«Jeg vet ikke hva alternativet skulle vært»
Evaluering av lærekandidatordningen og av ordningen med tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov
Eifred Markussen, Jens B. Grøgaard og Hanne Næss Hjetland
Rapport
2018:8
Rapport 2018:8
«Jeg vet ikke hva alternativet skulle vært»
Evaluering av lærekandidatordningen og av ordningen med tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov
Eifred Markussen, Jens B. Grøgaard og Hanne Næss Hjetland
Rapport 2018:8
Utgitt av Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU) Adresse Postboks 2815 Tøyen, 0608 Oslo. Besøksadresse: Økernveien 9, 0653 Oslo.
Prosjektnr. 20801
Oppdragsgiver Utdanningsdirektoratet
Adresse Postboks 9359 Grønland, 0135 Oslo
Bilde Shutterstock
ISBN 978-82-327-0328-9
ISSN 1892-2597 (online)
Copyright NIFU: CC BY-NC 4.0 www.nifu.no
Denne rapporten presenterer en evaluering av lærekandidatordningen og en eva- luering av en tilskuddordning for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandi- dater med særskilte behov. Arbeidet er utført på oppdrag fra Utdanningsdirekto- ratet.
NIFU takker alle som har besvart våre spørreskjemaer, både ansatte i alle fyl- keskommuner og et stort antall rådgivere i ungdomsskolen og i videregående skole, samt de som har stilt opp til intervju både på flere bedrifter og representan- ter for LO, NHO og Utdanningsforbundet.
Prosjektleder vil også takke direktør Sveinung Skule og kollega Elisabeth Hovdhaugen for kvalitetssikring av rapporten.
Takk også til kollega Robin Ulriksen som har gjennomfør bedriftsintervjuene, samt organisert og gjennomført spørreundersøkelsene i fylkeskommunene og blant rådgiverne, og til Håvard R. Markussen for transkribering av alle intervjuene.
Studien er gjennomført av prosjektleder Eifred Markussen og prosjektmedar- beiderne Jens B. Grøgaard og Hanne Næss Hjetland. Grøgaard og Hjetland har skre- vet kapittel 6 og gjort alle analysene til dette kapitlet (Hjetland kap 6.2 og Grøgaard resten av kap 6). Markussen har gjort de øvrige analysen og skrevet resten av rap- porten.
Oslo, 30.april 2018
Sveinung Skule Roger André Federici
Direktør Forskningsleder
Forord
Sammendrag ... 7
English summary ... 12
1 Innledning ... 17
2 Data og metoder ... 20
Del I Evaluering av lærekandidatordningen ... 24
3 Om lærekandidatordningen fra 1994 frem til i dag ... 25
3.1 Motstand i arbeidslivet ... 26
3.2 Den store hemmeligheten ... 26
3.3 Fra delkompetanse til kompetanse på lavere nivå ... 26
3.4 Grunnkompetanse ... 28
3.5 Hvor står vi i dag? ... 30
3.6 Praksisbrevet ... 30
4 Praktiseringen av lærekandidatordningen ... 32
4.1 Kriterier for å bli lærekandidat ... 32
4.2 Opplæringen av lærekandidater ... 36
4.3 Samarbeid mellom fylkeskommuner/skoler og bedrifter om opplæringen ... 38
4.4 Spesialundervisning for lærekandidater ... 39
5 Holdninger til lærekandidatordningen ... 44
5.1 Fylkeskommunenes vurderinger av lærekandidatordningen ... 44
5.2 Rådgiveres vurderinger av lærekandidatordningen ... 53
5.3 Vurderinger av lærekandidatordningen i NHO, LO og Utdanningsforbundet ... 58
5.4 Noen bedrifters vurdering av lærekandidatordningen ... 64
5.5 Overveiende svært positive holdninger til lærekandidatordningen ... 68
Innhold
6 Lærekandidatene og oppnådd kompetanse ... 70
6.1 Hva karakteriserer lærekandidatene? ... 70
6.2 Utdanningsprogram, kjønn og fylker... 77
6.3 Hva slags kompetanse får lærekandidatene sammenlignet med noen andre grupper? ... 82
6.4 Tar lærekandidatene mer utdanning ... 98
7 Avsluttende drøfting om lærekandidatordningen ... 100
Del II Evaluering av tilskudd til lærlinger og lærekandidater med særskilte behov ... 105
8 Tilskudd til lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater med særskilte behov ... 106
8.1 Tilskudd til opplæring av personer med særskilte behov... 106
8.2 Problemstillinger ... 107
8.3 Fylkeskommunens krav for å innvilge tilskudd ... 108
8.4 Lærekandidatenes vanske ... 108
8.5 Finansieringsmodell ... 110
8.6 Hva mener bedriftene? ... 114
8.7 Oppsummert: Øremerking uten reduksjon i timesatsen ... 117
Referanser ... 119
Vedlegg ... 122
NIFU har gjennomført en evaluering av lærekandidatordningen og av ordningen med tilskudd til lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med sær- skilte behov. Analysene bygger på en spørreundersøkelse besvart av samtlige fyl- keskommuner, en spørreundersøkelse besvart av to av tre rådgivere i videregå- ende skole og ungdomsskolen, tolv bedriftsintervjuer, intervjuer med LO, NHO og Utdanningsforbundet, samt registerdata.1
Svært positive holdninger til lærekandidatordningen
Respondentene og informantene uttrykker svært positive holdninger til lærekan- didatordningen. Det er selvsagt nyanser, men hovedinntrykket er at alle er enige om at dette er en ordning vi trenger, og som må beholdes. Dette står i sterk kon- trast til situasjonen da forløperen til ordningen ble innført med Reform 94. Da ville
«ingen» ha ordningen, og den var i realiteten en «hemmelighet» frem mot årtusen- skiftet.
Stor variasjon i bruken av ordningen
I Østfold er det 320 lærekandidater. De utgjør 13 prosent av summen av lærlinger og lærekandidater i fylket. I Oslo er det 37 lærekandidater. De utgjør 1,6 prosent av summen av lærlinger og lærekandidater. Disse to fylkeskommunene represen- terer ytterpunktene når det gjelder lærekandidatordningens omfang. Her illustre- res med all tydelighet den store variasjonen i bruken av ordningen.
Uenighet om målgruppen
Denne variasjonen følger av at målgruppen defineres ulikt fylkeskommunene imellom. Noen har eksakte kriterier for hvem som kan bli lærekandidat, andre har generelle retningslinjer, mens atter andre har ingen retningslinjer i det hele tatt.
1 Mer om data til slutt i sammendraget
Sammendrag
Også blant LO, NHO og Utdanningsforbundet er det uenighet om ordningens mål- gruppe. NHO oppfatter ordningen som å favne bredt, at ordningen også kan inklu- dere kandidater som har forutsetninger til å oppnå fagbrev. De to andre organisa- sjonene oppfatter at ordningen skal favne smalere, og bare være for de som ikke har forutsetninger for å oppnå yrkeskompetanse. Vi har vist at av de 1753 lære- kandidatene fra 2010, 2011 og 2012 kullene, var det 15 som hadde fagbrev per juni 2017. Empirien viser dermed at lærekandidatordningen ikke er en vei til fag- brev.
Lærekandidater i svake prestasjonssjikt tjener på ordningen
Vi fant at lærekandidater i de laveste prestasjonssjiktene (målt med karakterer fra tiende klasse), kommer bedre ut med hensyn til kompetanseoppnåelse enn elever med spesialundervisning og sammenlignbare yrkesfagelever i ordinære løp. I høy- ere prestasjonssjikt kommer lærekandidatene dårligere ut. I denne analysen tok vi hensyn til at lærlinger, yrkesfagelever og lærekandidater har ulike målsettinger, og konstruerte en kompetanseskala som verdsetter ulike mål med utdanningen.
Dette funnet indikerer at lærekandidatordningen kan være gunstig for en del elever med svakt prestasjonsgrunnlag fra tiende klasse, og at mange lavpresta- sjonselever i ordinære utdanningsprogrammer kunne hatt fordel av å få dette til- budet. Ut fra dette perspektivet har lærekandidatordningen for lite omfang. Flere burde vært lærekandidater.
Elever med bedre karakterer fra ungdomsskolen bør holdes borte fra lærekan- didatordningen.
Trenger vi både lærekandidatordningen og praksisbrev?
