene er også en måte å systematisere hvilke ringvirkninger som vil kunne komme og deres nedslagsfelt. Det er både snakk om ringvirkninger i geografiske områder rundt anlegg, baser, driftssentre og offentlige institusjoner. Og, det er snakk om at ringvirkninger av utbygging i nord kan være så vel nasjonale som lokale. Den siste dimensjonen er illustrert i figur 2.1. I praksis er det imidlertid vanskelig å tenke seg en så klar oppdeling som figuren viser. Ikke minst er det sannsynlig at det vil være nasjonale ringvirkninger av enklavepregede virksomhet selv om de regionale virkningene i nord er små.
Figur 2.1 Konsekvenser ved ulike utviklingsforløp.
KONSEKVENSER Lokalt for
Nord-Norge
Nasjonalt for Norge
Regionalt for Barents
Boom & Bust Nei Nei Nei
Enklave Ja Nei Nei
Sentrum 2 Ja Ja Nei
Verdensstjerne Ja Ja Ja
I dette notatet vil vi ta utgangspunkt i, utdype og bygge på de fire scenariene som er sammenfattet i figuren. Utgangspunktet for dem er fire mulige utviklingsforløp som er forbundet med politiske strategier med svært ulike ambisjonsnivå og (dermed) konsekvenser med svært ulik rekkevidde.
Boom and Bust
Det første scenariet, Boom and bust, peker på et utviklingsforløp der nedslaget av petroleumsutbyggingen i Nord-Norge vil bli sterkt konsentrert om ett eller få mindre områder og gi tilnærmet ingen varige konsekvenser for landsdelen. Utbyggingen vil fremfor alt arte seg som en anleggsperiode, med hektisk aktivitet, mange og skiftende aktører. Det geografiske nedslagsfeltet er først og fremst knyttet til Nordland og Finnmark, nærmere bestemt Helgelandskysten med samspill mot Bodø, og til Hammerfest med samspill mot Tromsø. I dette scenariet blir ikke Harstad en oljehovedstad, men fortsetter som et mindre administrasjonssentrum.
Ressursgrunnlaget preges av fortsatt blokkering for leteboring i ”Nordland VI og VII” og begrenset aktivitet rettet mot den russiske siden i Barentshavet. Likevel øker virksomheten i etableringsfasen betydelig i forhold til i 2006.
Bakgrunnen for denne utviklingen er mangel på lokal konsensus, ja, bent frem strid om lokalisering av permanente aktiviteter og flyktige lokale allianser. Alle vil ha sin del av virksomheten, og dette hindrer samarbeid og utvikling av effektive taktiske strategier.
Dermed samkjøres aktørene i liten grad av statlig politikk når det gjelder lokalisering av statlige tilsyn, kystvakt, miljø- og ressursovervåkingssystemer og ikke minst utdanningspolitikk.
Når det gjelder utvikling og drift vil de mest sentrale aktørene alle komme utenfra, fagfolk og eksperter finnes i liten grad lokalt, kompetansen som kreves vil utdannes andre steder i landet. Ringvirkningene blir derfor begrensede for både kommunal økonomi og arbeidsmarked, med unntak av de kommuner som har oppnådd lokalisering av anlegg (bl.a. eiendomsskatt). Tilstrømningen vil likevel skape et press med stigende priser på boligmarkedet, det vil bli økt etterspørsel etter skoleplasser. En viss utbygging av infrastruktur vil følge, fortrinnsvis innen transportsektoren (flyplass, kaianlegg, veier, kraftlinjer).
Den strategiske styringen av utviklingen vil ligge helt andre steder enn i Nord-Norge. De som skal utføre oppgavene er representanter for konserner og organisasjoner utenfor landsdelen som ser på aktiviteten der som en av mange virksomheter konsernet er engasjert i. De tunge aktørene vil langt på vei maksimere sine interesser snarere enn landsdelens og lokalsamfunnenes interesser. De tunge aktørene vil være ”gjengangere”, i den forstand at de har vært engasjert i tilsvarende prosesser andre steder, mens lokale aktører gjerne er ”engangere” som kommer uten erfaring og for første gang skal ta i tu med de oppgaver som forestår.1 Det vil føre til en liten grad av likeverdighet mellom de parter som skal forhandle. Lokalt næringsliv kan få et oppsving, men først og fremst i form av enklere leveranser, for eksempel innen bygg og anlegg, transport eller catering.
Lokalt og i landsdelen vil det derfor også nedfelle seg få lederjobber.
Etter oppsving og optimisme vil derfor nedturen komme: oppdagelsen av at det vil bli få permanente arbeidsplasser og lite i form av varig vekst. En god del av utflytterne
Dynamikk i borehullene
som vendte hjem med nye forventninger om en lys fremtid, vil bli skuffet og på nytt dra sin vei. Klondyke-stemningen vil bli avløst av ”gloom and doom”. Et bilde av ringvirkningen i dette scenariet er oppsummert tekstboksen nedenfor.
Scenario 1: ”Boom and Bust”
• Stor kortsiktig aktivitet
• Utbedret flyplass, flere avganger i anleggsperioden
• Noe vekst i bygg og anlegg
• Pukkel på boligmarkedet
• Mest import av fagfolk
• Få varige arbeidsplasser
• Mest oppsving lokalt i enkle leveranser
• Få lederjobber
• Fjernstyring av aktiviteter
• Klondyke-stemning avløst av Doom & Gloom: De hjemvendte drar ut igjen
Enklave
Det andre scenariet kan kalles Enklave-scenariet. Kjernen i dette fremtidsbildet er en mer systematisk utvikling i to geografiske områder eller kommuneknipper. Med utgangspunkt i utdannings- og infrastruktursentrene i Bodø og Tromsø/Alta blir det inngått forpliktende lokalt samarbeid med Hammerfestregionen og Helgelandsregionen.
Dette for å sikre kompetanse og ressurser til de lokalt avgrensede enklavene.
Samarbeidet lokalt blir fulgt opp med avtaler med utbygger og oljeselskapene for å sikre en viss ekspansjon av spesialiserte funksjoner knyttet til petroleumsutbyggingen. Det dreier seg om drifting av supplybåter, høyteknologisk vedlikehold av installasjoner på land og under vann, offentlige kontrolloppgaver, osv.
Likevel er det politiske bildet i nord oppsplittet og misnøyen betydelig fra kommuner og organisasjoner som forventer, men ikke ser konturene av økte inntekter og økt økonomisk aktivitet. Dermed klarer man heller ikke å stable på beina nasjonale allianser og politisk gjennomslag for relokalisering av statlig virksomhet, etablering av nye statlige virksomheter og utviklingsprosjekter (f.eks. på miljø- og ressursovervåkningsområdet).
Ressursmessig er scenariet preget av muligheter for oljeleting utenfor Lofoten som særlig styrker enklaven på Helgelandskysten.
Likevel blir ”multiplikatoreffekten” på andre næringsgrener lokalt liten. For eksempel når det gjelder reparasjoner, vil installasjon skje ved lokalt baserte eksperter, men produksjon av komponenter som skal erstattes skjer andre steder. Det vil være omtrent som mekanikere på norske flyplasser: de kan skifte deler, men delene vil hentes andre steder fra. Og design og utvikling av nye installasjoner vil skje andre steder.
Fordi koblingen mellom den høyteknologiske aktiviteten som bygges opp og det øvrige eksisterende lokale næringsliv er såpass tynn, blir kompetanseoverføringen liten fra det nye som kommer og det gamle som er der fra før. Det blir, med andre ord, snarere tale om to verdener som lever side om side enn om en samvokst utvikling. Eller med en annen metafor: Det blir omtrent som et kunstig høyteknologisk organ som riktignok fungerer, men som ikke organisk integrerer med det øvrige økonomiske liv.
Dermed blir virkningene for andre næringer på sikt også liten. Disse ringvirkningene er sammenfattet i tekstboksen nedenfor.
SCENARIO 2: ENKLAVE
• Utbygging av spesialiserte lokale aktiviteter knyttet til utvinningen
• Begrenset antall nye arbeidsplasser
• Begrenset antall yrker trekkes inn
• Begrenset teknologisk utvikling lokalt
• Begrenset lokal kompetansespredning
Sentrum 2
I det tredje scenariet utvides både ambisjonene hos lokale aktører, deres evne til å bygge allianser og å få gjennomslag nasjonalt. De klarer i langt større grad å sette premisser og å forme trekantspillet mellom nasjonale myndigheter, oljeselskapene og lokale myndigheter og interesser. Dette leder også til en sterkere politisk vilje til leting og utbygging i Nordland VI og VII og et sterkere gjennomslag på leveransesiden til russisk del av Barentshavet. Dette scenariet kalles derfor Sentrum 2.
Utgangspunkter her er at Stavanger allerede er etablert som ”det første sentrum” i det norske petroleumslandskapet. Byen er ikke bare hovedkvarter for en rekke av oljeselskapene, både norske og utenlandske, som allerede i årtier har drevet virksomhet i Nordsjøen. Stavanger er så å si en koblingsboks der en rekke konserner som driver tilgrensende aktivitet, i alt fra geologi til undervannsteknologi, også har lokalisert virksomhet. Synergien mellom alle disse aktivitetene har kanskje sitt fremste uttrykk i oljemessen som annethvert år holdes i Stavanger – ONS eller Offshore Northern Sea Conference and Exhibition. Ikke bare samler den de sentrale aktørene og hele omlandet av underleverandører og premissleverandører – den er også med på å markere Stavanger som nettopp ”det første sentrum” for norsk petroleumsvirksomhet.
Satsingen på Sentrum 2 bygger på at utvinning og utnyttelse av petroleumsreservene i nord representerer ikke bare en annen geografisk lokalisering av virksomhet til havs. De klimatiske forhold er ganske annerledes og risikobildet ganske forskjellig fra aktivitetene på sokkelen i sør, ikke bare for selve utvinningen, men også for eksempel for transport av olje og gass. Dette krever andre strategier enn utvinningen i sør, og det gir dermed en ny nisje i den nasjonale arbeidsdelingen.
Med andre ord: Den videre oljevirksomheten i Norge vil kreve en ny spesialisering på arktisk petroleumsutvinning, som spenner fra utvikling av ny teknologi, miljøsikring i et røffere klima, andre rutiner for sikkerhetsorganisering, osv. Samtidig vil man kunne utvikle prosjektorganisasjoner her som potensielt kan betjene flere anlegg eller nye felter som oppdages i årene fremover.
I dette scenariet satses det i Nord-Norge nettopp på denne nisjen, og statlige myndigheter satser systematisk på denne strategien. Da er potensialet til stede for en mer selvstendig, varig utvikling som må bygge på en tett kobling til høyere utdanning og forskning i regionen. I den grad ny teknologi også kan finne anvendelser på andre områder (omtrent som informasjonsteknologien for å kartlegge geologiske strukturer i tre dimensjoner er blitt koblet til tilsvarende teknologier som magnetisk resonans [MR]
eller computer-tomografi [CT] for romlige strukturer i medisinske undersøkelser), vil satsingen også kunne gi gevinster i form av et mer mangfoldig næringsliv med langsiktig bærekraft.
Dette scenariet bygger på en evne til å gjøre samkjørte valg om geografisk lokalisering innen landsdelen og på en evne til å mobilisere betydelige statlige utviklingsressurser lokalisert i et nært samspill med utviklings- og driftsaktiviteter i olje- og gassindustrien. Det første, og avgjørende, valget er knyttet til beslutningen om å bygge opp ett slagkraftig oljesentrum i nord, snarere enn flere svake små. Valget kunne falle på en kobling av Tromsø, Hammerfest og Alta. Dette kobler utdanningsinstitusjoner, forskningsmiljøer og driftsorganisasjoner. Barentsekretariatet
flyttes fra Kirkenes, statlig aktivitet flyttes fra Harstad til Alta eller Hammerfest.
Helikopterbaser og supplyvirksomhet lokaliseres til Tromsø. Nye utdanningstilbud med spisskompetanse knyttet til arktisk oljeteknologi, miljø- og ressursovervåking legges til Tromsø og Alta. (Intet av dette vil kunne skje uten strid!)
Og utviklingen av et Sentrum 2 fordrer noe langt mer enn lokale initiativ og regionale tiltak – det fordrer en nasjonal strategi. Det kan heller ikke bare dreie seg om petroleumsvirksomheten, på samme måte som det skjedde da utbyggingen i Stavanger og Rogaland var en nasjonal satsing.
Ringvirkningene blir betydelige, men uten at ringvirkningene spres jevnt utover de tre nordligste fylkene – utviklingen vil preges av mer omfattende og høygradig aktivitet i regionen, men konsentrert til noen få kommuner. Noen sentrale ringvirkninger er sammenfattet i tekstboksen nedenfor.
SCENARIO 3: DET ANNET SENTRUM
• Ny rolle i ny bransje i den nasjonale arbeidsdelingen
• Spesialisering på arktisk petroleumsutvinning
• Strategi
• Miljø
• Utvinning
• Sikkerhet
• Prosjektorganisering som kan betjene flere anlegg
• Selvstendig, varig utvikling
• Mangfoldige koplinger til landsdelens næringsliv
• Tett kopling til høyere utdanning og forskning
• Mer mangfoldig aktivitet i regionen
Verdensstjerne
Det fjerde og siste scenariet kan kalles Verdensstjerne. Utgangspunkter her er for det første at utvinning av olje og gass i nord skjer i et annet politisk kraftfelt enn i Sør- Norge og Nordsjøen. Russland har allerede identifisert svære petroleumsforekomster, og andre kan finnes de nærmeste årene og årtiene. Det gir for det første muligheter for norske oljeselskaper og underleverandører som enten har utviklet robust teknologi eller er i ferd med å gjøre det. For det andre vil disse selskapene også allerede ha utviklet vel etablerte partnerskap og tillit til en rekke vestlige oljeselskaper – de er så å si ”going concerns” som kan være en ressurs også på nye felter. For det tredje har Norge en
”minstemannsfordel”: Landet kan i liten grad mistenkes for å ha nasjonale stormaktsambisjoner ut over selve utvinningen. Og for det fjerde vil erfaringer som vinnes for eksempel ved utbyggingen av og utviklingen for Snøhvit og Goliat kunne brukes som et springbrett for satsinger i Barentshavet og Russland. Selv om utbygging på russiske felter ganske sikkert må kompenseres også ved landbasert virksomhet i Russland, vil nok mange leverandører også basere sin virksomhet overfor Russland med lokalisering i Norge, fordi landet gir mer forutsigbare politiske rammevilkår.