LO og Utdanningsforbundet mener at både lærekandidatordningen og praksisbre- vet trengs, fordi de er rettet mot ulike målgrupper. NHO ser at lærekandidatord- ningen fanger opp noen av praksisbrevets målgruppe, og sier at man kanskje kan diskutere om det er nødvendig med begge ordningene.
Yrkestitler for ferdige lærekandidater
NHO og Utdanningsforbundet er positive til yrkestitler i forlengelsen av en utdan- ning som lærekandidat. NHO sier at kanskje man skal etablere noen yrkestitler på dette nivået. Utdanningsforbundet mener at det burde være yrkestitler i enden av et lærekandidatløp. Begge er dermed positive til et nivå mellom fagarbeideren og de ufaglærte, og begge nevner assistentbegrepet, f.eks. kokkeassistent. LO er helt
uenig og ønsker ikke å etablere et eget nivå mellom fagarbeideren og de ufaglærte, og advarer mot å utvanne den norske fagarbeiderutdanningen.
Her har det skjedd en interessant utvikling. Under innføringen av Reform 94 mente både NHO, LO og Lærerforbundet (nå Utdanningsforbundet) at «Det bør ikke utvikles nye nasjonale yrkeskategorier under fagarbeidernivået». Nå har Ut- danningsforbundet og NHO endret syn, mens LO holder fast ved sitt standpunkt.
Grunnkompetanse etter bestått kompetanseprøve bør telle som fullført og bestått videregående opplæring
Det er nesten unison oppslutning blant fylkeskommunene og rådgiverne om at oppnådd grunnkompetanse etter bestått kompetanseprøve, skal telle som fullført og bestått videregående opplæring i de offentlige statistikkene.
Tilskudd til personellressurs i opplæringen brukes til spesialundervisning
Lærekandidater har rett til spesialundervisning etter enkeltvedtak. I ni fylkeskom- muner er det ingen lærekandidater med spesialundervisning. Det andre ytter- punktet er Østfold hvor 36 prosent av lærekandidatene (122 av 340) har spesial- undervisning. Dette illustrerer tydelig at spesialundervisning for lærekandidater praktiseres svært ulikt landet over.
Det gis tilskudd over statsbudsjettet til ekstra personellressurs for å bistå opp- læring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte be- hov. Dette er ikke å anse som spesialundervisningsmidler. Vi fant at 14 fylkeskom- muner bruker disse midlene til å finansiere spesialundervisning for lærekandida- ter.
Behold øremerking av tilskudd til opplæring av lærekandidater med særskilte behov
Flertallet av fylkeskommunene og bedriftene mener at øremerking av tilskuddet til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater bør behol- des. Man ønsker ikke at tilskuddet inkluderes i rammeoverføringen til fylkeskom- munene. Hovedargumentet er frykten for at pengene vil forsvinne i det store slu- ket og bli brukt til andre gode formål. Både bedrifter og fylkeskommuner etterly- ser forutsigbarhet, og uttrykker stor bekymring for avkorting av tilskuddet.
Både inkludering av tilskuddet i rammeoverføringen og fortsatt praksis med avkorting av tilskuddet, kan føre til at noen av bedriftene bli ute av stand til å påta
seg denne opplæringsoppgaven, og antall lærekandidater og lærlinger med særs- kilte behov vil synke, påpekes det både fra fylkeskommuner og bedrifter.
Tre fylkeskommuner peker på en løsning med overføring av en øremerket pott til fylkeskommunal fordeling. En slik ordning bør vurderes.
Hva bør gjøres?
På grunnlag av de sentrale funnene i denne studien peker vi på noen mulige opp- følginger.
▪ Foreta en avklaring av målgruppen for lærekandidatordningen for å øke treffsikkerheten: Det bør være en ambisjon at ordningen skal bli treffsik- ker, og at svakt presterende unge med et reelt behov blir tilbudt å være lærekandidat. Samtidig bør man holde unge med et høyere prestasjons- nivå utenfor ordningen.
▪ Som en del av en målgruppeavklaring vurdere om det er behov for prak- sisbrevet, eller om praksisbrevets målgruppe kan fanges opp av lære- kandidatordningen.
▪ Vurdere å innføre et kompetansenivå mellom fagbrev og de ufaglærte, og å etablere yrkestitler i enden av lærekandidatutdanninger, f.eks. ved å bruke assistentbegrepet.
▪ Definere fullført løp mot grunnkompetanse etter bestått kompetanse- prøve etter å ha vært lærekandidat og bestått praksisbrevprøve som praksisbrevkandidat som fullført og bestått videregående opplæring i of- fentlig statistikk.
▪ Gjennomføre en landsdekkende undersøkelse av overgang til arbeids- markedet for personer som har oppnådd grunnkompetanse fra videregå- ende opplæring etter bestått kompetanseprøve/praksisbrevprøve etter å ha vært lærekandidat eller praksisbrevkandidat.
▪ Vurdere om det er nødvendig og mulig å etablere landsdekkende ret- ningslinjer for bruk av spesialundervisning blant lærekandidater.
▪ Klargjøre regelverket for finansiering av spesialundervisning, herunder bruk av tilskuddet til opplæring av lærlinger, lærekandidater og praksis- brevkandidater med særskilte behov, med sikte på å etablere en felles landsdekkende forståelse og praksis.
▪ Beholde øremerkingen av tilskuddet til opplæring av lærlinger, lærekan- didater og praksisbrevkandidater med særskilte behov, og vurdere en mo- dell med overføring av øremerkede midler til hver fylkeskommune for lo- kal fordeling.
Data
Det er samlet inn omfattende data til denne studien av lærekandidatordningen og av ordningen med tilskudd til lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov. Analysene bygger på data fra en spørreundersøkelse besvart av samtlige fylkeskommuner i landet, en spørreundersøkelse besvart av rådgivere på 77 prosent av alle fylkeskommunale videregående skoler og av rådgivere på 61 prosent alle kommunale grunnskoler med 30 elever eller mer på ungdomstrinnet, intervjuer med 12 bedrifter/opplæringskontorer som har lærekandidater, interv- juer med LO, NHO og Utdanningsforbundet, samt registerdata om alle yrkesfagele- ver fra kullene som begynte i videregående skole i august 2010, 2011 og 2012. Det er ikke samlet inn spørreskjema- eller intervjudata fra lærekandidater.
NIFU has conducted an evaluation of the training candidate2 scheme and the scheme for economic support for the training of apprentices, candidates of prac- tice3 and learning candidates. The data collected for this study consist of a survey to all counties in Norway, a survey to school counsellors in lower as well as upper secondary school, interviews with 12 firms with training candidates, interviews with representatives of The Norwegian Confederation of Trade Unions (LO), the Confederation of Norwegian Enterprise (NHO) and Union of Education Norway (UEN), as well as register data.
Very positive attitudes towards the training candidate scheme
All respondents express very positive attitudes towards the training candidate scheme, and the main impression is that this scheme is needed within upper sec- ondary education. This contrasts with the situation when the predecessor to the scheme was introduced together with Reform 94. At that time “nobody” wanted the scheme, and all the way up to the end of the century is could be considered a well-hidden secret, as there was little available information on the scheme and few were using it.
The counties use of the scheme varies
In the county of Østfold there are 320 learning candidates. This constitutes 13 per- cent of the total number of the apprentices and the learning candidates in the county. In Oslo there are 37 learning candidates, which amounts to 1,6 percent of
2 Training candidate is the translation of Lærekandidat used by the Norwegian Directorate for Educa- tion and Training. A training candidate can be compared to an apprentice, the difference being that the training candidate is not aiming to achieve all the goals in the curriculum, only a set number of goals.
3 This is our translation of Praksisbrevkandidat, as the dictionary for the education sector on the web- site of the Norwegian Directorate for Education and Training does not include a translation for Praksisbrevkandidat
English summary
the total number of the apprentices end the learning candidates in Oslo. This illus- trates the large variation in the counties’ use of the scheme.
Disagreement on the target group
The target group for the scheme is defined differently between counties. Some have strict criteria, others have general guidelines and the rest have no set guide- lines. There is also disagreement on the target group between LO, NHO and UEN.
NHO thinks that the scheme may also include candidates capable of later passing a journeyman’s exam, while LO and UEN believes the scheme should only be for those not capable of passing a journeyman’s exam.
Learning candidates with low grades from lower secondary benefit from the scheme
We found that learning candidates with low grades from lower secondary achieved a higher competence in upper secondary education than students that received special needs education and comparable students in ordinary vocational tracks. Learning candidates with higher grades from lower secondary did not ben- efit from the scheme. In this analysis we took into account that apprentices, VET- students in school and learning candidates have different goals for their education, and constructed a scale for measuring competence, valuing different educational goals.
This finding indicates that the scheme is a good alternative for students with low grades from lower secondary, and that many low-achievers in ordinary pro- grammes could benefit from the scheme. In this perspective the scheme has a too small volume. More persons should be learning-candidates.
Students with higher grades from lower secondary should be kept outside the scheme.
Is there a need for both learning candidates and candidates of practice?
LO and UEN thinks that there is a need for both schemes as the target groups are different. NHO observes that the learning candidate scheme also includes some of the target group for candidates of practice, and thus think that one should discuss if both schemes are needed.
Professional titles for learning candidates
NHO and UEN are positive to professional titles for those having achieved basic competence after completing their training as a training candidate. Thus, both or- ganisations are positive to a level between the skilled and unskilled worker, and both mention the term “assistant”, e.g. chef’s assistant. LO disagree, and does not want a level between the skilled and unskilled worker, and raises a warning not to harm the Norwegian vocational education and training model.
Regarding this issue there has been an interesting development. During the im- plementation of Reform 94 both LO, NHO and UEN thought that: “There should not be developed new national professional titles below the skilled worker level”. Now we see that NHO and UEN have changed their mind, while LO stick to their point of view.
Passing the exam as a learning candidate should qualify as completed upper secondary education
There is almost total agreement among the counties and the counsellors that hav- ing achieved basic competence after passing their exam as a learning candidate, should qualify for having completed upper secondary education. Thus, this should be counted as completion also in official statistics.
Economic support for the training of apprentices,
candidates of practice and learning candidates are used for special needs education
Learning candidates have a right to special needs education. In nine of the 18 coun- ties none of the candidates receive special needs education, while in one of the counties, Østfold, 36 percent of the learning candidates (122 out of 340) receive special needs education. This illustrates that special needs education for learning candidates are used to a very varying degree across the country.
There is a scheme for economic support for the training of apprentices, candi- dates of practice and learning candidates. Although, these funds are not intended to support special needs education, we found that 14 out of 18 counties used this funding for this purpose.
Keep the economic support for the training of apprentices, candidates of practice and learning candidates “earmarked”
The majority of the counties and firms says that the “earmarking” of the economic support for training of apprentices, candidates of practice and learning candidates should be continued. They do not want these funding to be included in the total amount of annual transfer of money from the state to the counties. The main argu- ment is the belief that the money then could be spent for other purposes in the counties. Both counties and firms also ask for predictability and express great con- cern for reduction of the support per person because of more applicants than ex- pected.
Both counties and firms fear that inclusion of the support in the total amount of annual transfer of money from the state to the counties, and continued reduction of the support per person because of more applicants than expected, may have as a consequence that the firms are not able to take on this teaching task, and that the number of apprentices and learning candidates with special needs will be reduced.
Three counties suggest a model where “earmarked” funds are transferred to each county for local distribution. This model should be considered.
What should be done?
Based on our findings, we suggest some improvements:
• Clarifying the target group for the learning candidate scheme, to increase its accuracy. It should be an ambition that students who, because of low grades from lower secondary have low probability for achieving a vocational qualifi- cation should be offered the opportunity of being a learning candidate, while students that do not meet this criterion should not be included.
• As a part of clarifying the target group, consider whether there is a need for both schemes: the learning candidate and the candidate of practice, or if the target group of the candidates of practice could be includes in the target group of the learning candidates.
• Consider introducing a level of competence between the skilled and unskilled worker, and to create professional titles for those having achieved basic com- petence after completing an education as a learning candidate, e.g. by using a title which includes the assistant-term.
• Define passing the exam as a learning candidate as having completed upper secondary education, and to let this count as such in the official statistics.
• Conduct a national research project on the transition to the labour market for persons who have achieved basic competence after passing their exams as
learning candidates or candidates of practice, to investigate labour market out- comes of different levels of skills.
• Consider the need to establish national guidelines for the use of special needs education among learning candidates.
• Clarify the rules for funding of special needs education, including the use of the economic support for training of apprentices, candidates of practice and learn- ing candidates, to establish a common national understanding and practice.
• Continue the “earmarked” economic support for the training of apprentices, candidates of practice and learning candidates, and consider a model where
“earmarked” funds are transferred to each county for local distribution.
Reform 94 innførte en ny kompetanseform i videregående opplæring, dokumen- tert delkompetanse (det som i dag heter grunnkompetanse). I starten var det ingen tilbud innenfor strukturen i videregående opplæring som ledet frem til denne kompetansen. For å gjøre det mulig å begynne i videregående opplæring og ha delkompetanse som mål, ble Lærekandidatordningen innført med virkning fra februar 2001. Både kompetanseformen og lærekandidatordningen ble innført som en erkjennelse av at ikke alle har muligheten for å oppnå studie- eller yrkes- kompetanse, og at videregående opplæring skulle ha tilbud også til denne delen av ungdomskullene.
Lærekandidatordningen er en parallell til lærlingordningen. De unge skal gå to år i skole og de skal avslutte opplæringen sin i bedrift. Å være lærekandidat i stedet for lærling innebærer at man ikke har som mål å nå alle læreplanmål, man har en redusert læreplan. Det er imidlertid viktig å merke seg at å være lærekandidat ikke er definert som spesialundervisning. Ved slutten av opplæringstida i bedrift går lærekandidatene opp til en kompetanseprøve (der lærlingene går opp til fag- /svenneprøve). Når de består, oppnår de grunnkompetanse (der lærlingene opp- når yrkeskompetanse), og de får et kompetansebevis (der lærlingene får fag- /svennebrev) som dokumentasjon på oppnådd kompetanse.
Siden lærekandidatordningen ble innført har det vært usikkerhet rundt bruken av ordningen. To sentrale spørsmål har vært hvem ordningen er til for og hvilken verdi en lærekandidatutdanning har i arbeidsmarkedet.
Til spørsmålet om hvem ordningen er til for har noen argumentert for at elever med så svake faglige forutsetninger at de høyst sannsynlig ikke vil klare å oppnå et fag-/svennebrev, må få tilbud om å være lærekandidat, og at langt flere bør få dette tilbudet. Andre har ment at selv om noen har slitt i ungdomsskolen, kan de, når de begynner på yrkesfag, oppleve en ny og motiverende skoledag og prestere bedre enn forventet og godt nok til på klare fagbrevet. Derfor bør bruken av ord- ningen begrenses til et nødvendig minimum.
Til det andre spørsmålet har noen argumentert for at det er plass for elever med grunnkompetanse i arbeidsmarkedet. Det har vært vist til undersøkelser fra Akershus fylkeskommune (1997, 2007) som har vist at arbeidsgivere sier at de har arbeidsoppgaver som gjør at de kan ansette personer med grunnkompetanse.
1 Innledning
En undersøkelse av overgang til arbeidsmarkedet blant lærekandidater i Akershus (Markussen 2014), viste at lærekandidater med bestått kompetanseprøve hadde en bedre posisjon i arbeidsmarkedet enn unge som hadde avbrutt lærekandidat- utdanningen sin. Andre har argumentert for at hvis man skal være trygg på en plass i arbeidslivet må man ha fagbrev, og at kompetansebeviset har liten verdi.
Lærekandidatordningen har aldri hatt et stort omfang. Andelen har økt over tid, og per 1.oktober 2017 var det 1952 lærekandidater i landet. Disse utgjorde 4,4 prosent av summen av lærekandidater og lærlinger.
Riksrevisjonen har sett på lærekandidatordningen, og har, på grunnlag av en økning i antall lærekandidater fra 2011 til 2015, og på grunnlag av en stor varia- sjon i bruken av lærekandidatordningen mellom fylkeskommunene, uttrykt en be- kymring om det er for mange som blir lærekandidater og om det er ungdom som kunne klart et fagbrev som er lærekandidater.
Det er på dette grunnlag denne evalueringen er igangsatt. Dette er første gang siden lærekandidatordningen ble lov- og forskriftsfestet for 17 år siden at det fo- retas en landsomfattende evaluering av ordningen.
I rapporten skal vi besvare eller belyse ti ulike problemstillinger:
1. Hvilke kriterier legger fylkeskommunene til grunn for utvelgelse av kandidater til lærekandidatordningen?
2. Hvordan samarbeider fylkeskommunene/skoler og bedrifter om opp- læringen av lærekandidater, og hvem gjennomfører opplæringen?