Aktører med sete og partnere i Norge kan søke å etablere seg i en dobbelt mellomposisjon: Som spesialist på funksjoner som kan betjene store internasjonale oljeselskaper og som ”broker” med spesialisering i første omgang i Nordvest-Russland, men senere som ”basecamp” og mellomstasjon for et videre engasjement.
Med andre ord: Etter dette scenariet gir det seg også en mulighet for virksomheter i landsdelen til å spille en rolle også i en bredere internasjonal sammenheng.
Kompetanse, erfaring, allianser og tillit kan bygges opp som så kan gi åpninger mange andre steder utenfor Nord-Norge. Det er åpenbart at virkeliggjøring av et scenario langs disse linjer vil kreve ikke bare omfattende politisk entreprenørskap, men også visjonær og kraftfull ledelse og utbygging av toppkompetanse, høyere utdanning og forskning i mange retninger, fra teknologi til filologi. Langt på vei er verdensstjernescenariet en kombinasjon av Sentrum 2 og et gjennombrudd med hensyn til olje- og gassaktivitet på russisk sokkel. Det er fortsatt mulig å tenke seg at lokaliseringen av denne aktiviteten skjer i den samme geografiske aksen som i det forrige scenarie- omfanget blir bare større.
Og utviklingen av en rolle som Verdensstjerne er hinsides det som kan regisseres og implementeres av regionale og lokale aktører. Skal man lykkes med en slik strategi, vil det kritiske være en nasjonal mobilisering der staten har en førende rolle. Det dreier det seg om en statlig nordområdepolitikk med store satsinger på mange politikkfelter på n gang: industripolitikk, næringspolitikk, utdanningspolitikk, forskningspolitikk, utenrikspolitikk, osv. Virkningene av scenariet er sammenfattet i tekstboksen nedenfor.
Føringer på den videre analysen
Som nevnt er faktagrunnlaget det første hovedelementet som inngår i et scenario. Dette skal vi nå søke å etablere ved å gi en beskrivelse og analyse av:
• Norske og russiske olje- og gassressurser og lokaliseringen av disse
• Norsk oljehistorie frem til i dag (tidligere erfaringer)
• Nordnorsk oljevirksomhet så lang
• Strukturelle forutsetninger for å ta del i oljevirksomhet i de tre nordligste fylkene og i fire potensielle vekstområder
SCENARIO 4: VERDENSSTJERNE
• Snøhvit og Goliat som springbrett for Barentshavet og Russland
• Spesialisering på funksjoner som kan betjene store internasjonale oljeselskaper
• ”Broker” med spesialisering på Vesten-Russland:
Basecamp og mellomstasjon
• Utbygging av utdanningstilbud og forskning i Tromsø, Alta, Hammerfest
• Sysselsettingsvekst i Tromsø og deler av Finmark.
3 Olje- og gassutvinning i Norge – erfaringer
Dette kapittelet tar for seg erfaringer og erkjennelser fra norsk oljehistorie, spesielt knyttet til lokaliseringer og virkninger dette har lokalt og nasjonalt. Enkelte regionale etableringer brukes for å illustrere hvilke konsekvenser olje- og gassvirksomhet kan gi i nordområdene, og hvilke forutsetninger som må ligge til grunn. Vi ser samtidig nærmere på hvordan økonomiske og politiske prosesser spiller sammen med disse forutsetningene. Årsaken til at akkurat disse olje- og gassetableringer er valgt, følger av at vi mener å kunne identifisere visse likhetstrekk med de scenariene som er trukket opp i kapittel 2. Dette gjør det lettere å trekke paralleller til mulige arbeids- og næringslivsvirkninger i forbindelse med olje- og gassutvinning i Nord-Norge.
Ringvirkninger av olje- og gassetableringer
Studier av ringvirkninger som følge av petroleumsetablering i et definert geografisk område, stiller forskeren overfor flere sentrale utfordringer. Man kan konstatere hvordan utviklingen i en kommune eller region har vært etter en etablering. Det sentrale spørsmålet er imidlertid hvordan skille denne utviklingen fra hva som ville skjedd uten en etablering? Målet er med andre ord å si noe om et kontrafaktisk forløp. En sentral oppgave vil være å skille ut effekter som følger av en etablering av petroleumsindustri, fra de delene av utviklingen som skyldes andre hendelser og prosesser i området som studeres (Lie og Olsen 1990: 35, Langeland 1984). For eksempel kan befolkningsvekst i en kommune, og påfølgende økning i arbeidsplasser, skyldes etablering av petroleumsvirksomhet, eller det kan skyldes befolkningsvekst i nærliggende byer eller tettsteder, bedring i infrastruktur eller andre forhold som beveger folk i retning den spesielle kommunen. Det er derfor viktig at analysene, i tillegg til å studere de faktiske virkningene av petroleumsutbygging i enkelte områder, også forsøker å antyde om utviklingen skyldes generelle endringer i samfunnet som sådan, eller om det skyldes spesifikke forhold knyttet til etablering av petroleumsindustri. En måte å gjøre dette på er å sammenligne utviklingen i kommunen hvor etableringene har foregått, med utviklingen i andre sammenlignbare kommuner.
I tillegg er det viktig å ha en klar forståelse av hva som menes med ringvirkninger.
Det er mulig å tenke seg at slike etableringer kan ha en rekke ulike effekter, alt fra endringer i omfanget av næringsetableringer, til urbanisering, sosiale problemer og endringer i kjønnsrollemønstre. Hva mener vi med ringvirkninger, hva kjennetegner disse i denne sammenhengen?
Det er mulig å tenke seg at etablering av petroleumsvirksomhet i Nord-Norge både vil ha direkte og indirekte virkninger på næringsliv – og sysselsetting. Spørsmål som søkes besvart for å belyse de direkte virkningene er:
• Hva har skjedd med sysselsettingen innefor olje- og gassrelatert virksomhet?
• I hvilken grad har det vokst frem en egen leverandørindustri knyttet til petroleumsvirksomhet der hvor petroleumsnæringen etableres?
I tillegg til slike direkte nærings- og sysselsettingsmessige virkninger av petroleumsvirksomhet, vil endringer knyttet til næringsstruktur og sysselsetting kunne føre til endringer i boligmarkedet, og til bedret infrastruktur i form av mer utbygde veier, flyplasser, havner etc. Slike endringer vil i seg selv kunne gi ringvirkninger i form av endret sysselsetting i andre næringer i det geografiske området vi tar for oss (Grimsrud 2004).
Sett i forhold til de fire utviklingsforløpene er et annet viktig moment om disse virkningene er av varig karakter. Utbyggingene på Kårstø, Nyhamna og Melkøya har alle medført stor anleggsaktivitet i en kortere periode. Selv om disse sysselsettingskonsekvensene også er viktige, er ringvirkningene gjerne større dersom anleggsaktiviteten vedvarer over tid, eller dersom aktiviteten fører til annen varig og avledet virksomhet som en følge av utbyggingen.
Tidligere studier av slike etableringer, blant annet i Stavanger (Langeland 1984) har vist at både befolkningsveksten i områdene i seg selv, og tilstedeværelsen av anleggsarbeidere og andre nyankomne, kan føre til ulike sosiale problemer og utfordringer for lokalsamfunnet som opplever disse samfunnsendringene. Slike virkninger ligger på siden av hva vi betrakter som relevante virkninger i denne sammenheng, gitt at de sosiale utfordringene ikke er av en slik art at de påvirker arbeids- og næringslivets utvikling.
Utviklingsforløpene som tegnes opp i del 1 etablerer en klar geografisk dimensjon. I
”Boom and bust” får etableringen av slik virksomhet ingen varige virkninger, verken lokalt for Nord-Norge, nasjonalt for Norge eller regionalt for hele Barentsområdet. I de andre scenariene sprer virkningene seg i stadig større sirkler. Dette kapittelet er begrenset til å omhandle ringvirkninger i kommuner som har opplevd slike etableringer, i den større økonomiske regionen som disse kommunene er den del av, samt fylket kommunene ligger i.
Forutsetninger for utvikling
I dette avsnittet gis det eksempler på hvilke effekter, eller ringvirkninger, oljevirksomhet har hatt på enkelte utvalgte geografiske områder. Slike regionale, eller nasjonale, virkninger oppstår ikke bare som et resultat av etableringene i seg selv. Det konkrete utfallet av en gitt utbygging eller en utvikling av oljebransjen er avhengig av hvilke strukturer som allerede var etablert i regionen. Følgene faktorer blir omtalt:
1. Næringsliv og arbeidsmarked
For det første vil lokalt næringsliv og arbeidsmarked ha betydning. Sentrale spørsmål er i hvilken grad det fantes et næringsliv i disse områdene som hadde kompetanse og kunnskap innen de næringene som etablerte seg i regionen? Dersom dette manglet, i hvilken grad hadde det eksisterende næringslivet mulighet og evne til å omstille seg slik at de kunne tilby leveranser som i konkurranse med etablerte selskaper i andre deler av landet og verden for øvrig? I tillegg til betydningen av etablerte bedrifter, vil også områdets arbeidsmarked ha betydning for hvilke ringvirkninger etablering av petroleumsindustri vil gi. Fantes det ledig kapasitet i form av arbeidskraft i regionen? I hvilken grad hadde den eventuelle ledige arbeidskraften relevant kompetanse?
2. Kompetanse
Det andre punktet omfatter betydningen av det generelle utdanningsnivået i regionen, og utdanningsinstitusjonenes evne til å tilpasse seg nye behov fra petroleumsindustrien, og hvordan dette vil kunne ha spilt inn på effektene av slike etableringer i en gitt region.
3. Levekår
For det tredje kan generelle levekår ha vært viktig, både med hensyn til hvilke utfordringer nye etableringer har bydd på for lokalsamfunnet, og med hensyn til om regionen var attraktiv for kompetent arbeidskraft som bor andre steder i landet.
Hvordan var boligsituasjonen i området, og fungerte det sivile samfunn tilfredsstillende i forhold til ulike utfordringer slike store endringer eventuelt førte til?
4. Infrastruktur
Infrastruktur vil, i form av flyplasser, veier, havner og annet virket inn på resultatet av etableringene. Slike etablerte strukturer virker som rammebetingelser, eller forutsetninger, for etableringen av petroleumsindustri i et gitt område.
5. Aktører
Strukturer endres imidlertid over tid, både gjennom enkeltpersoners handlinger, som for eksempel ved å starte opp nye bedrifter, og mer strukturert gjennom ulike aktørers lokal og nasjonal politisk styring. Lokale og nasjonale politiske aktører kan styre, og endre, etablerte strukturer på en rekke måter. Dermed kan de påvirke utfallet av en gitt etablering. I sum vil samspillet mellom strukturer og politiske aktører skape ulike ringvirkninger i et gitt geografisk område.
Utvikling av nasjonal og regional petroleumspolitikk
Eksemplene er hentet fra hele perioden med petroleumsvirksomhet i Norge, som strekker seg over nesten 40 år. I dette tidsrommet har de politiske aktørene utformet en nasjonal og regional petroleumspolitikk som utgjør rammebetingelsene for utbyggingene vi ser nærmere på. Politikken er utformet i et samspill mellom kunnskap og erfaringer politikerne har gjort med hensyn til petroleumsområdet og petroleumsetableringer, generelle distriktspolitiske strømninger, teknologisk utvikling, samt oljepris og oljeselskapenes behov for lønnsomhet. På grunn av det store spennet i tid, og
kronologien i de politiske tilpasningene2, går vi kort gjennom utviklingen av den nasjonale og regionale petroleumspolitikken først, for så å trekke paralleller der det er relevant.
Det har foregått en aktiv statlig intervensjon innen petroleumsfeltet siden tidlig på 1960-tallet, hvor ilandføring og størst mulige industrielle ringvirkninger i Norge har vært et siktemål. Etter enighet om delelinjer, og med de første lovtekstene om utnytting av undersjøiske naturforekomster, fikk det offentlige eiendomsretten til olje- og gassressursene (Vatne 1990: 10). Dette ga det offentlige en styringsrett over utvinningene av petroleumsforekomstene som de har kunnet benytte seg av i sin samhandling med internasjonal, og senere norsk petroleumsindustri. Oljeselskapene hadde sterk global makt innen oljeproduksjon på 1960–1970-tallet (Gjerde 1995), samtidig som norsk næringsliv hadde svært begrenset kompetanse og erfaring innen petroleumsnæringen. Med det som bakteppe ble oppbygging av norsk eller norskbasert petroleumskompetanse et viktig element i politikken på området.
I Stortingsmelding nr 76 (1970–1971) ble det slått fast at olje og gass primært skulle ilandføres i Norge. Tidligere var det blitt slått fast at den operative virksomheten i leting, utvikling og drift av ressursene skulle lokaliseres i Norge (Vatne 2003: 6). I 1973 kom en stortingsproposisjon som etablerte lovregler for etablering og lokalisering av baser for petroleumsaktivitet og større industri og anleggsvirksomhet (Vatne 1990: 10). Dette ga myndighetene mulighet til å styre lokaliseringer etter ulike (regionale) politiske retningslinjer.
Når det gjelder lokalisering har leveransepolitikken, hvor oljeselskapene pålegges å bruke norske leverandører, hatt som mål å føre virkningene av de enorme investeringene i Nordsjøen ut i arbeidsplasser i Norge. Prinsippet om ilandføring har hatt det samme målet. På samme måte har det eksistert et prinsipp om lokalisering av utbyggingskontorer og ilandføring til Norge, også dette på grunn av et ønske om mest mulig videreforedlingsaktivitet (se Vatne 1990: 12-13). Det har samtidig eksistert en ambisjon om regional spredning av petroleumsaktiviteten for å fordele sysselsetting fra sektoren og for å unngå ensidig næringsstruktur i et område. Et godtatt politisk prinsipp har vært viktig: Ressurser utvinnet utenfor kysten til en landsdel eller et fylke skal nedfelle seg i aktivitet på land (Vatne 1990: 15). På denne måten skal petroleumsvirksomheten komme hele landet til del. Dermed har det blitt etablert stadig nye kontorer etter hvert som virksomhet flyttes nordover. Et annet argument for oppbygging av selvstendige driftsorganisasjoner har ifølge Eirik Vatne (2003: 13) vært kobling mellom lokalt næringsliv og innkjøpere. Når driftsorganisasjonen er lokalisert i utbyggingsregionen, blir kontakten mellom innkjøper og lokalt næringsliv bedre, med en økning i de lokale ringvirkningene som resultat.