3. I hvilken grad og omfang får lærekandidatene spesialundervisning, og hvordan finansieres den?
4. Hva karakteriserer lærekandidatene?
5. Hvordan kommer lærekandidatene ut med hensyn til kompetanseopp- nåelse sammenlignet med noen andre grupper?
6. Tar lærekandidatene mer opplæring etter lærekandidattiden og opp- når de etter hvert fag-/svennebrev?
7. Hvordan er holdningene til lærekandidatordningen på nasjonalt nivå, i fylkeskommunene og blant rådgivere i grunnskolen og videregående skole?
Herunder to delproblemstillinger:
i. I hvor stor grad blir ungdom med tilstrekkelige forutsetninger for å fullføre med yrkeskompetanse veiledet inn i lærekandi- datordningen, og i hvor stor grad blir ungdom uten tilstrekke- lige forutsetninger for å fullføre med yrkeskompetanse veile- det inn i ordinære løp mot full yrkeskompetanse?
ii. Tyder dette på at lærekandidatordningen brukes i for stor eller for liten grad?
8. Hvilke krav legger fylkeskommunen til grunn for å innvilge tilskudd til lærekandidater over kapittel 225 post 70?
9. Hvordan fordeler utbetalingene seg på ulike kategorier lærekandidater (funksjonsnedsettelser, psykiske utfordringer, lærevansker, atferds- problemer, sosiale utfordringer, språkvansker)?
10. Kunne tilskuddet hatt en annen effekt dersom fylkeskommunen fritt kunnet prioritere hvilke søkere som skal motta støtte, og hvordan støt- ten skal benyttes?
Rapporten består av to deler. Den første delen er en evaluering av lærekandidat- ordningen. I kapittel 3 setter vi lærekandidatordningen inn i et nærhistorisk per- spektiv; når kom ordningen, hvorfor kom den og hvordan har den vært mottatt og brukt?
I kapittel 4 viser vi hvordan lærekandidatordningen praktiseres i dag (problem- stillingene 1-3), og i kapittel 5 presenterer og drøfter vi holdninger til og vurde- ringer av lærekandidatordningen i fylkeskommunene, i noen bedrifter og i Utdan- ningsforbundet, LO og NHO (problemstilling 7).
I kapittel 6 beskriver vi lærekandidatene, og vi ser på hvilken kompetanse de oppnår sammenlignet med noen andre grupper. Vi foretar også en vurdering av om det er for mange eller for få som blir lærekandidater (problemstillingene 4-6, samt 7i-ii).
I kapittel 7 presenterer vi en oppsummering og en drøfting av resultatene av analysene presentert i kapitlene 3-6.
Rapportens andre del, kapittel 8, er en evaluering av ordningen med tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov (problemstillingene 8-10).
I utgangspunktet ønsket Utdanningsdirektoratet at denne studien også skulle undersøke lærekandidatenes overgang til arbeidsmarkedet etter endt utdanning.
Vi er enig ei at det ville vært gunstig. Det er først når vi se om lærekandidatene får seg jobb at vi virkelig kan si noe om ordningens berettigelse og betydning. Grun- nen til at dette ikke inngår, er studiens korte varighet. Vi startet arbeidet i novem- ber 2017 og leverer rapport til Utdanningsdirektoratet 1.april 2018. I dette korte tidsrommet er det ikke mulig å få tilgang til arbeidsmarkedsdata fra SSB, samt å analysere og rapportere analysene. NIFU anbefaler derfor at det gjøres en lands- dekkende studie av lærekandidaters overgang til arbeidsmarkedet.
I denne undersøkelsen har vi samlet inn og analysert data fra en rekke kilder.
Spørreundersøkelse blant fylkeskommunene
Vi gjennomførte en spørreundersøkelse blant alle landets fylkeskommuner. Her stilte vi en rekke spørsmål om lærekandidatordningen. Vi samlet inn data om praktiseringen av lærekandidatordningen, om spesialundervisning for lærekandi- dater, om fylkeskommunenes vurdering av lærekandidatenes mulige plass i ar- beidsmarkedet, samt fylkeskommunenes vurderinger av og holdninger til lære- kandidatordningen. Til slutt stilte vi noen spørsmål om tilskuddsordningen for lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandidater med særskilte behov.
Da undersøkelsen skulle gjennomføres, henvendte vi oss til fylkeskommunene med en e-post. Denne e-posten ble sendt til fylkesdirektør for utdanning/fylkes- opplæringssjef. I e-posten skrev vi bl.a.:
Det er mange spørsmål, slik at det vil nok være en fordel at flere personer med særlig god kjennskap til de ulike spørsmålene samarbeider om å svare. Spørre- skjemaet er omfattende og det vil være nødvendig å bruke en del tid på å fylle det ut. Jeg håper likevel at dere vil prioritere dette og dermed bidra til å etablere et kunnskapsgrunnlag om lærekandidatordningen og tilskuddsordningen.
I fylkeskommunene har direktørene delegert oppgaven. 15 av fylkeskommunene oppgir at skjemaet er besvart ev en rådgiver/seniorrådgiver. To av disse presise- rer at disse har særlig ansvar for å jobbe med lærekandidatordningen, og to presi- serer at rådgiverne jobber i fagopplæringsavdelingen. Ett fylke oppgir at fagopp- læringssjefen har besvart undersøkelsen, og to fylker oppgir at avdeling for fag- opplæring har besvart.
Undersøkelsen ble gjennomført i januar og februar 2018. Vi fikk svar fra alle landets 18 fylkeskommuner.
2 Data og metoder
Spørreundersøkelse blant rådgivere
Vi gjennomførte en spørreundersøkelse blant rådgivere på alle landets kommu- nale grunnskoler med ungdomstrinn med 30 elever eller mer på tiende trinn, samt alle fylkeskommunale videregående skoler. Undersøkelsen ble gjennomført i slut- ten av januar og starten av februar 2018.
Utvalget besto av 910 skoler, og vi ba om svar fra én rådgiver per skole. Dette skulle være en rådgiver med ansvar for utdannings- og yrkesrådgivning. Vi fikk svar fra 602 av disse (66 prosent). Av de 910 skolene var 298 videregående sko- ler4. Rådgivere fra 228 av disse skolene (77 prosent) svarte. 612 skoler var skoler med ungdomstrinn. Rådgivere fra 374 av disse skolene (61 prosent) svarte.
Av de 602 som svarte, var det 42 rådgivere (7 prosent) som sa at de ikke kjente til lærekandidatordningen. Av disse var 30 rådgivere i ungdomsskolen og 12 i vi- deregående. Disse ble ikke bedt om å svare på spørsmål om lærekandidatord- ningen, slik at i alt inngår 560 rådgivere i analysene, fordelt på 344 i ungdomssko- len og 216 i videregående skole. Disse utgjør 56 og 72 prosent av det opprinnelige utvalget av rådgivere fra henholdsvis ungdomsskolen og videregående skole.
Vi har undersøkt rådgivernes vurdering av og holdning til lærekandidatord- ningen, ved at de har tatt stilling til 12 utsagn om lærekandidatordningen. Denne datainnsamlingen ble gjort i januar-februar 2018.
Intervju av bedrifter/opplæringskontorer
Vi gjennomførte intervju med fem bedrifter og sju opplæringskontorer som hadde lærekandidater som de mottok tilskudd til over statsbudsjettets tilskuddsordning for lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater med særskilte behov. Be- driftene og opplæringskontorene ble rekruttert ved at vi henvendte oss til fem fyl- keskommuner i ulike landsdeler (Østlandet, Vestlandet og Nord-Norge), og ba om å få oppgitt bedrifter/opplæringskontorer som mottok det aktuelle tilskuddet.
Vi fikk oppgitt bedrifter/opplæringskontorer i fire av disse fylkene, og både Østlandet, Vestlandet og Nord-Norge er representert. Til sammen kontaktet vi 15 bedrifter/opplæringskontorer, og gjorde avtale om intervju. Intervjuene ble gjen- nomført over telefon i januar 2018. Da vi tok kontakt viste det seg at det ikke pas- set for to av disse og én bedrift mottok likevel ikke det aktuelle tilskuddet. Derfor ble det gjennomført 12 intervjuer og ikke 15 som planlagt.
I intervjuene stilte vi spørsmål om bedriftenes/opplæringskontorenes vurde- ring av tilskuddsordningen for lærlinger, lærekandidater og praksisbrevkandida- ter med særskilte behov, og noen spørsmål om deres vurdering av og holdning til lærekandidatordningen.
4 To av disse var skoler med både ungdomstrinn og videregående skole
Intervjuer av LO, NHO og Utdanningsforbundet
Vi gjennomførte intervjuer med en representant for hver av organisasjonene LO, NHO og Utdanningsforbundet. Disse organisasjonene har vært sentrale aktører i utviklingen av grunnkompetanse og lærekandidatordningen siden 1994, og vi har derfor intervjuet dem om deres holdning til og vurdering av lærekandidatord- ningen i 2018. Intervjuene ble gjennomført i februar 2018. Før intervjuene startet forsikret vi oss om at de vi intervjuet svarte på vegne av sin organisasjon.
Registerdata
Vi har analysert VIGO-registerdata for elever som begynte i videregående opplæ- ring i august 2010, 2011 og 2012, altså for tre kull.
Disse dataene inneholder i hovedsak informasjon om elevenes kjønn og fødsels- år og om deres prestasjoner (karakterer) og fravær fra tiende klasse i ungdoms- skolen. Videre er det data om deres vei gjennom videregående, hvilket program- område de er elev/lærling/lærekandidat på til enhver tid, hvilke resultater de oppnår (karakterer) og om de fullfører og består de årstrinnene eller avbryter de før de er ferdige. Vi har fulgt elevene så lenge de har vært i videregående opplær- ing, i noen tilfeller helt frem til juni 2017.
Oppsummert om data
Vi har svar fra alle fylkeskommunene. Vi har fått grundige og fyllestgjørende svar på de aller fleste spørsmålene fra alle 18 fylkeskommuner. Vi er trygge på at vi gjennom denne spørreundersøkelsen har kart å fange fylkeskommunenes vurde- ringer og synspunkter omkring lærekandidatordningen, hvordan de praktiserer ordningen samt praksis og vurderinger av tilskuddsordningen til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekandidater.
Vi har svar fra to av tre rådgivere. Med så høy svarprosent vurdere vi data som gode, og at vi gjennom denne undersøkelsen har klart å fange rådgivernes hold- ninger til lærekandidatordningen. Det er selvsagt mulig at det ikke er tilfeldig hvilke rådgivere som har svart og hvilke som ikke har svart, slik at det kan være skjevhet i datamaterialet. Når vi ser på svarene og den store enigheten blant råd- giverne, også på tvers av skoleslag, er vi likevel trygge på at vi på en god måte har klart å fange rådgivernes holdninger til lærekandidatordningen.
Vi har gjennomført tolv intervjuer med bedrifter/opplæringskontorer. Her har vi ikke vært på jakt etter det representative, men etter å få vurderinger om bl.a.
tilskuddsordningen til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandidater og lærekan- didater, fra noen av de som bruker ordningen. Vi ville kanskje fått andre svar om
vi hadde snakket med andre bedrifter/opplæringskontorer. Den store samstemt- heten blant bedrifter/opplæringskontor gjør oss imidlertid trygge på at vi har klart å fange vurderinger som er godt representert blant bedrifter som har lære- kandidater og som mottar tilskudd til opplæring av lærlinger, praksisbrevkandi- dater og lærekandidater.
Våre informanter i LO, NHO og Utdanningsforbundet har uttalt seg på vegne av sin organisasjon, slik at vi kan være trygge på at de synspunktene og vurderingene de har presentert, faktisk står for det disse organisasjonene mener.
Registerdata er komplette data for tre elevkull. Selv om det mangler verdier for noen elever på noen variabler, er dette datasettet nær komplett, slik at det vi fin- ner i analysene av registerdata vil gi et godt og representativt for disse tre kullene.
Det hadde selvsagt vært ønskelig med informasjon fra lærekandidatene selv, men med den begrensede tidsrammen for denne studien ble det ikke mulig.
Som det fremgår over, bygger denne undersøkelsen på et omfattende, bredt og godt datagrunnlag, og det er vår vurdering at vi har belyst de ti problemstillingene som denne studien skulle belyse på en god og grundig måte.
Dersom man ønsker å foreta en helhetlig vurdering av lærekandidatordningens berettigelse, er imidlertid ikke denne studien tilstrekkelig. Da er det nødvendig også å samle inn data om og analysere overgang til arbeidsmarkedet for ungdom som har vært lærekandidater og bestått en kompetanseprøve. Først da kan man undersøke det som er den virkelige testen på verdien av lærekandidatordningen:
Om lærekandidatene får seg jobb. Vår anbefaling er at en slik studie gjennomføres.
Del I
Evaluering av
lærekandidatordningen
I dette kapitlet vil vi plassere lærekandidatordningen inn i en utdanningspolitisk og nærhistorisk kontekst.
Da Stortinget besluttet å innføre Reform 94 (Besl.O.nr.93 - 1992-93) innbefattet det også en ny formell kompetanseform på et nivå lavere enn yrkes- og studiekom- petanse: Dokumentert delkompetanse. Formuleringen i §3 i Lov om videregående opplæring ble lydende: «Den videregående opplæring skal normalt føre fram til stu- diekompetanse, yrkeskompetanse, dokumentert delkompetanse eller annet avsluttet videregående opplæring».
Kompetanseformen var ikke et forslag fra departementet. Da Stortinget be- handlet stortingsmeldingen om Reform 94, Kunnskap og kyndighet (St.meld. nr. 33 1991-92), sa de at dokumentert delkompetanse skulle innføres som en tredje kom- petanseform ved siden av studie- og yrkeskompetanse (Innst.S.nr. 200 1991-92:
10). Da departementet kom tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer, inn- gikk ikke dette (Ot.prp.nr.31 1991-92: 31). I sin behandling sørget Stortinget for at dokumentert delkompetanse kom inn i loven (Innst.O.nr. 80 1992-93: 9).
Denne utelatelsen av dokumentert delkompetanse fra departementet kan skyl- des feil i saksbehandlingen, men det kan også ha vært resultat av et bevisst valg.
Dersom det siste var tilfelle, indikerer dette at det var motstand i departementet mot ideen om at videregående opplæring også skulle kunne lede frem til et kom- petansenivå lavere enn studie- og yrkes-kompetanse. Én forklaring på en slik mu- lig motstand kan være at Reform 94 ble utarbeidet i departementet, mens doku- mentert delkompetanse ble innført utenfra, og at reformnøytraliserende krefter (Lindblad 1980) oppsto i departementet.
5 Eifred Markussen har studert og forsket på delkompetanse, kompetanse på lavere nivå og grunn- kompetanse, samt lærekandidat- og praksisbrevordning siden 1994, og har skrevet om utviklingen av fenomenet gjennom denne 24-års-perioden. Historien forandrer seg ikke, slik at noe av det som skrives i dette kapitlet er omhandlet i tidligere rapporter og artikler (Markussen 1994, 2000, 2009 og 2014b). Innholdet i fremstillingen og kronologien vil være den samme som i tidligere fremstillinger, men formuleringene er andre. Der teksten i dette kapitlet er identisk med tidligere tekst, er dette pre- sentert som sitater med referanse. Hele fremstillingen er nå ført frem til 2018, mens forrige gang Mar- kussen skrev om dette kunne fenomenet følges frem til 2014 (Markussen 2014b).
3 Om lærekandidatordningen fra 1994
frem til i dag 5
3.1 Motstand i arbeidslivet
I forbindelse med innføringen av Reform 94 oppnevnte KUF en arbeidsgruppe hvor LO, NHO, KS, Læreforbundet og Rådet for funksjonshemmede var represen- tert. Oppgaven var å «utrede begrepet delkompetanse relatert til retten til videre- gående opplæring og voksenopplæring» (KUF 1994: 1). Innstillingen utformet noen prinsipper som skulle ligge til grunn for arbeidet med dokumentert delkompe- tanse. Et av disse var «Det bør ikke utvikles nye nasjonale yrkeskategorier under fagarbeidernivået» (KUF 1994: 10). Hele arbeidsgruppen støttet dette, bortsett fra representanten fra Rådet for funksjonshemmede (RFF) som mente «at det bør ut- vikles nye yrkeskategorier under fagarbeidernivå på hjelpearbeider-/assistentplan for å trygge stillingen i arbeidsmarkedet for delkompetente» (KUF 1994: 10).
I høringsrunden fikk prinsippet om ikke å innføre nye nasjonale yrkeskatego- rier under fagarbeidernivå støtte fra YS, LO, Lærerforbundet, KS og Rådet for fag- opplæring i arbeidslivet (RFA). I RFA var blant annet NHO og LO representert. FFO, Handikapforbundet, Statens utdanningskontor i tre fylker samt Arbeidsdirektora- tet støttet synet til RFF.