Dette politiske prinsippet innebærer samtidig at driftsorganisasjonene må bygges ned når feltet stenges. Slike midlertidige driftsorganisasjoner er kostbare. I tillegg vil kompetansen som er bygget opp et sted stå i fare for å forsvinne når ressursene er hentet ut. Opparbeidet kompetanse og nettverk er et viktig fundament i arbeid med økt
2 Kommunale problemer knyttet til slike etableringer, og andre politiske erfaringer, fører til at politikken
effektivitet (og reduserte kostnader). Ifølge oljeselskapene vil en desentralisert struktur føre til tap av stordriftsfordeler (Vatne 2003: 14).
Etter oljeprisfallet i 1987 fikk ikke distriktspolitiske argumenter samme gjennomslagskraft. Det var ikke mulig å fordele regionalt dersom det ikke var noe aktivitet å fordele. Derfor gikk lønnsomhet og oljeindustriens ønsker foran i en slik situasjon (Nerheim 2001: 334). Oljeindustrien argumenterte den gang for at det var best å ha driftsorganisasjonen i Stavanger, hvor kunnskapen var mest tilgjengelig. I de senere år har det vært vanlig å argumentere for at en driftsorganisasjon kan drifte mer enn ett felt. På den måten spares penger. Det er viktig at basevirksomheten ligger nær feltet, men driftsorganisasjonen er ikke så avhengig av avstanden. ”I prinsippet kan derfor de fleste felt nordover drives fra et etablert kontor i Stavanger eller Bergen” (Vatne 2003:
14).
Det ser det ut til at det har utviklet seg et slags kompromiss mellom oljeselskapenes ønsker og distriktspolitiske prinsipper i de senere år. Oljeselskapene bygger kun opp et driftsmiljø i hver region, og kontoret drifter alle felt vedkommende selskap er operatør for i regionen. Videre har det blitt større ”åpenhet for at driftsorganisasjoner slankes og spesialiseres kun mot drift og heller ’kjøper’ tjenester fra andre enheter av selskapet der slike tjenester fungerer som fellesfunksjoner for hele selskapet” (Vatne 2003: 14). Shell- organisasjonen i Kristiansund driver for eksempel både Draugen og Ormen Lange, samtidig som de benytter tjenester fra hovedkontoret for undersøkelse og produksjon i Sola.
Eksempler fra oljehistorien
I dette avsnittet fokuseres det på enkelte etableringer av olje- og gassvirksomhet. Vi tar for oss utviklingen i Stavanger og omegn, virkningen av Rafnes-anlegget i Bamble kommune, Kårstø-anlegget i Tysvær, Tjeldbergodden i Aure og Ormen Lange i Aukra.
Som nevnt ser vi nærmere på hvilke politiske, teknologiske, økonomiske og demografiske forutsetninger som lå til grunn for disse etableringene, hvilke aktører som bidro i etablering og utvikling, og hvilke konsekvenser disse lokaliseringene fikk.
Stavanger og omegn
Om Stavanger og den regionen rundt skal betraktes som et ”sentrum” eller
”verdensstjerne”, kan diskuteres. Faktum er i hvert fall at Stavanger i tillegg til å ha etablert seg som midtpunktet for petroleumsvirksomhet i Norge, også driver utvinning i andre land. Hva har egentlig skjedd i Stavanger, og hvilke forutsetninger lå til grunn når
”oljeeventyret” startet i siste halvdel av 1960-tallet?
Utviklingen i Stavanger som en oljeklynge ble i en tidlig fase drevet frem delvis av politiske valg knyttet til krav til drift i Norge, og plassering av Statoil og Oljedirektoratet i Stavanger. De fleste oljeselskapene som var med på leting i Nordsjøen i startfasen hadde kontorer i Norge. Kontorene befant seg i Oslo ettersom det var viktig for selskapene å ha tett kontakt med statlige myndigheter (Gjerde 1995: 22). Det offentlige
lokaliseringsvalget knyttet til Statoil og Oljedirektoratet var spesielt betydningsfullt ettersom de sentrale aktørene i norsk industri befant seg i Oslo på den tiden (Vatne 2003: 7). Oslo var derfor et naturlig valg. Stavanger ble valgt som lokalitet for Statoil og Oljedirektoratet delvis på grunn av desentraliseringspolitikken rundt 1970, en politikk som gjorde Oslo uaktuell.
I 1965 var byens næringsliv i tilbakegang, næringsstrukturen var foreldet og næringslivet var preget av svak økonomi. Stavanger kommune hadde for eksempel en nedgang i industrisysselsettingen på 11 prosent fra 1960 til 1969. Resten av fylket opplevde imidlertid en positiv økonomisk utvikling (Gjerde 1995: 17). Det økonomiske tyngdepunktet i Rogaland beveget seg bort fra Stavanger, og i retning Jæren.
En viktig grunn til etableringene i Stavanger var innsats fra kommunen. Det eksisterte en stor grad av lokalpolitisk enighet i Stavanger. Hovedmålet, i en periode preget av stagnasjon, var å skaffe flere arbeidsplasser. På samme tid ble Stavanger slått sammen med to nabokommuner. Denne sammenslåingen skjedde uten oppsigelser i kommunene. Dermed fantes også administrative ekstraressurser som kunne settes inn om nødvendig (Gjerde 1995: 23). Når Esso lette etter baseområde, bidro kommunestyret til raskest mulig saksbehandling, både egen, og gjennom tilrettelegging for rask saksbehandling i stortinget (konsesjonsbehandling). Representanter fra Stavanger, med Otto Olsen og Arne Retterdal i spissen, var aktive i å ta kontakt med de amerikanske selskapene når det gjaldt å finne ut hvilke planer selskapene hadde i Norge, og hva selskapene var opptatt av når de skulle etablere seg. Selv om oljeselskapene i den tidlige fasen hadde kontorer i Oslo, hadde de behov for basekontorer nær leteaktiviteten som foregikk i Nordsjøen. Oljeselskapene var spesielt opptatt av fem ting når de skulle finne velegnede områder for basekontorene: 1) Nærhet til oljefelt, 2) god kommunikasjon, 3) tilgang til boliger, 4) skoler og 5) servicetilbud (Gjerde 1995: 44).
Ettersom oljeselskapene på denne tiden var utenlandske, førte spesielt behovet for en internasjonal skole til samlokalisering av selskapene i det samme området. Kommunen sørget for eksempel for at det ble etablert kontakt med skipsindustrien (blant annet Smedvig), som kunne leie ut egnede baseområder. De enkelte oljeselskapers etablering av basekontorer var således styrt av selskapenes eget valg, samtidig som de var avhengig av at noen hadde egnede baseområder å tilby.
Videre var kommunen aktiv i forbindelse med å formidle boliger i en tid med boligknapphet på slutten av 1960-tallet. Kommunen sto i direkte kontakt med oljeselskapene, som ga opplysninger om boligbehovet etter hvert som arbeidsstokken økte (Gjerde 1995: 42). I tillegg til boligbygging var kommunen snar med å ta signaler knyttet til behov for skole. Kommunen etablerte en midlertidig amerikansk, senere også engelsk og fransk skole i pionertiden (i 1966). Selskapene var videre opptatt av kulturtilbudene i kommunen, og tilgangen til kommunikasjon i form av flyplass (Gjerde 1995: 31). Oljeselskapene var avhengig av en geografisk plassering i nærhet av leteområdene, og en god og isfri havn. I tillegg hadde de ønske om god situasjon på kommunikasjonsområdet, spesielt med hensyn til flyplasser. AS Norske Shell søkte og bygde senere ut et raffinert i Tananger i Stavangers nabokommune Sola. Utbyggingen i Tananger var delvis tilfeldig, samtidig som kommunen hadde kjøpt et område for industriformål (Gjerde 1995: 37). Slike baseområder er viktige fordi det ikke bare er et område for det enkelte oljeselskap. Firmaer (underleverandører) som får engasjement i
raffineriet lå i Sola, som ligger bra til i forhold til flyplassen. Dette innskrenket oljesel- skapenes valgsituasjon noe, og økte Stavangers muligheter.
Rogalands og Hordalands posisjon overfor oljeindustrien ble ytterligere forsterket av den allerede etablerte skipsbyggervirksomhetene i fylkene (Vatne 2003: 8). Disse verfte- nes ledige kapasitet under 1970-tallets skipsfartskrise var viktig for utvikling og bygging av store produksjonsplattformer.
I 1960–1970-årene trakk oljeindustrien inn utenlandske underleverandører, ettersom det ikke eksisterte en slik i Norge (Nerheim 1994: 11). For eksempel hadde Phillips problemer med å rekruttere norske medarbeidere med høyere petroleumsfaglig kompe- tanse i Stavanger. I 1978 ble det satt i verk en aggressiv rekrutteringskampanje som ga resultater (Nerheim 1994: 21). Videre ble det etablert petroleumsfag ved NTH i 1972 og ved Rogaland distriktshøyskole i 1972. Rogaland distriktshøyskole har senere utviklet seg til å bli Norges femte universitet. Elf rekrutterte i pionerfasen fra Rogaland dist- riktshøyskole, og videreutdannet dem selv (Nerheim 1994: 21). Disse institusjonene var viktig for å utvikle norsk petroleumsfaglig kompetanse. Statoil ble etter hvert en viktig brikke i utviklingen av norsk industriell petroleumskompetanse, ettersom de var avgjø- rende med hensyn til å få konsulentoppdrag med norsk styring.
Etableringen av petroleumsnæringen har hatt store konsekvenser for både Stavanger og omegn.
Figur 3.1. Stavanger/Sandnes-regionen som økonomisk region. 2000.
Kilde: SSB (2000).
Stavanger og Sandnes utgjør i dag en felles økonomisk region med et arbeids- og vare- og tjenesteområde. Befolkningen i Stavanger har vokst betydelig siden petro- leumsnæringen etablerte seg på slutten av 1960-tallet.
Samtidig har Stavangers flyplass, Sola lufthavn, opplevd en formidabel vekst i trafik- ken siden oljealderen begynte. Sola lufthavn hadde vel 370 000 passasjerer i 1970, pas- serte en million i 1980 (Nerheim 2001: 324) og 2 768 997 passasjerer i løpet av 2005. I denne perioden har den generelle flytrafikken i Norge økt betraktelig, men Stavanger flyplass (Sola) har i dag nesten like mange passasjerer som flyplassene i Trondheim og Bergen. Det var ikke tilfelle i 1970.
Tabell 3.1 Bosatte i Stavanger og Rogaland. Folkemengde 1. januar. 1960–2006.
År Stavanger Rogaland
1960 52 835 236 517
1970 81 741 266 271
1980 89 913 302 386
1990 97 570 335 753
2000 108 818 373 210
2006 115 157 397 594
Kilde: SSB 2006a.
Befolkningen i Stavanger har økt med 118 prosent på 46 år, mens veksten i fylket Rogaland i det samme tidsrommet har vært mindre, 68 prosent. I tillegg til at tabell 3.1 synliggjør den enorme veksten til Stavanger i perioden, peker de også i retning av en generell trend i det norske samfunn. Det har, stort sett i hele perioden, foregått en sentralisering i retning byer og tettsteder.
Etter at petroleumsnæringen begynte å etablere seg i Stavanger og kommunen rundt på 1960-tallet, har sysselsettingsstrukturen i Rogaland endret seg betraktelig.
Tabell 3.2 Sysselsatte i Rogaland. 1970, 1980, 1990 og 2005. Etter næring*.
1970 1980 1990 2005
Jordbruk, skogbruk og fiske 17 314 13 393 11 694 8 494
Oljeutvinning og bergverksdrift 707 1 875 9 068
12 141**
Industri 29 067 31 930 28 950
27604*
**
Kraft- og vannforsyning 970 1 272 1 410 1 275
Bygge- og anleggsvirksomhet 8 488 11 858 12 478 13 345 Varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet 17 622 27 527 28 493 33 494 Transport og kommunikasjon 11 248 12 149 11 650 11 753
Finansiell tjenesteyting 1 937 7 648 12 614 2 701
Offentlig og privat tjenesteyting 19 155 39 059 49 526 84 314
Uoppgitt næring 6 040 1431 922
Totalt
112 548
148 142
165 883
196 043
Kilde: Nerheim 2001: 311 og SSB 2006a.
* Før 1995 ble standarden ISIC brukt for næring, etterpå har NACE blitt brukt som standard. Dette innebærer at det er et brudd mellom tallene fra 1990 og 2005. Dette medfører at en del sysselsatte plasseres i andre næringskategorier, og at sammenlignbarheten begrenses. Blant annet skyldes noe av reduksjonen i sysselsatte innen finansiell tjenesteyting, og noe av økningen i offentlig og privat tjenesteyting endringen av standard.
** Nace 10-14.
*** Nace 15-37.
Tabell 3.2 viser for det første at antallet sysselsatte i fylket har gått opp betraktelig i perioden. Antall sysselsatte i industrien økte fra 29 067 personer i 1970 til 31 930 i 1980, samtidig som sysselsettingen i industrien gikk ned i resten av landet. I årene etter har industrisysselsettingen falt med 12 prosent. I resten av landet har industrisysselsettingen gått ned med 24 prosent fra 1980 til 2000. Verkstedsindustrien i regionen ble etter hvert avhengig av oppdrag fra oljeindustrien, og allerede ved inngangen til 1980-tallet var de helt avhengig av denne næringen (Nerheim 1994). Tabellen viser videre at antall sysselsatte innen utvinning av råolje og naturgass har økt kraftig i perioden. Mens bare 1875 arbeidet i næringen i 1980, ti år etter at Ekofisk ble åpnet, arbeider det nå over 11 500 personer i næringen. Selv om Stavanger er en slags oljehovedstad i Norge, viser tabellen at veksten i sysselsetting i området, som i resten av landet (Engelstad m.fl. 2003:
kap. 3), i stor grad har kommet innen servicenæringen og offentlig og privat tjenesteyting.