Vi observerer et skille hvor arbeidslivets parter ikke ønsker nye nasjonale yrkes- kategorier, mens organisasjoner/etater som arbeider med og for unge med pro- blemer i skole og arbeidsmarked ønsker slike yrkeskategorier. (Markussen 2014b)
3.2 Den store hemmeligheten
Etter innføringen av Reform 94 ga KUF ut et informasjonshefte om videregående opplæring og de unges valgmuligheter: Til deg som skal søke videregående opplæ- ring. I de fem første utgavene av heftet (KUF 1994-1996) ble det ikke informert om muligheten for å sikte mot dokumentert delkompetanse (Markussen 2000).
Også informasjonen fra fylkeskommunene var mangelfull. I de første årene etter innføringen av Reform 94 informerte de bare i begrenset grad om dokumentert delkompetanse (Markussen 1996). Fra og med det femte reformåret informerte både departement og fylkeskommuner om kompetanseformen i større grad, men frem til da var dokumentert delkompetanse altså å betrakte som en «hemmelig- het» i Reform 94 (Markussen 1996).
3.3 Fra delkompetanse til kompetanse på lavere nivå
Stortinget vedtok i 1998 ny opplæringslov (Besl.O.nr.68 1997-98) med virkning fra 1. januar 1999. Loven endret begrepet dokumentert delkompetanse til delkom- petanse. Nå het det: «Den vidaregåande opplæringa skal føre fram til studiekompe- tanse, yrkeskompetanse eller delkompetanse» (Opplæringslova 1998: §3-3).
I St. meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring, het det blant annet at det er viktig å fortsette å arbeide for
at elever på yrkesfaglige studieretninger som sikter mot delkompetanse, får mu- lighet til å gjennomføre siste del av opplæringen som lærling i bedrift, etter lov om fagopplæring i arbeidslivet og ny opplæringslov. Departementet er i dialog med partene i arbeidslivet med tanke på å foreslå for Stortinget en slik løsning i loven (St.meld. nr. 32 - 1998-99: 107).
Vi ser at KUF vurderte å foreslå en ordning med opplæring i bedrift som sikter mot delkompetanse, men formuleringen indikerer at de ikke ønsket å fremme dette forslaget før de har vært i dialog med partene. Én tolkning er at departementet ikke ville foreslå dette dersom arbeidslivets parter var uenige. Da Stortinget be- handlet meldingen ble det likevel vedtatt at
Stortinget ber Regjeringa ta initiativ til at det på bransjenivå blir definert kom- petansenivå, med tilhøyrande kompetansebevis, for elevar og lærlingar som ikkje siktar mot fag- eller sveinebrev. Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag om endring i opplæringsloven, slik at unge som har annen kompetanse (delkompe- tanse) som mål, kan teikne opplæringskontrakt» (Innst. S. nr. 246 - 1998–1999:
30).
Som ved innføringen av dokumentert delkompetanse i 1994, ser vi igjen at Stor- tinget strekker seg lenger enn departementet i arbeidet med å utvikle videregå- ende opplæring til å passe for en større bredde av ungdomskullene.
Stortinget vedtok lovendring i juni 2000. Denne ble etterfulgt av en endring i forskrift til opplæringsloven, med virkning fra februar 2001. Markussen (2014b) har oppsummert hva disse endringene innebar:
▪ «Lærekandidatordningen blir innført
▪ Begrepet delkompetanse ble erstattet med begrepet kompetanse på la- vere nivå
▪ Unge med kompetanse på lavere nivå som mål innenfor et yrkesfag kunne nå tegne opplæringskontrakt som lærekandidat. Opplæringskontrakten er som lærekontrakten en avtale om opplæring i bedrift
▪ På slutten av opplæringen går de unge opp til en kompetanseprøve
▪ Bestått kompetanseprøve dokumenters med et kompetansebevis som vi- ser hvilke deler av læreplanen han/hun har tilegnet seg kompetanse in- nenfor
▪ Lærekandidatordningen følger i hovedsak 2+2 modellen, men større eller mindre deler av opplæringen kan tas i bedrift. Lærekandidaten får opp- læring i utvalgte deler av læreplanen. Denne kan tilpasses individuelt med utgangspunkt i den enkelte lærekandidats forutsetninger
▪ Med oppnådd kompetanse på lavere nivå kan man senere bygge videre på de kompetansemålene man har nådd for å kunne ta fag-/svennebrev»
Det var nå etablert og formalisert en ordning hvor elever med svake eller mang- lende forutsetninger for å oppnå studie- eller yrkeskompetanse, kunne begynne i videregående opplæring og ha Kompetanse på lavere nivå som mål for utdan- ningen sin.
3.4 Grunnkompetanse
Både begrepet delkompetanse og kompetanse på lavere nivå har vært diskutert og kritisert.
Begge betegnelsene ble av mange oppfattet som stigmatiserende og negativt la- dede begreper. Hvem vil være delkompetent og hvem vil ha kompetanse på lavere nivå? (Markussen 2014b).
Markussen m.fl. (2006) foreslo derfor i rapporten Forskjell på folk - hva gjør sko- len? å endre betegnelsen til grunnkompetanse. GIVO-utvalget (se under omtalen av praksisbrev nedenfor) fremmet dette som utvalgets forslag. I stortingsmeldingen
…og ingen sto igjen sa departementet at de ville «foreslå å endre betegnelsen kom- petanse på lavere nivå til grunnkompetanse for å gjøre slik kompetanse mer attrak- tivt som mål for opplæringen» (St.meld. nr. 16 2006-2007: 84). En slik endring skjedde i 2011. Nå sier loven at «Den vidaregåande opplæringa skal føre fram til studiekompetanse, yrkeskompetanse eller grunnkompetanse» (Opplæringslova §3- 3).
3.4.1 Andelen lærekandidater over tid har vært stabilt lavt
I de 18 kullene som startet i videregående opplæring i årene 1994-2011, har om lag 55-59 prosent av de som begynte på yrkesfag fullført og bestått videregående opplæring målt etter fem år. I den samme perioden har 30-40 prosent av de som begynte på yrkesfag enten strøket i minst et fag eller sluttet før de var ferdige (SSB 2017), dvs. de har ikke lykkes med målsettingen for videregående opplæring.
Vi har sett på hvor stor andel av yrkesfagelevene som har vært lærekandidater i samme periode:
▪ Blant de som begynte i videregående opplæring på Østlandet i 2002, var 1,2 prosent av yrkesfagelevene lærekandidater i perioden 2002- 2007 (Markussen m.fl. 2008).
▪ I vårsemesteret 2009 var det 957 løpende opplæringskontrakter, be- regnet til 1,5 prosent av yrkesfagelevene i de to årskullene de i hoved- sak var rekruttert fra (2005-2006-kullene) (Markussen m.fl. 2009).
Etter 2010 har vi SSB-statistikk som viser utviklingen. Tabell 3.1 viser antall lære- kandidater i landet per 1.oktober fra 2010 til 2017 (SSB 2018).
Tabell 3.1. Antall lærekandidater i Norge 2010-2017 (SSB 2018) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
1311 1505 1612 1765 1916 2023 1984 1952
Tabell 3.1 viser at det har vært en jevn økning i antall lærekandidater over denne åtteårsperioden, en økning fra 1311 til 1952 lærekandidater.
Men selv om vi ser en økning i absolutte tall, kan det også være interessant å se dette i forhold til antall lærlinger.
Figur 3.1. Lærekandidater i andel av summen av lærlinger og lærekandidater i pe- rioden 2010-2017 (SSB 2018)
I figur 3.1 viser vi at andelen lærekandidater beregnet av summen av lærekandi- dater og lærlinger har vært relativt stabil fra 2010 til 2017. Vi observerer en jevn stigning fra 3,7 prosent i 2010 til 4,8 prosent i 2015. I 2016 og 2017 ser vi en liten nedgang til 4,4 prosent. Dette illustrerer at økningen i antall som tabell 3.1 viser, relativt sett ikke er like stor. Dette forklares av at det også har vært en økning i antall lærlinger i denne perioden fra litt over 34000 til nesten 43000. Det er likevel verdt å merke seg at det har blitt flere personer som er lærekandidater, noe som betyr at flere vet hva dette er, både ungdommer, foreldre, rådgivere og bedrifter.