Petroleumsvirksomhet er viktig for Rogaland, og sysselsettingen innen petroleumsvirksomheten i Rogaland utgjør en stor del av den totale sysselsettingen innen petroleumsvirksomhet i Norge.
Figur 3.2. Sysselsetting i petroleumsvirksomhet. Hele landet og Rogaland. 1991–2003.
Kilde: Aetat 2003.
Figur 3.2 angir sysselsettingen innen petroleumsvirksomhet i Rogaland og Norge fra 1990 til 2003.3 Rogaland har i hele perioden sysselsatt omtrent halvparten av alle som arbeider innen petroleumsrettet virksomhet i Norge. I 1990 var 58 752 personer sysselsatt innenfor petroleumsvirksomhet i Norge, av disse var nesten halvparten, 28
3 Det har ikke vært mulig å fremskaffe tall før dette.
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000
Rogaland Hele landet
519 personer sysselsatt, i Rogaland. I 2003 var 36 734 personer sysselsatt innenfor slik virksomhet i Rogaland. Hva arbeider så de som er sysselsatt i petroleumsrettet virksomhet i Rogaland med?
Figur 3.3. Sysselsetting i petroleumsrettet virksomhet, etter virksomhetstype. August 2003.
Kilde: Aetat 2003.
Figur 3.3 viser at 45 prosent av de sysselsatte i petroleumsvirksomhet i Rogaland arbeider med undersøkelser, boring, produksjon med mer. En stor andel (33 prosent) arbeider innen leverandørindustrien, med bygging og vedlikehold av faste og flyttbare innretninger. Disse ”innretningene” produseres på verftene i Rogaland, for senere å bli fraktet ut til olje- og gassfeltene. Endelig er mange sysselsatt i baser, transport og administrasjon. Ofte er deler av leverandørindustrien lokalisert i umiddelbar nærhet til basene og aktivitetene der.
Bamble-utbyggingen
Et annet eksempel på virkninger av lokalisering og utvikling av petroleumsnæringen i norske kommuner og fylker er Rafnes-anlegget i Bamble kommune i Telemark. Det petrokjemiske anlegget som ble bygget i perioden 1974 til 1979 besto av en etylenfabrikk, en klorfabrikk, en vinylkloridfabrikk, en polypropylenfabrikk og to polyetylenfabrikker, og var den første lokaliseringen av videreforedlingsaktivitet i Norge (Vatne 1990).
Når anlegget skulle lokaliseres, var kommunen i en vanskelig forhandlingssituasjon overfor oljeselskapet, ettersom det sto i en valgsituasjon mellom flere ulike kommuner og lokaliteter. Et alternativ var Tysvær, som vi kommer tilbake til senere. Mange i Bamble kommune var redde for å stille for strenge krav til selskapene og staten, av frykt for at anlegget skulle lokaliseres et annet sted (Olsen 1986: 7). Det at oljeselskapene
Undersøkelser, boring, pro duksjon m.m
Baser, transport, forpleinin g, administrasjon m.m
Bygging og vedlikehold av faste og flyttbare
innretninger
(leverandørindustrien) Bygging og drift av ilandførings- og foredlingsanlegg
noen vage miljøkrav, knyttet til at det ikke skulle forekomme en økning i samlet for- urensning i kommunen. Anlegget ble på 1980-tallet en vesentlig forurensningskilde i kommunen og regionen. Blant annet hadde Bellona en av sine store aksjoner ved anleg- get i 1985. Videre ble det definert noen uklare målsettinger om at økt boligbygging i størst mulig grad skulle skje i kommunen. Det ble i tillegg forutsatt at staten og bedrif- tene skulle bidra i å løse de problemer og oppgaver som ville følge av utbyggingen. Det forelå imidlertid ingen juridiske krav, verken til utbyggende selskap eller staten (Olsen 1986: 8). Alle disse faktorene bidro til at kommunen stilte svakt.
Rafnesutbyggingen hadde flere negative effekter på Bamble kommunes økonomi.
Store infrastrukturinvesteringer, problemer med skatteinngangen fra anleggsbeman- ningen og små inntekter fra selve anlegget, gjorde at kommune nesten gikk konkurs.
Samtidig førte stor etterspørsel etter arbeidskraft til et lokalt inflasjonspress i arbeids- markedet, noe som igjen førte til problemer for mange lokale bedrifter.
Hvilke konsekvenser fikk Rafnesutbyggingen? Et viktig resultat av Bamble kommu- nes erfaringer er at det i ettertid, for eksempel ved Kårstøutbyggingen, ble stilt klart større krav til offentlig styring og kontroll. Bamble kommune ligger i en stor befolk- ningsregion, Grenlandsområdet.
Figur 3.4. Skien/Porsgrunn-regionen som økonomisk region. 2000
Kilde: SSB (2000).
Grenlandsområdet domineres av kommunene Skien og Porsgrunn. Siden utbyggingen i 1974–1979 har befolkningen i regionen vokst betraktelig.
Tabell 3.3 Befolkning Bamble, Skien, Porsgrunn og Telemark. Folkemengde 1. januar. 1970–2006.
Region
År Bamble Skien Porsgrunn Telemark
1970 9 208 45 396 31 587 156 917
1974 9 885 46 046 31 575 157 233
1975 9 947 46 657 31 547 158 069
1976 10 092 47 103 31 709 158 840
1977 10 778 47 345 31 710 160 096
1978 11 452 47 507 31 616 161 245
1979 11 675 47 530 31 577 161 605
1980 12 019 47 435 31 378 161 673
1990 13 797 47 679 31 209 162 981
2000 14 142 49 592 32 892 165 038
2006 14 104 50 761 33 550 166 140
Kilde: SSB (2006a).
Befolkningen i Bamble økte fra 9208 personer i 1970 til 12 019 personer ti år senere.
Denne befolkningsveksten, på 31 prosent, er klart større enn hva de andre kommunene i regionen opplevde. Både Telemark som fylke og Skien og Porsgrunn opplevde nesten ingen befolkningsvekst på den tiden. Slik sett kan det se ut som utbyggingen var vellykket. Fra utbyggingen var ferdig i 1979 og frem til 2006 har befolkningen i kommunen vokst med ytterligere 20 prosent, sammenlignet med 2 prosent i fylket som helhet. Heller ikke resten av Grenlandsområdet har vokst i samme takt som Bamble.
Skien har for eksempel opplevd en befolkningsvekst på nesten 7 prosent fra 1979 til 2006. Det er imidlertid mulig at Bamble etter hvert har utviklet seg til en
”forstadskommune” til Skien og Porsgrunn, og at befolkningsveksten i Bamble skyldes tilgangen til boliger, eller en god og rask kommunikasjon med andre deler av Grenlandsområdet.
Grenland er et av Norges viktigste industriklustere, og på tross av nedleggelsen av Union i 2005, er næringslivet i regionen i fremgang. Solcelleselskapet REC og en rekke andre fremgangsrike selskaper har ført til en sterk etterspørsel etter faglært arbeidskraft i regionen. Rafnes-anlegget har også blitt videreutviklet de senere år. I 2005 ble det investert nærmere en milliard kroner i en ny klor-alkalifabrikk.4 I tillegg skal den gamle klorfabrikken også moderniseres for 700 millioner kroner, med ferdigstillelse neste år.
Selv om anlegget, som ble etablert på 1970-tallet, fortsatt utvides og moderniseres, ligger hovedkontoret til Hydro Polymers (som nå driver anlegget) i Oslo. Dette begrenser nødvendigvis sysselsettingskonsekvensene av anlegget. I hvilken grad er befolkningen i Telemark sysselsatt i petroleumsrettet virksomhet?
Figur 3.5 Sysselsetting i petroleumsvirksomhet. Hele landet og Telemark. 1991–2003.
Kilde: Aetat 2003.
Sysselsettingen relatert til petroleumsvirksomhet i Telemark har variert noe gjennom hele 1990-tallet, med i overkant av 1600 sysselsatt ved starten av tiåret og nesten 2500 ved slutten av 1990-tallet. Slik sysselsetting utgjør dermed en forsvinnende liten andel av sysselsettingen i fylket. I 2003 var noe over 1800 personer sysselsatt i petroleumsrettet virksomhet i Telemark. Hva slags virksomhet dreide dette seg om?
Figur 3.6. Sysselsetting i petroleumsrettet virksomhet, etter virksomhetstype. Telemark. August 2003.
Kilde: Aetat 2003.
Sysselsettingen i petroleumsvirksomhet i Telemark er i stor grad knyttet til bygging og drift av ilandførings- og foredlingsanlegg. I 2003 arbeidet det i underkant av 850
Undersøkelser, boring, produksjo n m.m
Baser, transport, forpleining, admi nistrasjon m.m
Bygging og vedlikehold av faste og flyttbare innretninger (leverandørindustrien)
Bygging og drift av ilandførings- og foredlingsanlegg
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000 100000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Telemark Hele landet
personer med slik virksomhet, mens nesten 680 arbeidet i leverandørindustrien. Men i hvilken grad arbeider disse i Bamble kommune?
Tabell 3.4 Sysselsetting i Bamble kommune*. Etter næring. 2005.
Antall sysselsatte Næring
01-05 Jordbruk, skogbruk og fiske 90
11 Utvinning av råolje og naturgass 0
10,12-37 Industri og bergverksdrift 1 732
23 Oljeraffinering 0
24 Kjemisk industri 1 063
25 Gummivare- og plastindustri 50
40-41 Kraft- og vannforsyning 7
45 Bygge- og anleggsvirksomhet 317
50-55 Varehandel, hotell- og restaurantvirksomhet 824
60-64 Transport og kommunikasjon 229
65-67 Finansiell tjenesteyting 52
70-74 Forretningsmessig tjenesteyting, eiendomsdrift 300 75-99 Offentlig forvaltning og annen tjenesteyting 1 727
00 Uoppgitt 27
I alt 5 305
Kilde: SSB, Registerbasert sysselsettingsstatistikk (2006a).
*Sysselsetting etter arbeidssted.
I 2005 arbeider en stor del av de som er sysselssatt innenfor kommunens grenser i kjemisk industri, som er Rafnesanleggets næringskode. Slik sett kan det virke som anlegget sysselsetter en del mennesker i kommunen, 15 år etter at utbyggingen ble sett på som en katastrofe for kommunen (Vatne 1990).
Samtidig er mange som bor i kommunen sysselsatt andre steder enn i Bamble.
Dersom antallet arbeidstakere som bor i en kommune deles på antallet som arbeider i den samme kommunen, får vi et uttrykk for dekningen av arbeidsplasser i kommunen.
Den registerbaserte sysselsettingsstatistikken fra SSB viser at arbeidsplassdekningen i Bamble var på 78 prosent, sammenlignet med 110 prosent i Porsgrunn og 97 prosent i Skien. Det betyr at en stor del av befolkningen som er sysselsatt i kommunen drar ut av kommunen for å jobbe. Dette henger for det første sammen med at Bamble er en liten kommune i utkanten av en stor arbeidsmarkedsregion. Arbeidsmarkedet i Bamble er begrenset, sammenlignet med hele Grenlandsområdet. Det vil alltid være slik at befolkningen i mindre kommuner pendler inn til større sentra for å få relevant arbeid.
Samtidig forteller dette at anlegget verken har gitt en enorm direkte avkastning i form av jobber i kommunen, eller indirekte i form av andre avledede arbeidsplasser. Bamble har ikke blitt ett sysselsettingsmessig senter som i særlig grad trekker til seg arbeidstakere fra andre kommuner i regionen.
Kårstøutbyggingen
I 1985 stod Kårstøanlegget ferdig. Før Kårstø hadde det ikke vært mulig å føre gass til land i Norge, fordi teknologien for å passere norskerenna ikke hadde vært tilgjengelig tidligere. Denne utbyggingen innebar dermed at all olje og gass på norsk sokkel for førs- te gang ble ilandført i Norge. Kårstøanlegget er koblet sammen med Statpipe- rørledningen. Statpipe omfatter et 880 kilometer langt rørledningssystem med en stige- rørinnretning, og gassbehandlingsanlegget på Kårstø. Gassen kommer fra gassfeltene i Nordsjøen, går til Kårstøterminalen og videre til det europeiske gassnettverket via Eko- fisksenteret og Emdenterminalen.
Dette feltet er historisk viktig fordi utbyggingen for første gang ble styrt av et norsk selskap, Statoil (Vatne 1990). Bambleutbyggingen noen år tidligere var på mange måter blitt en fiasko for de lokale kommunale myndighetene, slik at utbyggingen og etablering- en på Kårstø ble en prøve på hvordan de lokale politiske retningslinjene ville makte å styre utbyggingen, til beste for den regionale fordelingen og for lokalt og nasjonalt nær- ingsliv.
Figur 3.7 Kårstø som en del av den økonomiske regionen Haugesund. 2000.
Kilde: SSB (2000).
Kårstø ligger i Haugesundregionen, et område som hadde og har en befolkning av en viss størrelse og et stort arbeidsmarked. Haugesundsregionen var på den tiden anlegget ble utbygd, en vekstregion. Imidlertid var kommuneøkonomien i Tysvær svært dårlig før utbyggingen, på grunn av befolkningspress og kostnader knyttet til store nyinvesteringer (Lie og Olsen 1990: 29).
Forut for ilandføring av gass gjennom Statpipe på Kårstø forgikk det en diskusjon mellom Statoil og Hydro om ulike alternative lokaliseringer. Hvert av de to selskapene allierte seg med hver sin kommune. På den ene siden stod Hydro, med Austr- heim/Lindås kommuner og Hordaland fylke. På den andre siden stod Statoil, med Tys- vær kommune og Rogaland fylke. Ettersom selskapene tidlig hadde valgt lokalisering, kunne de ikke sette kommunene opp mot hverandre. I stedet spilte kommunen og sel- skapet på lag. Det ga Tysvær mulighet til å stille krav til Statoil med hensyn til utbygging og senere skattlegging (Lie og Olsen 1990).
Ved etablering av Kårstø ble Statoil pålagt å legge forholdene til rette for mindre lo- kale leveranser gjennom informasjon og utforming av kontrakter. Utbygger ble pålagt å