Dette kan tenkes å bidra til ufarliggjøring og større aksept for ordningen.
Vår konklusjon er at sett i relasjon til den store andelen som ikke lykkes på yr- kesfag, er andelen lærekandidater lav. Med bakgrunn i dette stiller vi oss kritiske til Riksrevisjonen, som er bekymret for at for mange blir lærekandidater, og også for at ungdom som burde vært lærlinger er lærekandidater: «Det er risiko for at søkjarar med tilstrekkelege føresetnader for å fullføre vidaregåande opplæring med
3,7
4,1 4,1 4,4 4,7 4,8
4,6 4,4
0 1 2 3 4 5 6
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
yrkeskompetanse, i staden blir rettleidde til å søke vidare opplæring som lærekandi- dat» (Riksrevisjonen 2016).
Dette reiser interessante spørsmål når man skal vurdere lærekandidatord- ningen både i et historisk og et dagsaktuelt perspektiv: Treffer ordningen mål- gruppen, og har målgruppen nytte av ordningen? Dette kommer vi tilbake til se- nere i rapporten.
3.5 Hvor står vi i dag?
Gjennomgangen over viser at fra introduksjonen av dokumentert delkompetanse i 1994 og frem til lærekandidatordningen ble formalisert i lov og forskrift, eksis- terte det en motstand mot en formell yrkeskompetanse på et nivå lavere enn full yrkeskompetanse dokumentert med fag- eller svennebrev. I starten ser det ut til at denne motstanden til en viss grad kom fra departementet, men i særlig grad fra arbeidslivets parter, både organisasjoner for arbeidsgivere og arbeidstakere. Sam- tidig ønsket organisasjoner og etater som arbeidet med og for utsatte unge doku- mentert delkompetanse velkommen.
Etter at lærekandidatordningen ble lov- og forskriftsfestet fra 2001 har det vært liten debatt om ordningen som sådan. Rekrutteringen til ordningen gir en indikasjon på hvordan ordningens vurderes. Vår vurdering er at ordningen brukes i liten grad når vi vurderer omfanget opp mot andelen yrkesfagelever som ikke består videregående opplæring.
Hvordan ordningen vurderes i dag sammenlignet med da den ble innført i pe- rioden 1994-2001, er et empirisk spørsmål, og vi har derfor undersøkt dette, og vil senere i denne rapporten presentere ulike aktørers vurdering av ordningen per januar 2018.
3.6 Praksisbrevet
Når vi plasserer lærekandidatordningen inn i en utdanningspolitisk og nærhisto- risk kontekst, hører det med også å nevne praksisbrevordningen.
GIVO6-utvalget7 leverte i 2006 en innstilling til kunnskapsministeren (Kunn- skapsdepartementet 2006). Utvalget foreslo bl.a. å innføre praksisbrev som en «vi- dereutvikling og formalisering av lærekandidatordningen» (Kunnskapsdeparte- mentet 2006: 31). Både LO, NHO og Utdanningsforbundet var representert i utval- get, og forslaget om praksisbrev var enstemmig.
6 GIVO = Gjennomføring i Videregående Opplæring
7 Førsteforfatter av foreliggende rapport representerte NIFU i dette utvalget.
I St.meld. nr.16 (2006-2007) …og ingen sto igjen. Tidlig innsats for livslang læ- ring gikk Kunnskapsdepartementet inn for forsøk med praksisbrev «i noen fylkes- kommuner i samarbeid med arbeidslivets parter» (St.meld. nr.16, 2006-2007: 84).
Deretter ville man ta stilling til om ordningen skulle innføres som en del av struk- turen i videregående opplæring.
Praksisbrevutdanningen er toårig. Man starter rett etter ungdomsskolen, og ho- veddelen av utdanningen skal foregå i bedrift. Det er laget læreplaner som er satt sammen av læreplanmål fra Vg1, Vg2 og Vg3 for de enkelte fagene. Praksisbrev- kandidatene må ha full måloppnåelse i norsk, praktisk matematikk og samfunns- fag for yrkesfaglige utdanningsprogram. Den toårige utdanningen avsluttes med en praksisbrevprøve. Dersom man består, får man et praksisbrev. Det er mulig å bygge videre til fullt fag-/svennebrev.
Forsøk med praksisbrev ble gjennomført i Rogaland og Vestfold fra og med sko- leåret 2007-2008 og i Akershus fra og med skoleåret 2008-2009, innenfor tre fag:
tømrer, industriell matproduksjon og anleggsgartner. Forsøket ble evaluert, og det ble konkludert med at ordningen primært var blitt en alternativ vei til «fagbrev for elever med et særdeles svakt skolemessig utgangspunkt», og ikke «det GIVO-utvalget anbefalte, dvs. kompetanse på lavere nivå, knyttet til en gjenkjennelig yrkeskompe- tanse i arbeidslivet» (Høst 2011: 62).
Forsøksordningen med praksisbrevet ble forlenget noen ganger, men i dag har alle fylkeskommuner plikt til å ha tilbud om praksisbrev innen minst ett yrkesfag- lig utdanningsprogram: «Fylkeskommunen skal gi tilbod om praksisbrev» (Opplæ- ringslova §13-3).
Målgruppen for praksisbrevordningen er definert som
Elever fra grunnskolen som kan ha svake karakterer, høyt fravær, men som ikke har lærevansker eller særskilte opplæringsbehov, og som man antar over tid vil kunne oppnå kompetansemålene ved en mer praktisk opplæring i bedrift (Utdan- ningsdirektoratet 2017a).
Målgruppen for lærekandidatordningen er definert som:
Lærekandidatordningen er tilpasset de som ønsker videregående opplæring i be- drift, men som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- og svenneprøven (Utdanningsdirektoratet 2015).
Begrunnelsen for å gjøre rede for praksisbrevet i en presentasjon av lærekandida- tordningen, er at målgruppene for de to ordningene kan være overlappende, de er begge ordninger for elever med et svakt faglig utgangspunkt8. Det kan være grunn til å drøfte om det er behov for begge ordningene (jf. vurderingene fra NHO, LO og Utdanningsforbundet (kapittel 5.3)).
8 Markussen (2014b) har tidligere foretatt en grundig drøfting av målgruppe for de to ordningene
Tre av problemstillingene vi skal belyse (jf. kapittel 1) handler om praktisering av lærekandidatordningen i de ulike fylkeskommunene i landet:
1. Hvilke kriterier legger fylkeskommunene til grunn for utvelgelse av kan- didater til lærekandidatordningen?
2. Hvordan samarbeider fylkeskommunene/skoler og bedrifter om opplæ- ringen av lærekandidater, og hvem gjennomfører opplæringen?
3. I hvilken grad og omfang får lærekandidatene spesialundervisning, og hvordan finansieres den?
Som redegjort for i kapitlet om data har vi samlet inn data fra en rekke responden- ter og informanter i denne studien. Analysene i dette kapitlet bygger på data sam- let inn gjennom spørreundersøkelsen til fylkeskommunene. Se kapittel 2 om hvem som har besvart spørreundersøkelsen på vegne av fylkeskommunene.
4.1 Kriterier for å bli lærekandidat
Vi har undersøkt hvilke prinsipper eller retningslinjer fylkeskommunene har for hva som skal til for at en ungdom skal bli lærekandidat, og har avdekket at fylkes- kommunene har ulike måter å rekruttere eller velge ut lærekandidater på. Noen hadde eksakte kriterier, andre noen retningsgivende prinsipper, mens andre sa at de ikke hadde noen retningslinjer.
4.1.1 Eksakte kriterier
Et eksempel på eksakte kriterier er en fylkeskommune som har definert fire krite- rier for at en ungdom skal bli lærekandidat: Elever som har a) stryk i programfag, b) mer enn to stryk i fellesfag ved avslutningen av yrkesfaglig Vg2 (et annet fylke uttrykker eksplisitt at stryk i fag ikke er tilstrekkelig for å bli lærekandidat), eller c) at det vurderes at eleven vil ha behov for å redusere mål i Vg3-læreplanen. Et siste kriterium var at d) stillingen til lærekandidaten må være minst 50 prosent.
4 Praktiseringen av
lærekandidatordningen
Flere fylker knytter det å bli lærekandidat nært opp mot spesialundervisning og individuell opplæringsplan (IOP). I et fylke er hovedregelen at for å være aktuell for ordningen, må ungdommen ha hatt spesialundervisning på videregående skole eller ha dokumentert psykiske eller fysiske vansker. Det må foreligge en dokumen- tasjon på at eleven ikke har mulighet til å tegne ordinær lærekontrakt pga. sine utfordringer. Et annet fylke sier at de hovedsakelig rekrutterer elever som har hatt IOP i ungdomsskolen, elever som har sosiale vansker, sliter psykisk, har lese- og skrivevansker, kognitive vansker, store konsentrasjonsproblemer, eller mer enn 2-3 fag som ikke er bestått. Om lag 80-90 prosent av lærekandidatene i dette fylket har uttalelse fra PPT. Et tredje fylke sier at de som blir lærekandidater primært er yrkesfagelever som har søkt gjennom særskiltinntaket 1.februar. Dette er elever som har rett til spesialundervisning, og opplæringen sikter mot planlagt grunn- kompetanse. Et fjerde fylke i denne gruppen definere målgruppen som unge som stor grad av tilretteleggingsbehov både faglig og sosialt. Lærekandidatene er en svært uensartet gruppe med store behov for tilrettelegging, som løses ved skred- dersøm både i innhold og i arena, sies det.
Én begrunnelse som en fylkeskommune gir for disse kriteriene er at dette gir gode løsninger for elever som ikke har evne og forutsetninger til å nå fulle mål. En annen begrunnelse er at man bare vil ha «reelle» lærekandidater. Ordningen skal ikke være for personer som kan klare å oppnå fagbrev. En fylkeskommune nevner at de ønsket å skjerpe inn tidligere praksis, hvor enkelte bedrifter benyttet ord- ningen for elever som var skoleleie eller hadde stryk, og som senere siktet mot å avlegge ordinær fagprøve. Det understrekes fra et annet fylke at flest mulig ut fra sine forutsetninger og interesser skal nå lengst mulig mot en kompetanse som an- erkjennes av arbeidslivet. For de fleste bør dette være full yrkeskompetanse, men for de som har et reelt behov, skal lærekandidatordningen brukes.
4.1.2 Generelle retningslinjer
Noen fylkeskommuner har utarbeidet «Håndbok for lærekandidatordningen» el- ler tilsvarende. Her er det ikke utformet eksplisitte prinsipper, men det redegjøres for hvilke retningslinjer som gjelder for praktisering av ordningen.
Mange fylker har som hovedkriterium for å bli lærekandidat at eleven ikke kan forventes å oppnå full kompetanse i form av fag-/svennebrev, men at så mange som mulig likevel skal greie å gjennomføre videregående opplæring og nå lengst mulig ut fra sine egne forutsetninger.
Disse kriteriene er begrunnet i en målsetting om så høy grad av måloppnåelse som mulig for den enkelte lærekandidat, og at utdanningen etter avlagt kompetan-
seprøve skal gi grunnlag for varig arbeid og yrkesutøvelse med utgangspunkt i ar- beidslivets behov. Flere fylker har dette som utgangspunkt, men kan i noen tilfeller inngå opplæringskontrakt selv om målet er varig tilrettelagt arbeidsplass (VTA).
Én begrunnelse som en fylkeskommune gir for å ha retningslinjer for hvem som kan bli lærekandidat, er at man skal ha et kvalitetssikret system, slik at individets rettigheter ivaretas best mulig, både i de tilfellene hvor de er tatt inn i løp mot planlagt grunnkompetanse, men også hvor målet endres fra yrkeskompetanse til grunnkompetanse. Slik sikres at den enkelte får mulighet til å få tilrettelegging i opplæringsløpet sitt for å nå så langt som mulig.
Flere fylker svarer at de har satt et krav til at lærekandidaten må ha minst 50 prosent stilling for å etablere kontrakt, ellers vil verdiskapningsdelen og den sam- lede tiden i bedriften bli for liten – lærekandidatene skal tross alt delta i en pro- duksjon. Det påpekes også fra et fylke at det er viktig at lærekandidatene har faglig og sosial arbeidsevne slik at de kan delta i bedriftens produksjon og miljø. Det er nødvendig at søkerens motivasjon er vurdert som tilfredsstillende i forhold til å gå inn i et opplæringsforhold med de rettigheter og plikter dette medfører, siden lærekandidatordningens mål er å sikre at det oppnås en sluttkompetanse som gir grunnlag for varig arbeid.
Flere understreker at opplæringen i hovedsak følger 2+2 modellen, dvs. at man blir lærekandidat etter to år i skole, gjerne i planlagte grunnkompetanseløp der potensielle lærekandidater identifiseres så tidlig som mulig. Men selv om dette er hovedmodellen, vektlegges det at det kan være andre veier inn. Dette kan bl.a.
være elever som sliter med å gjennomføre skoleåret med bestått i alle fag, f.eks.
pga. psykiske utfordringer. Muligheten for å omgjøre opplæringskontrakter til lærekontrakter og motsatt underveis i læreløpet påpekes av flere.
4.1.3 Følger skolene fylkets retningslinjer?
De aller fleste fylkene som har eksakte regler eller generelle retningslinjer for hvem som kan bli lærekandidat, sier at skolene i fylket kjenner og følger disse ret- ningslinjene og hvordan fylket tenker og arbeider med lærekandidatordningen.
Det varierer imidlertid i hvor stor grad fylkeskommunene mener at skolene skal følge og faktisk følger retningslinjene. Noen sier at skolene kjenner retningslinjene og følger dem til punkt og prikke, mens andre sier at de videregående skolene selv må vurdere på selvstendig grunnlag hvilke elever som bør søkes inn som lærekan- didater, men at dette skjer i nært samarbeid med fagopplæringsetaten i fylkes- kommunen.
4.1.4 Ingen retningslinjer
Noen fylker sier at de ikke har utformet prinsipper eller retningslinjer for hvem som kan bli lærekandidat. En begrunnelse er at alle ungdommer er unike, med ulike behov og muligheter, og at aktuelle kandidater må velges ut fra en individuell vurdering. En annen begrunnelse er at opplæring i skole og bedrift med reduserte kompetansemål er godt innarbeidet, fordi lærekandidatordningen og grunnkom- petanse har vært brukt i mange år. Ungdomsskolerådgivere og opplæringskonto- rer er derfor godt kjent med mulighetene. Denne fylkeskommunen har også gjort grunnkompetanse søkbart og har innarbeidet rutiner for dette i sine søkerprose- dyrer.
En tredje fylkeskommune som heller ikke har utformet retningslinjer sier at hvis man lager for tydelige bokser som sorterer ungdom inn eller ut av ordningen, vil man ikke få til den fleksibiliteten og skreddersømmen som en andel av hvert årskull trenger.
4.1.5 Stor variasjon
Vi ser altså stor variasjon mellom fylkeskommunene i hvordan de forstår og prak- tiserer lærekandidatordningen. Det er definert svært ulike kriterier for hvem som kan bli lærekandidat, og det rekrutteres svært ulike målgrupper til ordningen.
Dette betyr at det er svært stor variasjon blant de som er lærekandidater, når det gjelder deres faglige forutsetninger.
Flere fylker knytter det å bli lærekandidat nært opp mot spesialundervisning og individuell opplæringsplan (IOP). Vi mener det er grunn til å stille spørsmål ved denne forståelsen og praktiseringen. Opplæringslovens §4.1 sier at «Lærekandidat er etter denne lova den som har skrive ein opplæringskontrakt med sikte på ei mindre omfattande prøve enn fag- eller sveineprøve». Dette er ikke definert som spesialun- dervisning, og ordinære lærekandidater har ikke IOP. De skal imidlertid ha en plan som viser deres opplæringsmål, i noen fylker kalt tilpasset individuell lærekandi- datplan. Men lærekandidater kan, dersom de ikke får tilfredsstillende utbytte av opplæringstilbudet definert i sin tilpassede individuell lærekandidatplan, ha rett til spesialundervisning (Utdanningsdirektoratet 2017a, 2017b, Opplæringslova
§4-2). Når lærekandidater får spesialundervisning skal de ha en IOP. Lærlinger og praksisbrevkandidater har ikke rett til spesialundervisning.
De fleste lærekandidater har sannsynligvis, slik vi tolker fylkeskommunene, små muligheter for å oppnå full yrkeskompetanse, mens i noen fylkeskommuner er det sannsynlig at noen unge med mulighet for å klare fagprøven er lærekandi- dater. Målgruppen for lærekandidatordningen er «de som ønsker videregående opplæring i bedrift, men som ikke har forutsetninger for å nå kravene til fag- og sven- neprøven» (Utdanningsdirektoratet 2015). Når ordningen av noen brukes for unge
